חומר רקע

היועצת המשפטית לוועדת הכספים ‏ ‏‏‏ג' בשבט התשע"ט ‏‏‏‏‏09 בינואר 2019 סימוכין 00189619 לכבוד חברי ועדת הכספים נכבדיי, הנדון: צו היטלי סחר ואמצעי הגנה היטל היצף (היטל היצף על יבוא צמנט פורטלנד אפור מטורקיה ומיוון) (הוראת שעה), התשע"ט–2018 א. היטל היצף 1. היטל היצף מוטל מכוח חוק היטלי סחר, לאחר הליך הקבוע בו ויפורט להלן. 2. היטל היצף הוא היטל המוטל על סחורות המיובאות לישראל בהיצף (מחיר בהיצף הוא יבוא טובין כשמחיר היצוא שלהם נמוך ממחירם המקובל כאמור בסימן ג' לפרק ג' בחוק). מטרת היטל ההיצף היא למנוע פגיעה בייצור המקומי של סחורות דומות לאלו המיובאות לישראל בהיצף. 3. ההליך להטלת ההיטל קבוע בחוק, ולפיו הממונה מבצע חקירה, האם יבוא בהיצף קיים והאם גורם נזק לענף יצרני, וזאת בעקבות תלונה והוכחה של הענף שבשל גל גדול של יבוא נגרם נזק ממשי לענף המקומי וישנו קשר סיבתי בין היבוא לנזק. 4. היטל ההיצף יהיה בשיעור ההיצף. ואולם, לעיתים מוטל היטל נמוך משיעור ההיצף אם נמצא כי די בו למנוע את הפגיעה בייצור המקומי. 5. תוקפו של ההיטל יהיה לתקופה של 5 שנים מיום תחילתו, אלא אם נקבע בצו מועד קצר יותר. 6. הממונה מעביר את ממצאי חקירתו לוועדה מייעצת שמורכבת משישה נציגי ציבור בהם שני משפטנים לפחות, ארבעה עובדי משרד הכלכלה וארבעה עובדי משרד האוצר. 7. הוועדה המייעצת מגישה לשר הכלכלה את מסקנותיה והמלצותיה לגבי היטל ההיצף ותקופתו. אם מצאה הוועדה שאכן מתקיים יבוא בהיצף הגורם נזק לתעשייה המקומית, רשאי שר הכלכלה והתעשייה, באישור שר האוצר ואישור ועדת הכספים של הכנסת להטיל בצו היטל היצף על יבוא המוצר. 8. לפי סעיף 32ח לחוק, הממונה צריך לסיים בתוך 240 ימים את חקירת התלונה ולהעביר את ממצאי חקירתו לוועדה המייעצת. הממונה רשאי להאריך את המועד האמור בתקופות נוספות, ובלבד שהליכי הטיפול בתלונה יסתיימו בתוך 18 חודשים לכל היותר מיום ההחלטה על פתיחה בחקירה (ה-18 חודשים אמורים לכלול את סיום ההליך כולו עד אישור ועדת הכספים). ב. ההליך להטלת ההיטל ביחס למלט ב.1 חקירה, הטלת ערובה זמנית והארכת חקירה על ידי הממונה 9. ביום 6/4/2017 הגישה חברת מלט הר טוב בע"מ (להלן – הר טוב או המתלוננת) תלונה בה טענה כי קיים יבוא במחירי היצף של מלט צמנט פורטלנד אפור מיוון וטורקיה. 10. ביום 18/5/2017 הממונה על היטלי סחר במשרד הכלכלה פתח בחקירה, בשל קיומן של ראיות לכאורה ליבוא בהיצף. 11. ביום 19/11/2017 החליט הממונה שלא להטיל ערובה זמנית. הסיבה לכך היא שלא הועברו לממונה הנתונים המלאים מצדן של מלט הר טוב וחברת נשר. 12. ביום 26/06/2018 קיימה ועדת הכספים דיון בעניין העדפת תוצרת התעשייה הישראלית, ובין היתר בהקשר זה, על הצפת שוק המלט הישראלי במלט טורקי. נציג האוצר ציין שישנה חשיבות באי הטלת ההיטל על מנת להפחית את יוקר המחייה, לאור המונופול הקיים בשוק המלט. הוועדה ציינה שלדעתה חייבים לשים לב ודגש על מצבו של מפעל המלט בהר טוב, ועל ההשלכות עליו ועל עובדיו אם לא יוטל היטל. כמו כן, ביקשה הוועדה מהממונה לסיים את חקירתו בהקדם. 13. ביום 16/8/2018 פרסם הממונה את ממצאי חקירתו במסמך מנומק בן 134 עמודים ובסיכומו כתב הממונה: "ממצאי החקירה העלו כי מוצרי החקירה מיובאים לישראל בהיצף וכי כתוצאה מכך נגרם נזק לענף היצרני המקומי. שיעור הנזק חושב לפי חיתוך המחירים בין מחירי היבוא למחיר המטרה ובהתאם לכלל הlaser duty"1. 14. הממונה המליץ להטיל היטל היצף בשיעורים משתנים, החל מ-7.4% מטורקיה וכלה ב-22.8% מיוון (ראה להלן בסעיף 34 טבלה המפרטת את שיעורי ההיטל עליהם המליץ הממונה בהתאם ליצרנים), לתקופת המקסימום של חמש שנים. 15. הממונה מציין במסקנותיו שהתייחס גם לשיקולים כלל משקיים וביניהם: -ההשפעה הצפויה על מחירי הדיור: ממצאיו העלו שמרכיב עלות המלט מעלות הדירה הוא 0.5%. -השפעות בטווח הקצר והארוך על מחירים וכושר הייצור המקומי: הממונה ציין שאם מפעל מקומי ייסגר הסיכוי שיוקם מפעל חדש בעת התעוררות ביקושים או עליית מחירים נמוך מאוד, והדבר יוביל לגידול התלות באספקת המלט ממדינות זרות. הערכתו הייתה שהטלת ההיטל לא תיצור מחסור בשוק המקומי ותאפשר תחרות הוגנת בין היצרנים ליבואנים. -השפעה על יחסי החוץ עם טורקיה ויוון: הממונה ציין שלהערכתו לא תהיה להיטל השפעה על יחסי החוץ עם מדינות אלה. 16. לעניין הנזק, קבע הממונה: "במידה ולא יחול שינוי במצב הקיים צפוי הנזק לענף היצרני המקומי להחמיר במהלך שנת 2018. מלבד הפגיעה המשמעותית ברווחיות הצפויה לחברת נשר בשנת 2018, לא ניתן להתעלם מהעובדה כי כבר בתקופה הקרובה, בהעדר התערבות, לא תוכל חברת מלט הרטוב לפעול ותיאלץ לסגור את פעילותה או להמשיך ולספוג הפסדים גדולים. כפי שצוין לעיל, נתוניה העסקיים של החברה ברבעון הראשון של שנת 2018 מעידים על חוסר יכולתה של החברה לשרוד ברמות המחירים הנוכחית...". ב.2 הוועדה המייעצת ומסקנותיה בעניין מלט צמנט פורטלנד ובעניין הר טוב ונשר (2018) 17. עם קבלת המלצת הממונה, הוועדה המייעצת קיימה 4 ישיבות, שבהן נפגשה עם הגופים המתלוננים, שמעה את הממונה על הגבלים עסקיים, נציגת משרד החוץ, וכן את נציגי ממשלת טורקיה והאיחוד האירופי. 18. רשות ההגבלים העסקיים הגישה לוועדה נייר עמדה לפיו אין זה מקרה שמתאים להטלת היטל היצף. לגישתה, אין נזק לענף היצרני המקומי, ובוודאי לא נזק שראוי למנוע על דרך של הטלת ההיטל. הממונה על ההגבלים העסקיים ציינה שהטלת היטל מנוגדת למדיניות הממשלתית להגברת התחרות בענף המלט המאופיין בריכוזיות ובחסמי כניסה. עוד ציינה שירידת המחירים אינה נזק שנכון למנוע. רשות ההגבלים סברה שהנהנות הבלעדיות מההיטל הן נשר והר טוב. לגבי נשר – עמדתה היא שהיטל יחזק את המונופול שלה ותביא להעלאת מחירים. לגבי הר טוב – לדעתה, מדובר במפעל בלתי יעיל שלא מתחרה ממילא בנשר. ולכן הדרך להבטיח את המשך קיומו היא באמצעות תמריצים ישירים להתייעלותו. 19. ביום 2/12/2018 פרסמה הוועדה המייעצת את מסקנותיה. מסקנות הוועדה (בדעת רוב חבריה) היו שקיים היצף, קיים נזק ויש ביניהם קשר סיבתי. 20. לעניין קיומו של היצף- הוועדה קבעה כי מסקנת הממונה שקיים היצף ושיעורו היא מסקנה שמבוססת על אדנים נכונים ואימצה אותה. לעניין זה, הוסיפה הוועדה כי גם שמדובר בהחלטה שהתקבלה בקוב קולות ולא פה אחד, לא הייתה מחלוקת של ממש מטעם כל הצדדים לגבי קיומו של ההיצף. 21. לעניין קיומו של נזק ממשי- מסקנת רוב חברי הוועדה היא שהתקיימו יסודות הנזק הממשי וכן ההסתברות לנזק. לצד זאת, הוסיפה הוועדה כי הממצאים לקיום הנזק הם פירות התפתחות התחרות בענף (לאור המבנה המונופוליסטי שלו ועידוד התחרות בשנים האחרונות). 22. לעניין קשר סיבתי- מסקנת הוועדה (רוב קולות) כי קיים קשר סיבתי בין היבוא ובין הנזק. עם זאת, נקבע שישנם גורמים אחרים נוספים. לכך, הוסיפה הוועדה את יבוא המלט מקפריסין (שהיו במחירי יבוא ממוצעים של היבוא מטורקיה ויוון), שבגללו קשה לבודד את הקשר הסיבתי מהיבוא של טורקיה ויוון. 23. למרות שהוועדה המייעצת מצאה שישנו גם היצף, גם נזק ממשי וגם קשר סיבתי ביניהם, המלצתה (פה אחד) היא שאין מקום להטיל היטל. הוועדה ציינה כי הנזק הצפוי למשק כתוצאה מהטלת ההיטל גבוה מהתועלת כתוצאה ממנו לענף היצרני מקומי, וזאת, לאור מבנה שוק המלט הנוכחי שבו חברת נשר מהווה מונופול המייצר כ-90% מהמלט המיוצר הארץ, ומשום שמפעל הר טוב ניחן בטכנולוגיית ייצור מיושנת שלא עולה בקנה אחד עם הנהוג בשוק. 24. לגבי נשר, סברה הוועדה כי אין חשש לאיתנותו הפיננסית, ולאור נתח השוק המשמעותי שהוא מחזיק, הוא יוכל לעמוד בנזק שבאי הטלת ההיטל כאמור. 25. לגבי הר טוב – הוועדה המייעצת ציינה שלאור מצבו המקצועי הנוכחי, סיכוייו להתחרות בשוק ממילא נמוכים. הועדה המייעצת ציינה שבין אם יוטל היטל ובין אם לאו לתקופה מוגבלת (מקסימום 5 שנים, על פי החוק), לא יהיה בכך, כדי להביא מזור למפעל הר טוב, שכן קיים ספק לגבי יכולת הישרדותו. לשיטת הוועדה המייעצת, הטלת היטל היצף איננה התרופה למצבו, אלא נדרשת התערבות ממשלתית בכלי סיוע למגזר העסקי. 26. בבחינת השיקולים הכלל משקיים ציינה הוועדה המייעצת: -השפעת ההיטל על מחירי הדיור- הוועדה סברה (ברוב קולות) כי ישנה סבירות של ממש שעלויות הטלת היטל יבואו לידי ביטוי בעליית מחירים, שעלולה לפגוע במאמצי הממשלה בצעדיה להוזלת מחירי הדיור. -מבנה שוק המלט ופתיחת השוק לתחרות –הוועדה סברה כי לאור הסיכוי הקטן לפתיחת מפעלי מלט נוספים בשוק המלט, ולאור המבנה הנוכחי בשוק זה, הטלת היטל תגרור לצמצום הייבוא (והקטנת התחרות), דבר שיפגע בירידת מחירי המלט. -שיקולי מדיניות החוץ –הוועדה ציינה ששמעה את נציגי משרד החוץ וכי הטלת היטל אינם תוצאה רצויה לקשרי החוץ וליחסים עם יוון וטורקיה, שמשמעותיים במיוחד לישראל. הוועדה הוסיפה שזה שיקול כבד משקל בהמלצתה. ג. החלטת שר הכלכלה עם קבלת מסקנות והמלצות הוועדה המייעצת שבפניכם 27. ביום 17/12/2018 פורסמה החלטת שר הכלכלה בעניין (שאושרה לאחר מכן על ידי שר האוצר ומונחת לאישורכם). החלטת השר היא שיש להטיל היטל היצף על יבוא של מלט פורטלנד אפור מטורקיה ויוון בשיעור של 0.25% על כל היצרנים שלגביהם מצא הממונה כי מתקיים יבוא בהיצף, לתקופה של 30 חודשים תוך המשך בחינת המצב. 28. בחינת המצב כאמור תהיה במהלך השנה הראשונה ממועד הטלת ההיטל, כך שתיבחן השפעתו על מקורות והיקפי היבוא, על מכירות הר טוב ונשר ועל מחירי המלט בשוק המקומי, ולפי מסקנות הבדיקה כאמור יחליט האם יש מקום לפתוח בהליך של בחינה מחדש, (לפי סעיף 32כה לחוק). לחילופין לפי החלטת השר, עילה נוספת לפתיחת הליך בחינה מחדש ביוזמת הממונה תהיה כאשר שיעור היבוא מסך המכירות של המלט בשוק הישראלי יעלה על 50% (מצב שיהווה נסיבות מיוחדות כקבוע בסעיף 32כה(ב) לחוק). 29. כעבור 15 ימים, לאחר שגם שר האוצר אישר את הצו בנוסחו כאמור, הוא עבר לאישורה של ועדת הכספים ביום 2/1/2019. 30. על פי הצו, מוצע להטיל היטל היצף בשיעור של 0.25% על כל היצרנים שלגביהם מצא הממונה בממצאי בדיקתו כי מתקיים יבוא בהיצף, וזאת לתקופה של 30 חודשים תוך בחינת מצב התעשייה המקומית ושוק המלט בישראל. וכן הוספה האופציה לקצר את המועד לפתיחת בחינה מחדש. 31. להלן פירוט שיעורי ההיטלים שהוצעו על ידי הממונה, הוועדה, ועל פי הצו: שם היצרן שיעור ההיטל (ב-%) המלצת הממונה המלצת הוועדה המייעצת המלצת השרים –הצו שבפניכם HERACLES 22.8 ללא היטל 0.25 כלל יוון 22.8 ללא היטל 0.25 KCS 7.5 ללא היטל 0.25 CIMKO 13.3 ללא היטל 0.25 CIMENTAS 9.3 ללא היטל 0.25 CIMSA 13.8 ללא היטל 0.25 GOLTAS 7.4 ללא היטל 0.25 MEDCEM ללא היטל ללא היטל ללא היטל SONMEZ 8.8 ללא היטל 0.25 כלל טורקיה 13.8 ללא היטל 0.25 ד. סמכויות ועדת הכספים בעניין צו היטל היצף 32. על פי סעיף 56 לחוק, הטלת היטל טעונה אישור ועדת הכספים. על הועדה לדון בבקשה להטלת היטל כאמור בתוך 14 ימים. סמכות אישור הוועדה כאמור היא בדומה לאישור של חקיקת משנה, ולפיכך הוועדה רשאית לבקש שינויים לצו, אך על השרים להסכים לשינויים המבוקשים. 33. הוועדה רשאית להציע לשרים הצעות בכל מרכיבי החלטתם: שיעור ההיטל, התקופה להטלתו, התקופה לבחינה מחודשת והשיקולים לבחינה מחודשת בתקופה קצרה משנה. להלן אתייחס לכל אחד מהמרכיבים הללו בנפרד. 34. שיעור ההיטל- אין חולק שהיטל בשיעור של 0.25% השפעתו מזערית ביחס לשוק המלט וביחס למפעל הר טוב. הפער בין שיעור זה לשיעור שהמליץ עליו הממונה (שנע בין 7.4% ל- 22.8%) הוא פער משמעותי. ההבדל בין עמדת הממונה לעמדת הוועדה המייעצת היה שלדעת הממונה השפעתם הכלל משקית של ההיטלים שהוא קבע אינה משמעותית, ולעומת זאת, יהיה בהם כדי לסייע למפעל הר טוב; ואילו הוועדה המייעצת סברה שאין שיעור של היטל שיוכל לסייע למפעל הר טוב בטווח הארוך לאור מצבו המקצועי הנוכחי וכי השיקולים הכלל משקיים הם משמעותיים מספיק על מנת שלא להטיל היטל. 35. שר הכלכלה קבע את ההיטל בשיעור המזערי לא משום שסבר שישנה חשיבות להטיל את ההיטל בשיעור כה נמוך, אלא לצורך אחר: לצורך הקביעה שהוסיף לצידו והיא האפשרות לפתוח בחקירה מחודשת. לפי החוק ניתן לפתוח בחקירה מחודשת לאחר הטלת היטל או כעבור שנה או בהתקיים נסיבות מיוחדות. לעניין זה, קבע השר ששיעור יבוא של 50% הוא נסיבה מיוחדת לפתיחה בבחינה מחודשת בטרם חלפה שנה (המועד על פי החוק). 36. משיחות עם מלט הר טוב הם סבורים שהם זקוקים לשיעור היטל של 7% על מנת להתקיים וכי שיעור נמוך מזה הוא בעייתי לדעתם להמשך הישרדותם. 37. תקופת ההיטל- הממונה על ההיטלים המליץ על התקופה המקסימלית של חמש שנים להיטל שקבע. שר הכלכלה ושר האוצר קצבו את התקופה להיטל בשיעור של 0.25% לתקופה של 30 חודשים. שוב, ככל הנראה שהדבר נעשה מתוך הנחה שממילא בתוך 12 חודשים (או קודם לכן) תיפתח חקירה מחודשת ומכיוון שממילא שיעור ההיטל שהוצע על ידי השרים נמוך, אין משמעות רבה לתקופת ההטלה. בעניין זה נראה שרק אם ועדת הכספים תתרשם שיש חובה להעלות את שיעור ההיטל בהתחשב גם בשיקולים הכלל משקיים (כפי שנותחו על ידי הממונה על היטלים, על ידי הממונה להגבלים עסקיים ועל ידי הוועדה המייעצת), יהיה זה נכון לבחון את משך ההיטל ולשקול שינוי לגביו. 38. לעניין פתיחת חקירה מחודשת- החקירה בנושא המלט ארכה תקופה ארוכה. גם ועדת הכספים ליוותה את העניין הזה בשל בקשות שונות של חברי הוועדה. החקירה גם עברה תהפוכות במובן הזה שבעוד שהממונה המליץ על שיעורי היטל מלאים ותקופה מקסימלית, הוועדה המייעצת פה אחד המליצה על אי הטלת היטל כלשהו. הפתרון שמצא שר הכלכלה לפער האמור הוא שימוש באפשרות לבחינה מחודשת בתוך שנה או קודם לכן. זו תקופה קצרה בהרבה מפתיחת חקירה חדשה (שזה מה שהיה אלמלא הוטל היטל בשיעור כלשהו) שתאפשר בדיקה נוספת האם היטל יסייע להישרדותם. שר הכלכלה קבע שתתאפשר בחינה מחדש בתוך תקופה קצרה משנה כששיעור היבוא של מלט יעלה על 50% מסך המכירות של המלט. 39. יש לבדוק מול נציגי משרד הכלכלה מדוע נבחר דווקא שיעור זה של 50% ועל מה הוא מבוסס. גם בעניין זה רשאית ועדת הכספים לבחון חלופות אחרות. כך למשל לטענת מלט הר טוב כיוון שישנו אינטרס לאומי לקיום ייצור מקומי של מלט, שיעור של 50% הוא שיעור גבוה מדי לצורך פתיחה בחקירה מחודשת, והם סבורים שנכון יהיה להפחיתו בכל מקרה. 40. בעניין זה, יש לציין את מסקנות הועדה הבין משרדית לקידום התחרות בענת המלט (ועדת הרשקוביץ), שקמה בהתאם להחלטת ממשלה מספר 3992 מיום 18/12/2011 "הסרת חסמים ועידוד התחרות בשוק המלט. בין יתר מסקנות הוועדה (שאומצו על ידי הממשלה לפי החלטה מספר 535 מיום 10/7/2013), נקבע שקיומו של ייצור מקומי הוא אינטרס לאומי מובהק, ולכן מן הראוי ש80% מצריכת הצמנט בישראל תסופק על ידי יצרנים מקומיים. כאמור היבוא הראוי לשיטת הוועדה צריך לעמוד על 20%, ולכן יש לבחון את השיעור שקבע השר (50%) שמהווה 250% מהשיעור שקבעה ועדת הרשקוביץ לענין שיעור היבוא מתוך מכירות מלט. 41. בעניין פתיחתה של חקירה מחודשת יצוין שפנו אליי מטעם מספנות ישראל בטענה שפתיחת חקירה כפי שהמליצו השרים היא בעייתית לנוכח העובדה שאנו מצויים בתקופת בחירות. כיוון שנושא צו המלט תלוי ועומד מזה חודשים רבים, נראה שהעובדה שסיומו הגיע בדיוק בתקופה של בחירות היא יותר מקרית מאשר מכוונת, ובכל מקרה, איני סבורה שיש בכך כדי למנוע קבלת החלטות בנושא זה, שגם ועדת הכספים עצמה קיימה דיונים לגביו עוד בעבר; (הנושא אושר גם בוועדת הסכמות). 42. לעניין הישרדותה של חברת מלט הר טוב- גם הממונה וגם הוועדה המייעצת מסכימים שבמצב המחירים הנוכחי מלט הר טוב תתקשה לשרוד. ההבדל ביניהם הוא שהממונה סבור שהטלת היטל בשיעור מלא תשפר את שרידותה ותאפשר את המשך התקיימותה ואילו הוועדה המייעצת סבורה שגם הטלת ההיטל לא תסייע. 43. ממשרד הכלכלה נמסר לנו שהם שוקלים לסייע להר טוב בדרכים אחרות כפי שציינה גם הוועדה המייעצת ("כלי סיוע למגזר העסקי"), אך ענין הסיוע עדיין בגדר בחינה בלבד. ממלט הר טוב ציינו שהוצעו בפניהם על ידי שר הכלכלה והמנכ"ל פתרונות לעניין יצירת מסלול למענק השקעה למפעל, וכן מתן הלוואה מקרן הסיוע לעסקים. פתרונות אלה אינם עומדים בפני הוועדה והם יידונו ויוכרעו במשרדי הכלכלה והאוצר. עם זאת, כיוון שהם מהווים חלק מהתמונה הכללית לעניין ההיטל, מוצע שלצורך הבנת הנושא בכללותו, הוועדה תקבל מידע בעניינם לרבות לעניין לוחות הזמנים לגביהם. 44. לעניין השיקולים הכלל משקיים- גם בעניין זה ישנם פערים בין הממונה לוועדה המייעצת. יש לזכור שבסופו של דבר הוועדה המייעצת מצאה שחד משמעית מתקיים היצף, אך היא החליטה שלא להטיל היטל משתי סיבות: האחת שזה ממילא לא יעזור למלט הר טוב, והשנייה- שזה יפגע בנושאים כלל משקיים וביניהם עליית מחירי הדיור, והיחסים עם טורקיה ויוון. הרשות להגבלים עסקיים סברה שהטלת היטל תפגע בתחרות (שממילא גם עתה כמעט ולא מתקיימת שכן נשר מהווה יצרנית של 90% מהייצור המקומי של המלט)2. מוצע שוועדת הכספים תשמע את הגורמים הרלוונטיים לעניין זה הן מטעם משרד האוצר ומשרד השיכון והן מטעם רשות ההגבלים ומשרד החוץ. בכבוד רב, שגית אפיק