חומר רקע
חוק התכנון והבניה, תשכ"ה 1965
תכנית מתאר מחוזית מחוז הדרום
תמ"מ 4/ 14 (שינוי מס' 40/ 3)
אתרים זמניים להנגשת שירותי ציבור חיוניים במבנים יבילים
לאוכלוסייה הבדואית שהתיישבות לא מוסדרת
אפריל 2022
דברי הסבר לתכנית:
בשנת 2022, היקף האוכלוסייה הבדואית שנדרש להסדיר את התיישבותה הוערך בכ- 144 אלף נפש, שהם כ- 26 אלף משקי בית. מתוך אוכלוסייה זו, כ- 98,000 שהם כ- 18,000 אלף משקי בית מתגוררים מחוץ לתחום היישובים המוסדרים (פזורה חיצונית). מדינת ישראל באמצעות הרשות לפיתוח והסדרת התיישבות הבדואים בנגב ומשרדי הממשלה האחרים פועלת לקידום מהיר ואפקטיבי של פתרונות הסדרה ברי מימוש לאוכלוסייה הבדואית. יחד עם זאת השלמת הליכי הסדרה, תכנון ומימוש של פתרונות התיישבות עבור קהילות אלו, ימשכו עוד שנים ארוכות.
אוכלוסיית ההתיישבות הבדואית הלא מוסדרת צעירה מאד (50% מתחת לגיל 14). כמענה לצורך בהנגשת שירותי חינוך לתלמידי ההתיישבות הלא מוסדרת, מקיימת המדינה מערך הסעות ענף המשרת כ- 40,000 ילדים מגיל 3 עד גיל 18 המוסעים מדי יום בדרכי עפר משובשות למסגרות לימוד מרוחקות בעלות שנתית של מעל 100 מיליון ₪. הכיסוי החלקי של מוסדות חינוך והיוממות הקשה והארוכה, לצד היעדר מסגרות חינוך בלתי־פורמליות זמינות לילדי ההתיישבות הלא מוסדרת משפיעים על יכולת התלמידים לפקוד את מוסדות החינוך באופן סדיר ועל הישגיהם הלימודיים . כל אלו מהווים חסם בפני פיתוח המיומנויות והכישורים בגיל הצעיר הנדרשים להשתלבותם בבגוות בשוק התעסוקה ובחברה הכללית תוך מימוש הפוטנציאל האישי שלהם.
הנגשת שירותי בריאות בקהילה מהווה מענה חשוב למיתון שכיחותם של מדדים בריאותים נמוכים בקרב אוכלוסייה ההתיישבות בלא מוסדרת כגון לידות במשקל נמוך ותת-תזונה בגילאים צעירים. כיסוי חיסוני נרחב ופעילות בריאות אחרות בקהילה, ממתנות, בין השאר, ההתדרדרות בריאותית של האוכלוסייה בשכבות הגיל הבוגרות והמבוגרות (קורונה, השמנת יתר, סכרת ועוד). המדינה משקיעה מאמצים רבים לצמצם את הפערים הגדולים במדדי הבריאות הקיימים בין האוכלוסייה הבדואית לבין האוכלוסייה הכללית במחוז, לרבות פיתוח, הרחבה והנגשת שירותי בריאות איכותיים וזמינים וקידום בריאות בקהילה. יש לציין כי לרמת אוריינות הקהילה בנושאי בריאות (הנמוכה במדינה) השפעה ישירה על דפוס השימוש בשירותי הבריאות וגם לכך נדרשת המדינה. נגישות טובה לשירותי בריאות (מרפאות באמצעות קופות החולים ומרפאות אם וילד של משרד הבריאות), יאפשרו מענה לאבחון ולטיפול אמבולטורי בקהילה, יצמצמו את הסתמכות האוכלוסייה על שירותי רפואה דחופה ועל רופאה פרטית בה אין תיעוד מסודר, והיא מתקיימת במנותק ממערכת הבריאות וללא רצף טיפול.
מרבית מאוכלוסיית ההתיישבות הלא מוסדרת הינה עתירת צרכים סוציאליים ומשתייכת לקבוצת סיכון אחת או יותר בתחומי ילדים ונוער, נכויות, מוגבלויות ולקויות, סטייה חברתית ועבריינות, ומדיניות משפחה. צמצום מצוקתן של קבוצות אלו מחייבת התערבות, ליווי וסיוע מתמשך של רשויות המדינה בתוך הקהילה. המדינה פועלת באמצעות גופי המחוז, המחלקות לשירותים חברתיים, וגורמים חוץ ממשלתיים לפיתוח תשתיות פיזיות, כוח אדם וייעוד תקציבים שמאפשרים הנגשת שירותים ליחיד, למשפחה ולקהילה בהתיישבות הלא מוסדרת.
דו"ח מבקר המדינה לשנת 2021 מגדיר "משילות" כיכולתה של המדינה להצליח ליישם את מדיניותה ולהשיג את התוצאות הרצויות לה. היעדר משילות משמעה, היעדר כושר ביצוע של המדינה שבין היתר בא לידי ביטוי בכך שההחלטות שנתקבלו אינן מוצאות מן הכוח אל הפועל, שהמדינה לא מספקת את השירותים שהיא מחויבת בהם לאזרחים, ואלה לא מקיימים את חובותיהם האזרחיות במלואן. במציאות זו ישנן פעולות משילות רבות שעל המדינה לנקוט לצד המאמץ ההכרחי לאכיפת החוק. בכדי לבסס אחיזתה ונוכחותה בחיי האזרחים הבדואים בהתיישבות הלא מוסדרת, המדינה מקדמת תכנית זו שתאפשר תשתית סטוטורית לפיתוח תשתיות והנגשת שירותים חיוניים ואיכותיים (בריאות, חינוך, רווחה, קהילה, תקשורת וחירום). אלו יונגשו באתרים זמניים בהם מתגוררת אוכלוסייה משמעותית שטרם ניתן לה מענה הסדרתי בין אם במקום מושבה או במקום התיישבות אחר.
הנגשת שירותים חיוניים לאוכלוסייה הבדואית שהתיישבותה לא מוסדרת מבוססים על החובה המשפטית שנקבעה לכך בפסיקה. בענין זה יש לציין את החלטת בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק (בג"ץ 6671/03, מונג'ד אבו גנאם נ' משרד החינוך) בה נקבע ש"חובת המדינה להקנות לכל ילד חינוך חובה חינם, וכנגדה, זכותו של כל ילד לחינוך כאמור, מחייבים נקיטה באמצעים ראויים על מנת להבטיח שהתכלית החשובה של הקניית חינוך לילדי כל מגזרי האוכלוסיה בישראל תוגשם הלכה למעשה. הצהרות בדבר חובת המדינה לספק חינוך חובה חינם ובדבר זכותו של כל ילד לחינוך חינם נותרות ריקות מתוכן, אם לא ננקטים האמצעים המתאימים על מנת להבטיח את הגשמתן והוצאתן מן הכח אל הפועל." ובמשך לכך את פסק הדין בבג"צ 5108/04 (אבו גודה נ' שרת החינוך) כי "רבים מבני העדה [הבדואית], חיים מחוץ להוראותיו של מערך התכנון הקיים. בה בעת, גם לתושבים אלה ישנם צרכים, ועולה שאלת הסדרת סיפוק שירותים חיוניים בעבורם כגון שירותי חינוך ובריאות.... צריך להבטיח כי אלה יהיו נגישים לתלמידים המבקשים ללמוד בהם." נפנה גם לקביעת בית המשפט בבג"ץ 4540/00 (לבאד אבו-עפאש ואח' נ' שר הבריאות ואח') כי "הענקת שירותי בריאות לתושבי ישראל היא חובה לפי החוק, ואין בטעמים של בניה בלתי חוקית על-ידי פלונים כדי להתנער ממנה כשלעצמה; ... ואכן, כל עוד אינו נפסק – ולוא בשל רפיון יד מסוגים כאלה ואחרים – המשך יישובם של היישובים הלא מוכרים, אין למדינה מנוס אלא להבטיח ליושביהם שירותי בריאות בסיסיים."
על יסוד עקרונות אלו קבעה המועצה הארצית לתכנון ובניה (ישיבה 443 מיום 13.1.2004 ), כי
"המועצה, לאחר ששמעה את נימוקי נציג משרד הבריאות וממונה מחוז הדרום, בדבר הצורך לספק שירותים חיוניים לאוכלוסייה הבדואית הפזורה במרחב, על מנת לאפשר אספקת שירותים חיוניים ברמה נאותה בתקופת הביניים עד לעת מימושן של כלל התכניות הנמצאות בשלבי הכנה שונים, מחליטה לקבל את התנגדות משרד הבריאות וממונה מחוז הדרום ולאפשר הקמת מבנים יבילים ארעיים לשירותים חיוניים, נשוא תוכנית זו, בכלל האתרים שצוינו בטבלה המצורפת כנספח."
בהמשך להחלטות השיפוטיות הללו ובהתאם להן אושרה ע"י המועצה הארצית לתכנון ובניה, כבר בשנת 2004 תכנית המתאר המחוזית תמ"מ 4/ 14/ 40 לאספקת שירותים חיוניים לאוכלוסייה הבלתי מוסדרת. התכנית קבעה 16 אתרים להקמתם של מבנים יבילים ארעיים והתשתיות הנלוות להם לצורך הנגשת שירותים חיוניים בתחומי החינוך (גני ילדים ובתי ספר), הבריאות (מרפאות ותחנות טיפוליות), שירותי הדת (מבני תפילה), ובטחון הפנים (נקודות משטרה ומשמר אזרחי). לאורך השנים מוסדות התכנון אישרו מספר עדכונים לתכנית זו לצורך הוספת אתרים חיוניים ושירותים חיונים, ומספרם עומד כיום על 25. התכנית מומשה רק בחלקה (18 מתוך 25), אם בשל קידום הליכי הסדרה והקמת מבני קבע לשירותי ציבור במסגרת תכניות יישוביות או בשל מגבלות זמינות קרקע.
במהלך 2021-2022 חברו יחד גורמים רבים ביניהם; משרד הרווחה והביטחון החברתי, הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב, המועצות האזוריות אל קסום ונווה מדבר, משרדי הממשלה האמונים על רגולציה ופיתוחם של שירותים חיוניים (החינוך, הבריאות, רווחה, פנים, בט"פ) משרד התחבורה, משרד התקשורת, רשות המים, לשכת התכנון המחוזית והמגזר השלישי, לדון במענים להנגשת שירותים חיוניים לאוכלוסיית ההתיישבות הבדואית הלא מוסדרת. בסדרה של התייעצויות בראשות הרשות לפיתוח והסדרת התיישבות הבדואים נבחנו היקף וצפי גידול האוכלוסייה באזורים השונים בהם קיימת התיישבות לא מוסדרת, הנגישות הקיימת לשירותים חיוניים, והתבחינים המקובלים לפיתוח שירותי ציבור שאושרו על ידי הגורמים המקצועיים במסגרת התדריך להקצאת שטחים לצרכי ציבור (מנהל התכנון, אוגוסט 2018). בחינה זו העלתה את הצורך בעדכון רשימת האתרים לשירותים חיוניים המפורטת בנספח א' לתמ"מ 4/ 14/ 40 (על שינוייה) ובהרחבת סל השירותים שניתן יהיה להנגישם לאוכלוסייה.
שם התכנית:
תכנית זו תקרא "תכנית מתאר מחוזית מחוז הדרום מס' 4/ 14 (שינוי מס' 40/ 3) אתרים זמניים להנגשת שירותי ציבור חיוניים במבנים יבילים לאוכלוסייה הבדואית שהתיישבות לא מוסדרת.
מגיש התכנית:
הוועדה המחוזית לתכנון ובניה דרום
תחולת התכנית
תחום התכנית הוא בהתאם לקבוע בתמ"מ 4/ 14.
הגדרות:
מטרות התכנית:
לאפשר הקמתם של מבנים יבילים ארעיים ושימוש האתרים למטרות של שירותים חיוניים כמפורט בסעיף 8, באתרים בנספח א' לתכנית זו.
לאפשר התווית דרכי גישה למבנים שלעיל, המשמשות למטרות של שירותים חיוניים ולקבוע הוראות לעניין חיבור דרכי הגישה לדרכים הארציות.
לקבוע הוראות גמישות, לאתרים לשירותים חיוניים הקבועים בנספח א' בכל הנוגע למיקומם או ביטולם.
מסמכי התכנית:
הוראות התכנית (7 עמודים).
נספח א': רשימת האתרים בתכנית.
כל מסמך ממסמכי התכנית מהווה חלק בלתי נפרד מהתכנית בשלמותה.
יחס לתכניות אחרות:
תכנית זו מחליפה את הקבוע בתכנית מתאר מחוזית מחוז הדרום מס' תמ"מ 4/ 14 (שינוי מס' 40/ 1) "מבנים יבילים ארעיים לשירותים חיוניים" על שינוייה.
בכל מקרה של סתירה בין הוראות תכנית זו לבין הוראות של כל תכנית מתאר מחוזית או מקומית, יגברו הוראת תכנית זו.
שימוש שנעשה כדין באתרים שנקבעו בתמ"מ 4/ 14 (שינוי מס' 40/ 1) "מבנים יבילים ארעיים לשירותים חיוניים" על שינוייה, אשר מיקומם שונה או בוטל בתכנית זו, לא יהפוך לשימוש אסור מחמת אישורה של תכנית זו בלבד, ודינו יהיה כדין שימוש חורג שהותר לתקופה של 5 שנים ממועד אישור תכנית זו.
פעולה שנעשתה מכוחה של תכנית קודמת, טרם אישורה של תכנית זו, לא תיחשב כלא חוקית עם כניסתה לתוקף של תכנית זו והחלפתה של התכנית הקודמת.
תכליות ושימושים לשירותים חיוניים:
במבנים יבילים ארעיים באתרים המפורטים בנספח א' יותרו השימושים המפורטים ברשימה שלהלן:
שירותי חינוך הכוללים מעונות-יום, גני ילדים (לרבות מסגרות אלטרנטיביות כדוגמת גן-מדבר), בתי ספר, מרכזי למידה, ספרייה, משחקיות ומרכז משאבי לימוד, לימודי המשך והכשרה מקצועית.
שירותי בריאות הכוללים מרפאות, תחנות טיפוליות לאם ולילד ולהתפתחות הילד, תחנות בריאות הנפש, מתחמי בדיקה וחיסון.
שירותי רווחה וביטחון חברתי הכוללים יחידות לשירותים חברתיים, מרכזי חוסן, מועדוניות לילידים ונוער, פעילויות מתנ"ס וחוגים, מפעלים מוגנים, מגרש ספורט כיתות לחינוך בלתי פורמאלי, מרכז הפעלה צח"ק (צוות חירום קהילתי).
שירותי דת הכוללים מבנה תפילה.
שירותי בטחון פנים הכוללים נקודת משטרה, שיטור קהילתי, מחסן חרום
מסחר זעיר למזון ומוצרי יסוד.
היתרי בניה:
מוסד תכנון ראשי ליתן היתרי בניה למבנה יביל ארעי, אם התקיימו בו התנאים הבאים:
מיקומו של המבנה לשירותים חיוניים תואם את רשימת האתרים בנספח א'.
הבקשה להיתר תאושר על ידי המשרד הממשלתי האחראי להספקת השירות החיוני בגינו מבוקש ההיתר.
תוקפו של היתר בניה שניתן מכוח תכנית זו, יהיה לתקופה של עד שלושה חודשים מתום תקופת הביניים. ההיתר יקבע כי המבנים הארעיים יפונו הסיום תוקפו.
מגיש הבקשה להיתר יצרף לבקשה התחייבות לפינוי וסילוק מלא ומוחלט של המבנה תוך שלושה חודשים מתום תקופת הביניים ולשיקום האתר.
מוסד תכנון רשאי ליתן היתר למספר מבנים יבילים ארעיים בכל אתר כמופיע בנספח א'.
מוסד תכנון הדן בהיתר בניה למבנים יבילים כמפורט בתכנית זו, יבחן את ההיתר המוצע בכפוף למגבלות הבניה הקיימים על פי כל דין במקום, לרבות מגבלות סביבתיות, מגבלות בגין קרבה לשדה תעופה, בהתאם לקבוע בתכניות התקפות החלות על המקום.
בבקשה להיתר ניתן לכלול על פי הצורך את הקמת כל מתקני העזר והתשתיות הנדרשים לתפקודו והפעלתו של המבנה או המבנים באתר.
בבקשה להיתר יצורפו המסמכים הבאים:
אישור רשות מקרקעי ישראל
חו"ד הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב לרבות התייחסות למועד סיום תקופת הביניים.
חו"ד המשרד להגנת הסביבה.
בתחום גנים לאומיים ובשמורות טבע – אישור רשות הטבע והגנים. בכל שטח אחר, חו"ד רשות הטבע והגנים.
בתחום יער על פי תמ"א 1 – אישור קק"ל.
בתחום אתר עתיקות מוכרז – אישור רשות העתיקות.
חו"ד להתייעצות כאמור בסעיפים 9.5.2, 5.2.3, 9.5.4 לעיל, תעשה בתוך 21 יום מהגשת המסמכים להתייעצות. מוסד תכנון יהיה רשאי לדון בבקשה להיתר גם ללא חו"ד, אם חלף המועד לקבלתה.
תנאי להיתר בניה יהיה אישור הוועדה המחוזית.
מוסד תכנון יהיה רשאי לקבוע תנאים נוספים למתן ההיתר.
דרכי גישה:
מוסד תכנון רשאי ליתן היתר להתוויה ו/או סלילה של דרכי גישה למבנים ארעיים לשירותים חיוניים על פי תכנית זו.
ניתן יהיה ליתן היתר בניה לדרכי גישה לאתר קיים, גם אם לא הוספו בו מבנים יבילים ארעיים.
מערך דרכי הגישה יותאם ככול הניתן עם דרכי גישה קיימות או מתוכננות במסגרת תכנית מקומית מאושרת.
על אף האמור בסעיף 10.1 היתר לדרך גישה המתחברת לדרך ארצית, יינתן בכפוף לתאום הסדרי התנועה עם חברת נתיבי ישראל ובאישור המועצה הארצית להתחברות.
תשתיות:
ניתן יהיה ליתן היתר בניה לתשתיות המשרתות אתר קיים, גם אם לא הוספו בו מבנים יבילים ארעיים
חשמל?
מים?
ביוב?
תקשורת?
פקיעת היתר:
מעת שהושלמו הליכי תכנונו של ישוב או של מתחם מגורים ביישוב, ונקבעו הוראות מפורטות להקמת מוסדות ציבור, אשר ישרתו את כלל הציבור המשורת על ידי אתר שירותים חיוניים, יראה האתר כבטל ודין המבנים שהוקמו בו יהיה כדין שימוש חורג שהותר לתקופה של 5 שנים.
הוראות גמישות:
מוסד תכנון ראשי ליתן היתר על פי תכנית זו, בסטייה מהמיקום המפורט בנספח א', וזאת על מנת להתאים את האיתור ביחס לגודל אזור השירות, פריסת האוכלוסייה בו, זמינות קרקע, קרבה לתשתיות קיימות, ותנאים טופוגרפיים לייעודו של האתר. סטייה כאמור תהיה מותרת ואין לראות בה חריגה מתכנית זו ובלבד שנימק זאת מוסד התכנון.
ניתן בתכנית הוראתית להוסיף אתרים על אלה הקבועים בנספח א', מבלי שיהיה בכך שינוי לתכנית זו בתנאים הבאים:
על התכנית כאמור יחול הקבוע בתכנית זו.
התקבל אישור הוועדה המחוזית.
חתימת מגיש התכנית: _____________________
נספח א'
רשימת האתרים בתכנית
4.1 "החוק": חוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965.
4.2 "התקנות": תקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות).
4.3 "מבנה יביל ארעי": בנין המורכב מיחידה אחת או יותר שמשקלה ומידותיה מאפשרים העברתה ממקום למקום, בשלמות או בחלקים, על ידי גרירתה או על ידי הובלתה.
4.4 "אתר קיים": שטח שבו הוקם ערב אישור תכנית זו מבנה או מבנים יבילים ארעיים במיקום המצוין בנספח א' ואשר משמשים במועד כניסתה לתוקף שך תכנית זו למטרה של שירותים חיוניים.
4.5 "תקופת הביניים": התקופה שבין מועד כניסתה לתוקף של תכנית זו ועד להקמתם של מבני הקבע לאספקת אותו שירות והפעלתם לשם כך עבור כל אוכלוסיית היעד שמקבלת שירות זה במבנה יביל או באתר קיים בכפוף למפורט בסעיף 11.4. יו"ר הוועדה המחוזית יקבע את סיום תקופת הביניים, לאחר שהתייעץ עם המשרד הממשלתי האחראי על אספקת השרות החיוני.
4.6 "משרד ממשלתי": אחד המשרדים המנויים להלן:
משרד החינוך, משרד הבריאות, משרד הרווחה והביטחון החברתי, משרד הפנים, משרד לביטחון פנים, משרד התחבורה.
מס.ד שם אתר X Y
1 אבו קרינאת 196519 559036
2 אלאמל (אלגווילי) 192366 575452
3א נווה מדבר (אבו קווידר) 192672 568137
3ב ביר אל משאש 195193 567430
4א אלפורעה א (אל גורען, גבוע) 215748 570909
4ב אלפורעה ב (אל גורען, גבוע) 215575 570650
5 תל ערד (אל עמור, אבו ג'ודה) 211867 578313
6 רמת ציפורים (אל עזזמה) 176050 524775
7 רח'מה 195160 547000
8א כתף אברהם חאשם זנה א 189169 568471
8ב כתף אברהם חאשם זנה ב 188307 567528
9 בטיחאת 196780 571347
10 סבבחה 208654 569499
11א אלג'רא חלופה 1 197153 571850
11ב אלג'רא חלופה ב 197782 571528
12 אל-קרין אלעוקבי 193262 576658
13 ח'רבת אל-ווטן 193130 574130
14 עווג'אן 183880 579470
15 אל-מכימן 185841 578899
16 בקעת קנאים 225412 579243
17א ח'רבת אל-ווטן דרום חלופה 1 191547 572608
17ב ח'רבת אל-ווטן דרום חלופה 2 191312 572073
18 ביר אל-חמאם (אבו זקייקה) 192443 569861
19 אלג'רא קיים 196790 571355
20 תל אלמלח 200887 571242
21 אל-סרה 203257 571855
22 זערורה 212174 571596
23 ראס ג'רבא 205711 552798
24א אום רתאם חלופה 1 201392 559729
24ב אום רתאם חלופה 2 201682 557816
25 סואוין אל עפאווי 188027 569351
26 אל-זרנוק מזרח 1 192980 568183
27 קטמאת 208350 564965
28 אם אלבדון 224220 571656
29 אלרויס אלנבארי 194477 572626
30 משולש חווה 178690 518050
31 ביר אל-משאש 196749 566057
32 אל-חומרה 208152 575538