חומר רקע
הכנסת
הוועדה לביטחון לאומי
הצוות המשפטי
,ירושלים כ"א בכסלו התשפ"ה
22
בדצמבר2024
לכבוד
חברי
הוועדה לביטחון לאומי
,שלום רב
:הנדון 'הצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס64
–
הוראת שעה–
חרבות ברזל) (מצב חירום
'כליאתי) (תיקון מס3), התשפ"ה–
2024
רקע– מצב חירום כליאתי
1.
הוראת השעה בעניין מצב חירום כליאתי נחקקה באוקטובר2023
, במטרה להתמודד עם
"משבר הכליאה שהתעצם עם פרוץ מלחמת "חרבות ברזל .
2.
לפי ההסדר, השר לביטחון לאומי רשאי, באישור הממשלה והוועדה לביטחון לאומי של
הכנסת, להכריז על מצב חירום כליאתי. בהתקיים מצב חירום כליאתי, רשאים מנהלי בתי
הסוהר להלין אסירים בניגוד להוראות הדין לעניין שטח מחיה מזערי ולעניין חובת ההלנה
.על מיטה ככלל, קובע החוק כי יש להעדיף את ביצוע ההצפפה בקרב האסירים והעצורים
הביטחוניים, אך אם אין חלופות אחרות, ניתן לעשות זאת גם לגבי האסירים והעצורים
.הפליליים
3.
שטח המחיה המ
זער י, שממנו ניתן לחרוג בעת מצב החירום הכליאתי, נקבע בפסיקת בית
( המשפט העליון מיום י"ט בסיוון התשע"ז13
ביוני2017
). בפסיקה זו התקבלה עתירת
האגודה לזכויות האזרח, המרכז האקדמי למשפט ולעסקים ברמת גן ורופאים לזכויות
אדם בעניין הצפיפות בבתי הסוהר. בית המשפט קבע כי
מרחב המחיה המינימלי לאסירים
ולעצירים המוחזקים בבתי הסוהר צריך לעמוד על4.5
מ"ר לפחות לאסיר בתא הכולל
שירותים ומקלחת, ו-4
.מ"ר לפחות בתא שאינו כולל שירותים ומקלחת
בית המשפט קבע
לוחות זמנים ליישום פסק הדין, ונתן מספר ארכות, האחרונה שבהן ל-
31.12.2027
.
4.
לעניין חובת ההלנה על מיטה, סעיף11
ב לפקודת בתי הסוהר קובע כי לכל אסיר יהיו
"מיטה, מזרן ושמיכות לשימושו האישי ", ובסעיף9
לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות
אכיפה– מעצרים), התשנ"ו –
1996
.קבועות הוראות דומות לגבי עצורים
5.
החוק קובע גם חובת דיווח דו-
.שבועית לוועדה ריכוז נתוני הדיווחים מצורף כנספח
לסקירה זו .
הכנסת
הוועדה לביטחון לאומי
הצוות המשפטי
6.
במהלך תקופת תוקפה של הוראת השעה, אישרה הוועדה את הארכתה .מספר פעמים
תוקפה של ההכרזה האחרונה אף הוא נקבע עד יום31.12.2024
.
התיקונים המוצעים בהצעת החוק
7.
:בהצעת החוק מוצע לערוך מספר תיקונים בהסדר שנחקק
א.
מוצע
להאריך את הוראת השעה ב-7 חודשים נוספים, עד ה -
31.7.2024
(סעיף1(1
)
.)להצעת החוק
ב.
,מוצע לקבוע כי מלבד החריגה מהוראות הדין לעניין הצפיפות וחובת ההלנה במיטה
מעתה ואילך נפקות ההכרזה תהיה גם כי ניתן יהיה לחרוג מהוראות הדין לעניין
החזקה בנפרד של עצורים ואסירים
(סעיפים1 (2)(א), ו -1(3)(א) ו-
.))(ב
ג.
מוצע לקבוע כי תקופות ההכרזה של על מצב חירום כליאתי לא יעלו על שלושה
חודשים כל אחת
(סעיף1(2
.)))(ב
ד.
מוצע לקבוע כי
חובת הדיווח לוועדה תהיה אחת לחודש
ולא אחת לשבועיים (סעיף
1(3
.)))(ג
ה.
מוצע להאריך את תוקפה של ההכרזה הנוכחית על מצב חירום כליאתי עד ה-
28.2.2005
(סעיף2
.)
הערות הצוות המשפטי של הוועדה
הסוגייה העקרונית– משבר הכליאה והצפיפות בבתי הסוהר
8.
מאז ניתן פסק הדין בעניין הצפיפות בבתי הסוהר, נקטה המדינה צעדים שונים כדי לרווח
את המקומות בבתי הסוהר: בינוי, שחרור מינהלי מורחב, הרחבת השימוש בחלופות
כליאה כגון פיקוח אלקטרוני ועבודות שירות
, ועוד .
9.
,עם פרוץ המלחמה
החמיר משבר הכליאה באופן דרמטי
. אם ב-
6.10.2023
עמד מספר
הכלואים בבתי הסוהר על כ -
16,300
(שאף הוא גבוה משמעותית מתקן הכליאה, העומד על
14,500
), הרי שכיום
כלואים בבתי הסוהר למעלה מ-
23,000
.איש
10
.
ההתמודדות עם משבר הכליאה חייבה נקיטת צעדים נוספים. רוב הצעדים שננקטו היו
בתחום הבינוי, בעיקר באמצעות בניית אגפים חדשים והסבת שטחים ציבוריים בתוך בית
הסוהר למגורים. בנוסף, נחקק החוק המאפשר מתן חופשה מיוחדת לאסירים, הוארך
תוקפו של ההסדר בדבר שחרור מינהלי מור חב, והוגדלה מכסת הפיקוח האלקטרוני (הגם
שהיא אינה ממוצה עד תומה).
הכנסת
הוועדה לביטחון לאומי
הצוות המשפטי
11
.
,יחד עם זאת
מהנתונים שנמסרו לוועדה עולה שאין די בצעדים שננקטו .כ-
13,800
אסירים, שהם כ-
60%
מכלל האסירים, חיים כיום במרחב מחיה נמוך מ-3
מ"ר לאסיר
(לעומת כ -
6,800
אסירים, שהיוו אז כ-
37%
מכלל האסירים באוקטובר2023
,)וכ -
4,600
אסירים ישנים
כיום על מזרנים (לעומת כ-
2,200
באוקטובר2023
.)
12
.
הפתרונות האפשריים לצפיפות יכולים להיות או על ידי הגדלת ההיצע (באמצעות בינוי) או
.)על ידי הפחתת הביקוש (באמצעות חלופות כליאה ,בהיבט של הגדלת ההיצע הגם
שהושקעו מ ,אמצים רבים בבינוי
נראה שיש צורך בבינוי בהיקפים נרחבים בהרבה
כדי
,לתת מענה הולם לצרכים. בהיבט של הפחתת הביקוש נראה שלא ננקטו מספיק צעדים
למציאת חלופות כליאה :
,בין היתר
מכסת הפיקוח האלקטרוני אינה ממוצה;
בחינת
האפשרות
למשמורת בקהילה נמצאת בשלבים ראשוניים
אף שהנושא עלה כבר בדו"ח
ועדת דורנר מ-
2015
;
באופן כללי
קשה להעריך
כמה משקל ניתן למצוקת הכליאה בעת
בחי
נת חלופות מעצר ומדיניות הענישה .
13
.
מצוקת הכליאה משפיעה הן על האסירים עצמם, שחיים בתנאים קשים יותר, שעלולים
להביא גם לחיכוכים ולהתפרצות מחלות, והן על שירות בתי הסוהר, שכן כמות האסירים
.הגדולה מקשה על ניהול בתי הסוהר על הוועדה להמשיך ולפקח באופן הדוק על פעילות
הממשלה בנושא, ועל הממשלה למצוא פיתרונות נוספים למשבר הכליאה, הן בטווח
המיידי והן בטווח הארוך.
החריגה מהוראות הדין לעניין החזקה בנפרד של עצורים ואסורים
14
.
,כאמור בהצעת החוק מוצע לקבוע, כי בעת הכרזה על מצב חירום כליאתי ניתן יהיה לחרוג
מהוראות הדין
לעניין החזקה בנפרד. מדובר ב -3
:הוראות
•
סעיף8
(א) לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה– מעצרים), התשנ"ו–
1996
הקובע
" כי
עצור יוחזק בנפרד מאסירים שנגזר דינם ;"
•
תקנה2
לתקנות סמכויות שעת-
,)חירום (מעצרים) (תנאי החזקה במעצר מינהלי
התשמ"א–
1981
, הקובעת כי "עציר יוחזק במקום המעצר בנפרד מאסירים שפוטים
;"ומעצירים הממתינים למשפטם
•
תקנה2 לתקנות כליאתם של לוחמים בלתי חוקיים (תנאי כליאה), התשס"ב–
2002
,
הקובעות כי "כלוא יוחזק במקום המעצר בנפרד מאסירים שפוטים ומעצירים
."הממתינים למשפטם
15
.
כלומר, לפי הדין הישראלי, יש שלוש קבוצות בבתי הסוהר, שיש להחזיק אותן בנפרד זו
:מזו1
;. אסירים שפוטים2
;. עצורים3
.. עצירים מינהליים ולב"חים
הכנסת
הוועדה לביטחון לאומי
הצוות המשפטי
16
.
העיקרון העומד בבסיס הפרדה זו היא למנוע עירוב בין עבריינים מורשעים, לבין מי
שעומדת להם חזקת החפות , וכל עוד לא הורשעו, הם בגדר אזרחים נורמטיביים. נזכיר גם
בעניין זה, כי נגד רוב העצורים כלל ללא יוגש כתב אישום בתום החקירה1.
כאשר נחקק
חוק המעצרים בשנת1996
, בתחילה לא נכללה בו הוראה זו, וה
י א נוס
פה
לדרישת חברי
הוועדה, שאף סברו כי חזקת החפות מצדיקה גם החזקת עצירים בתנאים טובים יותר
.מאשר אסירים
17
.
עיקרון ההפרדה בין עצורים לאסירים
בא לידי ביטוי גם באמנה הבינלאומית בדבר זכויות
אזרחיות ומדיניות, שישראל חברה בה, בה נקבע בסעיף10.2
" כי אנשים שהואשמו יובדלו
למעט בנסיבות חורגות מן הרגיל, מבני אדם שהורשעו, ויהיו נתונים ליחס מיוחד
המתאים
למעמדם כאנשים שלא הורשע."ו
אף אמנת ז'נבה הרביעית, שישראל אינה מכירה
בתחולתה באיו"ש אך נוהגת לפי ההוראות ההומינטריות שבה, קובעת כי יש להפריד בין
.עצורים לבין שבויי מלחמה וכלואים אחרים
18
. בעוד ש בעניין הצפיפות והמיטות, אין מנוס מלאפשר את החריגה מהוראות הדין, שכן לא
ניתן לייצר
מקומות
כליאה יש מאין ,ולא ניתן לשחרר אלפי אסירים לא כך הדבר לגבי
הפרדה בין סוגי כלואים. ברור שהוראות הדין בעניין הפרדה ,מקשות על שירות בתי הסוהר
שכן מיעוט המקומות הפנויים מקשה על הניהול הלוגיסטי, אך
קושי זה אינו מצדיק את
הפגיעה הקשה בעצורים.
לעמדתנו, אין לאפשר את החריגה מהוראות הדין לעניין
ההפרדה בין סוגי כלואים .
הפיקוח הפרלמנטרי על מצב החירום הכליאתי
19
.
בהצעת החוק מוצע לקבוע כי תוקף ההכרזה על מצב חירום כליאתי לא יעלה על שלושה
חודשים. בנוסח החוק כיום לא קבועה מגבלה על תוקף ההכרזה, אך בפועל ההכרזות היו
לתקופות שלא עלו על חודשיים. בנוסף, מוצע
בהצעת החוק להפוך את חובת הדיווח הדו-
.שבועית לחובת דיווח חודשית
20
.
כל עוד משבר הכליאה רחוק מסיום, ודרושים עוד צעדים רבים כדי לשפר את מצב הצפיפות
,בבתי הסוהר
יש חשיבות רבה לפיקוח הפרלמנטרי על פעילות הממשלה בנושא .
נוכח
התמשכות ,תקופת תוקפה של הוראת השעה ניתן היה לשקול לקבל כל אחד מתיקונים
אלה בנפרד, אך
השילוב של שניהם מחליש את הפיקוח הפרלמנטרי על ההסדר , שהוא
גם כך מאוד מורכב. לעמדתנו, אם תקבל הוועדה את ההצעה לקצוב את תקופת ההכרזה
1
לפי נתוני השנתונים הסטטיסטיים של משטרת ישראל, שיעור המעצרים שלא הסתיימו בכתב אישום בין השנים2018
ל-
2022
נע בין50%
ל-
60%
.
הכנסת
הוועדה לביטחון לאומי
הצוות המשפטי
לשלושה חודשים, יש להותיר את חובת הדיווח הדו-
שבועית. מנגד, אם תקבל הוועדה את
.ההצעה לצמצם את תדירות הדיווחים, יש לקצר את תקופת ההכרזה
,בברכה
הצוות המשפטי
הוועדה לביטחון לאומי
הכנסת
הוועדה לביטחון לאומי
הצוות המשפטי
:נספח
ריכוז הנתונים שהועברו לוועדה עד כה
16353
18458
18931
19120
19372
19756
20113
20285
20528
20714
20834
20983
21183
21128
20891
21163
21181
21474
21801
21948
22117
22334
22568
22508
22769
22774
22956
22874
22924
22966
23008
0
5000
10000
15000
20000
25000
6.10.2023
30.10.2023
12.11.2023
22.11.2023
10.12.2023
28.12.2023
9.1.2024
21.1.2024
4.2.2024
18.2.2024
29.2.2024
14.3.2024
28.3.2024
11.4.2024
25.4.2024
9.5.2024
23.5.2024
6.6.2024
20.6.2024
4.7.2024
18.7.2024
1.8.2024
15.8.2024
29.8.2024
12.9.2024
26.9.2024
10.10.2024
24.10.2024
10.11.2024
21.11.2024
5.12.2024
מצבת הכלואים בבתי הסוהר
2000
2500
3000
3500
4000
4500
5000
5500
31.10.23
14.11.23
28.11.23
12.12.23
26.12.23
9.1.24
23.1.24
6.2.24
20.2.24
5.3.24
19.3.24
2.2.24
16.4.24
30.4.24
14.5.24
28.5.24
11.6.24
25.6.24
9.7.24
23.7.24
6.8.24
20.8.24
3.9.24
17.9.24
1.10.24
15.10.24
29.10.24
10.11.24
24.11.24
4.12.24
מספר המיטות הנוספות /המזרנים שנוספו בתאים
:תקן הכליאה
14500
הכנסת
הוועדה לביטחון לאומי
הצוות המשפטי
5589
6143
6475
7502
7571
7654
8244
8207
8246
8430
8540
8527
8373
8358
8280
8477
8782
8829
8788
8924
9123
9093
9150
9293
9466
9328
9382
9433
9355
2344
2237
2062
2062
2347
2533
2689
2859
2846
2756
3039
3128
2777
3268
3060
3316
3120
3265
3560
3451
3704
3815
4005
4013
3980
3654
3936
4125
4478
6810
7933
8380
8537
9564
9918
10187
10933
11066
11092
11186
11579
11655
11150
11626
11340
11793
11902
12094
12348
12375
12827
12908
13155
13306
13446
12982
13318
13558
13833
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
16000
30.10.2023
12.11.2023
22.11.2023
10.12.2023
27.12.2023
9.1.2024
21.1.2024
4.2.2024
18.2.2024
29.2.2024
14.3.2024
28.3.2024
11.4.2024
25.4.2024
9.5.2024
23.5.2024
6.6.2024
20.6.2024
4.7.2024
18.7.2024
1.8.2024
15.8.2024
29.8.2024
12.9.2024
26.9.2024
10.10.2024
24.10.2024
10.11.2024
21.11.2024
5.12.2024
מספר האסירים השוהים במרחב מחיה הנמוך מ-
3מ"
ר
לאסיר*
ביטחוניים
פליליים
כלל האסירים
79%
83%
84%
88%
87%
87%
92%
91%
90%
92%
92%
91%
91%
91%
90%
91%
91%
91%
90%
90%
92%
92%
92%
93%
93%
94%
94%
95%
94%
20%
19%
18%
18%
20%
22%
23%
24%
24%
23%
25%
26%
24%
27%
25%
27%
26%
27%
29%
28%
29%
30%
31%
31%
31%
29%
31%
32%
34%
37%
42%
44%
44%
48%
49%
50%
53%
53%
53%
53%
55%
55%
53%
55%
54%
55%
55%
55%
56%
55%
57%
57%
58%
58%
59%
57%
58%
59%
60%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
30.10.2023
12.11.2023
22.11.2023
10.12.2023
27.12.2023
9.1.2024
21.1.2024
4.2.2024
18.2.2024
29.2.2024
14.3.2024
28.3.2024
11.4.2024
25.4.2024
9.5.2024
23.5.2024
6.6.2024
20.6.2024
4.7.2024
18.7.2024
1.8.2024
15.8.2024
29.8.2024
12.9.2024
26.9.24
10.10.2024
24.10.2024
10.11.2024
21.11.2024
5.12.2024
שיעור האסירים השוהים במרחב מחיה הנמוך מ-
3מ"
ר
לאסיר*
ביטחוניים
פליליים
כלל האסירים