חומר רקע

י"ח כסלו, תשפ"ה 19 בדצמבר 2024 לכבוד ח"כ צביקה פוגל המשרד לביטחון לאומי שלום רב, הנדון: הערות הסניגוריה הציבורית להצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 64 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (מצב חירום כליאתי) (תיקון מס' 3), התשפ"ה-2024 הצעת החוק שבנדון מבקשת להאריך בשבעה חודשים נוספים את אפשרות ההכרזה על "מצב חירום כליאתי" הקבועה בחוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 64 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (מצב חירום כליאתי), התשפ"ד-2023 (להלן: "הוראת השעה"). בצד זאת, מוצע להכניס תיקונים להוראת השעה שעניינם קביעת תקופה ממושכת להארכת ההכרזה (למשך 3 חודשים); הפחתת תדירות הדיווחים המועברים לכנסת אודות יישום הוראת השעה והשפעותיה; וכן הוספת סמכות חדשה לחרוג מהוראות הדין בדבר הפרדה בין סוגי כלואים (לכך נתייחס בסוף המסמך). לפי הוראת השעה הנוכחית, הכרזה על מצב חירום כליאתי מקימה סמכות למנהל בית סוהר לצופף עצורים ואסירים בניגוד להוראות החוק והפסיקה בדבר שטח מחייה מינימאלי וכן לחרוג מהחובה החוקית להלין כלואים על גבי מיטות, כך שיתאפשר להלינם אף על רצפת תאי הכליאה. הסניגוריה הציבורית ערה, כמובן, למצוקה החריפה ההולכת וגוברת של מקומות הכליאה מאז פרוץ המלחמה. עם זאת, אנו סבורים כי אין מקום להארכת החקיקה המאפשרת הכרזה על מצב חירום כליאתי בלא נקיטה מיידית בשורה של אמצעים שיביאו להפחתה משמעותית בהיקף הכלואים ולצמצום סבלם של אלפי עצורים ואסירים המוחזקים בתנאים קשים לאורך תקופה הולכת ומתמשכת. בימים אלה, ומזה למעלה משנה, אנו עדים למשבר כליאתי מתעצם וחסר תקדים במסגרתו מצופפים עצורים ואסירים – הן פליליים והן ביטחוניים – למרחב מחייה בלתי אנושי ואף לכדי הלנה על הרצפה. הארכת תוקפה של הוראת השעה, במתכונת המוצעת, למעשה מהווה השלמה עם מצב קיצוני זה ומטבע הדברים תביא להחמרה נוספת בתנאי הכליאה הקשים ממילא. זאת, מבלי שננקטו עד כה בפועל צעדים אפקטיביים להקלה ממשית על הצפיפות במתקני הכליאה. לצערנו, חרף הנתונים העגומים אשר הולכים ומחמירים מדיווח לדיווח, הצעת החוק מבקשת להאריך את הוראת השעה בתקופה ממושכת נוספת מבלי לבצע תיקונים מהותיים כלשהם שיסייעו בריווח מתקני הכליאה. משמעות הדברים היא המשך החזקתם דה-פקטו של אלפי עצורים ואסירים בתנאים הפוגעים אנושות בכבודם, ואף החמרה נוספת של המצב עקב קליטתם הצפויה של עצורים ואסירים נוספים. מציאות זו מחייבת בחינה מיידית ורחבה יותר של הפעולות הנדרשות גם בהיבטים של יצירת חלופות אפקטיביות ומשמעותיות לכליאה (ובהקשר זה ראו בהמשך המסמך הצעות קונקרטיות שהועלו זה מכבר על ידי הסניגוריה הציבורית וגורמים נוספים). להלן נפרט: מהנתונים שהועברו לוועדה לביטחון לאומי של הכנסת ביום 3.11.2024 עולה כי מאז פרוץ המלחמה נסקה מצבת הכלואים בכ-6,500 כלואים והיא עומדת על 22,874 כלואים. בכל רגע נתון כ-4,500 כלואים מולנים ללא מיטה, וכ-13 אלף כלואים, המהווים 57% מכלל הכלואים, מוחזקים בתנאי מחייה שאפילו אינם עומדים בפעימה הראשונה של החלטת בג"ץ בעניין שטח המחיה המינימאלי לאסיר (3 מ"ר). נתונים מטרידים אלה הלכו והחמירו בחודשים האחרונים – ובכלל זה ביחס לקבוצת הכלואים הפליליים: בכל יום נתון למעלה מאלף עצורים ואסירים פליליים אינם לנים על מיטה; כ-3,600 כלואים פליליים, המהווים כשליש מקבוצה זו, שוהים בשטח מחייה הנמוך מ-3 מ"ר. תמונת מצב זו משקפת פגיעה אנושה ומתמשכת בזכותם של העצורים והאסירים לכבוד. לתנאי הצפיפות הללו יש השלכות קשות גם על מצבם הנפשי של הכלואים שחיים בדוחק ומחנק, וכן על תנאי התברואה וההיגיינה בתאים. אנו סבורים כי לא ניתן עוד להשלים עם מציאות זו על ידי הארכה נוספת של הוראת השעה, במתכונת המוצעת כעת. ויוזכר: כפי שנקבע בפסיקת בג"ץ, שטח המחייה המינימאלי לעצור ולאסיר נוגע ל"לגרעינה של הזכות לכבוד ולליבתה". זכותו של העצור והאסיר למיטה לישון בה "מצויה בגרעין הקשה של זכויות היסוד לקיום בתנאים מינימאליים, הנתונה לאדם כחלק מההגנה על כבודו". על כן, הלנה בתנאי צפיפות קשים, ובפרט הלנה שלא על מיטה, פוגעים אנושות בכבוד האדם ובצלם האנוש. יתרה מכך, על פי הדין הבינלאומי, החזקת אסיר בשטח של 3 מ"ר ומטה עולה לכדי ענישה אכזרית, בלתי אנושית ומשפילה. תמונת המצב המדאיגה מחדדת מזה זמן רב את הצורך לפעול בדחיפות לקידום פתרונות אפקטיביים שיקלו על הצפיפות במתקני הכליאה. כאמור בדברי ההסבר להצעת החוק, עיקר הפתרונות שמקדמת הממשלה להקלה על הצפיפות במתקני הכליאה מתבססים על פתרונות (עכשוויים ועתידיים) של בינוי והרחבת מתקני כליאה, אשר אפילו לפי התסריטים האופטימיים ביותר לא יביאו להקלה ממשית ומיידית על הצפיפות במתקני הכליאה. לצד זאת, קודמו מהלכים מינוריים שאין בהם כדי להתמודד עם היקף הכלואים המאמיר בהתמדה: כך למשל, פורסם צו המגדיל את מכסת האיזוק האלקטרוני בכ-500 תקנים, אך מימושם תלוי בהחלטות שיפוטיות, ואכן ניתן להיווכח כי מכסה זו רחוקה ממיצוי. כמו כן, אושרה הוראת שעה המסמיכה את נציב בתי הסוהר ליתן חופשה מיוחדת שלא תעלה על 45 יום לאסיר שמועד שחרורו קרב, ואולם בשל החרגת קבוצות רבות של אסירים מההסדר וככל הנראה גם בשל חסמים ותנאי סף שהוצבו בהקשר זה, ההסדר רלוונטי לאוכלוסייה מצומצמת ביותר של אסירים (כפועל יוצא, מהנתונים שנמסרו לכנסת עד היום הסדר זה יושם ביחס לכ-400 אסירים בלבד). לפיכך, הסניגוריה הציבורית העלתה הצעות קונקרטיות נוספות ורבות (אשר חרף חלוף הזמן הניכר לא נדונו לעומק חרף), שאותן ניתן וצריך היה לשלב במסגרת הוראת השעה הנוכחית: הוראות מכווינות שיקול דעת בדבר מעצר ומאסר בתקופת החירום, כדוגמת הדרישה לתנאי של "חיוניות המעצר" (כפי שנעשה בשעתו בחקיקת החירום בתקופת הקורונה), וכן דרישה להטלת עונש מאסר בפועל על ידי בית המשפט רק במקרים שבהם לא ניתן להסתפק בענישה שאינה כוללת כליאה וכאמצעי אחרון; קידום תיקוני חירום לחוק המעצרים אשר יביאו להפחתת מספר העצורים ו/או לקיצור משכי המעצר; הרחבת השחרור המוקדם על ידי היחידה למאסרים קצרים על ידי קביעת ברירת מחדל של שחרור מוקדם אלא אם קיימת אינדיקציה שלילית מובהקת; יצירת חלופה לכליאה של מאסר בית בפיקוח אלקטרוני (משמורת בית); הסרת החסמים הקיימים כיום בחוק בעניין מעצר בפיקוח אלקטרוני (למשל מתן שיקול דעת לבית המשפט בכל הנוגע לסוגיית הפיקוח האנושי הרציף); הרחבת השחרור המנהלי של קבוצות אסירים מסוימות ובמיוחד אסירים השפוטים לתקופות קצרות; הרחבת מנגנון החופשה המיוחדת לאסיר וכיו"ב. כאמור, אנו מבינים היטב את הצורך בקליטת עצורים ואסירים נוספים עקב מלחמת "חרבות ברזל". ואולם, על רקע משבר הצפיפות הקיצוני נראה כי הארכה נוספת של הוראת השעה במתכונת המוצעת תוביל להחמרה בתנאים הבלתי אנושיים בהם מוחזקים כבר היום למעלה ממחצית מהעצורים והאסירים. אשר על כן, לעמדת הסניגוריה הציבורית, במקום לפעול להנצחת המצב הקיים ולהחרפתו – מן הראוי היה לנקוט בצעדים אפקטיביים שיקלו על הצפיפות במתקני הכליאה באופן מיידי. לפני סיום, הערות נוספות לגופו של עניין: אנו חוזרים על הערתנו שיש לקבוע אמת מידה חילופית ברורה לשטח המחייה. הוראת השעה מסייגת את הוראות הדין לגבי שטח המחיה הנוכחי שנקבע בתקנות ובפסיקתו המחייבת של בית המשפט העליון, אך אינה קובעת הוראות חילופיות ברורות. לטעמנו, נדרשת הגדרה ברורה של שטח המחייה המינימאלי שיעמוד לרשותו של כל אסיר תחת משטר הוראת השעה לאחר ההצפפה, ולא ניתן להסתפק בהוראות כלליות כגון "בהתחשב בגודל התא ומאפייניו". אנו מסתייגים מהתיקון המוצע כעת המסמיך את מנהל בית הסוהר לחרוג גם מהוראות הדין בדבר הפרדת סוגי כלואים. תיקון מוצע זה שיש בו כדי להגביר ולהעצים עוד יותר את הפגיעה בזכויות העצורים והאסירים ולהרע את מצבם. הוראות אלו – ובמיוחד חובת ההפרדה בין עצורים לאסירים שפוטים; בין עצור שטרם הוגש נגדו כתב אישום לבין עצור עד תום ההליכים; ובין מי שנעצר בפעם הראשונה ליתר העצורים – באות לתת ביטוי לחזקת החפות של עצורים ולמצבם הפגיע במתקן הכליאה אל מול סוגי כלואים אחרים (בייחוד למי שמדובר במעצר הראשון, ובפרט בהינתן שרבים מהם נמנים על אוכלוסיות פגיעות ומוחלשות ממילא). החריגה מהוראות אלו לא רק מביאה לפגיעה נוספת בזכויות העצורים, אלא גם עלולה להחמיר את הסכנה לחיכוכים מיותרים ולהתעמרויות בין הכלואים. ככל שבכל זאת יוחלט לקדם תיקון זה, הרי שיש להוסיף למנגנון דיווח הנתונים לכנסת מרכיב מפורט בדבר אופן יישומו והשפעותיו בשטח. ההוראות בדבר קביעת התקופה להארכת ההכרזה ל-3 חודשים והפחתת תדירות הדיווחים לכנסת מעוררות קושי ומחלישות את הפיקוח הפרלמנטארי המתחייב לנוכח הפגיעה הקשה והמתמשכת בזכויות העצורים והאסירים. לטעמנו, ניתן לאזן קושי זה באמצעות שילובה של ועדת חוקה, חוק ומשפט במנגנון הפיקוח, וזאת כדי לתת משקל משמעותי יותר לבחינת הפגיעה בזכויות החוקתיות ולצורך בקידום פתרונות אפקטיביים ומיידיים במישור של חלופות לכליאה. בכבוד רב ובברכה, גיל שפירא, עו"ד ישי שרון, עו"ד מנהל המחלקה לייצוג אסירים מנהל מחלקת חקיקה ומדיניות הסניגוריה הציבורית הארצית