החלטות ועדה
הכנסת
הוועדה לענייני ביקורת המדינה
מס' סימוכין : 2024-043765
סיכום דיון
מיום שלישי, י"ח בחשוון התשפ"ה, 19.11.2024, בנושא:
בטיחות העובדים בענף הבנייה, דוח שנתי 2022
חה"כ מיקי לוי - יו"ר הוועדה - ידוע כי במקומות עבודה בכלל, ובענף הבנייה בפרט, עלולים העובדים להיחשף לסיכונים בטיחותיים ובריאותיים שונים. האחריות על בטיחות העובדים מוטלת על המעסיק.
ענף הבנייה הוגדר כאחד הענפים המסוכנים ביותר לעובדים בו, ובישראל נהרגים לצערנו עשרות עובדי בניין מתאונות עבודה. בשנות עריכת הביקורת שיעור העובדים שנהרגו בענף היה גדול משיעורם בענפי התעשייה, השירותים והמסחר והחקלאות. עובד בתנאים מסוכנים צריך לקבל את ההכשרות המתאימות ואת התנאים המקסימליים שישמרו עליו בריא ושלם.
מאז כתיבת הדוח, הגוף המאסדר בתחום הבטיחות בעבודה עבר ממשרד הכלכלה למשרד העבודה. אנחנו מבקשים לשמוע על פעילות מינהל הבטיחות ולדעת מה נעשה בהיבט חקיקה ותקינה, פיקוח ואכיפה. כמו כן נבקש דיווח ממשטרת ישראל בנוגע להיבט החקירות, פתיחת תיקים, הרשעות של מעסיקים, קבלנים שבאתרים שלהם מתקיימות הפרות שיטתיות, מהן הסנקציות וכמה אתרים נסגרו השנה אם בכלל.
משרד מבקר המדינה – צחי בובליל-מנהל אגף – בביקורת מס' ההרוגים היה 32 בשנים 2020-2021. לפי נתונים עדכניים של מינהל הבטיחות בשנת 2022 היתה ירידה ל- 23 הרוגים, אולם בשנת 2023 היתה עליה חדה ל-44. מדובר בממוצע גבוה נותר בהשוואה לאיחוד האירופי (6 ל- 100,000 עובדים). בביקורת היו כ-12,300 ביקורי פיקוח באתרי בנייה בשנה, ולפי הדו"ח העדכני של מינהל הבטיחות לשנים 2023-2022 היתה ירידה במס' ביקורי הפיקוח. למרות גידול בכ"א במנהל הבטיחות, עדיין יש חוסר של 28 משרות שאינן מאוישות נכון לאותה העת.
גביית עיצומים כספיים - היו שיעורי גבייה נמוכים (5% בשנים 2018-2020), בנוסף היו עיכובים של טיפולי גבייה. בביקורת גם עלה כי לא הייתה יחידת ייעודית לחקירות פליליות, והייתה מגמת ירידת בהגשת כתבי אישום.
דוחות של ריכוז נתונים, פרסום והפקת לקחים בנוגע לתאונות קטלניות, אך בנושא יתר התאונות לא היו דוחות אלו. ישנם תחקירים של יחידת המשטרה "פלס", אך הם לא הועברו למנהל הבטיחות כמתבקש.
הקרן לעידוד ופיתוח ענף הבנייה בישראל - חכ"ל אייל בן ראובן-ראש מטה הבטיחות – נושא הבטיחות בענף הבניה כואב מאוד היות ומדובר בחיי אדם. כיום הנושא עלה יותר למודעות וכאשר עובד נפגע – האתר נסגר באופן זמני. הקמתי מטה בטיחות משותפת למעסיקים ולקבלנים, וחייב להמשיך ולפעול בעניין.
מטרת העל: שינוי תרבות בתחום ענף הבנייה. יש משולש תרבות: בראש הפירמידה - ארגון שרוצה ללמוד ולהשתפר (חברת בנייה), לאחר מכן יכולת בקרה עצמית (ל- 200 חברות יש תחקירי נפגע) וחדשנות וטכנולוגיות. חברות בטוחות הן חברות יותר טובות ומדורגות ע"י כוכבי בטיחות. האסטרטגיה בגוף היא שינוי תרבות באמצעות חינוך מנהלים וחינוך עובדים. יש גוף שעוסק באכיפה והוא מינהל הבטיחות.
הקמנו תכנית שנקראת "תכנית כוכבי בטיחות":
כוכב ראשון - החברה מקיימת מערכת לבקרה עצמית של ביצועי בטיחות, ומערכת של ניהול התחלות.
כוכב שני – כוכב אחד + קיום ושיתוף ב 2 תחקירי "כמעט ונפגע" לפחות בחודש.
כוכב שלישי – 2 כוכבים + קיום טכנולוגיה לבקרת ביצועי בטיחות, לבקרת כניסה ולניטור של עובדים.
כוכב רביעי – 3 כוכבים + שימוש בחידושים טכניים/טכנולוגיים/הנדסיים בתחומים אלה: ציוד מגן אישי, מניעת חפצים נופלים, הגנה מפני נפילה ושיטות עבודה בטוחות.
כוכב חמישי - ארבעה כוכבים + הסמכה לתקן ניהול בטיחות ת"י 45001.
לכל חברה יש אדם שממונה עליה מטעם חברת צומת (טייסים לשעבר שתרבות הבטיחות בנפשם). ל- 20 חברות יש כבר 5 כוכבים. המעבר בין כוכב לכוכב תלוי במבדק.
יש לנו סמכות לחבק עובד שלא קיבל את כל התנאים להם הוא זכאי, תגמול לעובדים מצטיינים, דוגמה אישית.
שנת 2023 היתה שנה רעה בתחום עם 40 הרוגים, 31 מהם מחברות שלא היו בתכנית. בשנת 2024 היו 4 הרוגים מחברות של כוכבים. פוטנציאל התאונה בחברה עם כוכבים יורד דרמטית. משטרת ישראל עושה עבודה טובה וחשובה. כל קבלן משנה שנכנס לאתר בניה יש לו אחריות, וזה צריך להיות מוגדר בחוק.
פעולות נדרשות להמשך:
* הכנסת רכיב בטיחות במכרזים ציבוריים מטעם המדינה.
* הפיכת תכנית כוכבים לתכנית מחייבת.
* מעבר לפיקוח מנחה, לצד זה האוכף.
* הקמת רשות ממשלתית לבטיחות שתאגד את מינהל הבטיחות ואת המוס"ל.
* קידום ותמיכה בטכנולוגיות מקדמות בטיחות.
יצרנו תכנית ששמה בטיחות מעשית, אנו סבורים שכל עובד במדינה חייב לעבור הכשרה מסוג זו. כיום עובד עובר הכשרה לגובה.
ח"כ עאידה תומא סלימאן – לצערי השבוע 3 עובדים נהרגו בענף הבניה בטמרה. המספרים רק עולים והדוח שנכתב ע"י מבקר המדינה מראה את הכשל וההזנחה של המדינה והממשלה לאורך השנים בטיפול בנושא. הפועלים הם מוחלשים בחברה ואין להם לובי חזק בכנסת. עד היום ועדת העבודה והרווחה טרם הצליחה להעביר תקנות שהועברו לידיה. יש מחסור בפקחים, וראוי שהם יכוונו ויתנו הוראה כיצד לנהוג ולא רק יתנו דוחות. דוח מבקר המדינה הוא תכנית עבודה עבור משרד ממשלתי, ויש לנסות ליישם את ההמלצות. הלחצים המופעלים בעניין התקנות מגיעים גם למשרד, והוא מהסס בעניין. בעיית בטיחות העובדים היא לא רק עניין של הכשרות, אלא יש גם אינטרסים רווחים כדי לחסוך באמצעי הבטיחות.
צומת בטיחות – מיכאל סלומון-מנכ"ל – אכיפה הוא דבר חשוב וחייבים ללכת יד ביד בתחום. אנו עושים שינוי תרבותי , מלמדים את החברות לערכים ובעבודה בשטח מביאים לשינוי תרבותי. הגורם העיקרי לתאונות הוא הגורם האנושי, ואנו מאמינים שאם נחולל שינוי ביחס לגורם זה – נראה תוצאות בשטח ואנו כבר רואים. תמיד יש אלמנט כספי, ואנו שומעים מבעלי חברות שבטיחות אינה הוצאה, אלא השקעה. הפעילות מתפרסת על למעלה מ-200 חברות.
משרד העבודה – רן כהן-סגן מפקח עבודה ראשי – אנו כרגע עובדים על 50% אחוזי גביה, יש מעקב על העניין באמצעות יחידת חוקרים שהוקמה מחדש. בשנת 2023 נפתחו 19 תיקים פליליים, ובשנת 2024 נפתחו 18 תיקים.
כל משרדי הממשלה מחויבים לדווח למשרד רה"מ על תכנית האסדרה, ואנו מבצעים זאת. קידמנו את תקנות הבניה לוועדת עבודה ורווחה, ואנו עוברים שם לחצים קשים אך לא נסוגים מעמדות והנוסח לא השתנה. יש נושאים שאנו מנסים לקדם במשך תקופה ארוכה (כשנה וחצי) בנוגע לחוקים קיימים והם ממתינים להכרעת משרד המשפטים, כמו: אגורני צריח, פקודת העיריות, חוק המעליות, תקנות עובדים זרים, תקנות בטיחות עובדים וכו'.
אכיפה לא מתבססת רק על רגולטור, אלא צריך גם מחוללים.
עשינו עבודה יחד עם החשכ"ל של משרד הביטחון, חברות הבניה ומשרדי הממשלה הנוגעים בדבר. יש מערכת ממשלתית שאמורה לקום בנוגע להערכת קבלנים. הנושא של איכות הקבלנים נכנס אך לא תחום הבטיחות על אף תמימות דעים בוועדה, ולכן התשתית המקצועית קיימת.
בשנת 2022 התקבלה החלטת ממשלה להקמת צוות לצמצום תאונות העבודה בישראל, הוקמו 2 צוותים בראשות מנכ"ל ביטוח לאומי ומנכ"ל משרד העבודה, ובהשתתפות אג"ת ומשרד המשפטים. הם סיימו את עבודתם והדוח, שיש בו המלצות מפורטות וקונקרטיות, אמור לעבור לשרים ולצאת לפרסום.
טרם המלחמה 44% מהעובדים היו עובדים זרים (ואילו באיחוד האירופי 30%), לאחר פרוץ המלחמה המצב הוחמר ולא קיבלנו תקנים למרות בקשתנו. אנו מקדמים תקנות שאמורות לעבור בשבועיים הקרוב בנוגע להוראות להכשרה מחייבת להעסקת עובדים זרים. בעולם המערבי אין חקיקה בנושא, ואנו נחושים לטפל בתחום.
אנו רואים את המצב בענף הבניה ככשל שוק מתמשך. בגלל הכשלים והחיבור בין המשרדים, החקיקה היא קשה.
הרשויות מכניסות מפקחים בהתאם לסד"כ שלהן. בפועל משנת 2016 מש"מ והעיריות בגיבוי של מינהל התכנון וגורמים אחרים של משרד הפנים לא רוצים להכנס לנושא. סיפור הטווח של רשות מקומית הוא קריטי ולא ניתן לוותר על העניין.
הכשרת עובדים ישראלים – יש כשלים בניהול הבטיחות שאנו מטפלים בהם בתקנות שהגשנו לוועדת עבודה ברמת מנהלי העבודה, ממונה בטיחות, אחריות מזמין העבודה, ועלויות משקיות כבדות. איננו יכולים להגיש הצ"ח פרטיות, ולכן בחרנו להתמקד בעובדים זרים כי הם הכי נפגעים ועושים את העבודות המסוכנות ביותר.
משרד המשפטים – עו"ד גבריאלה לבנפלד-מחלקת ייעוץ וחקיקה – אין לנו יכולת לטפל בכל התקנות בטיחות בעבודה במקביל נוכח מחסור במשאבים. לא קיבלתי מענה לבקשתנו לתת תעדוף לתקנות.
אנו בשלבי סיום טיפול בנוגע להכרעה במחלוקת בין משרד העבודה למשרד התחבורה בנוגע לעגורנים. נבחן את פרק הזמן הדרוש לנושא פיקוח ברשויות המקומיות.
משרד הבינוי והשיכון – מני אברהם-מנהלת תחום אכיפה ברשם הקבלנים – אנו פועלים בשת"פ עם מינהל הבטיחות. כל קבלן שמפר מוזמן לשימוע וננקטים כלפיו צעדים. עד היום קיימנו מעל 120 שימועים, וכנגד 99% מהם ננקטו אמצעי משמעת. כל הזמן יש קבלנים שנמצאים בהליך ואנו פועלים בהתאם למידע שמועבר ממשרד העבודה.
משטרת ישראל – רפ"ק ורד ליכטר סול-ר' מחלק חקירות פל"ס – הגדרנו יעדים ספציפיים ליחידת פל"ס, ואנו מטפלים בתיקים המורכבים שיש להם השפעה ארצית, כמו: נפילות מפיגומים, גגות שבירים ועוד. המשטרה נכנסת לאירוע בעת עבירת רשלנות שהיא קשה להוכחה. הממשק עם הפרקליטות הוא טוב, ויש לנו רפרנטים שמייעצים איך להתקדם עם התיקים ומאגר מהנדסים מומחים שנותנים לנו אימפקט על הכשל, וכך אנו בונים תיק. אנו יורדים עד לרמת הבורג הקטן, ומשם עולים עד לקבלן כדי להוכיח שהיה כשל. ברגע שמבינים את הכשל - מוציאים אותו החוצה כתובנה וגם למטה הבטיחות, ויש לזה מחיר (שיבוש הליכי חקירה).
הסתדרות עובדי בניין והתעשיות הנלוות – אביתר חנן-רכז אסטרטגיה ומדיניות – ככל שיהיו דיונים בנושא בהשתתפות חברי כנסת, סדר העדיפויות ישתנה. חובה עלינו כהסתדרות וכמדינה שעובד ישוב לביתו בשלום. בשנת 2018 ההסתדרות יצאה לשביתה במשק בעקבות ריבוי תאונות עבודה, והשביתה נפסקה עקב התערבות הממשלה. נקבעו 12 קריטריונים ע"י 3 שרי ממשלה למאבק בתאונות עבודת הבניין. לצערנו 6 שנים חלפו והעקרונות לא מולאו. ההכשרה יכולה לצמצם פעמים רבות את הפגיעה בעובד. יש לנו פער גדול של עובדים לא מוכשרים בקרב עובדים זרים, עובדים ישראלים ועובדים פלסטינים. בזמנו הוסכם בין השרים שכל עובד שנכנס לאתר בניה צריך לעבור הכשרה בסיסית.
קו לעובד – עו"ד דיאנה בארון-מנהלת מדיניות ציבורית – אחת ההתחייבות של משרד העבודה להסתדרות היתה להתקין רשתות מגן לטיפול בנפילות מהגובה, והיא טרם טופלה.
נכון להיום אין מאגר ממשלתי לגבי כמות העובדים שנפצעים בתאונות עבודה על אף שהמדינה מקבלת דיווחים על נפגעים. גם הדוחות החצי-שנתיים לא תמיד מתפרסמים.
עשינו מחקר משפטי לגבי כתבי אישום ופסקי דין ב- 15 שנים האחרונות. העונשים הניתנים הם קלים מאוד ויש להכווין את שיקול הדעת כדי שהעונשים ירתיעו. משרד המשפטים והמשטרה יכולים לגבש מסמך מדיניות בנושא.
כבר בשנת 2018 היתה התחייבות להוסיף תקנים של מפקחים למינהל הבטיחות ע"י משרד האוצר, אולם הם לא הוקצו.
רשות האכיפה והגביה – עו"ד קורין קלדרון לוי-עוזרת משפטית – אנו מקבלים ממשרד העבודה את העיצומים דרך ממשק מחשב. בין השנים 2022-2024 נקלטו במרכז כ- 2,400 תיקים, וגבינו כ-17 מיליון ₪ שהם רק 11% מסך התיקים.
אורן כהן-מבקר פנים – דוח המבקר הצביע על תהליך שדרש שיפור, נעשו צעדים לשיפור הממשק והנתונים מצביעים על מגמת עלייה בתביעות. המספרים נבעו מתיקים שהגיעו אלינו באיחור או חסרי פרטים. כרגע יש עלייה באחוז גבייה של התיקים.
מכון התקנים – אביהו לוי-מנהל המעבדה למכניקה ומערכות הבניין – המצב היום משופר בדגמים בהשוואה לנכתב בדוח מבקר המדינה. הדרישה שהפיגום יתאים לכל דרישות התקן היא דרישה ישראלית. כאשר מוצגת תעודת בדיקה ממעבדה מאושרת, אנו מאמצים את הממצאים ולא בודקים מחדש. תמונת המצב כיום שישי 30 דגמים מאושרים, ויש כמה בקנה ולכן יש היצע בדגמים.
התאחדות קבלני מערכות כיבוי אש ואינסטלציה - יהודה כהן-מנכ"ל – ראוי שיודגש נושא שמירה על החוק, הערה זו רלוונטית עבור קבלנים שאינם מורשים וכעוברי אורח הם נכנסים לעשות עבודות בניין ללא ידע והכשרה. קבלני משנה אינם קבלנים רשומים.
בתום הדיון הוועדה הגיעה למסקנות הבאות:
הוועדה מודה לכל המשתתפים בדיון.
הוועדה תוציא מכתב לחשכ"ל במשרד האוצר בנושא שילוב רכיב בטיחות במכרזים ציבוריים למען טובת הכלל, לאחר קבלת נייר עמדה בנושא מהקרן לעידוד ופיתוח ענף הבנייה בישראל.
הוועדה תוציא מכתב לשר העבודה בבקשה לאחד את מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית במשרד העבודה והמוס"ל (מוסד לבטיחות וגהות).
הוועדה מבקשת ממשרד המשפטים לקבל דיווח בדבר התקדמות סט התקנות לפקודת העיריות בתחום בטיחות בעבודה.
ועדת העבודה והרווחה היא המוסמכת לדון בנושא קבלני משנה.
הוועדה תקיים ישיבת מעקב בעוד מס' חודשים.