חומר רקע

רקע ביום 6.6.2023 פורסם חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2023 ו־2024( התשפ"ג — 2023 (חוק ההסדרים) אשר כלל תיקונים לחוק קידום התחרות בענף המזון, התשע"ד 2014 (להלן – חוק המזון). התיקון שבסעיף 36(א)(1) לחוק ההסדרים קובע שבתקופה שמיום 1 ביוני 2023 ועד יום 31 בדצמבר 2024, יקראו את חוק המזון כך: על אף האמור בפרק ג' לחוק התחרות הכלכלית, לא יתמזגו חברות שאחת מהן היא ספק שמחזור המכירות הקובע שלו עלה על 307,476,374 שקלים חדשים, והשנייה היא ספק שמחזור המכירות הקובע שלו עלה על 30 מיליון שקלים חדשים; בסעיף קטן זה, "מחזור מכירות קובע" – מחזור מכירות לקמעונאים או באמצעות קמעונאים, במישרין או באמצעות מפיץ, לרבות מצרכי מותג פרטי והפצה של מצרכים אלה, בישראל בשנת 2021. סעיף 38(א)(ב)(2) לחוק ההסדרים קובע ששר הכלכלה והתעשייה, באישור ועדת הכלכלה של הכנסת, רשאי להאריך בצו את תקופת הוראת שעה לעניין איסור מיזוג בתקופה אחת נוספת שלא תעלה על שנה. כמו כן, ביום 21.5.2023 התקבלה החלטת ממשלה מספר 560 בעניין הפחתת הריכוזיות והגברת התחרותיות בשוק מוצרי המזון והטואלטיקה (להלן – החלטת הממשלה). בהחלטת הממשלה הוקם צוות בין-משרדי בראשות מנכ"ל משרד האוצר, אשר החברים בו הם: מנכ"ל משרד הכלכלה והתעשייה, הממונה על התקציבים במשרד האוצר, הממונה על התחרות וראש המועצה הלאומית לכלכלה או מי מטעמם (הצוות הבין-משרדי). סעיף 38(א)(2) לחוק ההסדרים קובע ששר האוצר ושר הכלכלה ידווחו לוועדת הכלכלה של הכנסת על המלצות הצוות הבין־משרדי עד שלושה חודשים לפני תום תקופת כל הוראת שעה המלצה בדבר נחיצות הארכתה של הוראת השעה בתקופה נוספת והתקופה המומלצת לעניין זה. לאור כל האמור לעיל, התכנס הצוות הבין משרדי ביום 18.9.2023. הצוות הבין משרדי המליץ פה אחד שיש להאריך את הוראת השעה בדבר איסור מיזוגים בשנה נוספת. זיהוי הבעיה וסיבותיה והצורך בהתערבות יוקר המחיה בישראל עומד בראש סדר היום של הממשלות השונות מזה שני עשורים. חוק המזון נחקק במטרה לקדם את התחרותיות בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה ולהביא להפחתת מחירי המצרכים לצרכן. על פי ממצאי ועדת קדמי, אשר פורסמו ביום כ"ח בתמוז התשע"ב (18 ביולי 2012), ענף המזון ותחום מוצרי מוצרי נשלטים הצריכה בידי מספר מצומצם של ספקים דומיננטיים בעלי נתח שוק גדול. לצד זאת, מתקיימות פרקטיקות שונות של הגורמים הדומיננטיים בתחום, אשר מחזקות את מעמדם של גורמים אלה וכתוצאה מכך מפחיתות את התחרות במקטע הספקים ובמקטע הקמעונאים ומביאות לעליית המחירים לצרכן ולפגיעה במגוון המוצרים שעומדים לרשותו. בשל הריכוזיות הגבוהה הקיימת בענף המזון והטואלטיקה, ובשים לב לעבודת צוות הריכוזיות במזון, שמונה בהחלטת ממשלה מס' 192 מיום ג' באדר התשפ"ג (24 בפברואר 2023), נאסר למשך תקופת הוראת השעה ועל אף הקבוע בחוק התחרות הכלכלית, על מיזוגים בין ספק שמחזור המכירות שלו בשנת 2021 עלה על כ – 307 מיליון ₪ לבין ספק שמחזור המכירות שלו בשנת 2021 עלה על 30 מיליון ₪. מאז תיקון חוק המזון לעניין איסור מיזוגים, לפני כשנה וארבעה חודשים, הוועדה הציבורית אשר הוקמה מכח החלטת הממשלה טרם פרסמה את מסקנותיה. מתן אפשרות למיזוגים בין ספקים גדולים לבין ספקים שמחזור המכירות שלהם הוא מעל 30 מיליון שקלים עלול להחמיר את ריכוזיות ספקי המזון הגדולים ולפגוע באפשרות לבצע שינויים משמעותיים בעתיד שהוועדה עשויה להמליץ עליהם. מדדי ריכוזיות הריכוזיות הגבוהה בענף המזון בולטת בייחוד בקרב הספקים. כפי שמפרט דו"ח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, בין השנים 2018 ל-2022, עשרת הספקים הגדולים בישראל החזיקו יחדיו ב51-53% מסך המכירות בשוק המזון בישראל. גרף 1: כפי שניתן לראות כי נתח השוק של 10 הספקים הגדולים (תנובה, שטראוס, אסם, החברה המרכזית למשקאות קלים, דיפלומט, יוניליוור, סנו, חוגלה קימברלי, נטו ושסטוביץ) ירד מ-53.6% בשנת ל-51% בשנת 2022. תנובה היא הספק הגדול ביותר עם נתח של .11.4%. דרך נוספת לבחינת ריכוזיות השוק הינו מדד CR3 הבוחן את נתח השוק המצרפי של שלושת הקמעונאים הגדולים בשוק מסוים. רשות התחרות חישבה את המדד הנ"ל ביחס לשלושת הקמעונאים הגדולים בענף המזון. חישוב זה נועד לבחינת מגמות ריכוזיות, או ביזור, בענף קמעונאות המזון. להלן תוצאות המדד משנת 2014 ועד שנת 2023: ניתן לראות ירידה בנתח השוק המצרפי של שלושת הקמעונאים הגדולים ביותר לאורך השנים, כך שבשנת 2023 נתח השוק המצרפי עמד על כ-48%. מדובר בירידה של כנקודת אחוז לעומת השנה הקודמת ושל כ-9 נקודות אחוז מאז כניסתו לתוקף של חוק המזון. גרף 2: מדד נוסף המקובל לבחינת ריכוזיותו של שוק מסוים הוא מדד HHI. ככלל נהוג לראות תוצאה במדד ה-HHI הגבוהה מ-2500 כאינדיקציה לרמת ריכוזיות גבוהה; תוצאה גבוהה מ-1500 אך נמוכה מ-2500 כאינדיקציה לריכוזיות בינונית; ותוצאה הנמוכה מ-1500 כאינדיקציה לרמת ריכוזיות נמוכה. בחינה של מדד ה-HHI נעשתה בקרב הספקים של 30 הקטגוריות הגדולות בתחום המזון והקמעונאות בהתבסס על נתוני מכירות לצרכנים ביחס לשנת 2023. בגרף 4 להלן חלוקת ענף המזון לקטגוריות מבוססת על חלוקה שביצעה חברת StoreNext ואינה תואמת בהכרח להגדרות שוק בהקשר של דיני תחרות (הסדר הוא לפי רמת הריכוזיות ולא גודל הקטגוריה). כך למעשה, מדד ה-HHI שיוצג להלן הוא "השאלה" מייעודו המקורי ונועד לשמש ככלי עזר להתרשמות מהריכוזיות הרבה בתחום המזון. הקטגוריות צבועות בשלושה צבעים: אדום, צהוב וירוק המסמלים את מידת הריכוזיות בקטגוריה. גרף 4: עולה מן הגרף כי מרבית הקטגוריות נמצאות ברמת ריכוזיות גבוהה מאוד וחלק קטן מהן הן קטגוריות לא ריכוזיות. בהשוואה לשנת 2022 (נתוני ריכוזיות 2022 מיוצגים בגרף 1 כמשולשים השחורים בגרף) נראה כי במרבית הקטגוריות חלה ירידה קלה ברמת הריכוזיות. הטבלה שלהלן מציגה את מידת הריכוזיות בקרב הקמעונאים הגדולים שדיווחו לרשות בשנת 2023. להלן תוצאות חישוב המדד בין השנים 2014-2022: ניתן לראות כי על פי מדד זה כי דווקא תחום הקמעונאות מתאפיין בריכוזיות נמוכה יותר, כאשר גם על פי תוצאות מדד זה ניתן לראות ירידה ברמת הריכוזיות לאורך השנים. כך, גם כפי שניתן לראות בגרף 3. גרף 3: תכלית הרגולציה על רקע העובדה שהוועדה הציבורית אשר הוקמה מכח החלטת הממשלה טרם פרסמה את מסקנותיה, קיימת חשיבות להקפאת המצב הקיים באופן זמני ולוודא שלא יתבצעו שינויים מבניים בשוק בתקופת עבודתה של הוועדה, אשר יסכלו את האפשרות לקידום התחרות בתחום בעתיד לאור מסקנותיה העתידיות של הוועדה. חלופות רגולטוריות חלופה 1 – ביטול איסור המיזוגים יתרונות החלופה – החלופה תאפשר לספקי המזון לבצע עסקאות מיזוג שעשויות, בנסיבות מסוימות, להיות יעילות. חסרונות החלופה – החלופה תאפשר שינויים מבניים בתחום המזון שיהיה קשה לתקן לאחר המלצות הוועדה. חלופה 2 – הארכת איסור המיזוגים יתרונות החלופה –החלופה תסייע לוודא שלא יתבצעו שינויים מבניים בשוק בתקופת עבודתה של הוועדה, אשר יסכלו את האפשרות לקידום התחרות בתחום. חסרונות החלופה – החלופה מייצרת הגבלות עסקיות ביחס לאפשרויות הרכישה של ספקים גדולים ועשויה, בנסיבות מסוימות למנוע גם את קיומן של עסקאות יעילות. כמו כן, החלופה עשויה למנוע מחברות בינוניות להירכש (מעל 30 מליון ₪), על ידי ספקים גדולים. ואולם, חברות אלה יכולות להירכש בידי חברות אחרות במשק, שאינן "ספק גדול". כמו כן, הוראת השעה נותנת פתרון למצב שבו החברה הנרכשת היא "פירמה כושלת" אשר קיבלה את אישור הממונה בכתב שהיא עומדת בתנאים הקבועים בהוראת השעה. סיכום לאור האמור, מוצע לאמץ את חלופה 2 ולהאריך את הוראת השעה בשנה נוספת. 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 57% 56% 57% 56% 56% 52% 50% 49% 49% 48% 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 1501 1462 1355 1312 1335 1279 1238 1238 1190 1141