חומר רקע

מדינת ישראל משרד החקלאות ופיתוח הכפר הלשכה המשפטית .דרך המכבים ראשל"צ, ת.ד30 בית דגן, מיקוד50250 ., טל9485378 – 03 :פקס9485705 – 03 [email protected] י "ד חשון, תשע"ט 23 ,אוקטובר2018 לכבוד גב' אתי בנדלר, המשנה ליועץ המשפטי של הכנסת והיועצת המשפטית לוועדת הכלכלה ,שלום רב :הנדון טיבן של זכו יו ת המחזיקים ב מקרקעי ציבור למטרה חקלאית בהמשך לפגישה שנערכה בלשכתך ביום26.7.18 ביחס להצעת החוק להסדרת הצבת כוורות וייצור דבש, התשע"ד– 2014 (להלן– הצעת החוק) , ולבקשתך, להלן פירוט בכתב של העמדה המשפטית .בנושא שבנדון רקע 1. כפי שהוסבר בדיוני ועדת הכלכלה , עמדתה המשפטית של הממשלה בנושא שבנדון משתקפת בהסדרים המוצעים בהצעת החוק, בכל הנוגע למשטר הרגולטורי של הקצאת היתרים להצבת כוורות במקרקעי ציבור, באמצעות גורם מאסדר מרכזי (להלן– משטר ההיתרים) . ההוראה המרכזית בעניין זה מופיעה בסעיף3 " (א) להצעת החוק, לפיה לא יציב אדם כוורות מאוכלסות במקרקעי ציבור, באופן שבו יש לדבורים גישה לאוויר הפתוח, אלא בהיתר מאת הוועדה "ובהתאם לתנאיו. 2. ,על פי דברי ההסבר להצעת החוק ההגדרה "מקרקעי ציבור" מתייחסת למקרקעי ישראל כהגדרתם בחוק יסוד: מקרקעי ישראל ולמקרקעין של רשות מקומית , והיא מבטאת את העיקרון שלפיו מקרקעין המוחז קים לתכליות ציבוריות , ראוי שישמשו גם לתכלית ציבורית נוספת של גידול דבורים. הוסבר כי בהצעת החוק מוצע לשנות מהמצב הקיים ולצמצם את האסדרה החלה כיום על הצבת כוורות ב מקרקעין פרטיים , במטרה לתת ביטוי משמעותי למעמדה החוקתי של זכות הקניין במקרקעין אלה. על פ י הצעת החוק, על מקרקעין בבעלות פרטי ת יוחל משטר אסדרה מרוכך שאינו משטר רישוי , במסגרתו לא יידרש ה יתר פרטני ל הצבת כוורות במקרקעין פרטיים, אך ת תחייב הצבתן על פי כללים שייקבעו בתקנות. 3. בדיון ועדת הכלכלה מ יום19.6.17 פירטה הח"מ את עמדת הממשלה בהקשר זה , בהתאם ל רציונל בגינו ראוי להכפיף,, במידת מה את זכויותיהם של המחזיקים במקרקעי הציבור לתכלית הציבורית העומדת במרכזה של הצעת החוק : " מכיוון שהתפיסה של ענף הדבש היא של ענף שמספק בעצם מוצר ציבורי לכולנו– הרי זה מוצר שתומך בחקלאות ישראל– מין הראוי שהמשאב הציבורי המרכזי , שהוא הקרקע, גם הוא יועמד ויוקצה לטובת אותו ענף . ולכן משטר ההיתרים, שמאפשר לנו לחלק את הענף הזה באמצעות מתן ההיתרים, באמצעות הקצאת נקודות ההצבה של הכוורות, חל על אותה קרקע שהיא קרקע ציבורית". .דרך המכבים ראשל"צ, ת.ד30 בית דגן, מיקוד50250 ., טל9485566 – 03 :פקס9485836 – 03 [email protected] 2 4. כאמור, נוכח עמדתך לפיה קיימים קשיים חוקתיים בהסדר זה , בהתאם לד ברייך בדיון ה וועד ה מ יום27.6.18 , התבקשנו לפרט ולהבהיר את העמדה המשפטית בכל הנוגע למעמדן וטיבן של זכויות המחזיקים במקרקעי ציבור המיועד ים .לשימוש חקלאי כפי שסוכם, סקירה זו תתייחס לאופן עיצובן של זכויות המחזיקים במקרקעי ציבור למטרות חקלאיות בדין הרלוונטי ובכל ל זה בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל, בחוזים שנערכו עם המחזיקים ובפסיקת בית המשפט .העליון 5. תכלית הסקירה להראות, כי זכו יה ת יו ם של המחזיקים במקרקעי ציבור המוחכרות או מושכרות לשימוש חקלאי, הינ ן זכו יו ת מסויג ו ת ומוגבל ות , שגדר יהן, עוצמתן והיקפן נובעים בראש ובראשונה מההסדרים החוזיים הקיימים בין המ חזיקים (בין אלה המחזיקים בקרקע ,)באופן ישיר ובין אם באמצעות האגודה לבין רשות מקרקעי ישראל (להלן– הרשות) , המנהלת את הקרקע בנאמנות עבור הציבור ומהחלטות מועצת מקרקעי ישראל . עוד יוצג, כי ההסדר המוצע בהצעת החוק משקף יישום נאות של שיקולי צדק חלוקתי ב יחס ל ,קרקעות חקלאיות אשר התבססו בפסיקת בית המשפט העליון כ שיקולים מרכזיים לקבלת החלטות בעניין זכויות ושימושים במקרקעי ציבור. בשל כך, לעמדתנו, הפגיעה בזכויותיהם של המחזיקים בקרקעות החקלאיות,באופן המוצע בהצעת החוק אינה מעוררת קושי חוקתי . זכויות בקרקע חקלאית– המסגרת הנורמטיבית 6. לפי סעיף3 לחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך– 1960 , מוסמכת מועצת מקרקעי ישראל לקבוע את המדיניות הקרקעית שלפיה תפעל רשות מקרקעי ישראל. בפסיקת בית המשפט העליון נקבע1 כי הרשות משמשת כנאמנה של הציבור בניהולה את מקרקעי ישראל , וכי בגדר סמכותה לקבוע את המדיניות הקרקעית של ,הרשות מוסמכת היא לקבוע הסדרים ראשוניים , על אף שהיה רצוי שה סדרים מסוג זה .ייקבעו בחקיקה 7. בהתחשב בכך, החלטות הנוגעות למדיניות קרקעית כרוכות לא אחת במחלוקות בנוגע לקביעת סדרי העדיפויות, ומעלות שאלות מורכבות של צדק חלוקתי באשר לאופן חלוקת המשאבים המוגבלים לקבוצות שונות2. החובה לשקול שיקולים של צדק חלוקתי היא חלק בלתי נפרד מסמכותה של רשות מינהלית להחליט על הקצאת משאבים מוגבלים3 . 8. נקודת המוצא הבסיסית ביחס לקרקע חקלאית קובעת כי הרשות אינה מעבירה בעלות בקרקע חקלאית, וכי קרקע חקלאית תימסר בדרך של חכירה בלבד, לצורך עיבודה .ומגורים בה 'עקרון זה נקבע בהחלטה מס1 של מועצת מקרקעי ישראל משנת1965 (להלן– 'החלטה מס1): " קרקע חקלאית תימסר בדרך של חכירה בלבד ליצור מוצרים חקלאיים ולהקמת מבנים ומתקנים הדרושים למגורי המתיישבי ם ולצרכיהם האחרים וכן לצרכי הייצור החקל אי ." 1 בג "ץ244/00 עמותת שיח חדש למען השיח הדמוקרטי ואח' 'נ שר התשתיות הלאומיות ואח' ,פד "י נו(6 )תשס "ב 2002 . 2 ב ג"ץ1836/16 עופר פירט 'נ מדינת ישראל ואח ' ,(פורסם בנבו15.01.2018 ), בג"צ4646/08 לביא 'נ ראש הממשלה ,פסקה 7 (פורסם בנבו 12.10.2008 .) 3 בג "ץ446/12 האגודה לצדק חלוקתי בע "מ 'נ מועצת מקרקעי ישראל , (פורסם בנבו )פסקה 47 ( 26.8.12 .) .דרך המכבים ראשל"צ, ת.ד30 בית דגן, מיקוד50250 ., טל9485566 – 03 :פקס9485836 – 03 [email protected] 3 גם במסגרת ה רפורמה שנערכה במינהל מקרקעי ישראל נותר עיקרון זה על כנו ונקבע כי העברת הבעלות לא .תחול על הקרקע החקלאית 9. 'בהחלטה מס1 נקבע כי קרקע חקלאית תימסר באמצעות החכרת נחלות למתיישב במושב או בקיבוץ ,כי המתיישבים חייבים להתגורר בקרקע ולעבדה באופן סדיר , ו כי החכרת משנה של הקרקע אסורה ,. אם המתיישב הזניח את עיבוד הקרקע היא תוחזר למנהל מקרקעי ישראל. כן נקבע כי ייעודה של קרקע חקלאית לא ישונה אלא בהסכמת הממשלה , ואם ישונה- יסתיים הסכם החכירה והקרקע תוחזר למנהל מקרקעי ישראל . 10 . 'בהמשך להחלטה מס1 נחקק חוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרק ע חקלאית ובמים), התשכ"ז- 1967 . החוק חל על קרקע חקלאית שהיא מקרקעי ישראל ומוחכרת לשימושים חקלאיים, ותכליתו להקנות כלים נוספים להגנה על עיקרון העיבוד העצמי של הקרקע: מי שקיבל קרקע חקלאית לצורך שימוש חקלאי חייב לעבד את הקרקע ולא להעבירה לשימושם של אחרים; הקניי ת זכויות לאחר בקרקע, יצירת שותפויות, הקניית זכות מגורים בקרקע חקלאית ופעולות נוספות מוגדרות בחוק כ"שימוש חורג", המותר רק באישור של שר .החקלאות או של מי שהוא הסמיך לכך משטר הנחלות, חוזי"משבצת" וחוזי חכירה4 11 . מראשית ה ה תיישבות החקלאית בישראל הונהג "משטר הנחלות "כמסגרת המסדירה את מבנה .היישוב החקלאי בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל הוגדרה הנחלה כיחידת קרקע חקלאית אשר את גודלה קבע שר החקלאות ושהוחכרה למתיישב.. גודל ה"משבצת" החקלאית של יישוב חקלאי נקבע על ידי ה כפלת מס פר.הנחלות בתקן גודל הנחלה 12 . רוב היישובים החקלאיים בהתיישבות היהודית מאורגנים במסגרת.של אגודה שיתופית בתקנות האגודות השיתופיות (סוגי אגודות), תשנ"ה– 1995 , ,הוגדרו סוגי האגודות השיתופיות שהסמכות לשיוכן נמסרה לידי רשם האגודות השיתופיות : מושב עובדים, כפר שיתופי, יישוב קהילתי כפרי, קיבו ץ, מושב שיתופי ואגודה להתיישבות קהילתית. שני הדגמים המובילים .בהתיישבות הכפרית בישראל, והמיוחדים לה, הם הקיבוץ ומושב העובדים 13 . הקצאה של קרקע חקלאית במסגרת נחלה ניתנת לאגודה השיתופית לתקופה ארוכה, בין אם במסגרת חוזים תלת שנתיים מתחדשים ובין אם במסגרת חוז י חכי רה לדורות ל תקופה של49 שנים עם אפשרות להארכה של תקופה אחת (בקיבוץ) או 3 תקופות נוספות )(במושב עובדים בנות49 שנים. גודל השטח המוקצה נקבע בהתבסס על תקן הנחלות שקבע שר החקלאות בהתאם להמלצת ועדת הפרוגרמות המתקבלת על בסיס מגוון של שיקולים, בין היתר כושר הייצור של הקרקע, זמינות הקרקעות באזור, זמינות המים והון ההשקעה על מנת לייצר יחידת פרנסה למשפחה. 4 דוח הצוות הבין- משרדי לבחינת ייעול השימוש בקרקע חקלאית במקרקעי ישראל, מאי2018 (להלן– דוח הצוות) ,עמ ' 10-11 . .דרך המכבים ראשל"צ, ת.ד30 בית דגן, מיקוד50250 ., טל9485566 – 03 :פקס9485836 – 03 [email protected] 4 14 . הנחלה תוכננה כשילוב של גורמי ייצור (בעיקר קרקע ומים) אשר עשויים, על פי חישוב נורמטיבי, להבטיח רמת הכנסה ראויה למתיישב ומ שפחתו. באזורים בהם הנתונים האקולוגיים טובים פחות (למשל, ,)פחות משקעים נקבע ה .הקצאת קרקע גדולה יותר כך, באזור המרכז הנחלות קטנות יחסית (כ- 30 ( דונם) ובאזור הדרום הנחלות גדולות יותר70-100 .)דונם 15 . "משבצת" הישוב נקבעת על פי מכפלת תקן הנחלות בגודל הנחלות באותו ישוב והיא למעשה ,מכסת הקרקע החקלאית שהוקצתה ליישוב. למשבצת היישוב אין סטטוס משפטי עצמאי והגדרתה נובעת מהגד ר .ת הנחלה והסטטוס המשפטי שיש לנחלה 16 . אף כי כאמור החלטה מספר1 קבעה כי קרקע חקלאית תימסר באמצעות החכרת נחלות למתיישב במושב או בקיבוץ, הרי שבפועל, מסיבות שונות, הקרקע מושכרת לאגודה במסגרת הסכם משבצת מתחדש ל- 3 שנים. האגודה השיתופית היא השוכרת של משבצת הקרקע החקלאית והיא מעמידה את הקרקע על פי מפתח של נחלות לרשות חברי האגודה שאושרו ע "י המחכיר - רשות מקרקעי ישראל- אשר מחזיקים בקרקע כברי רשות מטעמה של האגודה. 17 . עם זאת, כפי שצו ין לעיל , מכוח ה של מדיניות מועצת מקרקעי ישראל שנקבעה עוד בהחלטת מועצה מספר1 , זכאי המתיישב לקבל'חוזה חכירה לדורות על חלקה א של הנחלה , ובהתאם 'להחלטת האגודה, גם על חלקה ב , בתנאים שנקבעו ב החלטות מועצת מקרקעי ישראל. ,יובהר כי בכל חוזי החכירה קבועה החובה לקבל אישור מהרשות להעברת ה זכויות לאחר. כ מו כן, על פי חוזי החכירה האפשרות לבצע שינוי יעוד של הקרקע למטרות לא חקלאי ו ת מצומצמת מאוד בהיקפה ומ ו תנית באישור מראש של הרשות . ,כלומר, גם מקום שנערך חוזה חכירה עם המתיישב בתנאים הקבועים בהחלטות המועצה , זכותו של המתיישב מוגבלת לתנאי.ם ולמגבלות שבחוזה החכירה מכל מקום, ההוראות בחוזי החכירה , לעניין היקף ה שטח המוחכר ומסגרת התשלומים, מאפשרות ומעודדות עיבוד חקלאי .ועל כן ההסדרים שבהצעת החוק רלוונטיים גם לשטחים אלה 18 . להשלמת התמונה יצוין כי יש נם מחזיקים בקרקע האוחזים בחוזי חכירה היסטוריים ( והמסדירים את זכויותיהם. אף חוזים אלו הינם צמודי מטרה כאמור, ל חקלאות ו ל מגורי המתיישב), וקבועה בהם זכותה של הרשות .לדרוש השבה במקרה של שינוי יעוד יצוין עוד כי בהתאם להחלטה108 של מועצת מקרקעי ישראל" לפני הקצאת שטחים בתנאי נחלה יש לבטל כל חוזה חכירה ו/או הרשאה קודם שנחתם עם המתיישבים או הישובים החקלאיים לגבי חלק כלשהו משטח הנחלה ולערוך חוזה חכירה חדש בין המתיישבים או הישובים החקלאיים לבין מינהל מקרקעי ישראל, לגבי כל שטח הנחלה המוחכר להם (לרבות אותם חלק ים משטח הנחלה שהוחכרו והוחזקו על ידם מכוח חוזה חכירה קודם כלשהו); וזאת בהתאם לתנאים המקובלים והקיימים ממינהל מקרקעי ישראל לגבי קרקע לנחלות חקלאיות ביום הקצאת הנחלה וחתימת חוזה החכירה לגביה". חוזים עונתיים 19 . לעומת קרקעות המוחכרות בתנאי נחלה, הקצאת קרקע זמנית ("עונתית") נעשית באמצעות חוזי השכרה לעיבוד זמני לטווח קצר לתקופה של עד3 שנים לגידולי בעל ושלחין שתקופת .דרך המכבים ראשל"צ, ת.ד30 בית דגן, מיקוד50250 ., טל9485566 – 03 :פקס9485836 – 03 [email protected] 5 הגידול שלהם תואמת את תקופת החוזה וחוזי הרשאה למרעה לתקופה של עד3 שנים (הרשאת שימוש ללא זכויות) 9 . 20 . בהקצאות אלה היקף השטח המוקצה נקבע באופן פרטני בין הרשות לבין החקלאי. בשל העובדה כי הקצאות אלה מוגבלות בזמן, הרשות בדרך כלל משלבת בחוזיה איסורים והגבלות ,על השקעות תשתיתיות משמעותיות בשטחן כמו תשתיות מים, מערכות השקיה וניקוז, חממות .מבנים ועוד רבות מהקרקעות הזמניות נמסרו באופן היסטורי להתיישבות ו מוקצים שוב מעת לעת בהעדר צרכים מיוחדים של הרשות. קרקעות זמניות מוקצות אף למעבדים פרטיים, שאינם בעלי נחלה, חב רות .עיבוד ועוד חוזים אלה ניתנים לסיום בהודעה מוקדמת של30 יום מכל סיבה שהיא וללא פי.צוי למעט הגידול שנמצא בשטח בפועל והורד לפני היבול 21 . חוזה נוסף בקרקע חקלאית שניתן שלא במסגרת הקצאה כנחלה הוא חוזה מטעים שתקופת החכירה בו תלויה בסוג הגידול (בין7 שנים ל- 49 .)שנים מרבית הקרקעות החקלאיות המוחכרות למטרת מטעים הוקצו באופן היסטורי ו החוכרים זכאים לחידוש החכירה בחוזים לעיבודים חקלאיים לתקופה ארוכה. הקצאת קרקע חדשה למטרת מטעים נעשית על בסיס המלצה של מנהלת ההשקעות בחקלאות, במשורה, למגדל יחיד ובהתאם מוגבלת לגודל נחלה .באזור גם בהקשר זה, על פי החלטות מועצת מקרקעי ישראל, אם שונה ייעוד הקרקע או אם שונה ה שימוש בה ביחס למטרת ההקצאה, רשאית הרשות לסיים את החוזה ולהשיב את .הקרקע לרשותה דמי חכירה של קרקע החקלאית 22 . דמי החכירה של קרקע חקלאית הנם סמליים או מופחתים . מחירון הרשות בעבור קרקע .חקלאית תלוי בשאלה האם מדובר בנחלה או בהקצאה שלא במסגרת נחלה בשני המקרים מדובר בתשלום סמלי שאינו משקף דמי שכירות ר יאליים . בעל נחלה ישלם סכום סמלי של כ- 800 ש"ח בשנה בלבד עבור הנחלה כולה, ללא קשר האם היא בגודל של30 דונם או80 ,דונם מהו מיקומה, האם היא מעובדת בפועל ומה טיבה .זאת, ,להבדיל משיעור דמי החכירה בערים אשר נגזר משוויה הריאלי של הקרקע . 23 . גובה דמי החכירה בעבור קרקע עונתית משתנה על פי מטרת השימוש: בגין קרקע למטעים ישולם סכום של כ- 100 ש"ח לדונם, קרקע לעיבוד עונתי נעה בין2 ₪לדונם ל- 100 ₪ לדונם תלוי בגידול ובאזור הגיאוגרפי. על קרקע למרעה ישולם עד4 ש"ח לדונם10 . פסיקת ב ית המשפט העליון בעניין צדק חלוקתי בקרקעות חקלאיות 24 . בשנת1995 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל שלוש החלטות העוסקות בשינוי ייעוד של קרקעות .חקלאיות שהוחכרו ליישובים חקלאיים החלטות אלה עמדו במוקדן של מספר עתירות לבית המשפט העליון, שהתבססו, בין היתר, על ה טענה שהן מעני קות טובות הנ אה יקרות ערך לחוכרי 9 דוח הצוות ,עמ ' 11-12 . 10 דוח הצוות ,עמ ' 14 . .דרך המכבים ראשל"צ, ת.ד30 בית דגן, מיקוד50250 ., טל9485566 – 03 :פקס9485836 – 03 [email protected] 6 .הקרקעות על חשבון קופת הציבור, ללא הצדקה עניינית בעתירות נטען כי מועצת מקרקעי ישראל התחשבה בעת קבלתן רק באינטרסים של המגזר החקלאי ולא- כפי שהיה ראוי שתעשה - באינטרסים של המגזרים האחרים בחברה הישראלית. העותרים טענו בין היתר לאפלייה מתמשכת שבאה לידי ביטוי בהקצאת קרקעות חקלאיות במדינה לאורך השנים באופן שאינו שוויוני ולפגיעה.ובאינטרס הכללי של החברה לשימוש נאות במקרקעיה 25 . בפסק הדין11 (להלן– עניין שיח חדש ) קבע בית המשפט העליון בהרכב מורחב כי דינן של החל ט ות אלה להתבטל. בעקבות פסק הדין אושרו במועצ ,ת מקרקעי ישראל החלטות חדשות אשר נתקפ ו בעתירות נוספות12 ( להלן– עניין ו פור ם הערים) . פסקי הדין בשני עניינים אלה ביססו את מרכזיותם של שיקולי צדק חלוקתי בעת קבלת החלטות שעניינן זכויות ושימושים .במקרקעי ישראל 26 . בפסק הדין בעניין שיח חדש נקבע כי רשות מקרקעי ישראל משמשת כנאמן של הציבור בנהלה את מקרקעי המדינה, ועליה לנהלם תוך שמירה על אינטרס הציבור בהם, לרבות שמירה על יהם ל תועל ת הציבור כולו. ,עוד נקבע כי המקרקעין הם משאב חיוני בעל ערך רב, יש להם חשיבות גדולה במיוחד במדינה כמו ישראל, אשר גבולותיה צרים וצפיפות האוכלוסיה בה גדולה. אי אפשר לייצר קרקע ועל כן על המדינה לכלכל את צעדיה בהתחשב במצאי המקרקעין שבידה, אך ניתן להתאים את ייעודיהם של המקרקעין לצרכים המשתנים ולהגדיל ולהקטין את זמינותם לצרכים שונים13 . 27 . בית המשפט העליון פסק כי שיקולי צדק חלוקתי שיחק ו תפקיד חשוב בפסילתן של החלטות מינהליות שונות בדבר הקצאת מקרקעין, אשר העדיפו שלא כדין, סקטור מסוים על פני סקטורים אחרים14 ,. הודגש כי למשפט תפקיד חשוב בכל הנוגע לפיקוח על החלטות שעניינן חלוקת עושר בחברה, ו הוא לפתח מערכת נורמטיבית המבטיחה כי החלטות בעלות השלכ ות חלוקתיות יהיו תוצאה של הליך צודק ופתוח, בייחוד נוכח הסכנה שהחלוקה תיטיב רק עם קבוצות לחץ מאורגנות היטב15 . 28 . בפסק הדין בעניין פורום הערים נקבע כי מועצת מקרקעי ישראל מחוי בת לתת דעתה לשיקולי התכנון במובן ברחב– שיקולים חברתיים וסביבתיים וכן שיקולים ארוכי טוו ח, מתוך אחריות ציבורית, לאומית וחברתית במבט להווה ולעתיד גם יחד16 . בפסק הדין נקבע כי עקרון הצדק החלוקתי מחייב בחינת היחס בין קבוצות וקהילות נבדלות, והענקת משקל סביר לצרכיה של כל קבוצה ולאינטרסים הרלוונטיים ל ה בעת גיבוש מדיניות. בהתאם לשקילה זו, ועל יסוד שיק ולים של שוויון מהותי, צדק , הגינות וכן של האינטרס הציבורי בכללותו, נקבעים הקריטריונים החלוקתיים שעל בסיסם מוענקים משאבים ציבוריים. במסגרת זו, ניתן לתת את הדעת לשיקולים היסטוריים, הנוגעים בין היתר לזכויות הפורמליות שרכשה אותה קבוצה 11 ר 'ה "ש1. 12 בג "צ1027/04 פ ורום הערים העצמאיות 'נ מועצת מקרקעי ישראל )(פורסם בנבו. 13 עניין שיח חדש ,בעמ ' 63 ,מול האות א.' 14 שם. 15שם ,בעמ ' 66 . 16 עניין פורום הערים ,בעמ ' 37 . .דרך המכבים ראשל"צ, ת.ד30 בית דגן, מיקוד50250 ., טל9485566 – 03 :פקס9485836 – 03 [email protected] 7 בדרך קניינית, לזיקתה ולחיב ורה לקרקע באמצעות עבודה. כן יש לתת משקל לשיקולים ארוכי טווח הנוגעים להשלכות העתידיות של בחירה חלוקתית מסוימת על הדורות הבאים17 . סיכום עמדת הממשלה 29 . לסיכום עמדתנו ב סוגיה זו : קרקע חקלאית יכולה להיות מושכרת או מוחכרת, בהתאם .לייעודה מקום ש נערכו חוזי חכירה ,עם המחזיקים בקרקע זכות ה חכירה היא זכות מוגבלת ה צמודה למטרת החכירה . זכות זו נ מסרה בהיקפים נרחבים ובתמורת תשלום סמלי לצורך מימוש מטרה זו . החוכר אינו רשאי לנצל את הקרקע למטרה אחרת, .למעט בהיקף מצומצם ביותר ובאישור מראש ,כמו כן רשות מקרקעי ישראל ראשית ל השיב את הקרקע לרשותה ת בע שינוי יעוד. ההסדר שבהצעת החוק מבטא עמדת מדיניות ביחס לזכויות יהם של המחזיקים בקרקעות החקלאיות לו משקלן אל מול אינטרסים ציבוריים נוספים . עמדת מדיניות זו היא עמדה עקבית העולה בקנה אחד עם החלטות מועצת מקרקעי ישראל, עם מאפייניה של הזכות הניתנת לבעל הזכויות בקרקע כפי שהתעצבה בהסכמים השונים בין רשות מקרקעי ישראל, האגודות ,השיתופיות והמתיישבים וכן עם פסיקת בית המשפט העליון– הן באשר למאפייני הזכות והן .באשר לשיקולי צדק חלוקתי במקרקעי ציבור בכלל ובקרקעות שייעודן חקלאי בפרט על ,כן המתווה המוצע בהצעת החוק נותן ,ביטוי לשיקולים חברתיים וסביבתיים ארוכי טווח תוך מתן משקל נאות הן לזכויות המחזיקים בקרקעות החקלאיות והן לזכויותיהם של מי .שנמנים על מגזרים אחרים בחברה 30 . נ וכח היותה של הקרקע החקלאית משאב ציבורי מוגבל, שזכויות המחזיקים בו מוגבלות, ונוכח הצורך להגדיל את זמינות הקרקעות החקלאיות לצרכים שונים, באופן שיבטיח חלוקה הוגנת של המשאב לכלל הציבור ולא ר ק לסקטור החקלאי, מוצע בהצעת החוק להחיל את משטר הקצאת ההיתרים להצבת כוורות בכל מקרקעי הציבור , לרבות במקרקעי הציבור המוחזקים לשימוש חקלאי . לעמדת הממשלה, אין מקום ליתן ,משקל נוסף לזכויות המחזיקים בקרקע מעבר למשקל שניתן להן בהסדרים שבהצעת החוק (הן ביחס להסדרי הקבע והן ביחס להוראות המעבר המופיעות בסעיפים32(ב) ו- )(ג.)להצעת החוק 31 . לאור האמור, לעמדתנו את ה"פגיעה" בזכויותיהם של בעלי הזכויות בקרקעות החקלאיות על פי ,הצעת החוק יש לבחון לאור טיבן של זכויות אלה כפי ש עולה מהסקירה לעיל , או תן יש לאזן יחד עם שיקולים שונים, ובכלל זה שיקולי צדק חלוקתי, הקיימים ג.ם בענייננו ,אשר על כן ההסדרים שבהצעת החוק לפיהם רשאי הגוף שמונה לכך לאפשר הצבת כוורות ,במקרקעי ישראל גם בלא הסכמת המחזיק ,תוך מתן אפשרות שימוע ו בתנאים ובמגבלות שנקבעו , אינם מהווים פגיעה בקניין החורגת מ תנאי פסקת ההגבלה שבחוק יסוד: כבוד האדם .וחירותו 17 שם ,בעמ ' 39 . .דרך המכבים ראשל"צ, ת.ד30 בית דגן, מיקוד50250 ., טל9485566 – 03 :פקס9485836 – 03 [email protected] 8 הממשלה סבורה כי בנסיבות המתוארות, ונוכח התנאים שנקבעו לעניין זה בהצ עת החוק, ספק אם ניתן להצביע על פגיעה ממשית הנגרמת לקניינו של מחזיק כתוצאה מהצבת הכוורות שלא באישורו ובהתאם להחלטת הגוף המנהלי המוסמך. בהקשר זה יש לזכור כי הצעת החוק כוללת הוראה בדבר פיצוי על כל נזק י .שיר אשר נגרם למקרקעין כתוצאה מכך 32 . יחד עם זאת, ואף אם נקבל את הטענה כי בנסיבות מסוימות עלולה להיגרם פגיעה מסוימת, הרי שלעמדתנו, זו עומדת בתנאי פסקת ההגבלה, ובפרט בדרישת המידתיות. 18 עמדתנו באשר למידתיות הפגיעה בזכויות המחזיקים בקרקע ובחינת החלופות למשטר הריש וי המוצע בהצעת החוק, מבוססת על חוות דעתם של ד"ר אסף לוי ומר עוזי שץ מהימים11.4.18 וה- 29.5.18 . .כעולה מחוות דעת אלה, רובן של הקרקעות הרלוונטיות להצבת כוורות הינן מקרקעי ציבור "בחוות הדעת הובהר כי ביחס לקרקעות אלה, החלופה של "משטר כללים" ("מעובה" או "דק כמ שמעותם שם ) – אינה חלופה רלוונטית,. זאת כיוון שאין בה כדי להשיג את המטרה ולקיים את הערך של שימור יכולתו של ענף הדבש לספק שירותי האבקה לחקלאות הצומח, באמצעות .דבוראים העוסקים בגידול דבורים וייצור דבש מצוף טבעי לאורך כל עונות השנה לפי העמדה המקצועית שפורטה בחוות הדעת, בהיבט המעשי אין תחליף למשטר ה היתרים כמוצע בהצעת החוק , וזאת על פי הניסיון שנצבר בתחום עד כה, מאפייני החקלאות הישראלית והאיומים על ענף המכוורת ב ישראל ובמדינות אחרות . נוכח עמדה זו, שנומקה היטב בדוגמאות מחיי המעשה ,עמדתנו היא כי אין חלופה ישימה למש טר ההיתרים לצורך השגת התכלית של .שימור שירותי האבקה יציבים וזמינים לענפי חקלאות הצומח השונים 33 . בהינתן האמור, ונוכח התנאים הקבועים בהצעת החוק לפיהם הצבת הכוורות תיעשה ב התאם לשיקול דעת הגוף המנהלי המוסמך, תוך מתן אפשרות לשימוע, ולאחר שהביא בחשבון את הטעמים להתנגדותו של המחזיק, אנו סבורים כי מדובר בהסדר מידתי. בהתאם לכך, לעמ .דתנו ההסדר המוצע בידי הממשלה אינו כולל פגיעה חוקתית בזכות הקניין לאור .האמור, נודה על סיועך בקידום הדיונים בהצעת החוק בוועדה ,בברכה אפרת אביאני היועצת המשפטית העתק: ד" ,ר אסף לוי מנהל אגף בכיר גורמי ייצור אריאל צבי , המחלקה למשפט אזרחי, ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים ניצה טי טלבאום, ה אגף המשפטי- לשכה ראשית , רשות מקרקעי ישראל עמרי בן צבי, המחלקה למשפט ציבורי- מנהלי, ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים 18 לעניין זה ,נניח כי אין מחלוקת ביחס להתקיימותם בענייננו של התנאים הנוספים בש פסקה.