חומר רקע

15ספטמבר2024 הצעת חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת)שעה (תיקון'מס14 ,) התשפ"ה- 2024 נייר עמדה הצעת החוק הממשלתית לייעול האכיפה והפיקוח,העירוניים המונחת כעת על שולחן הוועדה לביטחון,לאומי מהווה סטייה משמעותית מהמטרה המקורית של החוק שנחקק בשנת2011 .בעוד שהחקיקה המקורית נועדה לחזק את יכולות הפיקוח והאכיפה של הרשויות המקומיות ולסייע למשטרה במניעת,אלימות התיקון המוצע מרחיב את תפקיד מערכי האכיפה המקומיים לתחום רחב ועמום שנקרא "עבירות מסכנות חיים במרחב "הציבורי לצד מניעת נזק חמור לרכוש במרחב.הציבורי,בנוסף הוא מעניק לשר סמכות נרחבת בקביעת סוגי העבירות,לאכיפה מבנה הכוח ובבחירת הרשויות בהן יוקמו.המערכים צעדים אלו מצטרפים למגמה מתמשכת של הפרטת הסמכות להפעלת כוח נגד אזרחים ופוליטיזציה של מערכת אכיפת.החוק שינויים אלו גם עשויים להעמיק את חוסר השוויון בביטחון שניכר באופן מובהק כבר היום ברשויות.השונות הקמת מערכי האכיפה נקבעה בהחלטת ממשלה1848כחלק מרפורמה.מקיפה מטרת הרפורמה הייתה לחזק במידה ניכרת את הביטחון האישי ואת תחושת הביטחון בקרב אזרחי ותושבי,ישראל ובכך לקדם את איכות החיים.במדינה בשל חדשנות הרעיון מנת-ועל לבחון את יעילותם של מערכי האכיפה הוחלט להפעילם תחילה כפיילוט של.שנתיים,לפיכך החוק נחקק כהוראת שעה זמנית ומאז תוקפו של החוק הוארך מדי,שנתיים והוא ממשיך להתחדש באופן זה עד.היום הערכות המשרד לביטחון לאומי ומשטרת ישראל הצביעו על יעילות ואפקטיביות גבוהה של מערכי האכיפה העירוניים במתכונתם.הנוכחית ראשי הרשויות המקומיות מביעים שביעות רצון רבה מפעילות המערכים ומעידים על תרומתו המשמעותית של הפרויקט לשיפור איכות החיים ותחושת הביטחון של התושבים ברשויות בהן פועלים.המערכים יחד עם,זאת רשויות רבות מתקשות להעמיד את המשאבים הנדרשים כתנאי להקמת מערך אכיפה עירוני/מועצתי וההשלכות הן שהנטל עובר לתושבים באמצעות היטל,שמירה מערכים עומדים ללא איוש מספק של פקחים ושל שוטרים או שהרשויות נותרות ללא מערך.אכיפה מודל השיטור העירוני/מועצתי עורר דיונים נרחבים,בכנסת בעיקר סביב החשש מהפרטה פקטו-דה של משטרת.ישראל הבעייתיות המרכזית נעוצה במתן סמכויות שימוש בכוח לגורמים,מקומיים שאינם שוטרים ,מוסמכים חסרי הכשרה משטרתית,מלאה ואינם כפופים למערכת הפיקוד והבקרה.המשטרתית קיים חשש כי שימוש בלתי מבוקר בכוח עלול לפגוע בזכויות,אדם להדיר אוכלוסיות מהמרחב,הציבורי ואף לסכן חפים.מפשע ,לפיכך נדרש איזון עדין בין הצורך בהגברת נוכחות אכיפה מקומית וסיוע למשטרת,ישראל לבין שמירה על הבלעדיות של שוטרי המשטרה בהפעלת סמכויות מרחיקות לכת כלפי עוברי.חוק 2 ,בנוסף ראוי שעם עיגון ההחלטה להפעלת מודל השיטור העירוני/מועצתי הכולל האצלת סמכויות ייחודיות לפקחים המסייעים כהוראת,קבע יקבע כי ההכשרות וההדרכות הנוספות ינתנו מטעם המשטרה ויקבע תוכנן ,ותדירותן כך שהפקחים ישתמשו בסמכויותיהם הנוספות באופן שיבטיח שמירה על זכויות הפרט.והאדם להלן הערות מכון שיטה להצעת:החוק 1 .גלגול האחריות לאכיפת עבירות מסכנות חיים לרשויות המקומיות-סעיף1להצעת החוק מקנה סמכות לרשויות,המקומיות ובפועל לפקחים המסייעים המוסמכים מחוק,זה לסייע למשטרת ישראל לא רק בפעולות למניעת אלימות אלא גם ב"עבירות מסכנות חיים במרחב."הציבורי,ראשית מדובר בהגדרה עמומה ורחבה שנוגעת במנעד רחב של עבירות.משטרתיות,שנית ההחלטה להקנות סמכויות לפקחים מסייעים לאכיפה של עבירות משטרתיות חמורות היא.מסוכנת עיסוק בנושא זה הוא רגיש ומורכב ואכיפתו על ידי פקחים שאינם מוכשרים כשוטרים ואינם מצויים תחת שרשרת,פיקוד פיקוח ובקרה מלאה עשויה להוביל.לאסון,נזכיר שהחוק נחקק במטרה להאציל לרשויות המקומיות את סמכות משטרת ישראל לאכוף עבירות של איכות,חיים מנת-על שהשנייה תתפנה לעסוק בעבירות מסכנות חיים במניעתן מראש ובהתמודדות איתן בזמן.אמת תפקידם של מערכי האכיפה העירוניים/מועצתיים הוא לא לחפות על החוסר בכח האדם שבמשטרה ובתחנות השונות ולכן ראוי שלתחנות שמתקשות להתמודד עם עבירות מסכנות חיים במרחב יוספו תקנים של שוטרי סיור ולא שהאחריות לתופעות אלו תועבר לרשויות המקומיות כפלסטר.לבעיה כבר היום יש לנושאי נשק סמכות להתערב באירועי קיצון לטובת הגנה על חיי,אדם אך לא ראוי שזו תהיה אחת מסמכויות האכיפה השוטפות של מערכי האכיפה.המקומיים,שלישית עמימות בהגדרת העבירות שמערך האכיפה נדרש לטפל בהן עשויה לגרום לאי אחידות,באכיפה כאשר היא מותירה שיקול דעת רחב לפקחים.המסייעים קיימות עדויות למקרים של חריגה מסמכות של פקחים באכיפה כנגד אזרחים ולמקרים הפוכים של אי שימוש בסמכות בשל חוסר בהירות וחשש של הפקחים מחריגה.מסמכות יש לתקן את נוסח הצעת החוק ולהשיבה לנוסחה,המקורי בהתאם לייעודו המקורי של מערך האכיפה ולהגדיר באופן ממוקד עבירות ספציפיות שנדרשת בהן הגברת,אכיפה כך שהפקחים המסייעים יוכלו לסייע למשטרת ישראל.באכיפתן 2 .בחירת הרשויות שבהן יופעל מערך אכיפה מקומי-בהצעת החוק הוסר סעיף18לפיו ההחלטה על הרשויות שיוקם בהן מערך אכיפה עירוני דורשת את אישור הוועדה לביטחון לאומי של.הכנסת לפי סעיפים7 -ו7א,השר בהסכמת שר,הפנים יקבע באילו רשויות מקומיות יפעל מערך,אכיפה וכן את אמות המידה לבחירת,הרשויות שיקבעו על ידי השר בתקנות בהתייעצות עם משטרת ישראל ובהסכמת שר.הפנים,כן-כמו נקבע כי באתר של המשרד לביטחון לאומי תפורסם רשימה עדכנית של הרשויות המקומיות שבהן מוקם ומופעל מערך אכיפה עירוני ולא את פירוט השיקולים שהובילו לבחירת הרשויות.הזכאיות עוד מוצע כי השר רשאי לקבוע סוג רשות מקומית שיחולו בה רק חלק מאמות המידה או אמות מידה.נוספות,בנוסף נקבע כי השר יקבע בתקנות בהסכמת שר הפנים ובהתייעצות עם משטרת ישראל תנאים נדרשים להקמה והפעלה של מערך אכיפה.עירוני לאורך השנים הצטברו מספר החלטות ממשלה שקבעו אמות מידה שונות לקביעת הרשויות המקומיות שיוקם בהן.המערך החלטות הממשלה התקבלו מזמן,לזמן ללא בחינה סדורה וקבועה של אותן אמות מידה וללא שקיפות מספקת.לציבור גם ההחלטה על הקמת המערכים עצמם תלויה בתקציב המדינה ובהקצאה אקראית 3 של תקציב להקמת מערכים חדשים ולא בהתאם למידת הפשיעה ול"מכות"המדינה הפוקדות יישובים שונים.בארץ כל אלו מייצרים חוסר שוויון בביטחון בין רשויות עם מאפיינים,שונים חוסר ודאות רבה בקרב רשויות מקומיות שמעוניינות להיכלל בתכנית וחוסר שקיפות שפוגעת באמון.במערכת,כן-כמו אמות המידה צריכות להיות ברורות ומוגדרות מראש וראוי שהנסיבות המיוחדות שבגינן יוחרגו סוגי רשויות מקומיות מאמות המידה המוגדרות יקבעו גם הן בחוק ומתוך שיקולים ברורים.וענייניים הותרת סוגיית תנאי הסף ואמות המידה להכללת רשויות בתכנית פתוחה והשארתה לשיקול השר וקביעתה ,בתקנות ללא,שקיפות מעלה חשש להטיית התנאים להכללת רשויות משיקולים פוליטיים שאינם ענייניים.ומקצועיים ראוי שהכנסת והציבור יפקחו על תהליך בחירת הרשויות שבהן יוקמו המערכים ושזה לא יקבע על ידי הדרג הפוליטי.בלבד יש להחזיר לנוסח החוק את סעיף18 ,המחייב את אישור הוועדה לבט"ל בקביעת הרשויות המשתתפות בתכנית ולהותיר את הסעיפים המפנים לתוספת הראשונה לאורך החוק (לתקן גם בסעיפים10 -ו17 .)יש להגדיר בחוק יעדים ומועדים להקמת מערכי אכיפה עירוניים בכלל.הרשויות יש לקבוע כי אחת לשלוש שנים יבחן השר את אמות ,המידה בהתאם למגמות ודפוסי הפשיעה הארציים ויקבע אותן בצו בכפוף לאישור הוועדה לביטחון לאומי של.הכנסת יש להוסיף התייחסות בדברי ההסבר לחוק לקריטריונים להכללת רשות בתכנית ואת פרטי התחשיב על בסיס אמות המידה שנקבעו בהצעת החוק-מדד,הצורך המדד ,כלכלי-החברתי מדד הפריפריאליות ולהוסיף דרישת.ייצוגיות יש לקבוע בחוק את סוגי הרשויות שידרשו לעמוד באמות מידה אחרות ולפרט את הנימוקים.לכך לפני אישור ההחלטה על הקמת מערכי אכיפה עירוניים חדשים בכנסת יפרסם המשרד את התחשיב ואת הנימוקים שבגינם נבחרו הרשויות באתר.המשרד מוצע לקבוע כי אחת לשנה השר יוכל לקבוע את דרישת הייצוגיות בהתאם למדד הצורך ולצרכי,השעה כאשר המינימום יהיה20%למגזר הלא יהודי-ו10%למגזר .החרדי 3 .פגיעה במעמד,השוטרים החלשת המשטרה והשיקולים המבצעיים למול השיקולים הפוליטיים- ,ראשית סמכויות הפקחים המסייעים הורחבו משמעותית במקרים של חשד לביצוע עבירה או כוונה לבצע,עבירה כולל סמכות להשתמש,בכוח כאשר לא הוגדרה בחוק חובת הפקח המסייע לפעול לצד ,שוטר בניגוד למהותו של המודל.המשולב המשמעות היא הפיכת הפקחים המסייעים שוטרים-לסמי על אף שהם לא מוכשרים,כשוטרים לא פועלים תחת שרשרת הפיקוד של השוטרים ולא מפוקחים ומאומנים כמו.שוטרים העברת סמכויות משטרתיות כבדות משקל לגורמים מקומיים תפגע במעמד השוטרים ותחליש את כוחה של.המשטרה כבר היום הנוכחות של שוטרים ברחובות היא דלה.מאוד הצעת החוק תביא לאט לאט להעלמות מוחלטת של המשטרה והטלת המשימות והאחריות על הפקחים של.הרשויות בטווח הארוך הדבר יפגע אנושות במעמד,השוטרים ויקשה על גיוס כוח אדם איכותי.למשטרה דבר שיגביר את חוסר המקצועיות והענייניות של המשטרה ובכך את הסיכון לפגיעה בזכויות,אדם בגוף.ובנפש,שנית ניכר כי לאורך כל הצעת החוק צומצם מקומה ואחריותה של משטרת ישראל בהובלת מערכי האכיפה העירוניים/מועצתיים ובקביעת התנאים והנהלים להקמת והפעלת .המערכים,מנגד הורחבה סמכות,השר שהוא גורם,פוליטי לקבוע כללים בעניינים:מבצעיים השר יקבע אמות מידה בהתייעצות עם משטרת ישראל,בלבד השרים יכולים להחריג רשויות ספציפיות מאמות המידה או להוסיף אמות מידה לרשויות אחרות ללא היוועצות עם,המשטרה השר יקבע כללים לקביעת מבנה הכוח של מערך אכיפה עירוני והרכבו בהיוועצות עם משטרת,ישראל על אף שמדובר 4 בעניין מבצעי.מוחלט הוסרה סמכות מפקד המחוז לקבוע את המרחבים שבהם הפקחים המסייעים יורשו להפעיל את סמכויותיהם.הייחודיות יש לקבוע כי ככלל פקח מקומי יפעל לצד שוטר ולהגדיר את המקרים היוצאים מן הכלל שבהם הפקח המסייע רשאי לפעול לבדו ואת הסמכויות שהוא רשאי להפעיל בכל.מקרה יש להגדיר את חובתו של השר לאשר עם משטרת ישראל את התנאים להפעלת מערך אכיפה,עירוני את הרשויות המקומיות הזכאיות ולהגדיר כי מפקד המחוז הוא הגורם הבלעדי לקביעת תפיסת ההפעלה ופריסת הכוחות במרחב,המקומי בשותפות עם ראש.הרשות,בנוסף יש להגדיר כי קביעת מבנה הכוח תעשה על ידי משטרת ,ישראל בהתחשב בשיקולים המבצעיים והתקציביים שלה באישור המשרד לביטחון.לאומי 4 .הכשרה בתדירות קבועה ובשת"פ עם המשטרה לפקחים המסייעים-לפי סעיף13פקח מסייע יוסמך רק אם הוא קיבל הכשרה מתאימה בתחום הסמכויות המסורות לו לפי,החוק אך לא מוגדר מי אחראי לספק את.ההכשרה הפקחים המסייעים ומנהלי מערכי השיטור העירוני העידו בעצמם כי ההכשרה שהם עוברים לתפקידם איננה מספקת וכי חסרים אימונים מבצעיים משותפים עם השוטרים שאיתם נדרשים לפעול ולשתף פעולה.בשטח לאורך השנים הצטברו תלונות מאזרחים על התנהגות לא הולמת של פקחים ואף במשטרה נערכו ביקורות שהראו שלעיתים פקחים חורגים מסמכויותיהם ופועלים בניגוד.לחוק יחד עם,זאת רשויות רבות יתקשו לעמוד בתנאי זה אם מימון ההכשרה יושת .עליהן,כן-על יש להגדיר באופן ברור כי את ההכשרה תספק משטרת ישראל ולהגדיר כי המשרד לביטחון לאומי יישא במימון.ההכשרות יש להוסיף חובת הכשרה לפקחים המסייעים לא רק בתחום הסמכויות המסורות,להם אלא גם בפיקוח תרבותי-רב,וקהילתי גישור ויישוב,סכסוכים פרקטיקת העיכוב ואימונים מבצעיים עם.המשטרה יש להגדיר את תדירות ביצוע רענונים של ההכשרות ואימונים מבצעיים.משותפים 5 .דיווח לכנסת ופיקוח מטעמה-בהצעת החוק הוסר סעיף19המחייב את השר למסור לוועדה לביטחון לאומי של,הכנסת מדי חצי שנה נתונים על עבירות האלימות שבוצעו ברשויות שיש בהן,מערך נתונים דומים ברשויות שאין בהן,מערך מספר השוטרים הפועלים במערכים ונתונים על המקרים שבהם השתמשו הפקחים המסייעים בסמכויותיהם לפי.החוק כל זאת מנת-על שהכנסת תוכל לעקוב אחרי ההשפעה של מערכי האכיפה העירוניים ולבחון את.יעילותם ראוי שעם הרחבת המערכים תורחב גם הביקורת והפיקוח על יעילות,התכנית אופן מימוש הסמכויות ידי-על הפקחים והשפעתם על תחושת הביטחון של.הציבור יש להשאיר את סעיף19לחוק ואת הדיווחים הנדרשים.לכנסת יש להקים ועדת משנה למערכי אכיפה עירוניים ומועצתיים בכנסת תחת הוועדה לביטחון,לאומי שתפקידה יהיה לדון בדיווחים שמוגשים אליה מטעם,הרשויות להסיק מסקנות לגבי היעילות של מערכי ,האכיפה הסמכויות וההכשרות של הפקחים ולתת.המלצות הוועדה גם תדון באופן תקופתי באמות המידה להקמת.המערכים יש לשקול להוסיף סעיפי דיווח נוספים.לוועדה סעיפים שראוי להוסיף בחקיקה ראשית או משנית:בנושא 1 .שמירה על המשך אכיפה ופיקוח-בסעיף9לחוק,נקבע כי "משטרת ישראל לא תפחית את המאמץ המשטרתי הקיים בתחנות משטרה שבמסגרתן פועל כוח שיטור עירוני,ייעודי ולא תפחית מהיקף כוחות השוטרים ומהיקף הפעילות רק בשל הקמת כוח השיטור העירוני,הייעודי אלא לשם פעילות משטרתית 5 במצבי,חירום לרבות פעילות חבלנית עוינת או אירוע חירום אזרחי כהגדרתו בסעיף90א לפקודת ".המשטרה יש להגדיר מנגנון לעדכון ראש הרשות שבאחריותו פועל מערך האכיפה העירוני במקרים בהם המשטרה מבקשת להסיט את השוטרים לפעולות,אחרות וכן התערבות של המשרד לבל"מ במקרים שהסטת השוטרים נעשית מעבר לזמן.סביר 2 .התייחסות ייחודית לרשויות החברה הערבית-שיטור עירוני ביישובים ערביים מקים אתגרים ייחודיים בשל מאפייני היישוב.והאוכלוסייה בין מאפיינים אלו חוסר אמון בממסד הישראלי באופן כללי ובפרט בגורמי אכיפת חוק ומערכת מוניציפלית חלשה הן מבחינה ארגונית והן מבחינה.אקונומית-סוציו יש להוסיף את הצורך בהתחשבות במאפיינים אלו ואחרים בעת גיבוש תורת ההפעלה של מערכי השיטור העירוני/מועצתי ביישובים.ערביים יש להוסיף הכשרה ייעודית לפקחים המסייעים ולשוטרים במערכים ביישובים,הערביים מנת-על שיכירו את המאפיינים הייחודיים ויתאימו את פעילותם.אליהם יש להתאים את תנאי הסף לחברה,הערבית שברובה אינה זכאית לנשיאת,נשק לאור אי שירות צבאי ומכיוון שרבים מהם נפסלים לתפקיד מטעמים של שלום הציבור ובטחונו לאור קשרי משפחה,רחוקים פעמים רבות ללא עילה.מוצדקת 3 .תלונות תושבים על עבירות משמעת של הפקחים המסייעים-בסעיף21לחוק,נקבע כי עובד רשות מקומית אשם בעבירת משמעת:אם "ערך,חיפוש ביצע עיכוב או נכנס לרשות,היחיד שלא כדין או שלא בתום,לב או השתמש בכוח כלפי,אדם במסגרת מילוי,תפקידו בלא סמכות כדין ובלא הצדק,סביר מעבר למידה הנדרשת או בניגוד להנחיות שקיבל ממשטרת ישראל או לכל הוראה אחרת שניתנה ".כדין לאור הרגישות שהוצגה לעיל במתן סמכויות ייחודיות לפקחים מנת-ועל להגביר את הפיקוח והבקרה על התנהלותם ולהגביר את אמון הציבור במערכת אכיפת,החוק יש לקבוע החובה להוסיף באתר הרשות המקומית עמוד ייעודי להגשת תלונות על פקחים,וכן במקרים של עיכוב,תושב את האפשרות שלו לקבל את דו"ח העיכוב שהפקח נדרש למלא לפי חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה- .)מעצרים 4 .טיפול בתלונות הציבור-בסעיף17 ,נקבע כי "ראש רשות מקומית שפועל בתחומה מערך אכיפה עירוני,יפרסם בתחילת כל,שנה דוח שיכלול את מספר התלונות שהוגשו לרשות המקומית בקשר להפעלת סמכויות על ידי פקח מסייע לפי פרק זה בשנה שקדמה,לה ובו סקירה כללית של התלונות ותיאור הטיפול;בהן דוח כאמור יוגש לוועדה לביטחון לאומי של".הכנסת יש לקבוע שוועדת המשנה העירונית לאכיפה ברשות,המקומית שמוקמת מתוקף החלטת הממשלה,המקורית מחויבת לקיים דיון אחת לרבעון בתלונות שהוגשו לרשות בנוגע להתנהלות,פקחים אופן הטיפול בהן ולגזור המלצות להמשך ניהול.המערך יש לקבוע כי הוועדה לביטחון לאומי או ועדת המשנה למערכי אכיפה עירוניים/מועצתיים תידרש לקיים דיון בדיווחים הנ"ל בתחילת כל.שנה 5 .בירוקרטיה מתמשכת בקבלת עובדים לתפקיד-בחלק מהרשויות המקומיות מדווחים כי הן מתקשות לגייס עובדים לתפקיד פקח מסייע בשל הבירוקרטיה הנדרשת ותהליך ארוך ומייגע של קבלה.לתפקיד בעת קבלה של עובדים לתפקיד פקח מסייע העובד נדרש להגיש בקשה במסגרת מכרז של הרשות ,המקומית לעבור דיון ועדת,מכרזים להגיש מסמכים ליחב"ם של,המשטרה לעבור ראיון ביחב"ם כך שהתהליך לעיתים נמשך ארבעה.חודשים במצב כזה עובדים רבים מוותרים על התפקיד ופונים 6 לעבודות.אחרות יש להגדיר בחוק/בנוהל המתאים שבדיקת יחב"ם מוגבלת לשלושה שבועות כולל ראיון וכן שתהליך קבלת העובד בעירייה יהיה בתהליך של""דרושים ולא,כמכרז כך שהוא.יתקצר 6 .חובת ביטוח והגדלת שכר הפקחים-בסעיף16 ,נקבע כי "לא יוסמך פקח עירוני כפקח מסייע אלא אם כן הרשות המקומית ביטחה אותו לשם הבטחת,פיצויו אם ייפגע בעת מילוי תפקידו לפי פרק;זה אין בהוראות סעיף זה כדי לגרוע מזכותו של פקח מסייע לפיצוי על פי כל".דין יש לבחון הוספת הגנות ,נוספת הטבות וזכויות שנקבעו בחוקים דומים וכן להעלות את שכר הפקחים במדרגות השכר של משרד.הפנים כל זאת מנת-על לחזק את מעמדם של הפקחים המסייעים ואת הביקוש.לתפקיד מכון שיטה למדיניות מקומית פועל לחיזוק ערכי הדמוקרטיה המקומית בישראל באופן שיביא לשגשוגה וחוסנה של החברה הישראלית כחברה,דמוקרטית,מתקדמת מגוונת.ומלוכדת מכון שיטה לקח על עצמו כמשימה לפתח מעטפת מקצועית תומכת לעבודת השלטון,המקומי באמצעות כלים של של מדיניות,יישומית ליווי.ומחקר בצוות מחלקת המדיניות עובדים חוקרים וחוקרות בתחומי התמחות שונים בשלטון.המקומי