מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה

הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי :כתיבה ד"ר מיכל לרר :| אישור אורלי אלמגור-לוטן תאריך :כז' חשון "תשפ ג , 21 בנובמבר 2022 סקירה מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ ....... 1 1. רקע ................................ ................................ ................................ ................................ .. 7 2. היקף התופעה של אי מ יצוי זכויות ................................ ................................ .......................... 8 3. חסמים למיצוי זכויות: שלוש נקודות מבט ................................ ................................ ............. 15 3.1 חסמים שונים לאוכלוסיות שונות ................................ ................................ ...................... 17 4. מיצוי זכויות אקטיבי ................................ ................................ ................................ .......... 19 4.1 המנעד שבין מיצוי זכויות למיצוי זכויות אקטיבי ................................ ................................ . 19 4.2 פעולות פרו-אקטיביות שמשרדי ממשלה נוקטים כדי להגביר מיצוי זכויות ........................... 28 5. מיצוי זכויות באמצעות הורדת הנטל המנהלי ................................ ................................ ........ 40 6. חסמים המקשים על קידום מיצוי זכויות אקטיבי ................................ ................................ .... 45 7. 'נספח א ................................ ................................ ................................ .......................... 47 8. 'נספח ב ................................ ................................ ................................ .......................... 49 9. 'נספח ג ................................ ................................ ................................ ........................... 51 מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 1 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית מסמך זה נכתב בעבור חבר הכנסת גלעד קריב והוא עוסק בתופעה של אי- מיצוי זכויות ובפעולות האקטיביות שנוקטים בהן משרדי הממשלה על מנת לתת מענה לתופעה- מדיניות המכונה מיצוי זכויות אקטיבי. המסמך פותח בתיאור התופעה של אי-מיצוי זכויות והיקפה , עובר לתאר את החסמים העומדים בפני מיצוי זכויות, עורך מיפוי של הפעולות שמקדמת הממשלה כדי לתת מענה לחסמים אלו (כולל התייחסות גם להפחתת הנטל המנהלי ככלי )להתמודדות וכן עומד על החסמים שעומדים בפני המשרדים עצמם בבואם לקדם מדיניות של מיצוי זכויות .אקטיבי מסמך זה מתמקד בגופים מדינתיים– משרדי ממשלה ורשויות אחרות. עם זאת, חשוב לזכור כי בישראל מי שמספק ,בפועל חלק מהשירותים, ובפרט שירותי רווחה, הן הרשויות המקומיות. על כן ייתכנו חסמים ופעולות הקשורים .במיצוי זכויות גם בממשק שבין הרשויות המקומיות לאזרחים :רקע זכויות חברתיות הן זכויות המתייחסות להיבטי רווחה שונים בחיי אנשים ומטרתן להבטיח כי צרכי החיים הבסיסיים של הם .יקוימו על ידי המדינה ה זכויות מוענקות על ידי המדינה בדרך של הקצאת משאבים ושירותים: הזכות לשירותי בריאות, לחינוך, לביטחון סוציאלי ולרמת חיים נאותה, לדיור, לתנאי עבודה ועוד. זכויות אלה נועדו לענות :על שתי מטרות מרכזיות להבטיח כי לכל אדם יסופקו הצרכים הבסיסיים המאפשרים רמת חיים מינימלית; ו לקדם שיוויון הזדמנויות על יד י חיזוק יכולתם של פרטים להשתלב בהשכלה ובתעסוקה . יחד עם זאת, וכפי שיתואר בהמשך המסמך, חסמים שונים ומגוונים עומדים בפני מיצוי זכויות, דבר אשר מוביל לתופעה של אי- :מיצוי זכויות מצב שבו אזרחים הזכאים לשירות או לגמלה מסוימת אינם מממשים את זכאותם . שיעורי האי-מיצו י משתנים בהתאם לגורמים שונים וקיימים גם מצבים בהם שיעורי האי-מיצוי גבוהים מ- 50% , מצב שבו רוב האוכלוסייה .הזכאית אינה מממשת את זכאותה :היקף התופעה של אי מיצוי זכויות על אף ההסכמה השוררת בקרב חוקרים רבים כי אי- מיצוי זכויות מהווה בעיה רווחת במדינות שונות, הניסיון לאמוד את היקף התופעה כרוך ב קשיים מתודולוגיים. זאת בין היתר משום ש מדידת שיעורי האי- מיצוי של תכניות רווחה מחייבת לזהות שני סוגים של אוכל ו סיות ולהשוות ביניהן: אוכלוסיית הזכאים לתוכניות ומתוכה האוכלוסייה המממשת את זכאותה (שיעורי המיצוי הם היחס בין שתי )אוכלוסיות אלה. בעוד זיהוי האוכלוסייה המממשת ,את הזכאות שלה הוא פשוט יחסית מורכב הרבה יותר לזהות את אוכלוסיית הזכאים; זאת משום ששיוך לאוכלוסיית הזכאים מותנה ב עמידה ב קריטריונים שונים (מבחני הכנסה, מצב משפחתי וכיו"ב), שעל פי רוב אין נתונים עליהם במאגרי המיד ע הקיימים. קושי מתודולוגי זה מסביר לפחות בחלקו את המצב הקיים שבו רק מעט .מדינות עוסקות בניסיון שיטתי לאמוד את ההיקף שבו אוכלוסיות זכאיות שונות ממצות את הזכויות המגיעות להן דוגמא חריגה למדינה ש כן מבצעת מעקב מסוג זה היא בריטניה, אשר מאז2013 מפרסמת דוח שנתי ובו הערכות .של שיעורי המיצוי של הטבות התלויות במבחני הכנסה הדב נעשה באמצעות "הצלבה שנערכת בין "קובץ מותאם של נתוני זכאות מתוך מודל מדיניות שפותח ו בין"מידע מדווח מתוך סקר המכונה "משאבים משפחתיים . על אף מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm סייגים מתודולוגיים מסוימים הכרוכים במדידה זאת, היא מש משת לכמה מטרות, ובהן לספק אינדיקציה באשר לשיעורי המיצוי של זכויות שונות בידי אוכלוסיות שונות, כדי להגביר את המודעות למיצוי של זכויות מסוימות וכדי .למדוד את ההשפעה של תוכניות מדיניות אשר נועדו להגביר מיצוי זה על אף הקשיים המתודולוגיים הכרוכים במדידת היקף ה תופעה של אי- מיצוי זכויות בקרב אוכלוסיות שונות, נשאלת השאלה האם משרדי הממשלה בישראל ממצים את הכלים הקיימים ברשותם על מנת לספק לפחות הערכה של היקפי התופעה. ניסיון מדידה זה חשוב להבנתנו מכמה סיבות: כדי להעריך כמה מממשים את זכאותם; כדי להבין אילו תכניות מדיניו ת משיגות את יעדיהן (ומובילות לשיפור הרווחה של האוכלוסיות הרלוונטיות) ואילו פחות ולפיכך גם כדי להבין היכן כדאי להמשיך להשקיע משאבים; כדי למפות את החסמים הקיימים אשר לא מקבלים מענה .במסגרת פעולות הממשלה ועוד מקובל להשתמש בשלושה מקורות מידע לצורך זיהוי אוכלוס יית הזכאים והאוכלוסייה המממשת את זכאותה: נתונים מנהליים, סקרים כלליים וסקרים ייעודיים לבדיקה של מיצוי .זכויות שימוש משולב בהם עשוי להקטין את מרווח הטעות של שימוש בכל אחד מהם בנפרד לצור ך אומדן .היקף מיצוי זכויות :חסמים למיצוי זכויות מיצוי של זכות מסוימת הוא ת הליך ארוך שמתחיל מהרגע שבו מבנה הקצבה (לדוגמא) מוגדר על ידי קובעי ,המדיניות עובר לאורך ה ת הליך של תביעת קצבה העשוי להיות מסובך ומסתיים ב .קבלתה או אי קבלתה לאורך התה ליך עשוי י ם להופיע מכשולים וחסמים שונים, הנוגעים למגוון של שחקנים המ עורבים ב ו . אחד המודלים המרכזיים להבנת התופעה של אי מיצוי הוא של ואן-אורשוט, אשר מציע לסווג את הגורמים ל אי המיצוי ל :שלושה תחומים (1 )רמת המינהל והפקידות – אופן הטיפול בתביעות ובתובעים ;, שהפונים רואים בו לעתים כמשפיל או מעליב איכות נמוכה של תקשורת עם הלקוחות ומתן מידע וייעוץ לא מספקים; הליכי בקשה מסובכים; קבלת החלטות .על סמך מידע חלקי או על בסיס ראייה סטריאוטיפית של הלקוח; והבנה שגויה של הפקידים את כללי המערכת (2 )רמת הלקוח (ממצה הזכות) – חוסר מידע של האדם הזכאי לתכנית המתייחס הן לעצם אי הידיעה על קיומה של התכנית (חוסר ידע בסיסי) והן לחוסר בידע מ ;דויק יותר כגון תנאי הזכאות שלה התפיסה של האדם את זכאותו ל ;קצבה, קרי, האם הוא תופס את עצמו כזכאי לקצבה והאם הוא עומד בתנאים הדרושים לקבלתה הסטיגמה ה :נלווית לתביעת קצבאות ולקבלתן. סטיגמה זו יכולה לבוא לידי ביטוי בשני שלבים בתפיסתו של האדם הזכאי את עצמו ובשלב המעשי שבו האדם ניגש למצות את זכותו ועשוי לסבול מהשפלה כתוצאה .מהטיפול של הצוות המנהלי (3) רמת הקצבה - ה מאפיינ ים של הקצבאות והתנאים השונים לקבלתן. כך למשל, הסבירות לאי מיצוי זכויות עולה בתוכניות הכוללות את המאפיינים הבאים: קצבאות התלויות במבחן אמצעים, קצבאות בעלות מספר גדול של כללים והנחיות, קצבאות בעלות כללים מסובכים, קצבאות עם כללי זכאות עמומים המ שאירים פתח רחב לשיקול דעת הפקיד ות (נקודה זו מתחברת לחסם הראשון– החסם המינהלי), קצבאות המשלימות ,מקורות הכנסה אחרים ,קצבאות המיועדות לקבוצות אוכלוסייה מודרות אשר לעתים גם מתויגות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm קצבאות בס כומים נמוכים יחסית, קצבאות המשאירות את היוזמה להתחיל בתהליך התביעה לחלוטין בידי .המבקש, קצבאות המיועדות להוצאות מקריות ולא להוצאות שוטפות וכאלו המעניקות זכאות לא יציבה במילים אחרות, החסמים הללו נוגעים,למאפייני הקצבה עצמה למידע של הפרט על קיומה של ה זכות ועל התנאים לקבל ת ה ו לממשק שבין הפרט לרשות המינהלית .חסמים אלה עשויים לעמוד הן בפני הא ו כלוסייה .הכללית והן, וביתר שאת, בפני אוכלוסיות מוחלשות ההבנה של חסמים אלה חשובה לצורך האפשרות להתאים .להם מענים ופתרונות :מיצוי זכויות אקטיבי בשנים האחרונות התפתחה גישה חדשה למיצוי זכויות, " המכונה מיצוי "זכויות אקטיבי– זו מתייחסת למאמץ יזום מצד גורמים שלטוניים וחוץ שלטוניים להביא לידי מימוש את הזכויות המגיעות לאזרחים הזכאים להן. גישה זו מבוססת על ההבנה כי לא ניתן להסתפק רק בפעולות המקובלות כגון מתן מידע, הפנייה לשירותים וכתיבת מכתבים וחוות דעת אלא יש לפעול באופן פרו- .אקטיבי עד למיצוי מלא של זכויות הלקוחות בכל אמצעי שיידרש למעשה, ניתן לשרטט ציר "המשקף את המעבר ממיצוי זכויות "רגיל למיצוי זכויות "אקטיבי", כאשר ככל שמתקדמים על הציר, האזרח נדרש להיות פחות אקטיבי בתהליך המיצוי כיוון שרשויות המדינה הופכות להיות יותר אקטיביות, מתוך כוונה להקל על האזרחים היכן שניתן. באופן גס הציר מתחיל מהנגשת מידע כללי על זכויות (לדוג מא - אתר "כל זכות"), ע ובר להנגשת המידע באופן המותאם אישית ל"לקוח" (לדוג מא - "מנוע הזכויות הלאומי") ומסיים במתן הזכויות באופן אוטומטי- קביעת זכאות אוטומטית לזכות חברתית מבלי שהאזרח מחויב להגיש תביעה בעניין, דבר ה מתאפשר רק כאשר לרשות הרלוונטית יש מספיק מידע על הזכאות (לדוגמא– ק)צבאות ילדים . מעבר לכך, בהינתן מצב שזכות מסוימת יכולה להיות מוענקת באופן אוטומטי, מצב מתקדם אף יותר יהיה כאשר זכויות נלוות הנגזרות מאותו מעמד של הזכאות יינתנו גם הן. לדוגמא, הזכאים לגמלאות נכות והבטחת הכנסה עשויים להיות זכאים בנסיבות מסוימות גם לתווי הנחה , להנחות בחשמל ו .בתשלומי ארנונה ועוד שאלה מרכזית בהקשר זה היא כיצד ניתן לקדם מיצוי זכויות פרו- אקטיבי (למשל באמצעות שיפור התיאום בין )גורמי המינהל מבלי שהדבר יבוא על חשבון פרטיות האזרחים? .מדובר בסוגיה מורכבת בעלת צדדים רבים קידום מיצוי זכויות אקטיבי בישראל: בשנים האחרונות מספר משרדי ממשלה וגופים ציבוריים אחרים החלו לקדם גישה פרו- .אקטיבית למיצוי זכויות במטרה ללמוד עד כמה הפעולות הננקטות במסגרת גישה זו נותנ ות מענה לחסמים המופיעים בספרות והמתוארים לעיל, פנינו ב שאלות על כך למשרדי ממשלה שונים; לתשובות שקיב לנו ביצענו ניתוח תוכן שמטרתו לזהות אילו .חסמים מקבלים מענה משמעותי ואילו חסמים מקבלים מענה מצומצם יותר בעבודת הממשלה י ודגש, כי הקטיגוריזציה היא שלנו, וכי בכל מקרה אין מדובר בחלוקה דיכוטומית ועש ו .יות להיות חפיפות בין הקבוצות מניתוח התוכן עולה כי מרבית הפע ולות הפרו- אקטיביות שמשרדי הממשלה נוקטים בהן נועדו לתת מענה לחסם"השני במודל של ואן אורשוט המכונה "רמת הלקוח, ובפרט יידוע אזרחים בדבר הזכויות המגיעות .להם ובדבר תנאי הזכאות לקבלת זכויות אלה :להלן כמה דוגמאות העלאת מערכת מיצוי זכויות המציגה לכל מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm זכאי, באזור ה אישי באינטרנט, את הזכא ו יות הרלוונטיות לו בהתאם לנתוניו האישיים (אגף שיקום נכים במשרד י הב)טחון ;הנגשת מידע במגוון שפות, פרסום מידע ברשתות החברתיות ובקבוצות ייעודיות של עובדים זרים וכן באמצעות השגרירויות השונות וניהול מרכז פניות לעובדים זרים שבאמצעותו יכולים העובדים לקבל מידע לגבי זכויותיהם (רשות האוכלוסין וההגירה); הקמת ארבעה מרכזי מידע בחברה הערבית לקידום מיצוי זכויות בקרב אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות .)(משרד הרווחה והשירותים החברתיים לצד זאת , נראה כי שני החסמים האחרים, הנוגעים להתנהלות המינהל והפקידות ולמאפייני הקצבה, מקבלים מענה מצומצם יותר. דוגמאות להתמודדות עם ה חסם של התנהלות המינהל והפקידות כוללות למשל פעולה מול משטרת ישראל לוודא שבמסגרת חקירות המתבצעות בעבירות סחר בבני אדם ניתנת לקורבנות העבירה הכרה כקורבנות סחר, המקנה להם זכויות שיקום וזכויות נוספות (יחידת תיאום המאבק לסחר בבני אדם )במשרד המשפטים; הבניית תפקיד חדש במחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות– עו"ס מיצוי זכויות , אשר נועד בין היתר לסייע לצוות המחלקה לשירותים חברתיים לפתח עמדה של מחויבות למיצוי זכויות, לתכלל פעולות מיצ וי זכויות ברמת הצוות והמחלקה ולשמש לעו"סיות המשפחה ולכלל אנשי הצוות משאב של תפיסת מיצוי זכויות אקטיבי, ידע ומיומנות )(משרד הרווחה. דוגמאות ל התמודדות עם ה חסם של מאפייני הקצבה כוללות למשל העברה של כ- 25% מהתיקים למסלול "גישה ישירה" במסגרתו קביעת הזכאות לסיוע משפטי נעשית על בסיס תצהיר הפונה ללא צורך בהבאת מסמכי ם (הסיוע המשפטי במשרד המשפטים) והעברת חידוש הזכאות להשתתפות בשכר דירה לנכים בעלי נכות קבועה וקשישים לפעם ב-5 .)שנים במקום פעם בשנה (משרד הבינוי והשיכון בהקשר לפעולות השונות שמבצעים משרדי הממשלה במסגרת פר קטיק ו ,ת העבודה של מיצוי זכויות אקטיבי נשאלת השאלה עד כמה אלה עוסקים בניתוח האפקטיביות של פעולות אלה וההתמודדות שלהן עם צמצום התופעה של אי- מיצוי זכויות . מהמידע הקיים ברשותנו עולות רק אינדיקציות בודדות לקיומו של מחקר מלווה .לפעולות השונות המתבצעות על כל פנים, ניתן לראות במכלול הפעולות הללו שתוארו לעיל ביטוי מסוים למודעות המשרדים לצורך בקידום מיצוי זכויות אקטיבי לטובת הגדלת שיעורי המיצוי של הזכויות שבאחריותם. יחד עם זאת, לצד היתרונות הגלומים בגישה זו, פעולות אלה מטבע הדברים אינן עומדות בפני עצמן ואינ ן חפות מבעיות שונות, הן ברמה הפרטנית והן ברמה :המערכתית. במסמך, נושא זה מודגם באמצעות שתי דוגמאות - "האחת נוגעת למשרד הרווחה ולהפעלה של מערך "נושמים לרווחה במרכזי עוצמה, המשמש כמענה מרכזי ללקוחות המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות– משפחות החיות בעונ י ובהדרה. מערך זה מורכב משתי תוכניות: "נושמים לרווחה" ו- "מרכזי עוצמה", שתי תוכניות אשר בין היתר גם שמות דגש .על סיוע ללקוחותיהם במיצוי זכויות - :השניה נוגעת למשרד המשפטים ולשתי יוזמות שהמשרד נקט בהן במטרה לצמצם צריכת זנות בישראל (1 )יישום מודל ייעודי להסדרת חובות של אוכלוסיות בזנות כדי לסייע להן לצאת ממעגל הזנות ו-(2 ) מחיקת רישום פלילי ב.עבור מי שנמצאת במעגל הזנות ותעשיית המין ולא הוטל עליה עונש מאסר בפועל מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כל אחת מהדוגמאות הללו מדגימה קושי אחר ביישום מדיניות כאמור: ב דוגמא הראשונה הנוגעת למערך של משרד הרווחה ""נושמים לרווחה במרכזי עוצמה נראה כי אין פריסה מספקת של התוכניות, בעיקר .במקומות בהם השירות יותר נדרש הדוגמא השניה הנוגעת ליוזמות של משרד המשפטים לצמצום צריכת זנות בישראל מדגימה כי גם כאשר ישנה הבנה לחסמים הספציפיים ל מיצוי זכויות העומדים בפני אוכלוסיות מו גדרות ויש תוכניות מדיניות מוגבשות כדי להתמודד עם חסמים אלה, היעדר הראייה המערכתית עדיין נשארת חסם מרכזי. הדבר בא לידי ביטוי ב חוסר איגום של ידע בין הגופים ובהסתכלות חסרה מנקודת המבט .של האזרח והמפגש שלו עם זרועות המדינה השונות בדרך למיצוי הזכויות שלו מיצוי :זכויות באמצעות הורדת הנטל המנהלי כאמור לעיל, החסמים הראשון והשלישי במודל של ואן אורשוט המתייחסים לרמת המינהל והפקידות (אופן הטיפול בתביעות ובתובעים) ולרמת הקצבה (אותם מאפיינים של הקצבאות או הזכויות/הטבות האחרות המקשים על מיצוי זכויות) מקבלים מענה חלקי יו .תר בעבודת משרדי הממשלה בשנים האחרונות מתפתחת בספרות של מנהל ציבורי כתיבה על חסמים אלה ובעיקר על המחירים שמשלמים מקבלי קצבאות בדרך למיצוי זכויותיהם. מחירים אלה מכונים "נטל מנהלי". הדגש בהגדרה זו הוא בחוויה של האזרח, ומטבע הדברים כיוון שמדובר בחוויה סובייקטיבית, כל אזרח תופס את אותו נטל אחרת, בהתאם .לפרמטרים שונים ובהם ההון האנושי שברשותו בספרות על הנטל המנהלי מתוארים שלושה סוגי עלויות המושתות על האזרח במפגש עם הביורוקרטיה, המרכיבות את הנטל המנהלי :ע לויות למ ידה ;עלויות ציות לנהלים ;ועלויות פסיכולוגיות . ממחקרים שנעשו על הנושא עולה כי אזרחים רבים המבקשים למצות את זכויותיהם מתמודדים עם תהליך ארוך, רווי קצרי תקשורת וזמני המתנה ארוכים, שבמהלכו הם נדרשים להשקיע משאבים רבים ובהם זמן וכסף ו להתמודד עם מערכת ביורוקרטית .בעלת חוקים נוקשים כפי שתואר קודם לכן, חלק ממשרדי הממשלה בישראל נוקטים בפעולות מסוימות כדי להפחית מהנטל המנהלי ,שחווה האזרח אולם נראה כי .מדובר באיים בודדים של עשייה ולא במדיניות כלל ממשלתית בהקשר זה ראוי להזכיר את מדיניות הרגולציה בישראל ובתוך כך את גיבוש חוק עקרונות האסדרה, תשפ"ב– 2021. מדיניות זאת מתרכזת במגזר העסקי ו ככלל מחריגה מתוכה את התחום החברתי של מיצוי זכויות והשירותים ,החברתיים. בתחום אחרון זה פעולות ל הקלת הנטל המנהלי שנעשות כיום ב תחום החברתי מתמקד ות בעיקר ( בדיגיטציה ובהנגשה לדוגמא- אתר "כל זכות") כאשר רק ב מקר ,ים מסוימים, כחלק מהטרסנפורמציה הדיגיטלית ישנה הסתכלות גם על התהליכים עצמם במטרה לפשט אותם ולהפחית מהנטל עבור האזרח( הסתכלות זאת לא נעשית באופן שיטתי ואינה יכולה להוות תחליף מ לא להקלת הנטל שכן הדיגיטציה לא נותנת מענה לאוכלוסיות מסוימות, בעיקר מוחלשות) . ,על רקע זה בתקופה האחרונה פועל הדרג המקצועי באגף ממשל וחברה במשרד ראש הממשלה לנסות ולגבש תפיסה ממשלתית של הורדת נטל ביורוקרטי בנושא של מיצוי ומימוש זכויות ושירותים חברתיים, בפרט בתחומים שהם חוצי משרדי ממשלה ועוסקים במדיניות ומנגנונים ממשלתיים בעולם השירותים חברתיים. עיקר הניסיון המתבצע במשרד ראש הממשלה טמון בחיפוש אחר מבחנים חוזרים המשמשים לצורך בדיקת הזכאות לזכויות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ושירותים חברתיים , דוגמת מבחני הכנסה שונים לקצבאות שונות, הגדרות מגוונות לגילאי ילדים כפרמטר לבחינת .זכאות ועוד :חסמים המקשים על קידום מיצוי זכויות אקטיבי .מיצוי זכויות אקטיבי מבוסס על ההבנה שהבעיות הפרטניות משקפות כשלים מערכתיים במסגרת כתיבת המסמך ביקשנו לבחון את האופן בו משרד י הממשלה תופסים את החסמים בפני מיצוי זכויו .ת אקטיבי מהתשובות שהתקבלו ניכרת שונות מסוימת בין החסמים שהועלו: למשל, חלק מהגורמים התייחסו לחסמים הקשורים בעבודה שלהם עצמם ואחרים התייחסו לחסמים הקשורים למשרדים אחרים, חלק התייחסו לחסמים נקודתיים ואחרים .לחסמים מערכתיים יותר נראה, כי ניתן לחלק את החסמים הללו לארבע קבוצות: חסמים הנוגעים ל- ""לקוח המבקש למצות את זכויותיו (דוג ל מא :קושי של לקוחות הסיוע המשפטי לשאת בעלויות נלוות להליך המשפטי) ; חסמים הנוגעים למשרד או לגוף עצמו (דוג ל מא :מגבלות תקציב וכוח ם אד אשר בין היתר אינ ן מאפשר ות ל פעול ל מיצוי זכויות מלא של הל קוח- י חידות במשרד המשפטים, משרד הביטחון ו משרד השיכון) ; חסמים אשר נוגעים למשרדים אחרים (דוג ל מא - חוסרי ידע בקרב עובדים סוציאליים מסוימים וחששם מעולם המשפט, דבר ה יוצר קושי בזיהוי בעיות משפטיות ובהפניה יעילה לסיוע המשפטי - )משרד המשפטים על משרד הרווחה ; וחסמים משפטיים וחקיקתיים הנוגעים לרמה המערכתית (דוג ל מא : משרד המשפטים הצביע על היעדר חקיקה המסדירה את הזכאות לדיור ציבורי )והישענות התחום על נהלים של משרד הבינוי והשיכון . ,בעקבות חסמים אלו נשאלת השאלה האם ניתן לבחון דרכים להגביר מיצוי זכויות במסגרת עריכת ש יפו רים :בכלים הקיימים ממילא, ובהן שינוי תפיסתי שידגיש את החובה האזרחית של רשויות המינהל לפעול למיצוי זכויות, מילוי הוואקום החקיקתי שנוצר במקרים רבים, הקצאת המשאבים הנדרשים, מציאת המנגנונים להעברת מידע בין הגופים תוך שמירה על פרטיות האזרחים, והעלאת היקף הזכ ויות אשר מוענקות באופן .אוטומטי מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 1. רקע זכויות חברתיות הן זכויות המתייחסות להיבטי רווחה שונים בחייו של האדם ומטרתן להבטיח כי צרכי החיים הבסיסיים של האדם יקוימו על ידי המדינה. זכויות אלו מוענקות על ידי המדינה בדרך של הקצאת משאבים ושירותים: הזכות לשירותי בריאות, לחינוך חינם, לביטחון סוציאלי ולרמת חיים נאותה, לד ,יור, זכויות עובדים ל .תנאי עבודה ועוד זכויות אלה נועדו לענות על שתי :מטרות מרכזיות להבטיח כי לכל אדם יסופקו הצרכים הבסיסיים המאפשרים רמת חיים מינימלית; ו לקדם שיוויון הזדמנויות על ידי חיזוק יכולתם של פרטים להשתלב בהשכלה ובתעסוקה. 1 יחד עם זאת, וכפי שיתואר בהמשך המסמך, חסמים שונים ומגוונים מקשים על אנשים למשש במלואן את זכויותיהם , דבר אשר מוביל לתופעה של אי-מיצוי זכויו:ת מצב שבו אזרחים הזכאים לשירות או לגמל ה מסוימת אינם מקבלים אותן. 2 שיעור מיצוי זכויות הוא היחס בין סך כל הזכאים .לגמלה או לשירות מסוים לבין מספר היחידים או משקי הבית המממשים את זכאותם ב :מחקר נעשות כמה הבחנות לגבי אי מיצוי זכויות  אי מיצוי ראשוני – מצב שבו הזכאים לגמלה לא תובעים אותה לכתחילה אל מול אי מיצוי שניוני – אותם מקרים בהם הזכאים לגמלה תובעים אותה אך אינם מקבלים אותה בסופו של דבר עקב טעויות מנהליות או הטיות בהחלטות הפקידים אשר מעניקים ;את השירות  אי מיצוי מוחלט– מצב שבו יחידים הזכאים לשירות או ל גמלה מסוימת לא מקבלים אותה כלל אל מול אי מיצוי חלקי המתאר מצב שבו אדם הזכאי לגמלה תובע אותה אך ;מקבל רק חלק ממנה  אי מיצוי קבוע – כשאדם לא תובע את הגמלה מהרגע שהפך זכאי לה ועד הרגע שבו זכאותו פוקעת אל מול אי מיצוי זמני – כשהזכאי לגמלה או לשירות מסוים ממצה רק .חלק מתקופת זכאותו ,בשנים האחרונות ,התופעה של אי מיצוי זכויות תופסת מקום הולך וגובר במחקר התיאורטי בסדר היום הציבורי ו כן בתשומת לבם של קו .בעי מדיניות ופקידי ממשל כך למשל, הנושא קיבל ביטוי בדוח של הוועדה לשינוי כלכלי- חברתי שהוקמה בעקבות המחאה החברתית בקיץ2011 1 ,טל ארזי ויעל סבג מיצוי זכויות ושירותים חברתיים לאזרח: הבניית קונספט עבודה ותורת עבודה , מכון מאיירס ג'וינט ברוקדייל, דצמבר 2020 . 2 רוני הולר, אבישי בניש ,, ג'וני גל ונעם תרשיש מיצוי זכויות בישראל: מצב הידע וכיווני מחקר בעתיד ', כ"ע ביטחון סוציאלי מס113 , 2021 . זכויות חברתיות הן זכויות המתייחסות להיבטי רווחה שונים בחייו של האדם ומטרתן להבטיח כי צרכי החיים הבסיסיים של האדם יקוימו על ידי המדינה חסמים שונים ומגוונים מ קשים על אנשים לממש במלואן את זכויותיהם, דבר אשר מוביל לתופעה של אי מיצוי זכויות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm (ועדת טרכנטברג), בדוח של הוועדה למלחמה בעוני (ועדת אללוף) וכן בדוחות של מבקר .המדינה אשר עסקו בהרחבה בסוגיית מיצוי זכויות בתחום החברתיים3 כחלק מהניס י ונות לתת מענה לתופעה זו , פותח במסגרת הפרדיגמה של עבודה סוציאלית מודעת- " עוני המונח מיצוי זכויות אקטיבי " - פעולות החורגות מעבר לאספקה פאסיבית של ידע על זכויות ואשר כוללות מאמץ יזום להביא את הזכאים לממש את הזכויות המגיעות להם. 4 ככל שאנח נו יודעים, הביטוי המעשי הראשון למונח זה בישראל, התרחש במסגרת תכנית שהוקמה על פי המודל של של עבודה סוציאלית מודעת עוני, בשנת2014 - תכנית מפ"ה– .)"משפחות פוגשות הזדמנות" (ראו בהמשך .מכאן, שמדובר במונח חדש יחסית במסמך זה, שנכתב לוועדת החוקה, חוק ומשפט, התבקשנו לסקור את הנושא של מיצוי זכויות אקטיבי כפי שהוא נתפס ומיושם בגופים ציבוריים בישראל . במסגרת כתיבת המסמך פנינו ל שורת משרדי ממשלה בשאלות על הנושא. נציין, כי הבדיקה התמקדה ברמת השלטון המרכזי ולא ב ,שלטון המקומי על אף שברמת שלטון זו מתנהל הרבה מהממשק עם האזרח בדרך למיצוי .זכויותיו יצוין כי מיצוי זכויות חברתיות ושימוש בשירותים חברתיים הם שני דברים שונים, הגם שהם קשורים אחד לשני במידה רבה. ככלל, מסמך זה מתמקד במיצוי זכויות אקטיבי ולא בהנגשת שירותים, אך יש לקחת בחשבון שחלק מהמענים נוגעים .לשניהם 2 . היקף התופעה של אי מיצוי זכויות ,כאמור לעיל מטרתם של שירותים, קצבאות והטבות שונות היא לספק ל אנשים הגנה מפני סיכונים חברתיים, להקל מצוק ות שהם חווים ולצמצם את.אי השוויון והעוני יישום מלא ומיטבי של ת ו כנית חברתית המיועדת לאוכלוסייה מסוימת יתרחש כא שר תהיה התאמה מלאה בין אוכלוסיית היעד של התכנית )(כלומר, האוכלוסייה שלה הרשויות התכוונו לסייע ובין אוכלוסיית הזכאים לה )(כלומר, מי שעומדים בתנאים שנקבעו בתוכנית ואוכלוסיית הנהנים .ממנה5 ( :במילים אחרות, זהו מצב שבו1) כל הזכאי ם להטבה מסוימת אכן מקבלים אותה ו-(2 ) .כל המקבלים את ההטבה אכן זכאים לקבלה6 ,עם זאת,בפועל פעמים רבות אוכלוסיות היעד של שרותים חברתיים אינן ממצות את זכויותיהן, מצב אשר .מוביל לכך שלא כל מי שזכאי לסיוע אכן מקבל אותו בפועל כפי שיתואר בהמשך, שיעורי האי-מיצוי משתנים בהתאם לגורמים שונים; קיימים גם מצבים בהם 3 ,אבישי בניש ולירון דוד זכות הגישה למינהל במדינת הרווחה: על (אי) מיצוי זכויות חברתיות וחובת ההנגשה של החקיקה החברתית , משפט .וממשל י"ט, תשע"ח 4 ההגדרה לקוחה מתוך הדוח: "מיצוי זכויות אקטיבי בישראל" אשר הוגש למוסד לביטוח ל אומי על ידי פרופ' גוני גל ונוספים, מרץ2019 . 5 ,ג'וני גל על החשיבות של מיצוי זכויות ', כ"ע ביטחון סוציאלי מס73 , 2007 . 6 .שם מיצוי זכויות אקטיבי מתייחס לפעולות יזומות להביא את הזכאים לממש את הזכויות המגיעות להם מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שיעורי האי-מיצוי גבוהים מ- 50% , כלומר מצב שבו רוב האוכלוסייה הזכאית אינה מממשת את .זכאותה בהקשר זה תצוין סקירה מקיפה של ה- OECD מ- 2004 אשר מצאה שיעור נמוך של מיצוי זכויות בתחום הרווחה בק רב מדינות שונות החברות בארגון , תופעה שבלטה בקצבאות סלקטביות אשר קבלתן אינה אוטומטית אלא מותנית במבחנים אישיים (כמו )מבחן הכנסה. 7 בהקשר זה, גם בישראל, הוערך ,על פי אומדנים שונים כי שיעורי האי-מיצוי עשויים להגיע ל- % 70 . 8 החסמים המונעים מיצוי זכויות הם רבים ומגוונים ו .פירוט על כך יינתן בפרק הבא על אף ההסכמה השוררת בקרב חוקרים רבים כי אי- מיצוי זכויות מהווה בעיה רווחת במדינות שונות , הניסיון לאמוד את היקף התופעה כרוך ב קשיים מתוד ו .לוגיים ,על פי דניאל גוטליב לשעבר,סמנכ"ל מחקר ותכנון במוסד לביטוח לאומי מדידת שיעורי האי-מיצ וי של תכניות רווחה מחייבת לזהות ש תי אוכל ו סיות ולהשוות ביניהן: אוכלוסיית הזכאים לתוכניות ומתוכה האוכלוסייה הממ מ שת את זכאותה. שיעורי המיצוי הם היחס בין שתי אוכלוסיות .אלה בעוד זיהוי ה אוכלוסייה המממשת את הזכאות שלה הוא פשוט יחסית , מורכב הרבה יותר לזהות את אוכלוסיית הזכאים לתוכניות וקיימות אפשרו יו ת רבות של טעויות מדידה. 9 הסיבה המרכזית טמונה בכך ששיוך לאוכלוסיית הזכאים מותנה בקריטריונים שונים (מבחני .הכנסה, מצב משפחתי וכיו"ב) שעל פי רוב אין נתונים עליהם במאגרי המידע הקיימים10 ,משכך כאש ר מ דברים על שיעורי האי- מיצוי של תכניות רווחה או קצבאות שונות, הנתונים מוצגים על פני טווח ולא כ .שיעור נקודתי המחקרים השונים בנושא של אי מיצוי זכויות מצביעים על שימוש בשלושה מקורות מידע לצורך זיהוי שתי האוכלוסיות: 11 1. נתונים מנהליים: מכילים על פי רוב מידע מדויק על מאפיינים מגוונים של האוכלוסייה המממשת את זכאותה , אך לא על האוכלוסייה אשר עשויה להיות זכאית ולא פונה לממש את ה.זכאות 2. סקרים כלליים :מכילים מידע על מאפיינ ים חברתיים-כלכליים ו דמוגרפיים של יחידים ומשפחות באופן אשר מאפשר .לבחון באופן כללי יחסית שאלות של אי מיצוי זכויות כך למשל, מידע על ההכנסות של פרטים יכ ול לתת אינדיקציה על מצוקה כלכלית באופן אשר עשוי להעיד על זכאות לקצבאות מסוימות. יצוין כי סקרים אלה לא גובשו במיוחד 7 Hernanz, V., Malherbert, F., and Pellizzari, M, Take-Up of Welfare Benefits in OECD Countries: A Review of the Evidence. OECD Social Employment and Migration Working Papers, 2004. 8 ,רוני הולר, אבישי בניש, ג'וני גל ונועם תרשיש מיצוי זכויות בישראל: מצב הידע וכיווני מחקר בעתיד ', כ"ע ביטחון סוציאלי מס113 , 2021 . 9 ,דניאל גוטליב מיצוי זכויות חברתיות בישראל: ממצאי מחקר ', כ"ע ביטחון סוציאלי מס113 , 2021 ; רוני הולר, אבישי בניש, ג'וני גל ונועם ,תרשיש מיצוי זכויות בישראל: מצב הידע וכיווני מחקר בעתיד ', כ"ע ביטחון סוציאלי מס113 , 2021 . 10 .שם 11 ,דניאל גוטליב מיצוי זכויות חברתיות בישראל: ממצאי מחקר ', כ"ע ביטחון סוציאלי מס113 , 2021 . על אף שאי- מיצוי זכויות מהווה בעיה ,רווחת במדינות רבות הניסיון לאמוד את היקף התופעה כרוך .בקשיים מתודולוגיים בפרט, מורכב לזהות את אוכלוסיית הזכאים וקיימות אפשרויות רבות של טעויות מדידה מקובל להשתמש בשלושה מקורות מידע לצורך זיהוי אוכלוסיית הזכאים והאוכלוסייה המממשת את זכאותה: נתונים מנהליים, סקרים כלליים וסקרים ייעודיים לבדיקה של מיצוי זכויות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לטובת בחינת הנושא של מיצוי זכויות או קצבאות, אולם דרך המידע העולה בהם ניתן .להסיק גם לגבי סוגיה זאת .יחד עם זאת, סקרים אלו אינם חפים מטעויות בדומה לקשיים המאפיינים סקרים באופן כללי, כיוון שאלה מבוססים על תשובות הנסקרים הם חשופים להטיות מדידה שונות, כגון רצייה חברתית (מתן מענה לא מדויק לסקר מתוך )רצון לענות על הציפייה של הסוקר .או הרצון להסתיר עובדות שימוש משולב בשני מקורות המידע ה ללו עשוי לפצות על החסרונות הגלומים בכל אחד מהם בנפרד: הנתונים המנהליים מספקים מענה מדויק על האוכלוסיה המממשת את זכאותה והסקרים הכלליים יכולים להשלים קצת מן הפער בנוגע לאוכלוסייה הזכאית אשר איננה מממשת את זכאותה. עם זאת, ההצלבה בין שני מקורות המידע עשויה לטמון בחובה קשיים אחרים הנובעים למשל מהבדלים במדגמים וממגבלות ההגנה על ,הפרטיות של שני מקורות מידע שונים הבדלים ב הגדרות שונות המשמשות לצורך .בחינת הזכאות, תזמון שונה של של איסוף הנתונים ובדיקת הזכאות ועוד 3. סקרים ייעודיים לבדיקה של מיצוי זכויות : ,סקרים אלה עוצבו במיוחד כדי לאסוף מידע למדוד ולהבין את התופעה של אי- מיצוי של זכויות . סקרים אלה מספקים את הפתרון הטוב ביותר שכן הם עתירים במידע על המקבלים, הזכאים ומאפייניהם השונים. עם ,זאת עלותם גבוהה ,ועריכתם אורכת זמן ו על כ ן .השימוש בהם אינו נפוץ על אף האתגרים המתודולוגיים הכרוכים במדידת שיעורי האי-מיצוי, הניסיון למדוד את הנושא הוא חשוב כדי לבצע ני ט ור של יישום .תוכנית מדיניות מסוימת, למשל בסוגיה של צמצום העוני12 נכון ,להיום במדינות רבות באירופה יש אמידה של שיעורי אי-מיצוי זכויות ,. יחד עם זאת מידע עובדתי וקונקרטי באשר לשיעורי המיצוי של זכויות שונות בתחום הרווחה מוגבל מאוד ברוב המדינות; מעט ממשלות מקבצות ומפרסמות באופן שיטתי מידע על האופן שבו אוכלוסיות זכאיות שונות.מממשות את זכויותיהן13 רוב המידע בנושא זה מגיע ממחקרים אמפיריים אשר .נבדלים אחד מהשני בגישה המתודולוגית ובהיקף הזכויות/ההטבות הנבדקות 12 Cyrine Hannafi and Remi Le Gall, Measuring non-take-up of social benefits in France: focus on the RSA and the PA, Open Science, 2021. 13 Tim Goedeme and Julie Jannessens, The Concept and Measurement of Non Take-Up, May 2020. בר וב המדינות המידע העובדתי והקונקרטי באשר למיצוי זכויות בתחום הרווחה הוא מוגבל מאוד מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm דוגמא חריגה למדינה אשר כן מבצעת מעקב מסוג זה היא בריטניה . משרד העבודה והפנסיה הבריטי (Department for work and pensions) האחראי על תחומי ,הרווחה פנסיות ונושאי מדיניות( הקשורים לילודה וגידול ילדיםchild maintenance policy ,) מ פרסם מאז2013 דוח שנתי ובו הערכות של שיעורי המיצוי של הטבות התלויות במבחני הכנסה ( up - Related Benefits: Estimates of Take - Income .) 14 הטבות אלה נוגעות בין היתר לתחומים ,של פנסיה דיור לאזרחים ותיקים ו.השלמת הכנסה בדוח מופיע ות סטטיסטיקות של שיעורי המיצוי בתחומים אלה ,ע ם הסתייגויות מתודולוגיות .מסוימות מדידה זאת משמשת לכמה מטרות , ובהן: לספק אינדיקציה באשר לשיעורי המיצוי של זכויות שונות בידי אוכלוסיות שונות; להגביר את המודעות למיצוי של זכויות מסוימות ולמד וד את ההשפעה של תוכניות מדיניות שונות אשר נועדו להגביר מיצוי זה ; לבסס או להפריך השערות עליהן נשע נ ים כדי לנבא את העלויות הכרוכות במיצוי זכויות )(לרבות משאב הזמן ; על מנת להשיב על שאילתות בפרלמנט ול ספק מידע זמין עבור דיווחים בממשלה ועוד. 15 יצוין כי לא רק משרד העבודה והפנסיות משתמש במידע הזה אלא גם .משרדי ממשלה אחרים, רשויות מקומיות וארגוני מגזר שלישי מקורות המידע של משרד העבודה והפנסיה אינם כוללים נתונים מנהליים על הזכאים לקבל זכויות מסוימות ואינם מקבלים אותן בפועל (קבוצה זו מכונהentitled non recipients). משכ ,ך כדי להעריך את גודל הקבוצה הזאת נערכת הצלבה בין "קובץ מותאם" של נתוני זכאות מתוך מודל מדיניות שפותח במשרד העבודה והפנסיה ( Policy Simulation Model ) ומידע מדווח " מתוך סקר המכונה משאבים משפחתיים" (FRS – family resources survery) . שילוב שני בסיסי המידע הללו מניב את המספר הממוצע של אנשים אשר זכאים לזכויות מסוימות ואינם מקבלים .אותן יצוין, כי משתתפי סקר המשאבים המשפחתיים מתבקשים לאשר את ההצלבה בין ממצאי הסקר .לבין קובץ הנתונים המנהליים16 מעניין לציין כי בשנת2012 קיימה ממשלת בריטני ה תהליך של שיתוף ציבור שמטרתו הייתה ,לבחון את השאלה האם יש מקום להמשיך עם פרסום עתי זה. בתהליך זה לקחו חלק ארגונים משרדי ממשלה ואזרחים פרטיים. בעקבות התגובות החיוביות שהתקבלו לפרסום הוחלט .להמשיך ולפרסם את הסטטיסטיקות הללו הנימוקים המרכזיים בעד המשך הפרסו ם כללו בין היתר את אלה: המדידה חשובה כדי לדעת ,כמה ממששים את זכאותם עד כמה תוכניות מדיניות מסוימות משיגות את יעדיהן, עד כמה ה ן 14 Department for work and pensions, Income Related Benefits: Estimates of Take-Up, February 2020 15 Department for work and pensions, Income Related Benefits: Estimates of Take-Up 2017/2018 – Background Information and Methodology, February 2020 ; Income related benefits estimates of take-up: Understanding the Customers, Jan, 2013. 16 : ראו שלהם, הזכויות ממצים אינם אשר הזכאים אוכלוסיית חישוב מאחורי המתודולוגיה על להרחבה ground Back – Up 2017/2018 - Income Related Benefits: Estimates of Take Department for work and pensions, , February 2020. Information and Methodology דוגמא חריגה למדינה אשר מבצעת מעקב שיטתי אחר שיעורי המיצוי של זכויות מסוימות היא .בריטניה משרד העבודה והפנסיה הברי טי מפרסם מאז2013 דוח שנתי ובו הערכות של שיעורי המיצוי של הטבות התלויות במבחני הכנסה מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm יעילות ואפקטיביות בהתמודדות עם החסמים המוכרים כעומדים בפני מיצוי זכויות ועד כמה הטבות התלויות בהכנסה עשויות לעזור לאלה שהכי זקוקי ם להן . עוד צוין בין הנימוקים כי המדידה חשובה כדי להעריך את ההשפעה של רפורמות המתבצעות בתחום הרווחה. נימוקים אחרים שהועלו נגעו ל משל ל הבנה כי הפרסומים מהווים כלי שמסייע לממשלה להיות שקופה לציבור ו לתת לו דין וחשבון ולהבנה כי הם חשובים לצרכי מחקר ולהשוואות בין לאומיות בנושא )(על אף המגבלות המאפיינות את המידע הקיים . במטרה להבין האם, ואם כן– באיזה אופן, מתקיים בישראל מעקב אחר שיעורי האי-מיצוי של זכויות שונות , מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה לשורת משרדי ממשלה עם מספר שאלות הנוגעות לנושא, ובהן: האם המשרד עוסק בניסיון לאמוד את היקף תופעת אי מיצוי הזכויות שבתחומי אחריותו? עד כמה התופעה של אי מיצוי זכויות שכיחה יותר בקרב אוכלוסיות ?מסוימות ?באופן כללי, האם המשרד מבצע מעקב אחר אופן המיצוי והגדלת שיעורי המיצוי מהם החסמים המרכזיים שהמשרד מזהה בפני מיצוי זכויות והאם קיימים חסמים שונים בקרב ?אוכלוסיות שונות17 מעבר לשאלות אלו .ביקשנו גם נתונים על הנושא18 מת וך משרדי הממשלה והרשויות אליהם פנינו, ה באים ה :שיבו על פנייתנו המוסד ל ביטוח הלאומי , משרד הרווחה, משרד הבריאות, ,משרד הבינוי והשיכון ,משרד המשפטים ישראל ,דיגיטלית ,משרד הביטחון ,משרד החינוך,המשרד לשוויון חברתי רשות האוכלוסין וההגירה ו מרכז השלטון המקומ.י19 מהתשובות שהתקבלו עולה כי לא מתקיים ניסיון שיטתי לאמוד את ה היקף שבו אוכלוסיות זכאיות שונות ממצות את הזכויות המגיעות להן וזאת מסיבות 17 יתר השאלות בבקשות המידע שנשלחו למשרדי הממשלה נגעו למדיניות של מיצוי זכויות אקטיבי ופעולות שהמשרדים נוקטים בהן כדי .לקדם מדיניות זו, ראו בהמשך 18 רוב המשרדים ברשימת המשרדים הממשלתיים אליהם פנינו נלקחו מתוך רשימת הנציגים של ועדת ההיגוי שהוקמה מתוקף החלטת ממשלה126 :הקמת מיזם הנגשת זכויות ממשלתי , 19 ביולי2021 . 19 מתשובתו של מרכז ה .שלטון המקומי עלה כי אין ברשותו מידע רלוונטי בסוגיה אסא בן יוסף ,מנהלת מחלקת רווחה וקהילה ,מרכז השלטון המקומי ,מענה למייל 14 בדצמבר 2021 . מהתשובות שהגיעו למרכז המחקר והמידע של הכנסת עולה כי לא מתקיים ניסיון שיטתי בקרב משרדי הממשלה בישראל לאמוד את היקף מיצוי הזכויות בקרב אוכלוסיות זכאיות שונות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 13 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שונות, כגון קשיים בבדיקת הזכאות או יכולת לבצע בדיקות חלקיות בלבד. 20 עוד עולה מהתשובות כי ישנה שונות באופן שבו משרדים שונים מתמודדים עם הסוגיה: יש משרדים אשר נוקטים בעצמם בפעולות יזומות על מנת לאמוד אי- מיצוי ויש משרדים אשר מתאפיינים כיותר .פאסיביים בהקשר זה כך ל,משל במשרד השיכון צוין כי לא ניתן לאמוד את היקף התופעה בשל המורכבות הנדרשת לבחינת זכאות לסיוע בשכר דירה או דיור ציבורי עקב הצורך להצליב בין הרבה מאגרי מידע שונים; 21 בחלק מהיחידות במשרד המשפטים, כגון בתחום של נפגעי עבירה, עוסקים בנושא באמצעות סקרים; ברשות הא וכלוסין וההגירה צוין כי הם נשענים על מקורות מידע שונים כגון פניות של עובדים זרים למרכזי הפניות בטענות לגבי הפרת זכויות או סקרים תקופתיים הנערכים ;מטעם הרשות לגבי זכויות עובדים זרים שהגיעו לישראל במסגרת הסכמים בילטרליים ובמשרד הבריאות צוין כי המספר המוחלט ש ל הזכאים לכל זכות אינו ידוע ועל כן לא ניתן לאמוד ולמדוד את היקף אי מיצוי הזכויות .הרפואיות והחברתיות בתשובה של משרד הרווחה הובאו נתונים נבחרים על אי מיצוי זכויות, אולם אלה נלקחו ממקורות אחרים כגון ה מוסד ל.ביטוח הלאומי, מחקרים של מרכז טאוב ודוח מבקר המדינה22 ,נוסף על כך תשובת ה משרד הצביעה "על תופעה של "אי מיצוי שירותים חברתיים– ,קרי חלקיות השימוש של האזרחים בשירותים חברתיים המוצעים להם על ידי מוסדות המדינה (שירותים אשר אינם .)מעוגנים בחוק כזכויות מתשובת משרד הרווחת עולה כי אחד הכלים המשמשים את ה משרד לבחינת ה מגמות של אי מיצוי שירותים חברתיים הוא מערכת נתוני היסוד של המשרד. מערכת זו משקפת נתונים מספריים לפי ש י רות, רשות מקומית (בה ניתן 20 יעקב שנרב, המשנה למנכ"ל משרד השיכון, מענה ל פניית ,מרכז המחקר והמידע של הכנסת20 בינואר2022 ;מרב אברהמס ,סמנכ "לית בכירה תכנון מדיניות ואסטרטגיה ברשות האוכלוסין וההגירה ,מענה לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת , 6 בינואר , 2022 ,;דן כהן ,מרכז קשר עם הממשלה והכנסת, אגף בכיר קשרי חוץ ודוברות במשרד העבודה, מענה לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת23 בדצבמר2021; עדי טור-פז, מנה לת תחום פרוייקטים, לשכת מנכ"ל המשרד לשוויון חברתי, מענה על בקשת מידע של מרכז המחקר ,והמידע של הכנסת12 בדצמבר2021 ; ג'סי רוזנבליט, מנהל תחום פרויקטים דיגיטליים במטה המיזם הלאומי "ישראל דיגיטלית", מענה ,על בקשת מידע של מרכז המחקר והמידע של הכנסת23 בדצמבר2021 ; אריאל שפירא, לשכת עוזרת שר הביטחון, מענה על בקשת ,מידע של מרכז המחקר והמידע של הכנסת1 בפברואר2022 ,; אסא בן יוסף, מנהלת מחלקת רווחה וקהילה במרכז השלטון המקומי ,מענה לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת14 בדצבמר2021; עידית נדב, רכזת לשכת המשנה למנכ"ל מ שרד הבריאות, מענה ,לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת12 בדצבמר2021 ; קרן רבי, סמנכ"לית השירות במשרד המשפטים, מענה על בקשת מידע ,של מרכז המחקר והמידע של הכנסת14 ,בפברואר2022 . המענה של משרד המשפטים לבקשת המידע ניתן על ידי שמונה יחידות של המשרד המספקות שיר ותים בעלות אופי חברתי מובהק ואלה הן: היחידה הממשלתית לחופש המידע, הסניגוריה הציבורית, הסיוע המשפטי, נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, היחידה הממשלתית לתיאום המאבק בגזענות, מחלקת חנינות, תיאום המאבק בחסר בבני אדם, יחידת הסיוע הארצית לנפגעי עבירה בפרקל.יטות המדינה 21 בהקשר זה יצוין כי בדוח המבקר65ג: אי מיצוי של זכויות חברתיות , 2015, עלה כי אין בידי משרד השיכון נתונים מביטוח לאומי על הזכ אים .הפוטנציאלים לסיוע בשכר דירה ובשל כך הוא אינו יוזם פניות למי שעשוי להיות זכאי בדוח ביקורת מעקב בנושא משנת2021 עלה כי .הביטוח הלאומי ומשרד השיכון טרם הסדירו ביניהם מגננון להעברת המידע על הזכאים הפוטנציאליים 22 עוד צוין כי במהלך תקופת כתיבת המסמך נמסר לנו כי עובדים במשרד הרווחה על מערכת ה- BI ( Business Inteligence )ש בה ניתן יהיה לנתח את המידע הק יים במשרד לפי אוכלוסיות, גילאים, מגדר, מצב משפחתי, שנה, רשות .ועוד יש משרדים אשר נוקטים בפעולות יזומות על מנת לאמוד את היקף התופעה ויש משרדים אשר מתאפיינים כיותר פאסיביים בהקשר זה מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 14 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm )השירות ."ו"מהויות הנזקקות ,לצד נזקקויות שהוגדרו זה מכבר בשנה האחרונה נוספה למערכת :נזקקות חדשה ברמת הפרט המכונה "קשיים בצריכת ש."ירותים ומיצוי זכויות על פי ניתוח הנתונים הנכונים לשנת2021 , קיימים סה"כ111,263 אלף פרטים אשר עו"ס ציין בתיק הלקוח שלהם מהות נזקקות זו- קשיים בצריכת שירותים ומיצוי זכויות (לרשימה המפורטת ראו )'בנספח א. 23 לפי משרד הרווחה, המידע המספרי הוא דוגמא למדידת היק ף התופעה ובעתיד .הוא יוכל לשמש את המשרד לאיתור חסמים הגורמים לאי מיצוי זכויות ושירותים בשלב זה מציינים במשרד כי מלבד אוכלוסיית החיים בעוני זוהו אוכלוסיות נוספות הסובלות מאי-מיצוי, והבולטות שבה ן הם אנשים עם מוגבלויות ואזרחים הוותיקים. יצוין כי על אף הקשיים המתודולוגיים הכרוכים במדידת היקף התופעה של אי- מיצוי זכויות בקרב אוכלוסיות שונות, נשאלת השאלה האם משרדי הממשלה ממצים את הכלים הקיימ .ים ברשותם על מנת לספק לפחות הערכה של היקפי התופעה ניסיון מדידה זה חשוב :להבנתנו מכמה סיבות כדי להעריך כמה מממשים את זכאותם; כדי להבין אילו תכניות מדיניות משיגות את יעדיהן (ומובילות לשיפור הרווחה של האו כלוסיות הרלוונטיות) ואילו ,פחות ו לפיכך גם כדי להבין היכן כדאי להמשיך להשקיע משאבים; כדי למפות את החסמים הקיימים אשר לא מקבלים מענה במסגרת פעולות הממשלה .ועוד24 ה דברים שצויינו לעיל בדבר אי אמידת היקף התופעה של אי מיצוי זכויות מתיישבים עם המסקנה העולה מהדוח השנתי של מרכז טאוב לפיה התופעה של אי-מיצוי זכויות חב רתיות ואחרות ב ישראל נוכחת במגוון תחומי הפעילות של המדינה ,ובכלל זה בתחומי הבריאות , החינוך, הדיור ,ושירותי הרווחה וכי .אין מידע מקיף על היקף התופעה בתחומים הללו לפי ,העולה בדוח הדבר נובע הן מקשיי נגישות לנתונים )(כפי שפורט לעיל והן מהיעדר נכונותם של גופים שונים לבחון את מידת אי המיצוי בתוכניותיהם. 25 כחריג יצוין כי קיים מידע אמפירי מסוים לגבי תוכניות ביטחון סוציאלי המופעלות על ידי המוסד .לביטוח לאומי ומשרדי ממשלה אחדים כך למשל בשנת2021 פרסמו המוסד לביטוח לאומי בשיתוף עם בית הספר לעבודה סוציאלית באוניברסיטה העברית סדרת מסמכים אשר בדקו את רמת מיצוי הזכויות במספר קצבאות והטבות נלוות (דמי אבטלה והבטחת הכנסה בגיל 23 ,דן כהן, מרכז קשר עם הממשלה והכנסת, אגף בכיר קשרי חוץ ודוברות במשרד העבודה, מענה לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת 23 בדצבמר2021 . 24 יצוין כי בחינה בדיעבד של רגולציה קיימת נועדה לבחון א ת ההשפעה בפועל שהייתה לרגולציה על שוק מסוים או על אוכלוסייה מסוימת והיא יכולה להתבצע ביחס לרגולציה מסוימת או ביחס לרגולציה מצטברת. מטרתה של בחינה זאת לוודא כי הרגולציה מעודכנת ועדיין עונה על מטרות המדיניות שהוגדרו עבורה לכתחילה, בשלב גיבוש הרגולציה, וכי הי א לא גרמה להשלכות אשר נלקחו בחשבון. להרחבה ,על כך ראו: אורלי אלמגור לוטן וד"ר מיכל לרר( היבטים בבחינה בדיעבד של רגולציהex post ) , 18 ,באוקטובר2021 . 25 ,מרכז טאוב,דוח מצב המדינה: חברה, כלכלה ומדיניות 2021 . נשאלת השאלה האם משרדי הממשלה ממצים את הכלים הקיימים ברשותם על מנת לספק לפחות הערכה של היקפי התופעה של אי- מיצוי זכויות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 15 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm )העבודה. 26 הממצאים הדגימו כי בקצבאות אוניברס א ליות, שהקריטריונים לקבלתן פשוטים ,וזמינים רמת המיצוי קרובה ל- 100% .לעומת זאת, בקצבאות סלקטיביות אשר קבלתן מותנ ית במבחנים אישיים (כמו מבחן הכנסה או מבחן רפואי ) רמת המיצ וי נמוכה, לעתים אף מתחת ל- % 50 . יצוין כי.ממצאים אלה עקביים עם ממצאי מחקרים שבוצעו במדינות נוספות27 מהממצאים עולה כי ,בישראל שיעור המיצוי הכללי בקצבת הבטחת הכנסה בגיל העבודה הוא % 63 והוא נמוך יותר- % 48 בלבד - בקרב המקרים הקשים יותר הנוגעים לאלה הנזקקים .להבטחת הכנסה במשך כל השנה28 ,במילים אחרות שיעור המיצוי פוחת ככל שהנזקק לקצבה מוחלש יותר מבחינה כלכלית . עוד עלה כי שיעור האי-מיצוי של הטבות נלוות למקבלי קצבאות קיום עומד על44.9%. במיוחד יודגש כי כ- 70% בקירוב ממק ב לי השכר הנמוך אינם .ממצים את זכויותיהם במילים אחרות, משמעותם של שיעורי אי-המיצוי הגבוהים הי א כי אוכלוסיות זכאיות רבות אינן .מקבלות את הסיוע שמגיע להן והדבר מונע התמודדות עם המצוקה שלהן 3 . חסמים למיצוי זכויות : שלוש נקודות מבט מיצוי של זכות מסוימת הוא הליך ארוך שמתחיל מהרגע שבו מבנה הקצבה (לדוגמא) מוגדר על ידי קובעי המדיניות, לאורך ההליך של תביעת ה קצבה, ועד לקבלתה או אי קבלתה. במהלך ה דרך עשו י ים להופ.יע מכשולים וחסמים שונים, הנוגעים למגוון של שחקנים המעורבים בהליך29 אחד המודלים המרכזיים להבנת התופעה של אי מיצוי זכויות הוא של ואן-אורשוט, אשר מציע לסווג את הגורמים לשלושה תחומים: רמת המינהל והפקידות, רמת הלקוח (ממצה .הזכות) ורמת הקצבה להלן הפירוט: 30 1) רמת המינהל והפקידות – הכוונה לאופן הטיפול בתביעות ובתובעים, שהפונים תופסים אותו לעתים כמשפיל או מעליב; איכות נמוכה של תקשורת עם הלקוחות ומתן מידע 26 ,דניאל גוטליב מיצוי זכויות חברתיות בישראל: ממצאי מחקר ', כ"ע ביטחון סוציאלי מס113 , 2021 . כפי שמתואר במאמר– מקובל לחלק את קצבאות הביטחון הסוציאלי לארבע אשכולות, כאשר לכל אשכול מטרות וקהלי יעד משלו: אשכול הקצבאות להבטחת קיום בסיסי (נועד לסייע למשפחות שנקלעו למצב עוני או שהן בסיכון לה יקלע לעוני ותפקידן הוא לממן הוצאות מחייה של אנשים קשי יום ונכים כלליים שכושר השתכרותם נפגע); אשכול הקצבאות המחליפות הכנסה מעבודה (כולל את הקצבאות המוקדשות לפגיעה בעבודה כגון קצבת אבטלה ונכות מעבודה, וכן את דמי הלידה ותגמול המילואים); האשכול האוניברסאלי הכו לל את קצבת הזקנה הבסיסית שנועדה לתת מענה לאי- וודאות בנוגע לתוחלת החיים של המבוטח. כן כלולה באשכול זה קצבת הילדים שמטרתה להעניק יציבות למקורות המימון של הוצאות גידול הילד; אשכול הקצבאות התפקודיות אשר נועד לסייע במימון הוצאה כספית או חומרית הכרוכה בהתמודדותם של אנשים עם מוגבלות או אזרחים ותיקים עם קשיי תפקוד בסיסי בחיים. בין הקצבאות הללו כלולות קצבת סיעוד, קצבת שירותים מיוחדים .וקצבת ילד נכה 27 כך למשל, מסקירה השוואתית שנערכה ב- 2014 נמצאו נתונים המעידים על טווח אי- מיצוי של% 60 - % 21 בגמלאות סלקטיביות של הבטחת ה כנסה באירופה במדינות צרפת, פורטוגל, גרמניה, בריטניה וספרד. בארה"ב נמצא שיעור אי- מיצוי בגובה של67% בגמלת ( הבטחת הכנסה הפדרליתTANF ,). מתוך: אבישי בניש ולירון דוד זכות הגישה למינהל במדינת הרווחה: על (אי) מיצוי זכויות חברתיות וחובת ההנגשה של החקיקה החברתית., משפט וממשל י"ט, תשע"ח 28 ,דניאל גוטליב :מיצוי זכויות חברתיות בישראל ממצאי מחקר ', כ"ע ביטחון סוציאלי מס113 , 2021 29 ,ג'וני גל, מימי אייזנשטדט, אבישי בניש ורוני הולר מיצוי זכויות אקטיבי בביטחון סוציאלי , 2019 30 Van Oorschot, W, realizing rights: A multi-level approach to non-take up of means-tested benefits, 1995 המחקר מלמד כי שיעור מיצוי הזכויות פוחת ככל שהנזקק לקצבה מוחלש יותר מבחינה כלכלית מיצוי של זכות מסוימת הוא תהליך ארוך שמתחיל מהרגע שבו מבנה )הקצבה (לדוגמא מוגדר על ידי קובעי המדיניות, לאורך ההליך של תביעת הקצבה ועד .לקבלתה/אי קבלתה במהלך הדרך עשויים להופיע מכשולים וחסמים שונים מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 16 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ;וייעוץ לא מספקים הליכי בקשה מסובכים; קבלת החלטות על סמך מידע חלקי או על בסיס ראייה סטריאוטיפית של הלקוח; והבנה שג .ויה של הפקידים את כללי המערכת 2) רמת הלקוח –  חוסר מידע של האדם הזכאי לתכנית, המתייחס הן לעצם אי הידיעה על קיומה של התכנית (חוסר ידע בסיסי) והן לחוסר ב מ ידע מ פורט יותר כגון תנאי הזכאות שלה. ישנם חוקרים הטוענים בהקשר זה כי היעדר מידע גורם לחוסר ביטחון של הלקוח לגבי זכאותו לתכנית ולגבי גובה ההטבה לה הוא זכאי, אשר יכול למנוע ממנו ליזום תהליך תביעה למרות שהוא עשוי להיות זכאי .  התפיסה של האדם את זכאותו לקצבה, קרי– האם הוא תופס את ע צמו כזכאי לקצבה ו כ .עומד בתנאים הדרושים לקבלתה  הסטיגמה הנלווית לתביעת קצבאות ולקבלתן . סטיגמה זו יכולה לבוא לידי ביטוי בשני שלבים: בתפיסתו של האדם הזכאי את עצמו; ובשלב המעשי שבו האדם ניגש למצות את זכותו ועשוי לסבול מהשפלה כתוצאה מהטיפול של הצוות המנהלי. לצד זאת יצוין כי יש מחלוקת במחקר בנוגע לדרך שבה פועלת .הסטיגמה על מיצוי זכויות 3) רמת הקצבה - הכוונה למאפיינים של הקצבאות השונות ולתנאים השונים לקבלתן. כך ,למשל הסבירות לאי מיצוי זכויות עולה בתוכניות הכוללות את :המאפיינים הבאים קצבאות התלויות ב מבחן אמצעים, ק ,צבאות בעלות מספר גדול של כללים והנחיות קצבאות בעלות כללים מסובכים, קצבאות עם כללי זכאות עמומים המשאירים פתח חב ר לשיקול דעתו של הפקיד (נקודה זו מתחברת לחסם הראשון – החסם המינהלי) , קצבאות המשלימות מקורות הכנסה אחרים, קצבאות המיועדות לקבוצות אוכלוסייה מודרות ואשר לעתים גם מתויגות , קצבאות בסכומים נמוכים יחסית , קצבאות המשאירות את היוזמה להתחיל בתהליך התביעה לחלוטין בידי המבקש, קצבאות .המיועדות להוצאות מקריות ולא להוצאות שוטפות, וכאלו המעניקות זכאות לא יציבה31 נוסף על שלושת הגורמים הללו, במחקר של 'פרופ ג'וני גל ושותפיו מוצע להוסיף עוד שני גורמים :נוספים אשר עשויים להוות גורמים מרכזיים בתהליכים של מיצוי זכויות4 ) רמת הנגישות למערכות הערר ולבתי המשפט , בעיקר בקרב אוכלוסיות מוחלשות ו-5) רמת סוכני המיצוי, ,המתייחסת לאותם ארגונים פורמאליים הפועלים בתחום של מיצוי זכויות בין אם באופן מדינתי (למשל ( עובדים סוציאליים במחלקות לשירותים חברתיים) ובין אם באופן חוץ מדינתי גורמים )השייכים למגזר העסקי או גורמים הפועלים בחברה האזרחית. 32 31 ,ג'וני גל, מימי אייזנשטדט, אבישי בניש ורוני הולר מיצוי זכויות אקטיבי בביטחון סוציאלי , 19 20 . 32 ,ג'וני גל, מימי אייזנשטדט, אבישי בניש ורוני הולר מיצוי זכויות אקטיבי בביטחון סוציאלי , 2019 . המודל המרכזי של ואן–אורשוט מציע לסווג את החסמים למיצוי זכויות :לשלושה תחומים חסמים ברמת המינהל והפקידות (אופן הטיפול ;)בתובעים ובתביעות חסמים ברמת הלקוח (חוסר מידע של האדם הזכאי לתכנית ולתנאי הזכאות שלה); וחסמים ברמת הקצבה (מאפייני הקצבאות והתנאים לקבלתן– קצבאות התלויות במבחן אמצע )'ים וכו שני גורמים נוספים המוזכרים במחקר הם רמת הנגישות למערכת הערר ולבתי המשפט ,ורמת סוכ ני המיצוי– אותם ארגונים פורמאליים הפועלים בתחום של מיצוי זכויות שנזכרים במחקר מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 17 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לצד המודל של ואן- אורשוט, יצוין גם המודל של של בניש ודוד אשר מחלק באופן מעט שונה את החסמים למיצוי :זכויות. לפי מודל זה, יש שלוש קבוצות עיקריות של חסמים1 ) חסמים הקשורים למודעות ולידע – ;בנוגע לעצם קיום הזכות, תנאיה, התוכן שלה ואופן המימוש שלה2 ) חסמים הקשורים ל- ""סבך הביורוקרטי, אשר נוגעים ליחסי הגומלין שבין הפרט לרשות המנהלית, מתהליך בירור הזכאות ועד לשלב המימוש . בהקשר זה יצוין כי מעבר לצורך להגיע פעמים רבות פיזית לסניפים, למלא טפסים, להמציא אישורים מגורמים רבים ועוד, העובדה כי כל רשות ממשלתית מתמקדת בתחומי האחריות הישירים שלה יוצר מבנה ביורוקרטי המוביל פעמים רבות ל ,חוסר תיאום בין גורמים שונים באופן אשר פוגש את "הלקוח" בצורך להגיש פעמים רבות בקשות שונות לגורמים שונים על אותה בעיה. 3) חסמים תפיסתיים, פסיכולוגיים ותרבותיים– הקיימים הן מצד המ ב קשים למצות את זכויותיהם והן מצד הרשויות המינהליות. מצד הרשויות המינהליות הדבר מתבטא בתיוגים שליליים של ,התובעים בעיקר של אלה החיים בעוני או .משתייכים לאוכלוסיות מודרות מצד מקבלי הקצבאות, החסמים עלולים לנבוע מחשדנות כלפי המערכת הציבורית, במיוחד כאשר הם פוגשים ב עובד הציבור ה חובש שני כובעים, לסייע לציבור .מצד אחד ולסייע באכיפת דרישות כלפיו מצד שני בנוסף, לעתים אנשים המ שתייכים לקבוצות מודרות סובלים מחסמים פסיכולוגיים הבאים לידי ביטוי בתחושות ש"לא מגיע להם" או שה ם .אשמים במצבם33 ולבסוף קיים גם החסם התרבותי, המתייחס לתחושה של המבקשים למצות את זכויותיהם כי לעובדי המינהל הציבורי אין באמת הבנה לנסיבות החיים שלהם, לשפתם ולתרבות .ם כפי שניתן ללמוד, שני המודלים המתוארים לעיל הממפים את החסמים למיצוי זכויות דומים מאוד במאפייניהם. שניהם מתייחסים לחסמים הבאים: ל ממשק ש בין הפרט לרשות ,המינהלית לבעיית המידע של הפרט על קיומה של הזכות ו על התנאים לבחון את הזכאות לקבלה ולמאפייני הקצבה.עצמה ולמורכבותה חשיבות ההבנה של חסמים אלה טמונה .ביכולת להתאים להם מענים ופתרונות כפי שיתואר בהמשך, מסמך זה מתבסס על החסמים המופיעים במודל הראשון של ואן- אורשוט .ומנסה לבדוק אילו מענים מעניקים משרדי הממשלה לחסמים אלו 3.1 חסמים שונים לאוכלוסיות שונות החסמים אשר תוארו לעיל עשויים לעמוד הן בפני הא ו כלוסייה הכללית , למשל כאשר אנשים במהלך חייהם נאלצים לפתע להתמודד עם מחלה או מוגבלות חדשה אשר מביאה אותם ואת בני משפחותיהם להתמקד במצבם הבריאותי (בטיפול ו/או בהחלמה) תוך כדי חווית עומס קוגניטיבי34; והן בפני אוכלו סיות מוחלשות או אוכלוסיות שהפכו מוחלשות. בקרב אחרונות אלו , 33 ,אבישי בניש ולירון דוד זכות הגישה למינהל במדינת הרווחה: על (אי) מיצוי זכויות חברתיות וחובת ההנגשה של החקיקה החברתית , .משפט וממשל י"ט, תשע"ח 34 ,עידית נדב, רכזת לשכת המשנה למנכ"ל משרד הבריאות, מענה לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת12 בדצבמר021 2. מדיניות מיצוי זכויות אק טיבי | 18 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm החסמים הללו משמעותיים אף יותר שכן הם לרוב רבים יותר ולעתים גם שלובים זה בזה, דבר :אשר יוצר מציאות מורכבת של אי מיצוי זכויות. כפי שמצוין בדוח המבקר אשר עסק בנושא "ממחקרים עולה הסכמה כי במקרים רבים ה שבילים המובילים להגשמת הזכויות השונות והצדק, אינם פתוחים ונגישים לכל חלקי החברה באופן צודק ושווה. פעמים רבות הם אף סגורים ונמצאים מחוץ להישג היד של חלק מחברי הקבוצות הזקוקים להם במיוחד: עניים, עולים חדשים, מיעוטים אתניים ולאומיים וחברי קבוצות אחרות, מודרות "..ומוחלשות35 בפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת למשרדי הממשלה השונים שאלנו גם עד כמה התופעה של אי מיצוי זכויות שכיחה יותר בקרב אוכלוסיות מסוימות . ו האם אוכלוסיות שונות עומדות בפני חסמים שונים למיצו י זכויות? חלק מהמשרדים השיבו על שאלה זו ומתשובותיהם עולה כי הקשיים בפני מיצוי זכויות אכן משמעותיים במיוחד עבור אוכלוסיות מוחלשות: אוכלוסיות שאינן דוברות עברית, אנשים עם מוגבלות נפשית או קוגניטיבית, אנשים עם אוריינות דיגיטלית נמוכה כגון חלק מה אזרחים ה.וותיקים ואנשים החיים בעוני החסמים מתעצמים ככל שיש שילוב של כמה מ אפיינים , למשל .אנשים עם מוגבלות מהחברה הערבית להלן כמה דוגמאות שצוינו בתשובות שקיבלנו : טבלה1 :דוגמאות ל חסמים העומדים בפני מיצוי זכויות של קבוצות שונות סוג האוכלוסייה מאפייני החסמים עובדים זרים ועובדים פלסטינים היעדר נגישות למידע, היעדר הנגשה שפתית (המידע )לרוב מתווך לעובדים על ידי המעסיקים. 36 ספציפית ב התייחס לעובדים בענף הבנייה עולה תופעה של הימנעות מדיווח במקרה של פגיעות בעבודה וזאת מהסיבות הבאות: חשש לאבד את עבודתם אם ייעדרו עקב תאונה, מעמדם הלא חוקי והחשש לגורלם אם ו ייו דע הדבר והיעדר מידע על זכויו.תיהם37 אנשים עם מוגבלויות בכלל ו בחברה הערבית בפרט ,נגישות מוגבלת למידע על זכויותיהם ועל אופן מימושן מחסור באתרי אינטרנט בשפה הערבית המוקדשים לאנשים עם מוגבלויות, ובכלל– היעדר הנגשה שפתית .ותרבותית38 35 משרד מבקר המדינה, דוח שנתי65 :ג אי מיצוי של זכויות חברתיות , 2015 . 36 מרב אברהמס ,, סמנכ"לית בכירה תכנון מדיניות ואסטרטגיה ברשות האוכלוסין וההגירה, מענה לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת 6 ,בינואר2022 . 37 ,המוסד לביטוח לאומי,דוח שנתי פרק3 ,: גמלאות ומגמות 2019 38 ,רועי בן נעים, מנהל תחום קשרי כנסת וממשל במשרד הרווחה, מענה על בקשת מידע של מרכז המחקר והמידע של הכנסת6 ,בדצבמר 2021 . הקשיים בפני מיצוי זכויות משמעותיים במיוחד בעבור אוכלוסיות מוחלשות ובהן אוכלוסיות שאינן ,דוברות עברית אנשים עם מוגבלות נפשית או קוגניטיבית, אנשים עם אוריינות דיגיטלית נמוכה, כגון חלק מהאזרחים הוותיקים ואנשים החיים בעוני מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 19 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אזרחים ותיקים אוריינות,דיגיטלית נמוכה אי התאמה בין דרישות האתרים השונים שמסייעים במיצוי זכויות לבין מצבם הקוגניטיבי של חלק מ,האזרחים הוותיקים קושי ביורוקרטי שמונע הגשת בקשה לכתחילה. 39 דרי רחוב חסמים מנטליים כגון תפיס ת הסיוע בתור פתרון זמני שלא כדאי להתאמץ להשיגו או חוסר אמון במוסדות המדינה חו ,סר מודעות של דרי רחוב לאפשרות הסיוע חסמים הקשורים למנגנוני הסיוע, כגון קשיים בהתמודדות עם הביורוקרטיה, תלות בעובד הסוציאלי במימוש .הזכאות, היעדר חשבונות בנק ועוד40 4 . מ יצוי זכויות אקטיבי כפי שתואר לעיל, אזרחים המבקשים למצות את זכויותיהם בתחומי החיים השונים מתמודדים עם חסמים רבים . לנוכח מצב זה התפתחה בשנים האחרונות גישה חדשה למיצוי זכויות המכונה ""מיצוי זכויות אקטיבי, המתייחסת למאמץ יזום מצד גורמים שלטוניים וחוץ שלטוניים להביא את .הזכאיים לממש את הזכויות המגיעות להם גישה זו מבוססת על ההבנה כי לא ניתן להסתפק רק בפעולות המקובלות כגון מתן מידע, הפנייה לשירותים וכתיבת מכתבים וחוות דעת אל א יש לפעול באופן פרו-אקטיבי עד למיצוי מלא של ז.כויות הלקוחות בכל אמצעי שיידרש41 4.1 המנעד שבין מיצוי זכויות למיצוי זכויות אקטיבי "את המעבר ממיצוי זכויות "רגיל" למיצוי זכויות "אקטיבי ניתן לשרטט באופן גס על ציר, כאשר ככל שמתקדמים על הציר האזרח נדרש להיות פחות אקטיבי בתהליך המיצוי כיוון ש רשויות המדינה הופכות להיות י ותר אקטיביות ,מתוך כוונה להקל על האזרחים היכן שניתן . להלן תיאור ,"המעבר מהנגשת מידע כללי על זכויות, דרך הנגשת המידע באופן המותאם אישית ל"לקוח .ועד למתן הזכויות באופן אוטומטי, ללא צורך בהגשת תביעה ברקע לכך, יצוינו דוגמאות שהרשויות השונות נוקטות בהן כדי לסיי ע במיצוי הזכויות, כגון פנייה יזומה של הביטוח הלאומי לאזרח לפי נתונים המופיעים במאגרי המידע שלו על מנת שיגיש תביעה, קצבת זקנה היא .דוגמא לכך להלן פירוט התהליך תוך הרחבה עליו בדוגמאות שונות : הנגשת המידע על זכויות באופן כללי מהווה ה רובד הראשון והוא מתייחס למתן מידע על הזכויות ובכלל זה.: הסבר על הזכות ומטרתה, תנאי הזכאות ואופן המימוש ומידע חשוב נוסף 39 עדי טור- ,פז, מנהלת תחום פרויקטים בלשכת מנכ"ל המשרד לשוויון חברתי, מענה על בקשת מידע של מרכז המחקר והמידע של הכנסת 12 ,בדצבמר2021 . 40 ,גדעון עזרא, סיוע המדינה לדרי רחוב, מרכז המחקר והמידע של הכנסת23 ביוני2022 . 41 ,טל ארזי ויעל סבג מיצוי זכויות ושירותים חברתיים לאזרח: הבניית קונספט ותורת עבודה , מכון מאיירס ג'וינט ברוקדייל, דצמבר2020 . בשנים האחרונות התפתחה גישה חדשה למיצוי זכויות המכונה "מיצוי זכויות אקטיבי", המתייחסת למאמץ יזום מצד גורמים שלטוניים וחוץ שלטוניים להביא את הזכאים לממש את הזכויות המגיעות להם את המעבר ממיצוי זכויות ""רגיל למיצוי זכויות ""אקטיבי ניתן לשרטט באופן גס על ציר כאשר ככל שמתקדמים על הציר האזרח נדרש להיות פחות אקטיבי בתהליך המיצוי כיוון שרשויות המדינות הופכות להיות אקטיביות יותר מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 20 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm דו גמא בולטת הוא "אתר "כל זכות אשר מאגד מידע רב על כלל הזכויות והזכא ו יות השונות שמעניקות רשויות ציבוריות לרבות משרדי ממשלה, יחידות סמך, תאגידים סטטוטוריים, רשויות .מקומיות וארגונים ללא כוונת רווח מטרתו של האתר לשפר את המודעות של האזרחים בישראל לזכויותיהם ו ל אופן מימושן באמצעות הנגשת המידע המשפטי בצורה בהירה ופשוטה .ככל הניתן42 מהשנים2017 ועד2021 "כל זכות" פעלה כמוסד ללא כוונת רווח (כמלכ"ר) בסיוע משרד המשפטים ומטה ישראל דיגיטלית במע רך .הדיגיטל הלאומי מאז יוני 2021 האתר פועל במימון הגורמים הללו. יצוין כי לצד ה עובדה ש האתר מי ועד לשרת את הציבור הרחב בישראל, הוא גם נועד לשרת את סוכני ומנגישי הזכויות: עובדי הממשל .הבאים במגע עם צרכני הזכויות כמו גם עובדי המגזר השלישי43 לפי נתוני סיכום הפעילות של האתר לשנת2021 אשר מבוסס על סקרי משת מ שים, האתר שירת למעלה מ- 10 מיליון גו לשים בעברית (מגמת עלייה עקבית לאורך השנים האחרונות), ולמעלה מ- 800,000 גולשים בערבית . .כמו כן, נראית עליה בשימוש בדפים שמסבירים תהליכי מיצוי זכויות בהקשר למידע בערבית יצוין כי מבדיקה שערכנו לגבי היקף ואיכות התרגום של האתר לערבית עולה כי רוב "המידע באתר הרשמי תורגם, למעט הבלוג של "כל זכות– המציג מידע על זכויות באופן קטגורי "?וידידותי בחלוקה לפי נושאים, למשל: "מה מגיע לעובדי ועובדות משק בית או "הורים לילד עם מוגבלות? י י"תכן שמגיע לכם כסף ולא ידעתם. 44 יצוין כי אין בידי אתר"כל זכות" גישה לנתוני אמת אודות מיצוי בפועל של זכויות לאחר הכניסה .לאתר והדבר אינו בגדר תפקידיו45 יחד עם זאת, לדברי היחידה הממשלתית לחופש המידע במשרד המשפטים, האתר מעביר לצרכים פנימיים שאלונים המיועדים למשתמשי האתר ובמסגרת זאת נשאלת השאלה האם מוצו זכויות בעזרת האתר. מן הנתונים עולה כי כ- 2/3 מהמשתמשים שהשיבו על השאלון השיבו בחיוב46 , אך יש לסייג כי הדבר כמובן אינו יכול להעיד על כלל המשתמ ש .ים באתר בשנת2019 פרסם המרכז הארצי לבחינות ולהערכה דוח שכותרתו "מחקר להערכת המיזם "להנגשת מידע על זכויות , במסגרתו נבחנה גם מידת המודעות של הישר אלים לאתר של "כל זכות". מסקר שבוצע לצורך הבדיקה עלה כי כ- 46% מהמשיבים דיווחו ,כי לא שמעו עליו לא ו נמצאו הבדלים במידת ההיכרות עם האתר .בין משיבים פרטיים לבין אנשי מקצוע ומתנדבים ,עם זאת כן נמצאו הבדלים מובהקים בין קבוצות אוכלוסייה שונות בחברה הישראלית לגבי 42 עינת רביב– מנהלת שותפיות ב- "כל זכות", שיחת טלפון בתאריך29 ,בנובמבר2021 . 43 אתר""כל זכות :, תאריך כניסה9 בפבואר2022 . 44 אתר "כל זכות", סיכום פעילות לשנת2021 , ינואר2022 . 45 עו"ד שלמי בילבסקי , ראש היחידה הממשלתית לחופש המידע במשרד המשפטים, מענה על בקשת מידע של מרכז המחקר והמידע של ,הכנסת15 ,בפברואר2022 . 46 .שם הרובד הראשון של מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי הוא הנגשת מידע על זכויות :באופן כללי ובכלל זה על מטרתן ותנאי .הזכאות להן דוגמא לכך הוא אתר "האינטרנט "כל זכות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 21 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm האופן שבו הם מחפשים מידע על זכויות ו בפרט אם הם משתמשים באינטרנט לצורך זה. כמעט בכל משתני הרקע שנבדקו במחקר נמצאו הבדלים: מגזר, גיל, הכנסה חודשית והשכלה: 47 בני החברה הערבית, אזרחים ותיקים, ב עלי הכנסה חודשית נמוכה וכן בעלי השכלה נמוכה משתמשים בשיעורים נמוכים יותר באינטרנט ובתוך כך בכל זכות לצורך חיפוש מידע על .זכויות48 יחד עם זאת יצוין כי בשנים שחלפו מאז2019 ,נרשמו מספר מגמות עליה. לדוגמא בסיכום הפעילות של אתר "כל זכות" לשנת2021 נרשמה עלייה ש ל18% במספר המשתמשים .באתר מקרב החברה הערבית ביחס לשנה הקודמת49 מהממצאים לעיל עולה כי דווקא האוכלוסיות היותר מוחלשות בחברה הישראלית פחות משתמשות בערוץ המקוון כדי למצוא מידע על זכויותיה ן . הדבר מדגיש את הצורך לפעול למיצוי זכויות במגוון של ערוצי פעולה , ערוצים,דיגיטליים לצד מענים אנושיים על מנת .שיתאימו לכל חלקי החברה בהקשר זה יצוין כי בישיבת הממשלה שהתקיימה בתאריך19 ביולי2021 הוחלט לבצע למיזם מחקר מלווה שבמסגרתו תיבחן נגישות של זכויות לאוכלוסיות שונות בחברה הישראלית ומיצוי זכויות בפועל. 50בחינת המעקב אח ר סטטוס יישום ההחלטה לא .העלה כי מחקר זה אכן מתקיים בפועל בנוסף יצוין כי לאחרונה הוקם , כחלק מהאתר של "כל זכות" ו בשיתוף משרד החינוך, גם האתר ""כל זכות נוער– מאגר מידע מקיף על זכויות נוער בישראל בין הגילאים14-18 ,(זכויות בבי"ס זכויות בעבודה, אחרי תיכון וע.)וד51 :הנגשת מידע על זכויות באופן מותאם אישית מהווה השלב השני מעל רמת הנגשת המידע .באופן כללי דוגמא בולטת לכך ה וא"מנוע הזכויות הלאומי" המופעל על ידי מטה המיזם הלאומי ""ישראל דיגיטלית ורשות התקשוב הממשלתי במערך הדיגיטל הלאומי ובשיתוף עם שורה של משרדי ממשלה. מנוע הזכויות 'אשר נולד בעקבות החלטת ממשלה מס2733 52 נועד לתושבי )המדינה המעוניינים למצות זכויות שונות (קצבאות, גמלאות, הנחות, פטורים, שירותים ועוד ומבוסס על "שאלון זכויות" אותו ממלא "הלקוח" כדי שהמנוע יכיר אותו ויתאים לו את המידע הנחוץ לצורך התאמת הזכויות. מענה על מספר רב יותר של שאלות מאפשר דיוק גדול יותר בהתאמת המידע על הזכויות. התוצאות המתקבלות מבוססות על מגננון חוקים פנימי המזהה 47 מרכז ארצי לבחינות והערכה, מחקר להערכת המיזם להנגשת מידע על זכויות: דוח לגורמי חוץ, יוני2019 . 48 החסמים העומדים בפני בני החברה הערבי .ת נעוצים בשפה ובחששות הקיימים בקרב חלק מהציבור באשר למגע עם רשויות המדינה .החסם המרכזי הנוגע לאזרחים הוותיקים הוא רמה נמוכה של אוריינות דיגיטילית 49 משרד המשפטים ומערך הדיגיטל הלאומי– :ישראל דיגיטלית "כל זכות", סיכום פעילות לשנת2021 . 50 'מזכירות הממשלה, פרוטוקול ישיבה מס6 של הממשלה ה- 36 , 29 ביולי2021 . 51 אתר""כל זכות נוער :, תאריך כניסה9 ,בפברואר2022 . 52 ,משרד ראש הממשלה החלטת ממשלה2733: אישור התכנית הדיגיטלית הלאומית , קידום המיזם הלאומי "ישראל די גיטלית" ותיקון החלטות ממשלה, יוני2017 . הרובד השני הוא הנגשת מידע על זכויות באופן מותאם אישית. דוגמא לכך הוא "מנוע הזכויות הלאומי". זה נועד לתושבי המדינה המעוניינים למצות זכויות שונות ומבוסס "על "שאלון זכויות "אותו ממלא "הלקוח כדי שהמ נוע יכיר אותו ויתאים לו את המידע הנחוץ לצורך התאמת הזכויות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 22 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm את תנאי הזכאות של הזכויות במערכת (וזה מתעדכן מעת לעת) ויודע להתאים בין הלקוח לבין מה שמגיע לו. 53 התוצאות הללו ניתנות במונחי סבירות (גבוהה או נמוכה) לקבלת הזכות כאשר ההחלטה הסופית לגבי הזכאות היא באחריות הגורם האחראי על הענקת הזכות (לו אחריות .)משפטית על המידע54 לדוגמא , הזכאות לקבלת קצבת אזרח ותיק היא באחריות המוסד .לביטוח לאומי ככלל יצוין כי לכל זכות במנוע יש רפרנט מקצועי באחד מהגופים המקנים את הזכות: משרדי ממשלה, יחידות סמך, גופים סטטוטוריים, רשויות מקומיות, קופו ת חולים וכדומה. רפרנט זה אחראי על הזכות, מאשר את הלוגיקה והתוכן של הזכות, עונה על שאלות כשיש, מעדכן כאשר ישנם שינויים בזכות וכדומה .להתרשמותו של ג'סי רוזנבליט, מנהל תחום פרויקטים דיגיטליים "במטה המיזם הלאומי "ישראל דיגיטלית, משרדי הממשלה מעוניינים להיות פר ו- אקטיביים יותר במיצוי זכויות ורואים את המנוע כמוצר דיגיטלי חשוב בהנגשת מידע על הזכויות תחת אחריותם. יצוין כי שיתוף הפעולה של הגופים השונים עם הפרויקט נעשה על אף שהפרויקט נעדר סמכות פורמלית ל כפות .את שיתוף הפעולה הזה בהקשר זה נשאלת השאלה האם ישנם מחירים לע ?ובדה כי שיתוף הפעולה מתקיים על בסיס וולנטארי נכון להיום המידע באתר מוצג באופן אנונימי ב נוגע לשלוש אוכלוסיות עיקריות : אזרחים ותיקים, ניצולי שואה ו אנשים עם מוגבלות, והוא כולל מידע על201 זכויות (מתוך רשימה של כ- 1,000 ). המידע מופיע בעברית ו בערבית . עד כאן .תוארו החלקים במנוע הזכויות אשר כבר פותחו וזמינים לשלוש האוכלוסיות המצוינות לצד זאת, ישנם היבטים נוספים במנוע הזכויות אשר נמצאים בשלבי פיתוח שונים ועתידים להיות חלק מהאתר. כך למשל, ב מהלך שנת2022 אמור האתר להיות זמין גם ברוסית (נכון לזמן פרסום המסמך ,זה ם טר קרה). 55 כמו כן, לדברי רוזנבליט ,ל פני כשנה הסתיים הפיתוח של מנוע זכויות מזוהה שיפעל באזור האישי הממשלתי וזה עלה לאוויר בינואר2022 . באזור האישי המנוע יוכל לשלוף נתונים ממאגרי מידע ממשלתיים ובכך יחסוך למשתמש לענות על חלק מהשאלות. לדוגמא, במקום לשאול על תאריך הלידה של המשתמש, המנוע יביא את .הנתון הזה ישירות ממאגר המידע של רשות האוכלוסין אמנם עדיין יהיו שאלות שהמשתמש יהיה ,חייב לענות עליהן אך זה יקצר משמעותית את השאלון (ובניגוד למנוע האנונימי, במנוע המזוהה השאלות הנוספות שהמשתמש עונ ה עליה ן )באזור האישי יישמרו במאגר מיוחד. היכולת להביא נתונים ממאגרי מידע ממשלתיים שונים יאפשר למנוע להודיע בצורה פרו- אקטיבית על 53 ,מטה המיזם הלאומי ישראל דיגיטלית""מנוע הזכויות הלאומי :, תאריך כניסה9 בפברואר2022 . 54 אחד הקשיים שציין רוזנבליט בתהליך הפיתוח של מנוע הזכויות טמון .בזמן הארוך שלוקח לתהליך המיפוי של הזכויות מול המשרדים זאת משום שפעמים רבות המשרדים עצמם אף לא יודעים את כל הזכויות בתוך המשרד שמגיעות ,לקהל יעד מסוים שכן הן תלוי ות אב ופן בו המשרד הגדיר את קבוצת הזכויות.למשל 55 ג'סי רוזנבליט– מנהל תחום פרויקטים דיגיטליים במטה המיזם הלאומי "ישראל דיגיטלית", מענה על בקשת מידע של מרכז המחקר ,והמידע של הכנסת23 בדצמבר2021 . נכון להיום המידע באתר מוצג באופן אנונימי בנוגע לשלוש :אוכלוסיות עיקריות ,אזרחים ותיקים ניצולי שואה ואנשים עם מוגבלות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 23 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm פוטנציאל של זכאות לזכות . ,לדוגמא, המנוע ידע את הגיל של המשתמש ה ,מצב המשפחתי שלו מספר הילדים ונתונים נוספים. אם על בסיס שילוב הנתונים הללו זוה ת ה זכאות לזכות, המנוע י ידע את ה משתמש שהוא עשוי להיות זכאי ל ה . יודגש כי נכון להיום האזרח צריך להיות פעיל מאוד באופן שבו הוא ממלא את השאלון, במיוחד ככל שהוא בעל מאפיינים רבים הרלוונטיים לקבלת מגוון של זכויות. בהתחשב בממצאי ה מחקר אשר הוצגו לעיל בדבר העובדה ש דווקא האוכלוסיות היותר מוחלשות בחברה הישראלית פחות משתמשות בערוץ המקוון כדי למצוא מידע על זכויותיה ן , נשאלת השאלה מה יבטיח ?שינוי בכל הנוגע לפלטפורמה הזאת במסגרת כתיבת המסמך גם שאלנו את מטה ישראל דיגיטלית אם יש בידי ו נתונים ממשרדי הממשלה השונים על שיעור האזרחים שמימשו את זכויותיהם לאחר שהופנו על ידי מנוע הזכויות הלאומי. לדברי רוזנבל יט, אין אפשרות לברר מידע זה מאחר וגם כאשר אזרחים מופנים לטופס התביעה באתר הממשלתי, הרבה זכויות עדיין דורשות חיפוש אסמכאות, הכנת מסמכים וכד ומה, דבר אשר מקשה לעקוב אחר הקשר בין ההפנייה מהאתר לבין הגשת התביעה . לפי ,רוזנבליט השאיפה נכון לעכשיו היא למדוד רכיבים מסוימים אשר יוכלו להעיד על רמת האפקטיביות של המנוע. לדוגמא, מעקב אחר מספר ה תביעות שהוגשו (בזכות קבלת מידע על קיומה של הזכות, מעבר למשרד מ משלתי האחראי על הזכות לצורך הנעת תהליך של תביעת הזכות) וירידה ב שיעור הדחיות של תביעות אלה לאורך זמן תהווה אינדיקציה חיובית לכך כי .המנוע מדויק ומביא ערך לאזרחים ,לחלופין שיעור דחיות גבוה יוכל להעיד על מצב של חוסר דיוק או שלfalse positive ה גורם לאזרחים להג יש תביעות לזכויות .שהם לא זכאים להן פיתוח עתידי נוסף של מנוע הזכויות מתייחס ל חיבור למערכת ההפעלה של המשרדים, אשר יאפשר למנוע להציג סטטוסים ש .ל תהליכי מימוש זכויות בפועל כלומר ,השאיפה היא שיוצג לוח ( מחווניםdashboard ) למשתמש שהגיש למשל ,תביעה לביטוח לאומי שבו יעודכן ב זמן הצפוי ,לטיפול בתביעה הש לב שבו הוא נמצא בתהליך וכדומה . בשלב מתקדם יותר של פיתוח מנוע הזכויות המזוהה, השאיפה הי א כי לא רק שהמנוע יביא נתונים ממאגרי המידע של המשרדים ו יגלה זכאות פוטנציאלית לזכות ספציפית, אלא יקבל אישור מהמשתמ ש כי המנוע יתחיל תהליך .תביעה של הזכות עבורו,בפועל המנוע ייקח את אוסף הנתונים שהביא מהמשרדים על הזכות הספציפ ית, ו"ידחף" את אותם ה נתונים למערכת הההפעלה של אותו משרד המקנה את הזכות (שברשותו אין בהכרח את הנתונים הללו על המשתמש). אפשרות זו תחסוך בירוקרטיה לאזרח (שלא יצטרך בהכרח להמציא הרבה מסמכים והוכחות, שכן הנתונים ש יועברו למשרד המקנה את הזכות כבר מאומתים על ידי משרד אחר) ו גם יחסוך בירוקרטיה ל משרד המקנה את הזכות .)(כאמור, פחות ניירת מאפשר זמן טיפול קצר וזריז יותר יודגש כי צעדים אלה נמצאים פיתוח עתידי של מנוע הזכויות מתייחס לחיבור למערכת ההפעלה של המשרדים אשר יאפשר למנוע להציג סטטוסים של תהליכי מימוש זכויות בפועל מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 24 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בתהליכי תכנון וטרם הגיעו לשלב הפיתוח. כמו כן, רוזנבליט מסייג כי י י תכן ופיתוח זה לא יתאפשר בנוגע לכל הזכויות, אלא רק בנוגע לחלקן. 56 מתן זכויות באופן אוטומטי: הכוונה לקביעת זכאות אוטומטית לזכות חברתית מבלי שהאזרח מחויב להגיש תביעה בעניין. דבר זה מתאפשר רק כאשר לרשות הרלוונטית יש מספיק מידע על הזכאות. פרקטיקה זאת כבר קיימת בעיקר בנוגע לזכויות אוניברסליות אשר לא מצריכות עמידה בקריטריונים ספציפיים , כמו למשל קצבאות ילדים אשר הביטוח הלאומי משלם באופן אוטומטי על פי המידע המועבר אליו מבתי החולים57. דוגמא נוספת היא מענק י הקורונה אשר חולק ו לכל תושב/ת ישראל במסגרת ההתמודדות עם המשבר, כסכום אשר הגיע ישירות לחשבון הבנק (עבור ילדים מתחת גיל18, סכום המענק הועבר לחשבון הבנק שא ליו משולמת קצבת .)הילדים לבד מזכויות אוניברסליות, ישנם מקרים מסוים בהם גם זכויות סלקטיביות מגיעות באופן .אוטומטי לזכאים,למשל על פי תקנה3 ו' לתקנות הסדרים במשק המדינה (ה נחה מארנונה) , תשנ"ג– 1993 , מועצה רשאית לקבוע הנחה בשיעור של עד5% מסכום הארנונה הכללית שהוטלה באותה שנת הכספים על מחזיק בנכס שהוא חייל מילואים פעיל. במסגרת מסמך אשר נכתב במרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא, נבדק כמה רשויות בוחרות להעניק הטבה זו וכן באיזה אופן הן בוחרות לעשות זאת- האם באופן אוטומטי על בסיס מידע המתקבל ממש רד הביטחון או בתגובה ל פנייה יזומה של משרת המילואים . מהממצאים שהתקבלו עולה כי מתוך הרשויות אשר השיבו לפנייה של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, כ- 2/3 מעניקות את ההנחה באופן אוטומטי בזכות קבלת רשימת הזכאים ממשרד הביטחון והצלבתה עם מאגר המחזיקים בנכסים וכ- 1/3 מעני .קות את ההנחה בעקבות בקשה יזומה של משרת המילואים ההבדלים באופן מתן ההנחה משפיעים מאוד על מימוש הזכאות וניכרת עלייה של ממש במימוש הזכאות באותן רשויות אשר קיבלו את המידע על משרתי המילואים המתגוררים בתחומן ולפיכך העניקו .את ההנחה באופן אוטומטי58 בהקשר לדוגמה זו יצוין ,עוד כי יש רשויות אשר לאחר שמשרת המילואים מגיש בקשה לקבל את ההנחה, ממשיכות באופן אוטומטי לה עניק את ההנחה בשנים העוקבות. זה מתחבר לדוגמאות 56 ג'סי רוזנבליט– מנהל תחום פרויקטים דיגיטליים במטה המיזם הלאומי "ישראל דיגיטלית", מענה על בקשת מידע של מרכז המחקר ,והמידע של הכנסת23 בדצמבר2021 . 57 דוג מאות למקרים בהם קצבת הילדים אינה משולמת באופן אוטומטי הן כאשר הילדים נולדו בחו"ל או בבית, או כאשר מדובר בילדים .מאומצים ,אבישי בניש ולירון דוד זכות הגישה למינהל במדינת הרוו חה: על (אי) מיצוי זכויות חברתיות וחובת ההנגשה של החקיקה החברתית , .משפט וממשל י"ט, תשע"ח 58 ד ,"ר מיכל לרר מתן ה נחה בארנונה למשרתי מילואים פעילים , 14 בספטמבר , 2022 . הרובד השלישי הוא מתן זכו יות באופן אוטומטי– הכוונה לקביעת זכאות לזכות מבלי שהאזרח מחויב להגיש תביעה בעניין מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 25 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נוספות בהן נדרשת פעולה ראשונית מסוימת מצד האזרח לצורת תביעת קצבה ולאחר מכן המשך התשלומים מועברים באופן אוטומט י, כמו בדוגמא של דמי שיקום ללומדים בהשכלה .גבוהה59 ראו בנספח ב' טבלה המפרטת את התשלומים אשר הביטוח הלאומי משלם באופן .אוטומטי למבוטחים60 יצוין כי מעבר לסיבות המובנות למורכבות ההעברה של תשלומים אוטומטיים למבוטחים בכל הנוגע לקצבאות סלקטיביות, ישנן גם סיבות עקר וניות יותר. לדברי רונית גולן, מנהלת אגף ,חקיקה ותכניות עבודה במוסד לביטוח לאומי לצד הגישה הפרו- אקטיבית שנוהג בה הביטוח הלאומי, היוזמה צריכה להתקיים ב- "מינון הנכון" על מנת לשמור על גבולות ההתערבות מתוך מודעות רגישה לערכים אחרים כגון צנעת הפרט. 61 יחד עם זאת, לצד הזכויות האוניברסאליות וזכויות סלקטיביות מסוימות , לדברי אמיתי קורן– מנכ"ל "כל זכות", ניתן להרחיב את הפרקטיקה של מתן זכויות באופן אוטומטי גם לעוד הרבה .זכויות אחרות62 .במסגרות הבאות שתי דוגמאות לאופן שבו ניתן לממש זאת בתחומים נוספים63 מענק עבודה הוא תוספת הכנסה לבעלי הכנסות נמוכות המהווה כלי לתמרוץ השתתפות עובדים בשוק העבודה ולחיזוק מעמדם של העובדים ברמות השכר הנמוכות. סכום המענק מושפע מהכנסות מעבודה, הכנסות מעסק ומשלח יד, הכנסות נוספות שאינן ממשכורת– של העובדים ובני-זוג. המענק מושפע גם מהגיל של הע ובדים וממספר הילדים שיש להם. סכום המענק נע לרוב בין3,000 ש"ח ל- 4,000 ש"ח בשנה. לפי מנכ"ל כל זכות, אמיתי קורן, ישנם כ- 400,000 זכאים למענק . במצב היום, תהליך המימוש של מענק העבודה ברשות המיסים מתקיים באופן הבא: על הדורש להזדהות באמצעות מערכת זיהוי, למלא את ,פרטיו האישיים לענות על שאלות הזיהוי, לאשר את התצהיר ולשמור את מספר טופס התביעה שהתקבל. עם .אישור התביעה, כספי המענק מופקדים לחשבון הבנק המעודכן ברשות המיסים על פניו נראה כי מדובר בתהליך פשוט יחסית אך הוא בכל זאת דורש פניה של האזרח לדרוש .את המענק דוח מבק ר המדינה71 א' משנת2020 מצביע על שיעור מיצוי של כ- 70% .בלבד הצעתו של אמיתי קורן בהקשר זה היא להפוך את התהליך לאוטומטי ולחסוך לאזרח את עצם הצורך לדרוש את המענק , לפחות לגבי שכירים העובדים במקום עבודה אחד . לשיטתו, דבר זה מתאפשר בזכות העובדה שמערכות המחשוב ש .ל מס הכנסה "יודעות" כמה האזרחים מרוויחים 59 שיקום מקצועי וסיוע בלימודים יכולים להיקבע עבור אנשים אשר להם לפחות% 20 נכות רפואית המשוקללת על ידי ועדה רפואית של המוסד לביטוח לאומי. השיקום המקצועי כולל אבחון תעסוקתי, הכנה ללימודים ועבודה, סיוע במימון לימודים והוצאות נלוות ובשילוב .בעבודה 60 לפי פרסום ש ל הביטוח הלאומי מינואר2017 , נכון לאותו מועד– .מדי שנה שולמו יותר משני מיליון תשלומים אוטומטיים בקצבאות שונות ,הביטוח הלאומי קווי מדיניות לחיזוק מדינת הרווח,ה בישראל והשירות לציבור על ידי הביטוח הלאומי ינואר2017 . 61 רונית גולן, מנהלת אגף חקיקה ותכניות עבודה במוסד לביטוח לאומי, שיחת טלפון בתאריך15 ,בפברואר2022 . 62 אמיתי קורן, מנכ"ל כל זכות, שיחת טלפון בתאריך27 ,בדצבמר2021 . 63 אמיתי קורן, מנכ"ל כל זכות, הצעות לשיפור מימוש הזכויות בישראל, התכתבות בדוא"ל בתאריך4 באוגוסט2022 . מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 26 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm עבור השכירים העובדים במקום עבודה אחד המצב פשוט יחסית וניתן להתחיל להעניק את המענק באופן אוטומטי לזכאים מביניהם. בדיקת הזכאות הופכת להיות מורכבת יותר ככל שלאדם יש הכנסות גם ממקורות נוספים, ובהקשר זה נשאלת השאלה האם לרשות המיסים יש את כל המידע הנדרש למימוש הזכאות במצב זה? ואם לא, מהם החסמים לקבלת המידע ?הנדרש דוגמא נוספת להסדר שלשיטתו של קורן ניתן להעניק באופן אוטומטי נוגע לתיאום תשלומי ביטוח לאומי לשכירים. לפי המצב הנהוג היום, אדם אשר עובד כשכיר במספר מקומות עבודה א ו עובד כשכיר ומקבל גם פנסיה מוקדמת צריך לעדכן את המעסיק המשני (על פי הגדרה של הביטוח הלאומי) או את משלם הפנסיה על העבודה הנוספת בטופס101 , כדי לבדוק אם עליו לבצע תיאום דמי ביטוח לאומי ולהימנע מתשלום דמי ביטוח גבוהים מהנדרש . כמו כן, ישנה אפשרות להסתכל רטרואקטיבית באתר של הביטוח הלאומי כדי לברר אם נוכו משכר העובד דמי ביטוח גבוהים מהנדרש בשבע השנים האחרונות. הביטוח הלאומי יחשב עודפי גבייה ויחזירם .לאזרחים הזכאים שתי הדוגמאות הללו ממחישות כי במצב הנהוג היום, האזרח שמעוניין לקבל זכויות אלה צריך קודם כל לה יות מודע לנושא, לברר אם ה וא עומד בתנאי הזכאות ובמידה וכן– להתחיל בהליך ה הסדרה שלה . בקשר לדוגמא השניה, למרות שרוב השכירים מודעים לצורך בתיאום מס הכנסה, מעט מהם (ומהמעסיקים) מודעים לאפשרות של תיאום .תשלומי ביטוח לאומי נדמה כי ניתן לשפר את שיעורי המיצוי של ז כויות אלה באמצעות .מספר צעדים, כפי שפורט לעיל ה ענקה אוטומטית של זכויות הנגזרות מהזכות המקורית: בהינתן מצב שזכות מסוימת יכולה ,להיות מוענקת באופן אוטומטי מצב מתקדם אף יותר יהיה כאשר גם זכויות נלוות הנגזרות מאותו מעמד של הזכאות יינתנו אוטומטית . לדוגמא, הזכאים לגמלאות נכות והבטחת הכנסה עשויים להיות זכאים בנסיבות מסוימות גם לתווי נכה , להנחות בחשמל, להנחה בתשלומי ארנונה ועוד. במקרה זה הביטוח הלאומי מיידע את מקבלי גמלאות בדבר זכאותם האפשרית לזכויות הנלוות אולם הנטל על מימוש זכויות אלה , מול כל גורם ,בנפרד "עדיין "נופל על כתפי .האזרח64 במצב אידאלי, תיווצר זיקה אוטומטית בין הזכויות, האזרח לא יידרש לפעולות תביעה או לפעולות נוספות אחרות ועיקר הנטל יעבור למנהל הציבורי. הענקה אוטומטית של זכויות הנלוות לזכות מסוימת יכולה להיעשות באמצעות העברת מידע ושיפור ה תיאום בין גורמי המינהל. יחד עם זאת, נשאלת השאלה כיצד ניתן לעשות זאת מבלי שהדבר יבוא על חשבון פרטיות האזרחים. דוגמא אחת להסדר אשר נתן את הדעת לסוגייה זאת מופיע בפרק 'ל ד חוק הגנת הפרטיות, תשמ"א– 1981 , ובו כתוב כי מסירת מידע מאת גוף ציבורי 64 ,יצוין בהקשר זה כי לפי דניאל גוטליב, רבים ממקבלי הקצבאות הם מקבלי קצבאות קיום, הזכאים להטבות נלוות שמספקים גופים אחרים :בעיקר משרדי ממשלה. מתוך מיצוי זכויות חברתיות בישראל: ממצאי מחקר , ביטחון סוציאלי113 , 2021 . הרובד הרביעי הוא הענקה אוטומטית של זכויות הנגזרות .מהזכות המקורית לדוגמא– הזכאים לגמלאות נכות והבטחת הכנסה עשויים להיות זכאים בנסיבות מסוימות גם לתווי נכה, להנחה בחשמל, להנחה בארנונה ועוד מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 27 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אסורה למעט מקרים מ סוימים, למשל כאשר האדם אשר המידע מתייחס אליו נתן הסכמתו .למסירה דוגמא בהקשר זה ניתן לראות בדוח מבקר המדינה72 'א– חלק ראשון ( 2021 ) , אשר עסק בנושא של אי מיצוי זכויות חברתיות. בד ו ח עולה כי ה מוסד ל ביטוח לאומי מעביר לרשויות המקומיות את המידע על הזכאים להנחות בארנונה, אולם בפועל חלקן אינן מטמיעות מידע זה ,ועל כן אינן מעניקות את ההנחה באופן אוטומטי. המבקר המליץ בהקשר זה כי משרד הפנים מרכז השלטון המקומי, הביטוח הלאומי והרשויות המקומיות יפיקו לקחים מהתהליך שביצעו רשויות מקומיות המעניקות אוטומטית את ההנחה בא רנונה ויסדירו מנגנון יעיל ומהימן למתן ,הנחות לזכאים, מבלי לפגוע בזכותם לפרטיות על פי דין מנגנון אשר ייתר את הגשת הבקשה .ויקל את הנטל הביורוקרטי מעל הזכאים65 בהערות ראש הממשלה לדוח המבקר ישנה התייחסות הן של הביטוח הלאומי והן של משרד הפנים לנושא. הביטוח הלאומ י ציין כי הוא מעביר מידעים לרשויות מקומיות ובכך מייתר את הצורך של האזרחים להגיע לביטוח הלאומי לטובת הבאת הטפסים. המידע הרלוונטי מועבר ישירות לעירייה וזו אמונה על עצם ההנחה עבור .התושב66 בהתייחסותו של משרד הפנים צוין כי מתן ההנחה בארנונה באופן אוטומטי מתקיים בעיקר בעיריות חזקות היכולות למ מ ש את מיצוי הזכויות המדובר, בעוד עיריות בפריפריה .מתקשות יותר גם בהיבטים הטכנולוגיים הנדרשים, בין היתר לעניין אבטחת מידע יוזכר כי דווקא האוכלוסיות המוחלשות הן אלה אשר מתמודדות עם יותר חסמים בדרך ל.מיצוי זכויות נראה , כי גם דוו קא הם פחות זוכים לסעדים .בעניין זה מצד הרשות בהקשר ,זה מעניין לציין את התכנית הדיג י טלית הלאומית של אסטוניה, אשר בין היתר שמה דגש גם על חסמי גישה, ידע ומוטיבציה של אוכלוסיות מודרות ומזהה כי מרבית החסמים הללו ניתנים לטיפול ולשליטה של הגופים הממשלתיים . זאת דרך תשתיות, אנשי הוראה והקניית יכולות וחיזוק השימוש בשירותים .ממשלתייים מקוונים להלן סיכום.המנעד שבין מיצוי זכויות למיצוי זכויות אקטיבי על גבי תרשים 65 ,משרד מבקר המדינה דוח שנתי72 'א– חלק ראשון: המוסד לביטוח לאומי– אי מיצוי של זכויות חברתיות, ביקורת מעקב , התשפ"א 2021 . 66 יצוין כי הוקם ממשק דומה בין משרד הביטחון לבין הרשויות המקומיות לצורך תשלום הנחה בארונה למשרתי מילואים פעילים. מנתונים שקיבלנו במסגרת כתיבת מסמך בנושא עלה כי אין אחידות באופן מסירת המידע ולפיכך רק חלק מהרשויות יכולות להעניק את ההנחה באופן אוטומטי. להרחבה ר ,או דוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת: ד"ר מיכל לרר מתן הנחה בארנונה למשרתי מילואים פעילים , 25 ביולי2022 . מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 28 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים1: המנעד שבין מיצוי זכויות למיצוי זכויות אקטיבי 4.2 פעולות פרו-אקטיביות ש משרדי ממשלה נוקט ים כדי להגביר מיצוי זכויו ת בשנים האחרונות מספר משרדי ממשלה וגופים ציבוריים אחרים החלו לקדם גישה פרו- אקטיבית למיצוי .זכויות .לצורך כתיבת המסמך הפנינו שאלות בעניין לשורת משרדי ממשלה לתשובות שקיבלנו ביצענו ניתוח תוכן שמטרתו ללמוד עד כמה הפעולות עליהן דווח נותנות מענה לחסמים המופיעים בס פרות ושתוארו לעיל , בסיווג לשלוש רמות לפי המודל של ואן- ( :אורשוט1 )רמת המינהל והפקידות ; (2 )רמת הלקוח ; 3) ו רמת הקצבה. 67 ,זאת באמ צעות .חיבור בין החסם לבין הפעולה שבאה להתמודד עמו מניתוח התוכן עולה כי מרבית הפעולות הפרו- אקטיביות שמשרדי הממשלה נוקטים בהן נועדו לתת מענה לחסם השני , קרי לרמת הלקוח, ומתמקדות ביידוע אזרחים בדבר הזכויות המגיעות להם ובדבר תנאי הזכאות לקבלת זכויות אלה. לעומת זאת, נראה כי שני החסמים האחרים - הנוגעים ל התנהלות המינהל והפקידות68 ול מאפייני הקצבה - מקבלים .מענה מצומצם יותר 67 ג ,'וני גל, מימי אייזנשטדט, אבישי בניש ורוני הולר מיצוי זכויות אקטיבי בביטחון סוציאלי , 2019 68 חסם זה המתייחס למפגש בין הלקוח המבקש למצות את זכותו לפקיד נותן השירות נוגע בתופעה מוכרת בספרות של מדיניות ציבורית בשםstreet level bureaucracy . • הנגשת מידע כללי על זכויות •דוגמא : אתר"כל זכות " - מאגר מידע מקיף על זכויות תושבי ישראל והדרך למימושן ,כאשר המשתמש אינו מזוהה מול המערכת •הנגשת מידע על זכויות באופן המותאם אישית •דוגמא" :שירות אישי "באתר המוסד לביטוח לאומי , "מנוע הזכויות הלאומי " שיפעל באזור האישי הממשלתי •הענקת הזכויות באופן אוטומטי :העברת תשלומים באופן אוטומטי לזכאים •דוגמאות מהביטוח הלאומי :קצבת לידה ,קצבת שארים לאלמנות ויתומים , תגמולי עצמאים למשרתי מילואים • תשלום אוטומטי לא רק של זכות מסוימת אלא גם של זכויות עקיפות הנגזרות מתוקף הזכאות לזכות המקורית ,אשר הלקוח עצמו לעתים לא מודע להן •דוגמא : אזרח המקבל קצבת אזרח ותיק יקבל באופן אוטומטי הנחה בחשמל וגם השלמת הכנסה , במידה והוא זכאי נראה, כי מרבית הפעולות הפרו- אקטיביות שמשרדי הממשלה נוקטים בהן נועדו לתת מענה לחסם השני– "רמת הלקוח", ובפרט מתמקדות ביידוע אזרחים בדבר הזכויות המגיעות להם ובדבר תנאי הזכאות לקבלתן מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 29 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בטבלה הבאה ני תן להתרשם מדוגמאות לפעולות פרו- אקטיביות שמבצעים המשרדים השוני ם במענה לשלושת החסמים ( מטבע הדברים אין בה פירוט בנוגע ל כלל הפעולות עליה ן דיווחו )המשרדים. יצוין כי הטבלה מציגה את התוכנ יות כפי שהמשרדים התייחסו אליהן ומשכך, יכולה לשמש מעין הזדמנות ללמוד על המקו .מות שהממשלה מתמקדת בהם לא נכנס נ ו במסגרת המסמך לניתוח כל ,אחת מהתוכניות ולבחינת מידת היישום שלה בפועל . ,יודגש כי סיווג הפעולות לפי החסמים לא נעשה על ידי המשרדים עצמם אלא על ידי כותבת המסמך, ו כי יש פעולות אשר נותנות מענה ליותר מחסם אחד. 69 הדוגמא המובהקת ביותר לכך היא הענקה אוטומטית של זכויות, אשר מספק ת מענה לשלושת החסמים . רשימה של זכויות הניתנות באופן אוטומטי על ידי גופים שונים מופיעה .בנספח ב' של המסמך 69 .יצוין כי ניתוח התוכן שבוצע נתון לפרשנות, ניתן להניח כי לו היה ניתן לאדם אחר במקרים מסוימים הייתה ניתנת פרשנות אחרת לממצאים מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 30 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm טבלה2: סיווג הפעולות הפרו-אקטיביות שמבצעים משרדי הממשלה במענה לשלושת החסמים העומדים בפני מיצוי זכויות שם המשרד פעולות פרו-אקטיביות חסם "רמת המנהל "והפקידות חסם "רמת "הלקוח חסם "רמת "הקצבה משרד הרווחה והשירותים החברתיים - הבניית תפקיד חדש במחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות– עו"ס מיצוי זכויות . הממלא ת תפקיד זה נדרש ת להיות מומח ית בתחום ו להתעדכן באופן תדיר בשינויים החלים בתקנות, בחוקים ובמשאבים בקהילה וברמה הארצית. כמו כן עליה לשמש כתובת לעו"סים בתחום המשפחה המנהלות קשר ישיר עם הלקוחות בסוגיות של מיצוי זכויות. תפקיד זה מוגדר בהיקף של חצי משרה והוא נועד לסייע לצוות המחלקה לשירותים חברתיים לפתח עמדה של מחויבות למיצוי זכויות, לתכלל פעולות מיצוי זכויות ברמת הצוות והמחלקה ולשמש לעו"סיות המשפחה ולכלל אנשי הצוות משאב של תפיסת .מיצוי זכויות אקטיבי, ידע ומיומנות70 √ √ - " תכנית משפחה פוגשת הזדמנות " – הכשרת עובדים סוציאליים בתחום המשפחה לנקוט בעבודתם השגרתית בפרקטיקות של מיצוי זכויות אקטיבי, כולל בין היתר ליווי פיזי של .הזכאי לרשויות המנהל על מנת לוודא את מיצוי זכויותיו √ √ - " מערך נושמים לרווחה במרכזי עוצמה " המבקש לשפר את מצבן של משפחות בתחומי החיים הטעונים שינוי. לרשות המשפחות המשתתפות בתוכנית עומדים עובד סוציאלי ייעודי, מלווה משפחה וסל מענים גמיש. במסגרת התוכנית ניתן דגש על הסתכלות כוללת על צרכי המשפחה ועל התקדמות בתחומים הרלוונטיים לשיפור מצב העוני, כגון מיצוי .זכויות, תעסוקה, כלכלת המשפחה ועוד √ √ - " אתר קליק לרווחה " – פלטפורמה אינטרנטית המנגישה לאזרח את השירותים והמענים .הניתנים במחלקה לשירותים חברתיים ביישוב שלו √ - תחנות שירות ייעוץ לאזרח (שי)"ל – מתן הכוונה וייעוץ בנושא זכויות, חובות ושירותים העומדים לרשות האזרח. השירות ניתן בחינם ולכל פונה על ידי צוות עובדים ומתנדבים .בתחנות הפזורות ברחבי הארץ √ 70 בחלק מהרשויות המקומיות נוסף לתפקיד זה גם עורך דין חברתי המ.)תמחה בעוני ובקיא בהיבטים המשפטיים של החוק המנהלי הנוגעים במישרין לעוני (חוקי הבט"ל, דיור ושיכון, חובות וכדומה מדיניות מיצוי זכויות אקט יבי | 31 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שם המשרד פעולות פרו-אקטיביות חסם "רמת המנהל "והפקידות חסם "רמת "הלקוח חסם "רמת "הקצבה - " מיזם עיר מקדמת זכויות " שמטרתו להפוך את הרשויות המקומיות לבעלות יכולת השפעה אקטיבית על מיצוי זכויות האזרחים המתגוררים בהן. במסגרת המיזם מתקיימות .פעולות שונות שנועדו להגביר מיצוי זכויות בקרב התושבים √ √ - הקמת ארבעה מרכזי מידע בחברה הערבית לקידום מיצוי זכויות בקרב אוכלוסיית האנשים עם מוגבלות . המרכזים נותנים מענה פרונטאלי ומקוון הן ברמה הפרטנית והן ברמה הקבוצתית- קהילתית, תוך התייחסות לכל מעגלי החיים של אוכלוסיית היעד ותוך התייחסות לכל סוגי המוגבלויות. במערכת דיגיטלית שנבנתה למיזם ניתן גם לעקוב אחר .סטטוס הפניות √ משרד הבריאות- הקמת מרכזי מיצוי זכויות בבתי חולים שונים בארץ, המסייעים פרטנית למטופלים ולמשפחותיהם במיצוי זכויות, גם בתחומים שהם חיצוניים לאחריות המשרד כגון הביטוח .הלאומי, משרד התחבורה ועוד √ √ משרד הביטחון אגף לחיילים משוחררים - .פנייה במסרונים, תשדירי רדיו וברשתות החברתיות לפרסום הזכאות לקבל ייעוץ √ אגף שיקום נכים - .מסירת מידע לזכאים בפגישות אוריינטציה ייעודיות √ - העלאת מערכת מיצוי זכויות המציגה לכל זכאי, באזור האישי באינטרנט, את הזכאויות להן הוא זכאי בהתאם לנתוניו האישיים (בשלב כתיבת המסמך המערכת כוללת מידע בנושא רווחה והאגף פעל להרחבת הצגת הזכאויות בכל יתר הנושאים: שיקום, רפואה, לימודים .)ותעסוקה √ אגף משפחות הנצחה ומורשת - הגעת עובדי האגף באופן יזום ושוטף לבית הזכאי לצורך איתור צרכים נפשיים ורווחתיים .והצעה של הטבות רלוונטיות בהתאם לצרכים אישיים √ - .שליחת מסרונים יזומים באשר לזכאות להחלפת רכב √ - יידוע יתומים (לפני גיל30 ) באמצעים שונים (מסרון/טלפון/מכתב) בדבר זכאותם למימוש .הטבות נישואין/דיור וביצוע מעקב עד למימוש וקבלת המענק √ מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 32 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שם המשרד פעולות פרו-אקטיביות חסם "רמת המנהל "והפקידות חסם "רמת "הלקוח חסם "רמת "הקצבה רשות האוכלוסין וההגירה - הנגשת מידע במגוון שפות, פרסום מידע ברשתות החברתיות ובקבוצות ייעודיות של עובדים זרים וכן באמצעות השגרירויות השונות. כמו כן, ניהול מרכז פניות לעובדים זרים שבאמצעותו יכולים העובדים לקבל מידע לגבי זכויותיהם וחובותיהם וגם להגיש תלונות על הפרה של זכויות, המועברות לטיפול ה .גורמים המוסמכים √ המשרד לשוויון חברתי - שיתוף פעולה עם עמותה אשר נותנת לאזרחים ותיקים סיוע דיגיטלי מרחוק √ - שיתוף פעולה עם התאחדות הסטודנטים, במסגרתו סטודנטים יוצאים למשימות סיוע בביתם של האזרחים הוותיקים (סריקת מסמכים, העלאתם לאתרים הנדרשים, הגשת .)בקשות ועוד √ - מוקד 8840 – גוף ייעודי למיצוי זכויות בו מתבצעות פניות לגופים השונים בשמם של .האזרחים הוותיקים במטרה לסייע להם במיצוי זכויותיהם √ √ משרד הבינוי והשיכון - .)הנגשת מידע וליווי ליוצאי אתיופיה לרכישת דירה (בשיתוף פעולה עם עמותת עוגן √ - מתן זכאות לסיוע בשכר דירה למקבלי קצבאות קיום של הביטוח הלאומי ללא צורך .בהצגת אישורים, בשיתוף פעולה עם הביטוח הלאומי √ √ √ - העברת חידוש הזכאות להשתתפות בשכר דירה לנכים בעלי נכות קבועה וקשישים לפעם ב-5 .שנים √ הביטוח הלאומי - "מיצוי בקליק " – מערכת מקוונת הפועלת כך שכאשר מבוטח פונה, ישנה הודעה המוקפצת בעת הקשת מספר הזהות וכוללת הודעות מותאמות אישית לפונה, למשל תזכורת להורה לבחור תכנית חיסכון לכל ילד, תזכורת לוועדה רפואית, הודעה כי יש דיווחי התייצבות משירות התעסוקה אך עדיין לא הוגשה תביעה וכדומ.ה √ - " מרכזי יד מכוונת " – מרכזי ייעוץ והכוונה לוועדות שנועדו להבטיח מיצוי זכויות. ייזום פניה למס הכנסה במידה ואדם עם מוגבלות קיבל נכות רפואית של90% . √ √ - "מחלקה ראשונה " – הגשת תביעה לנכות למטופל בבית החולים באמצעות עו"ס אשר מגיעה לאזרח הזכאי ומחתימה אותו על בקשת תביעה אותה היא מעבירה ישירות לביטוח .הלאומי להמשך טיפול ולמיצוי זכויות, ללא שנדרשת פעולה נוספת מצדו √ √ מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 33 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שם המשרד פעולות פרו-אקטיביות חסם "רמת המנהל "והפקידות חסם "רמת "הלקוח חסם "רמת "הקצבה - עשיית שימוש בנתונים הקיימים במאגרי המידע של הביטוח הלאומי על מנת ליזום פניות בנושאים שונים. לדוגמא– איתור יולדות שנפטרו במהלך השנה שאחרי הלידה למיצוי .זכויות של האב/הילד √ רשות המיסים - פניה יזומה באמצעות מכתבים לאזרחים אשר להם סיכוי גבוה לקבל החזר מס או פניה .)יזמה לאוכלוסיות ייעודיות (נכים, ניצולי שואה, הורים לילדים נכים וכדומה √ - העברה יזומה של החזרי מס לכ- 1,900 הורים לילדים עם מוגבלות שלא מימשו את זכאותם להקלה במס של2 נקודות זיכוי, בין השנים2017-2015 . המהלך מתאפשר באמצעות שיתוף פעולה בין רשות המיסים והביטוח הלאומי לקבלת מידע באופן מקוון על הורים .רלוונטיים √ √ √ משרד המשפטים - "מגדלור של זכויות " – ,מיזם כלל משרדי שמטרתו להנגיש ולמצות זכויות של אוכלוסיות בעיקר מוחלשות. זאת בעיקר מתוך חיזוק ממשקי העבודה בין יחידות המשרד ובין .משרדים וארגונים מחוצה לו71 √ √ יחידת תיאום המאבק בסחר בבני אדם - עידוד הגופים עמם עובדת היחידה לעשות צעד ים אקטיביים להגדלת מספר הפונים לקבלת שירותים וסיוע. דוגמאות: פעולה מול משטרת ישראל לוודא שבמסגרת חקירות ,המתבצעות בעבירות סחר בבני אדם ניתנת לקורבנות העבירה הכרה כקורבנות סחר המקנה להם זכויות שיקום וזכויות נוספות. √ - יישום מודל ייעודי חדש להסדרת חובות של אוכלוסיות בזנות כדי לסייע להן לצאת ממעגל הזנות. המודל כולל הקלות בהיבטים ביורוקרטיים (כמו ליווי הנשים על ידי עו"ס בהליך חדלות פירעון), הקמת פורום ייעודי שהוכשר לטיפול בנושא תוך שיתוף פעולה בין גורמים שונים והגברת המודעות להיבטים רלוונטיים כמו הקפדה על דיסקרטיות ושמירה על .כבודן של הפונות √ √ √ - בתחום של נפגעי עבירה- " פיתוח אפליקציה בשם פרקליטות מקוונת " שמטרתה להנגיש לנפגעי עבירה מידע על זכויות בהליכים (וכן מידע לחשודים ונאשמים). כן יצוין פרויקט √ 71 לדוגמא, בתחום של נפגעי עבירה, נבנה בין היתר אזור ייעודי באתר של משרד המשפטים ונוסדה תשתית למתן מענה מתכלל לנפגעי עבירה כולל ה קמת מוקד טלפון שי יתן מענה בדבר זכויותיהם ומענים .שונים הרלוונטיים אליהם מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 34 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שם המשרד פעולות פרו-אקטיביות חסם "רמת המנהל "והפקידות חסם "רמת "הלקוח חסם "רמת "הקצבה קליניקת "נגישות לצדק" שמטרתו לסייע לנפגעי עבירה שמגיעים לדיונים בבית המשפט .במימוש ובמיצוי הזכויות שלהם - פרויקט הייצוג המשפטי ההוליסטי – שיתופי פעולה של הסניגוריה הציבורית וגופים בתוך השירות הציבורי (בעיקר הסיוע המשפטי), לטובת הגשת סיוע ללקוחות הסניג וריה הציבורית בנושאים משפטיים החורגים מתחומי העיסוק שלה (מיצוי זכויות רפואיות, דיור .)ועוד √ הסנגוריה הציבורית - על רקע קשיים במימוש זכות ההיוועצות בסניגור טרם חקירה משטרתית, הסנגוריה הציבורית עורכת פגישות עם מפכ"ל המשטרה ועם נציגי המשטרה במחוזות לצורך העלאת שיעור הייעוצים לפני חקירה מתוך כלל הפניות אל הסניגוריה הציבורית לייצוג חשודים עצורים . √ - הוטמעו הנחיות לסניגורים בדבר העלאת טיעונים משפטיים בנוגע להפרת זכות ההיוועצות של נחקרים. אלה הניבו החלטות שיפוטיות רבות המבקרות את הפרות הזכות ונשלחו נתונים מפורטים לכל דרגי המשטרה– .החל במפכ"ל וכלה בקציני החקירות בתחנות √ הסיוע המשפטי - העברה של כ- 25% " מהתיקים למסלול גישה ישירה " במסגרתו קביעת הזכאות לסיוע .משפטי נעשית על בסיס תצהיר הפונה ללא צורך בהבאת מסמכים √ מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 35 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מ הטבלה עולה כי מרבית ה כלים וה פעולות שהמשרדים נוקטים בהן מספק ים מענה לחסם השני– יידוע אזרחים בדבר הזכויות שלהם והגשת סיוע מסוים במיצוי זכויותיהם בפועל , קרי רמת הלקוח )(או רמת האוכלוסיה. מהדוגמאות לעיל ומדוגמאות נוספות שלא נכללו בטבלה ניתן ללמוד כי פעולות פרו- אקטיביות אלה באות לידי ביטוי ב מגוון אופנים : פיתוחים טכנולוגיים שמטרתם להנגיש את המידע ולאפשר מעקב אחר הסטטוס האישי של הפונים72 , מתן שירותים ומידע על זכויות ,לפי קבוצות אוכלוסייה שימוש במאגרי מידע זמינים על מנת ליזום פניות לגבי זכויות נוספות .ועוד מהטבלה עולה כי שני החסמים האחרים הנוגעים ל- "רמת המינהל והפקידות" ו- ""רמת הקצבה מקבלים מענה מצומצם יותר בעבודת הממשלה (בקשר לאחרון, ראו התייחסות גם .)בפרק הבא המכונה מיצוי זכויות באמצעות הפחתת הנטל המנהלי בהקשר לפעולות שנוקטים המשרדים השונים להגברת מיצוי זכויות נשאלת השאלה עד כמה המשרדים עוסקים בניתוח האפקטיביות של פעולות אלה וההתמודדות שלהן עם צמצום התופעה של אי- מיצוי זכויות . מהמידע הקיים ברשותנו עולות אינדיקציות בודדות לקיומו של מחקר מלווה לפעולות שונות המתבצעות . :להלן שתי דוגמאות 1) משרד הרווחה והביטחון החברתי מקיים מחקר מלווה לתכנית "נושמים לרווחה במרכזי "עוצמה )(ראו הרחבה בהמשך על התכנית וממצאיו מעלים כי משפחות המשתתפות בתכנית מצליחות להגדיל את הכנסתן גם שנים לאחר סיומה, הן באמצעות שיפור .בתעסוקה והן הודות למיצוי זכויות זאת ועוד, המשפחות המשתתפות בתכנית סיגלו עצמאות במיצוי זכויות והמחקר מראה כי חלה עליה ברמת הביטחון שאלה צברו בנוגע לאיסוף מידע לגבי ה זכויות המגיעות לה ן. 73 2) במסגרת דיון שהתקיים בוועדת הכספים של הכנסת בנושא "מיצוי הטבות מס ברשות המיסים– בעקבות דוח ביקורת שנתי72 א חלק שני התשפ"ב2021 "של מבקר המדינה הציגה רשות המיסים מצגת ובה עלה כי נעשים ניסיונות לאמוד את האפקטיביות של פעולות מס וימות הננקטות במטרה להעלות את שיעורי המיצוי. למשל, רשות המיסים יזמה פניה לאזרחים בעלי הסיכוי הגבוה ביותר להחזר מס, בהצעה שיגישו תביעה מעין ,זו אולם רק כ- % 5.6 מתוך קבוצת הזכאים הפוטנציאליים המוערכת הגישו אותה. 74 יש בכך כדי להעיד כי עצם היידוע בדבר האפשרות הק יימת להיות זכאי לא מספיק כדי .להניע את האזרח לבדוק את זכויותיו ולקדם את מימושן 72 בגלל שאוכלוסיות שונות נבדלות אחת מהשניה באוריינטציה הדיגיטלית שלהן, ככל שמהלכים כאלה מביאים להסטת האפשרות לקבלת .מידע או מימוש זכויות רק לפלטפורמה מקוונת, הם עלולים להרחיב את הפער בין אוכלוסיות 73 דן ,כהן, מרכז קשר עם הממשלה והכנסת, אגף בכיר קשרי חוץ ודוברות במשרד העבודה, מענה לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת 23 בדצבמר2021 . 74 'פרוטוקול מס228 מישיבת ועדת הכספים בכנסת ה- 24 : מיצוי הטבות מס ברשות המיסים– בעקבות דוח ביקורת שנתי72 א חלק שני התשפ"ב2021 ,של מבקר המדינה16 בפברואר2022 . מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 36 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm פרט לשתי הדוג מאות לעיל, אין ברשותנו מידע נוסף המאפשר להסיק על מאמצי המשרדים השונים לניתוח האפקטיביות של הפעולות בהן הם נוקטים על מנת לצמצום את התופעה של אי .מיצוי זכויות ע ל כל פנים, ניתן לראות במכלול הפעולות הללו שתוארו לעיל ביטוי מסוים למודעות המשרדים לצורך בקידום מיצוי זכויות אקטיבי לטובת הגדלת שיעורי המיצוי של הזכויות שבאחריותם . יחד ,עם זאת ,לצד היתרונות הגלומים בגישה זו פעולות אלה מטבע הדברים א ינן עומדות בפ ני עצמן ואינן חפות מבעיות שונות , הן ברמה הפרטנית והן ברמה המערכתית . נדגים את הדבר באמצעות הרחבה על שתי דוגמאות מתוך הטבלה :הראשונה נוגעת למשרד הרווחה ולשתי תכניות הפועלות מטעמו- "מערך "נושמים לרווחה במרכזי עוצמה ותחנות שירות לאזרח (שי"ל), שתי תוכניות ה מבקשות לשפר את מצבן של משפחות בתחומי החיים הטעונים שינוי , בין היתר ;באמצעות מתן סיוע במיצוי זכויות והשניה נוגעת לפעולות שננקטות במשרד המשפטים על מנת .לסייע לנשים המבקשות לצאת ממעגל הזנות אמנם מדובר בנתח אוכלוסייה ספציפי מאוד, אולם כפי שיודגם בהמשך, צורת ההסתכלות של ה משרד על הסוגיה,מאפשר ת למידה והבנה ש .ל הנושא הרחב של מיצוי זכויות:להלן הפירוט :משרד הרווחה ב שנת2015 החל לפעול מערך "נושמים לרווחה"במרכזי עוצמה, מה שמש כמענה מרכזי ללקוחות המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות– משפחות החיות .בעוני ובהדרה הוא מורכב משתי תוכניות: "נושמים לרווחה" ו- ""מרכזי עוצמה , שתי תוכניות אשר בין היתר גם .שמות דגש על סיוע ללקוחותיהם במיצוי זכויות משפחות המשתתפות בתוכנית "נושמים לרווחה" ובוחרות בציר ההתערבות של מיצוי זכויות (אחד משישה צירים) מקבל ות מענה פרטני הכולל את הרכיבים הבאים: מיפוי מצב המשפחה ביחס לזכויותיה; בניית תוכנית התערבות לשיפור מיצוי הזכויות של המשפחה; ליווי וסיוע ביישום תכנית ההתערבות, לרבות ס י נגור ותיווך במוסדות השונים תוך "תיקון תוך כדי תנועה" כדי להשיג את המטרות שהוגדרו. גם במרכזי עוצמה מיצוי זכויות הוא אחד מתחומי ההתערבות המרכזיים והעובדים בהם פועלים בשלושה ערוצים: עם הלקוחות עצמם75; עם המחלקות לשירותים חברתיים אשר עבורן הם משמשים כמקור מוסמך לייע וץ והנגשת מידע בתחום מיצוי זכויות; ומול המוסדות– לטובת הסרת חסמים .מערכתיים המקשים על לקוחות החיים בעוני ובהדרה למצות את זכויותיהם לרשות המשפחות המשתתפות בתוכנית "נושמים לרווחה" עומדים עובד סוציאלי ייעודי, מלווה משפחה וסל מענים גמיש המסייעים למשפחה כולה ולכל אחד מחבריה בתהליך הגדרת .המטרות והשגתן76 באופן דומה, את התכנית "מרכזי עוצמה" מוביל עובד סוציאלי ייעודי שעמו פועלים עובד סוציאלי למיצוי זכויות וקהילה, רכז תעסוקה ומלווה עוצמה מ תחום כלכלת 75 ,משרד העבודה והרווחה והשירותים החברתיים נושמים לרווחה במרכזי עוצמה– תדריך הפעלה ארגוני ומקצועי , 2018 76 ,משרד הרווחה והביטחון החברתי מע רך נושמים לרווחה במרכזי עוצמה :, תאריך כניסה23 ,בפברואר2022 . מערך "נושמים לרווחה במרכזי עוצמה" משמש כמענה מרכזי ללקוחות המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות החיות בעוני ובהדרה מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 37 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המשפחה. לדברי נורית וייסברג נקאש, מנהלת השירות לרווחת המשפחה והילד במשרד הרווחה והביטחון החברתי, ההכשרה לעו"ס בתחום של מיצוי זכויות מתמקדת בהקניית כלים למצוא את המידע הרלוונטי, להכיר את בעלי התפקיד החשובים בנושא ולהבין את דרכי המיצוי בפועל, שכן אין אפשרות להכיר ולהבין בכל הזכויות הקיימות. במילים אחרות, עו"ס משפחה מקבל הכ שרה ל התמודד עם פירוק בעיה שמגיעה לפתח ו .לכדי תכנית עבודה של מיצוי זכויות77 במערך משתתפ ות כ- 15,000 משפחות, כ- 12,000 משפחות במסגרת "מרכזי עוצמה" ועוד כ- 3,000 ."משפחות במסגרת "נושמים לרווחה כאשר בוחנים את האופן שבו "המערך של "נושמים לרווחה במרכזי עוצמה מיושם בפועל, ניכר כי אינו חף מבעיות מוכ רות כ גון תת- :תקינה ומחסור תקציבי יש מחסור בעובדות סוציאליות בתחום המשפחה ו המחלקות לשירותים חברתייים מתמודדות עם עומסים גדולים, דבר אשר אינו מאפשר טיפול בכ,ל המקרים הרלוונטיים. יתרה מזאת מרכזי עוצמה פועלים רק ב- 113 רשויות מקומיות בכ ו- 34% מהרשויות בדירוג כלכלי-חב( רתי נמוך אשכולות5-1 ) אין מרכזי עוצמה. מכאן נראה כי דווקא במקומות בהם יש צורך בשירותים אלו- קיים פער בפריסתם. 78 דוגמא נוספת הן תחנות שירות לאזרח (שי)"ל – שירות הפועל על ידי מתנדבים בעלי רקע מקצועי כגון עורכי דין, רואי חשבון, יועצי מס ואחרים למתן הכוונה וייעוץ בנושאי זכויות, חובות ושירותים . בחינת מספר התחנות הקיימות ואופן פריסתן מבחינה גיאוגרפית מעלה כי אין פיזור שווה של תחנות ברחבי הארץ. הסיבה לכך, לדברי משרד הרווחה, טמונה בעובדה שמנהלי התחנות ממומנים על ידי חשבון תקני הרשויות ו- 25 מהמנהלים אף .מבצעים את העבודה בהתנדבות מצב זה מ וביל לכך ש תחנות שי"ל קיימות בעיקר ברשויות חזקות וכמעט ואינן קיימות .ברשויות פריפריאליות וערביות79 מכאן, שגם תחנות השירות לאזרח אינן קיימות .במקומות שככל הנראה הכי צריך אותן בהקשר זה, מענין לציין כי דוח הוועדה למלחמה בעונ י בישראל מ- 2014 80 )(דוח אללוף הצביע על הבעייתיות הטמונה בעובדה שחלק מה שירותים ה חברתיים ה מסופקים באמ צעות הרשויות המקומיות דורשים מימון משלים )(מצ'ינג על י דן, דבר אשר עשוי להביא רשויות חלשות להתקשות לספק שירותים לאוכלוסיות החיות בעוני. המלצת הדו"ח הייתה ליצור מדרג בשיעורי 77 נורית וייסברג נקאש, מנהלת השירות לרווחת המשפחה והילד במשרד הרווחה והביטחון החברתי, שיחת טלפון בתאריך23 ,בפברואר 2022 . 78 ,משרד מבקר המדינה דוח שנתי72א' חלק ראשון: המוסד לביטוח לאומי: אי מיצוי של זכויות חברתיות, ביקורת מעקב , התשפ"א2021 . 79 רועי בן נעים, מנהל תחום קשרי כנסת ו ,ממשל במשרד הרווחה, מענה על בקשת מידע של מרכז המחקר והמידע של הכנסת6 ,בדצבמר 2021 . 80 דוח הוועדה למלחמה בעוני בישראל – חלק1 , מוגש לח"כ מאיר כהן– ,שר הרווחה והשירותים החברתיים2014 . מרכזי עוצמה פועלים ב- 113 רשויות מקומיות. בשליש מהרשויות בדירוג כלכלי- חברתי נמוך ;אין מרכזי עוצמה קרי, דווקא במקומות שיש בהם ככל הנראה הכי הרבה צורך .המענה אינו מספק בכך נוצר פער בין מטרות המערך לבין יישומן בפועל גם תחנות השירות לאזרח (בהם פועלים מתנדבים בעלי רקע מקצועי) אינן פזורות בצורה שווה ברחבי הארץ, תחנות אלה אלא פועלות יותר ברשויות חזקות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 38 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ה מימון ה משלים ה נדרש מ ה רשויות בהתאם למעמדן הכלכלי, על מנת לאפשר נגישות שוויונית .יותר לשירותים רבים עבור קבוצות שונות של משפחות החיות בעוני ,בדומה לכך במסגרת החלטת ממשלה550 : "התוכנית הכלכלית לצמצום פערים בחברה הערבית עד לשנת2026 " נכללה התייחסות לעו בדה שאופן התקצוב של תכניות מסוימות זהה ברשויות יהודיות וערביות, וזאת על אף הפערים בצרכים הנדרשים בכל אחת מן הקבוצות, הן ברמת הפרט והן ברמת הרשות. בנוסף, הרשויות הערביות הן חלשות מבחינה תקציבית ולרוב מתקשות לממן את חלקן לצורך הפעלת התוכניות. לשם כך, במסגרת החלטת ממשלה550 הוחלט על הקמת קרן תקציבית משותפת שתשמש לתקצוב תכניות רווחה או למימון חלקי של .השתתפות רשויות בתוכניות שהוסכמו81 ,על כל פנים שתי הדוגמאות הללו ממחישות כי גם כאשר התקיימה חשיבה מקצועית על הנושא של מיצוי זכויות וזו תורגמה לתכניות הוליסטיות ,הג ישה אליהן נמנעת מחלק מהאוכלוסיות הזכאיות בגלל האופן שבו אלה מיושמות בפועל ובתוך כך תקציבים מוגבלים שמובילים ליישום .)חלקי המתמקד דווקא ברשויות החזקות יותר (דבר אשר אינו הולם את הצרכים בשטח :משרד המשפטים ,משרד המשפטים,בשיתוף פעולה עם גופים אחרים נוקט במספר פעולות כדי לסייע לנשים המבקשות לצאת ממעגל הזנות. חוק איסור צריכת זנות (הוראת שעה ותיקון חקיקה), תשע"ט- 2019 התקבל בכנסת ב- 31 בדצמבר2018 ונכנס לתוקף כהוראת שעה לחמש שנים ב- 10 ביולי 2020 . ,במקביל לכך בינואר2019 החליטה הממשלה על יישום תכנית בין-משרדית לצמצום צריכת זנות, ו ב.תוך כך על הגדלת התקציב למענים לאוכלוסייה זו82 התכנית הבין משרדית האמורה כללה שורת מענים באחריות משרדי ממשלה שונים, כאשר משרד המשפטים היה אמון על מסע פרסום להעלאת המודעות לאיסור צריכת זנות,. לצד זאת המשרד קידם שתי יוזמות נוספות, שלא נכללו בתוכנית : (1) יישום מודל ייעודי להסדרת חובות של אוכלוסיות בזנות כדי לסייע להן לצאת ממעגל הזנות, ה כולל הקלות בהיבטים ביורוקרטיים (כמו ליווי הנשים על ידי עו"ס בהליך חדלות פרעון), הקמת פורום ייעודי שהוכשר לטיפול בנושא תוך שיתוף פעולה בין גורמים שונים והגברת המ ודעות להיבטים רלוונטיים כמו הקפדה על דיסק רטיות ושמירה על כבודן של הפונות ; ו-(2 )מחיקת רישום פלילי ב עבור מי שנמצאת במעגל הזנות ותעשיית המין .ולא הוטל עליה עונש מאסר בפועל יצוין כי מתווה זה אינו כולל מחיקת רישום פלילי במקרה בו תיק נסגר מבלי שהוגש בו כתב אישו ם, שכן זה אינו נמצא בסמכות נשיא המדינה אלא בסמכות .משטרת ישראל 81 להרחבה על נושא זה ראו מסמך לדוגמא של מרכז המחקר והמידע של הכנסת: ג'רי אלמו- קפיטל, הטיפול בצעירות ערביות בסיכון ,במסגרת תוכנית יתד6 בספטמבר2022 . 82 להרחבה על הנושא ראו מסמך מקיף של מרכז ה ,מחקר והמידע של הכנסת: עדו אבגר אכיפת איסור צריכת זנות ומענים לאוכלוסיות בזנות , 27 בינואר2022 . נראה, שגם כאשר מתקיימת חשיבה מקצועית על מענים ,לקידום מיצוי זכויות הגישה אליהם עשויה להימנע מחלק מהאוכלוסיות הזכאיות בגלל אופן היישום בפועל משרד המשפטים יזם שתי פעולות כדי לעודד נשים לצאת ממעגל הזנות: יישום מודל ייעודי להסדרת חובות של אוכלוסיות בזנות ומחיקת רישום פלילי בעבור מי שנמצאת במעגל הזנות ותעשיית המין ולא הוטל עליה עונש מאסר בפועל מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 39 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הבחירה לנקוט את שתי הפעולות הללו , שכאמור– לא היו חלק מהתוכנית הבין- משרדית ,המקורית נבעה משתי סיבות מרכזיות– (1 ) ההבנה כי הפעולות הללו יכולות לתת מענה :לחסמים הספציפיים של הנשים המעוניינות לצאת ממעגל הזנות מחיקת הרישום הפלילי יכול ה לסייע ב קבלה ללימודים או ב מציאת עבודה, ו הגעה להסדר חובות עשוי ה לסייע לאותן נשים להשתקם כלכלית( ; 2 )יישום ה פעולות הוא בר ביצוע כיוון שמצוי :בסמכות משרד המשפטים חדלות פרעון וחנינות . לדברי עו ,"ד דינה דומיניץ מתאמת המאבק לסחר בבני אדם במשרד המשפטים, ת ו כנית .הפעולה הראשונה בדבר יישום מודל ייעודי להסדרת חובות מניבה הצלחה ב שנה מאז החלת המודל והטמעתו בהליכים אצל הממונה על הליכי חדלות פרעון טופלו43 מקרים– 30 מהם הליכים חדשים שהוגשו לאחר השקת המודל, וישנן שורדות זנות שכבר מצליחות להשתקם כל ,כלית כאלו הנמצאות בדרך להשגת היעד ואפילו כאלו שעדיין רחוקות ממנו אך מרגישות שהן ""בדרך הנכונה. 83 לעומת זאת , הפעולה השניה שנבחרה – מחיקת רישום פלילי של נשים המבקשות לצאת ממעגל הזנות– התגלתה כבעלת פוטנציאל הצלחה נמוך בהרבה. זאת משום שמחיקת הרישום הפלילי במ סגרת הליך החנינה נועד רק בעבור נשים שנמצאו במעגל הזנות ולא הוטל עליהן עונש מאסר .בפועל יצוין כי המתווה אינו כולל מחיקת רישום פלילי במקרה בו תיק נסגר מבלי שהוגש בו כתב אישום, שאינה בסמכות נשיא המדינה אלא בסמכות משטרת ישראל. ממחלקת חנינות נמסר שלמרות שרוב הר ישומים הפליליים הרלוונטיים משתייכים לקטגוריה זו, יש חשיבות בעצם קיומו של המתווה ובמסר העולה ממנו. לדברי עו"ד דומיניץ, היה ידוע מראש כי הפוטנציאל בפעולה זאת אינו גבוה אך ,לדבריה הנתונים בפועל היו נמוכים אף מהצפי הזה ו בימים אלו מתקיים שיתוף פעולה לפיתוח מסלול של מחיקה של רישום משטרתי באמצעות גיבוש הקריטריונים .להסדר זה יצוין כי איתור אותן נשים המבקשות לצאת ממעגל הזנות נעשה ב עיקר ב אמצעות ארגוני הסיוע הפועלים במגזר השלישי כדי לעזור לאוכלוסייה זו. מטבע הדברים, לא כל הנשים המבק שות לצאת ממעגל הזנות מוכרות לארגונים אלו אך בהיעדר גישה אחרת לאותן נשים, כך פועל משרד המשפטים כדי להנגיש את ה יוזמות הללו. בפועל יש נשים אשר אינן נהנות מפעולות פרו- אקטיביות אלה .נוסף על כך, נראה כי הבחירה בפעולות אלה , ובמיוחד מחיקת הרישום הפלילי למי שלא הוט,ל עליה עונש מאסר בפועל נעשתה בין היתר על רקע שיקולי ישימות ב הימצאותן בסמכות מחלקת חנינות ב .משרד המשפטים נשאלת השאלה האם לא היה מקום להגביר את השימוש בפורום הבין- משרדי, הקיים ממילא, ולנצל את המנגנון המובנה שבו גופים שונים משתפים פעולה, על מנת למקד לכתחילה את הפעולות הללו לנתח אוכלוסייה גדול יותר מבין הנשים המבקשות לצאת ממעגל הזנות (נשים בעלות רישום פלילי משטר תי). הפנינו שאלה זאת 83 עו"ד דינה ד ,ומיניץ מתאמת המאבק לסחר בבני אדם במשרד המשפטים, תכתובת מייל בתאריך22 בפברואר2022 . בעוד היוזמה הראשונה להסדרת חובות של האוכלוסייה בזנות ,הניבה הצלחה היוזמה השניה של מחיקת רישום פלילי לאותן נשים התגלתה כבעלת פוטנציאל נמוך בהרבה מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 40 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ליחידה לתיאום המאבק בסחר בבני אדם במשרד המשפטים, אולם עד למועד סגירת המסמך .לא קיבלנו תשובה שתי הדוגמאות הללו,, זו של משרד הרווחה וזו של משרד המשפטים ממחישות את המצב שבו גם כאשר ישנה הבנה לחסמים הספציפיים העומדים בפני אוכלוסיות מוגדר ות בפני מיצוי זכויות ויש תוכניות מדיניות מג ו בשות כדי להתמודד עם חסמים אלה, היעדר הראייה המערכתית עדיין נשארת חסם מרכזי. הדבר בא לידי ביטוי ב חוסר איגום של ידע בין הגופים ובהסתכלות חסרה מנקודת המבט של האזרח והמפגש שלו עם זרועות המדינה השונות בדרך למיצוי הזכו .יות שלו 5 . מיצוי זכויות באמצעות הורדת הנטל המנהלי כאמור בפרקים הקודמים, החסמים הראשון והשלישי במודל של ואן אורשוט המתייחסים לרמת המינהל והפקידות (אופן הטיפול בתביעות ובתובעים) ולרמת הקצבה (אותם מאפיינים של הקצבאות או הזכויות/הטבות האחרות המקשים על מיצוי זכויות) מקבלים מענה חלקי יותר .בעבודת משרדי הממשלה בשנים האחרונות מתפתחת בספרות של מנהל ציבורי כתיבה על חסמים אלה ובעיקר על המחירים שמשלמים מקבלי קצבאות בדרך למיצוי זכויותיהם. מחירים אלה מכונים "נטל "מנהלי– .מדיניות מסוימת שהאדם הזכאי לה חווה אותה כמכבידה84 הדגש בהגדרה זו הוא על ה חוויה .של האזרח, ולא על חוקים או רגולציות אחרות של המדינה85 מטבע הדברים, כיוון שמדובר בחוו יה סובייקטיבית, כל אזרח תופס את אותו נטל אחרת, בהתאם לפרמטרים שונים .ובהם ההון האנושי שברשותו בספרות על הנטל המנהלי מתוארים שלושה סוגי עלויות המושתות על האזרח במפגש עם הביורוקרטיה , ששלושתן מרכיבות את הנטל :עלויות למידה – כגון הקושי ללמוד על מרכיבי ;תוכנית מסוימת עלויות ציות לנהלים – כגון הקושי למלא טפסים; ו עלויות פסיכולוגיות– למשל הסטיגמה או ההכתמה הכרוכים בלקיחת חלק בתוכנית מסוימת. עלויות אלה ניכרות במיוחד בהקשר של קצבאות הכרוכות במבחן אמצעים- בהן על האזרח להוכיח זכאות, לעמוד 84 ,רוני הולר, אבישי בניש, ג'וני גל ונועם תרשיש מיצוי זכויו ת בישראל: מצב הידע וכיווני מחקר עתידיים ', כ"ע ביטחון סוציאלי מס113 , 2021 . Martin Baekgaard and Tara Tankink, Administrative Burden: Untangling a Bowl of Conceptual Spaghetti, Perspectives on Public Management and Governance, 2021. 85 יצוין שבגלל שההגדרה מבוססת על החוויה של האזרח ,מתפתח הצורך לגבש מדדים כמותיים אמינים בנוגע לאופן שבו אזרחים חווים נטל מנהלי. בשנים האחרונות מתפתחת בספרות של מנהל ציבורי כתיבה על המחירים שמשלמים מקבלי הקצבאות בדרך למיצוי זכויותיהם– מחירים המכונים ""נטל מנהלי בספרות מתוארים שלושה סוגי עלויות המושתות על האזרח ואשר מרכיבות את ,הנטל: עלויות למידה עליות ציות לנהלים ועלויות פסיכולוגיות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 41 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .בדרישות או לשתף פעולה עם מגבלות כאלה ואחרות86 ממחקרים שנעשו על הנושא עולה כי אזרחים המבקשים למצות את זכויותיהם מתמודדים לעיתים תכופות עם תהליך ארוך, רווי קצרי ,תקשורת וזמני המתנה ארוכים שבמהלכו הם נדרשים להשקיע משאבים רבים, ובהם זמן וכסף .ולהתמודד עם מערכת ביורוקרטית בעלת חוקים נוקשים87 אחת הטענות המרכזיות במחקר היא כי בכל תוכנית מדיניות שהיא, חוויית הנטל (מבחינת היקף ועוצמה) מושפעת מפעולות המדינה בגיבוש אותה מדיניות ומהאופ ן שבו מדיניות זאת מיושמת .)במפגש עם האזרח (רמת הקצבה ורמת המינהל88 אסטרטגיות אפשריות להפחתת עלויות הציות ולהגברת מיצוי זכויות הן ( 1 )לפשט תהליכים ביורוקרטיים : למשל, להפחית את התדירות שבה צריך לחדש זכאויות שונות, לאפשר ראיונות בטלפון ובכך למנוע צורך בהגעה פי זית לרשויות ולדרוש מילוי טופס אחד למספר תוכניות אשר יש ביניהן חפיפה89 ; ( 2 )לעזור לאזרחים להתמודד עם אותן עלויות ציות (מתן סיוע במילוי טפסים או עבודה ישירה מול רשויות ציבוריות כדי לעזור לאזרחים למצות זכויות). אסטרטגיה זאת רלוונטית במיוחד בעבור אוכלוסיות מוחלשות. כלומר, בעוד האס ט רטגיה הראשונה מתייחסת לרמת הקצבה/הזכות ולרמת המנהל, האסטרטגיה השנייה מתמקדת ברמת המנהל וברמת ה לקוח ,. מטבע הדברים .ניתן לקיים אותן במקביל, תוך שילוב בין שיטות שונות דוח הוועדה למלחמה בעוני בישראל (דוח ועדת אללוף) מ- 2014 ייחד פרק לנושא של "פישוט וייעול תהליכים במטרה להגביר מיצוי זכויות ולצמצם את הנטל הביורוקרטי". במסגרת זאת הומלץ בדוח על מספר פעולות פרו- אקטיביות שיקדמו את אפשרות המיצוי של הזכאים ובתוכן – זיהוי בעיות מערכתיות ותיקונן ברמה המקומית והלאומית; פישוט התהליכים בתוך המערכות השונות וביניהן; התאמה תרבותית של השירותים, המענים , .המערכות ועוד יצוין כי אסטרטגיות שונות להתרת החסמים המוכרים לאי-מיצ וי זכויות הינן בעלות השפעה משתנה בנסיבות או במקומות שונים . כך למשל, שני ניסויי שדה שבוצעו בארה"ב ב קרב תלמידי 86 Martin Baekgaard, Kim Sass Mikkelsen, Jonas Krogh Madsen and Julian Christensen, Reducing Compliance Demands in Government Benefit Programs Improves the Psychological Well-Being of Target Group Members, Journal of Public Administration Research and Theory, 2021 87 .שם 88 , Administrative Burden: Untangling a Bowl of Conceptual Spaghetti Martin Baekgaard and Tara Tankink, Perspectives on Public Management and Governance, 2021 89 Herd, Pamela, and Donald P. Moynihan. 2018. Administrative burden: Policymaking by other means. New York, NY: Russell Sage Foundation אסטרטגיות אפשריות להפחתת עלויות הציות ולהגברת מיצוי זכויות הן לפש ט תהליכים ביורוקרטיים ולעזור ישירות לאזרחים להתמודד עם אותן עלויות באמצעות מילוי טפסים או עבודה מול רשויות ציבוריות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 42 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תיכון מצאו כי יידוע משפחות מעוטות יכולת בדבר זכאותן להשתתפות בתכנית הנותנת סיוע .במימון לימודי השכלה גבוהה לא העלה את שיעור ההשתתפות90 כפי שתואר בפ רקים קודמים, חלק מהרשויות בישראל נוקטות בפעולות מסוימות כדי להפחית מהנטל המנהלי שחווה האזרח. להלן נזכיר שתי :דוגמאות 1. ה מוסד ל ביטוח הלאומי ": גיבוש התכנית "מחלקה ראשונה- בדיקת זכאות להטבות ולקצבאות של נכות כללית, שירותים מיוחדים91 וקצבת ילד נכה, באמצעות בית החולים או המכון,להתפתחות הילד .ללא צורך בהבאת התובע לעמוד מול הוועדות הרפואיות לפי המוסד לביטוח לאומי, התהליך נראה כך: עובד סוציאלי של בית החולים או של המכון להתפתחות הילד מגיע לפגוש את החולה או את האדם עם המוגבלות; אם הוא מאובחן באחת האבחנות שסומנו במערכת בית החולים, הע ובד הסוציאלי ישאל את המטופל האם יהיה מוכן שבית החולים יעביר את המידע הרפואי בעניינו למוסד לביטוח לאומי. אם כן, העובד הסוציאלי מחתים אותו על הבקשה לתביעה ומעביר אותה ישירות לביטוח הלאומי בצירוף המסמכים הרפואיים להמשך טיפול ולמיצוי זכויותיו, ללא צורך בפעולה.נוספת מצדו92 במקרים בהם ניתן לקבל החלטה על סמך מסמכים רפואיים שהתקבלו מבית החולים, הדבר נעשה ללא צורך בהגעה לוועדה רפואית; במקרים בהם הדבר אינו אפשרי, הביטוח הלאומי יוצר קשר עם המטופל (או מי מטעמו) להמשך .התהליך יצוין כי באותם במקרים בהם הדבר מתאפשר, פעול ה מסוג זה חוסכת ללקוח את הגשת התביעה ואיסוף המסמכים הנדרשים לטובת כך, את הצורך להתייצב בוועדות הרפואויות ולעתים גם הצורך להסתייע בחברות פרטיות או עורכי דין למיצוי זכויות. אין ברשותנו מידע על ההיקף בו התהליך נעשה באופן שתואר לעיל ועל שיעור המקרים בהם התהליך .מושלם כולו על ידי העובד הסוציאלי והביטוח הלאומי יצוין כי דוח מבקר המדינה מ- 2020 שעסק בטיפול המוסד לביטוח לאומי בנושא93 הצביע על כך שעל אף שהביטוח הלאומי פעל בשנים האחרונות לשיפור איכות השירות 90 Eric P. Bettinger, Bridget Terry Long, Philip Oreopoulos, Lisa Sanbonmatsu, The Role of Application Assistance and Information in College Decisions: Results from the H&R Block Fafsa Experiment, The Quarterly Journal of Economics, Vol. 117, 2012. 91 לקצבת לשירותים מיוחדים זכאים גברים ונשים עד גיל פרישה המבוטחים בביטוח הלאומי וזקוקים לעזרה רבה של אדם אחר בפעולות היום- יום (לבישה, אכילה, רחצה, ניידות בבית ושליטה על הפרשות), או שהם זקוקים להשגחה מתמדת למניעת סכנת חיים לעצמם או לאחרים. :מתוך אתר הביטוח הלאומי, תאריך כניסה25 ,בפברואר2022 . 92 ,המוסד לביטוח לאומי :חוזר מנכ"ל אבחון והערכת תלות על סמך מסמכים וללא זימון התובע לוועדה רפואי ת ,בתביעות לנכות כללית שירותים מיוחדים וילד נכה , 27 ,ביוני2016 . 93 ,משרד מבקר המדינה דוח שנתי70ב': המוסד לביטוח לאומי: השירות לאזרח בוועדות הרפו איות במוסד לביטוח לאומי , 2020 . דוגמא לפעולה להפחתת הנטל המנהלי היא התכנית ""מחלקה ראשונה של המוסד לביטוח לאומי, שמטרתה לבדוק את הזכאות להטבות ולקצבאות של נכות כללית 'וכו באמצעות בית החולים או המכון ,להתפתחות הילד ללא צורך בהבאת התובע לעמוד מול הוועדות הרפואיות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 43 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בוועדות הרפואיות, עדיין ישנם כמה חסמים מרכזיים שלא טופלו . הדוח כלל כמה ,המלצות בעניינם בעיקר בחינת המבנה הארגוני של מערך הוועדות הרפואיות ושינויו לצורך שיפור וייעול של ה ניהול של הן ,. זאת לאור הליקויים שעלו: התמשכות הטיפול .הטרחת התובע ופגיעה בזכויותיו ובפרטיותו94 2. משרד המשפטים– יחידת הסיוע המשפטי : העברה של כ- % 25 מהתיק ים למסלול "גישה ישירה" במסגרתו קביעת הזכאות לסיוע משפטי נעשית על בסיס תצהיר הפונה .ללא צורך בהבאת מסמכים נוסף על כך יצוין, כי לאחרונה היה ניסיון ל שיתוף פעולה בין נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות שבמשרד המשפטים עם אגף חברה וממשל במשרד ר אש הממשלה במטרה לקדם ,פיילוט להקלת הנטל הביורוקרטי על תהליכי מימוש זכויות של אנשים עם מוגבלות. יחד עם זאת פיילוט זה לא קודם בגלל ש הובן שללא מסגרת ממשלתית מארגנת ומחייבת ניתן יהיה לבצע רק שינוי נקודתי, ולא להניע.תהליך רוחבי אשר ישליך על תחומים נוספים והקלת הנטל בהם95 סוגיית הנטל המנהלי הכרוך במיצוי זכויות מתחברת גם לנושא הרחב יותר של רגולציה חכמה או רגולציה מיטבית , שמטרתה להוביל לכך ש הרגולציה תייצר באופן טוב יותר את האיזון ,הנדרש בין האינטרסים של השחקנים השונים ותנוהל באופן יעיל ואפקטיבי תוך ניהול סיכונים שיתוף ציבור ושקיפות. הדרך ליישום של תורה זו עובר דרך שני תהליכים מרכזיים המתקיימים :בשני פרקי זמן שונים 1) הסתכלות( קדימהex-ante ) על רגולציה חדשה והערכת השפעותיה האפשריות עוד בטרם קביעתה. תהליך זה מכונהRIA – Regulatory Impact Assessment . 2) הסתכלות לאחור או בחינה בדיעבד ( ex-post ) של רגולציה קיימת, בין היתר במטרה לבחון היכן ניתן להפחית מהנטל הרגולטורי הקיים. ת הליך זה מבוסס על ההנחה שבמשך הזמן מצטברות דרישות של רגולטורים שונים (אשר חלקן גם הופכות להיות מיושנות ולא עדכניות) ומשום כך הן גורמות לנטל מיותר. במובן זה טיוב הוא יישום של אסטרטגיות למיפוי הרגולציה הקיימת, הפחתה של העומס הביורוקרטי, פישוט תהליכים אדמיניסטרטיביים וכדומה. סוג כזה של בחינה בדיעבד מתייחס לבחינת מלאי הרגולצי .ה הקיים מדיניות הרגולציה בישראל ובתוך כך חוק עקרונות האסדרה, תשפ"ב– 2021 , מתרכזת במגזר העסקי ומחריגה ככלל את התחום החברתי של מיצוי זכויות והשירותים החברתיים. בתחום אחרון זה, נראה כי הקלת הנטל המנהלי מתמקדת בעיקר בדיגיטציה ובהנגשה (אתר "כל זכות", מנוע הזכויות הלאו מי ועוד), כאשר רק בתהליכים מסוימים, כחלק מהטרסנפורמציה הדיגיטלית, ישנה 94 .שם 95 שירי נוימן, מנהלת תחום מדיניות רגולציה במשרד ראש הממשלה, שיחת טלפון בתאריך21 ,בספטמבר2022 . סוגיית הנטל המנהלי הכרוך במיצוי זכויות מתחברת גם לנושא הרחב יותר של ,רגולציה חכמה שמטרתה להוביל לכך שהרגולציה תייצר באופן טוב יותר את האיזון הנדרש בין האינטרסים של השחקנים השונים ותנוהל באופן יעיל ואפקטיבי תוך ניהול סיכונים, שיתוף ציבור ושקיפות מדיניות הרגולציה בישראל ובתוך כך חוק עקרונות האסדרה, תשפ"ב– 2021 , מתרכזת במגזר העסקי ומחריגה ככלל את התחום החברתי של מיצוי זכויות והשירותים החברתי ים מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 44 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הסתכלות גם על התהליכים עצמם במטרה לפשט אותם ולהפחית מהנטל עבור האזרח, אולם לא באופן שיטתי. כמו כן, יש לסייג כי התמקדות ב טרנספורמציה דיגיטלית אינה רלוונטית בדרך כלל .עבור אוכלוסיות בעלות אוריינות דיגיטלית נמוכה בתקופה האחרונה פועל הדרג המקצועי באגף ממשל וחברה במשרד ר אש הממשלה ל גיבוש תפיסה .ממשלתית של הורדת נטל ביורוקרטי בנושא של מיצוי ומימוש זכויות ושירותים חברתיים הפעילות מתמקדת בחיפוש מבחנים חוזרים בדרך למיצוי זכויות ושירותים חברתיים, דוגמת מבחני הכנסה שונים לקצבאות שונות, הגדרות מגוונות לגילאי ילדים כפרמטר לבחינת זכאות ועוד. יודגש כי פעי .לות זו נמצאת בראשית דרכה ומוקדם לראות האם ואיך תמשיך להתפתח יצוין כי גם במדינות אחרות מדיניות הרגולציה מתרכזת ברובה במגזר העס קי ובדרכים שניתן להפחית בנטל על מנת להקל על עשיית עסקים. עם זאת, יש מדינות אשר כוללות גם התייחסות ( מסוימת לתחום החברתי. כך למשל בגרמניה, המועצה הלאומית לבקרת רגולציהNationaler Normenkontroller – NKR ) מעורבת בשני תהליכים מרכזיים: בחינה בדיעבד של רגולציה ס.פציפית וזיהוי תחומי מדיניות בהן הרגולציה יכולה להיות פשוטה יותר ומהירה יותר96 ,בתוך כך ה- NKR מעורב במה שהוא מכנה"Facilitating the Application for…" - בתרגום חופשי– "הנגשת תהליך הבקשה ל- ". מדובר בפעילות הנעשית בשיתוף פעולה של ה- NKR עם ממשלת גרמניה, הלמ"ס הגרמני וגורמים נוספים, במסגרתה ה- NKR בוחן את התהליכים המנהליים הקשורים לנושא מסוים, כדי להפוך אותם לפשוטים ומהירים יותר. לדוגמה, הגשת בקשות למימוש זכויות הורות, לסיוע בדיור או למימון לימודים והפחתת הבירוקרטיה בחיי היום- יום של רופאים. המטרה היא להציע הצעות .לפישוט של התהליכים המנהליים מהדוגמאות שפורטו באתר ה- NKR נראה כי מדובר בתהליכים שניזומו מתוך ראייה של צורכי האזרחים, ופחות מתוך הסתכלות על נטל רגולטורי על עסקים. 97 לסיכום חלק זה, ניתן לומר כי החיבור בין התחום של מדיניות רגולציה או טיוב רגולציה ובין התחום של מיצוי זכויות קיים בישראל בעיקר ברמת הכתיבה התיאורטית (וגם זה מהווה תחום )חדש יחסית , כאשר ב רמה המעשית מתב צ .עים נכון להיום צעדים ראשוניים בבחינת הנושא התקדמות בכיוון זה תעיד לא רק על הקלה ב נטל המנהלי הכרוך במיצוי זכויות אלא גם בשינוי .מדיניות של ממש 96 The Federal Government, Overview of NKR Tasks, date of entry: 26th of February, 2022. 97 ,להרחבה על הנושא של בחינה של רגולציה בדיעבד ראו: אורלי אלמגור לוטן וד"ר מיכל לרר( היבטים בבחינה בדיעבד של רגולציהex post ) , 18 בא וקטובר2021 . גם במדינות אחרות הדגש של מדיניות הרגולציה הוא על המגזר העסקי, אולם יש כאלה, גרמניה למשל, אשר כן כוללות התייחסות לתחום החברתי בתקופה האחרונה פועל הדרג המקצועי באגף ממשל וחברה במשרד רה"מ לנסות ולגבש תפיסה ממשלתית של הורדת נטל ביור וקרטי בדרך למיצוי זכויות ושירותיים חברתיים מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 45 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 6 . חסמים המקשים על קידום מיצוי זכויות אקטיבי .מיצוי זכויות אקטיבי מבוסס על ההבנה שהבעיות הפרטניות משקפות כשלים מערכתיים98 אם בפרקים קודמים נכתב על החסמ ים למיצוי זכויות מנקודת המבט של האזרח, פרק זה מבקש להסתכל מנקודת המבט של משרדי הממשלה והגופים הציבוריים האחראים על הזכויות ולאפיין את החסמים למיצוי זכויות אקטיבי כפי שאלה .רואים אותם לשם כך, במסגרת פנייתנו למשרדי הממשלה שאלנו גם על החסמים שהם נתקלים ב הם .בהקשר זה בפרק זה נציג בצורה מתכללת את עיקרי הדברים שעלו בתשובות ובנספח ג' ניתן להתרשם בפירוט ,מאותם חסמים עליהם הצביעו הגופים השונים מסודרים בטבלאות לפי המשרד או הגוף שהעלה אותם( מעבר ללמידה על החסמים עצמם, הפירוט בטבלאות מאפשר גם לבחון כיצג הגופים השו נים תופסים חסמים אלו). מהתשובות השונות שהתקבלו ניכרת שונות מסוימת בין החסמים שהועלו: למשל, חלק מהגורמים התייחסו לחסמים הקשורים בעבודה שלהם עצמם ואחרים ,(בעיקר משרדי מטה )ובפרט משרד המשפטים התייחסו לחסמים הקשורים למשרדים אחרים; חלק התייחסו לחסמים נקודתיים ואחרים לחסמים מערכתיים י .ותר נראה כי ניתן לחלק את החסמים הללו לארבע קבוצות: חסמים הנוגעים ל- "לקוח" המבקש למצות את זכויותיו; חסמים הנוגעים למשרד או לגוף עצמו; חסמים אשר נוגעים למשרדים אחרים; וחסמים משפטיים וחקיקתיים. להלן כמה :דוגמאות לכל קבוצת חסמים 1. חסמים הנוגעים ל- ""לקוח: דוג מאות- קושי של לקוחות הסיוע המשפטי לשאת בעלויות נלוות ;להליך המשפטי חוסר אמון מצד אוכלוסיות אלה כלפי הממסד , למשל בשל החשש מפגיעה בפרטיותן ומחשיפה של מצבן מול הרשויות )(הסיוע המשפטי במשרד המשפטים ;חוסר ידע על הזכות להגיש בקשת חנינה או להביע עמדה כנפגעי עבי ,רה וחוסר ידע באשר לדרכי מימוש הזכות והגשת הבקשה או העמדה ; מודעות חסרה לעצם הזכויות הקיימות ולעתים גם קושי בהבנתן עקב השפה המשפטית והמושגים המשפטיים בהם נעשה שימוש (מחלקת חנינות )במשרד המשפטים. 2. חסמים הנוגעים למשרד /לגוף המשיב:עצמו דוגמאות– מגבלות תקציב וכוח ם אד אשר בין היתר אינ ן מאפשר ות ל פעול ל מיצוי מלא של( זכויות הלקוח ציינו חסם זה משרד ,הביטחון משרד השיכון ו יחידות במשרד המשפטים ;)חסם שפתי – צורך בהנגשת הידע והמידע בשפות שונות וכן בהנגשת השפה המשפטית והמושגים המשפטיים ;קושי באיתור אוכלוסיות מסוימות כשלב ראשון בדרך למיצוי זכויות אקטיבי (הביטוח הלאומי , רשות האוכלוסין וההגירה , תחום נפגעי 98 סיון רוסו כרמל, איריס סוקולובר-יעקבי ומיכל קרמר- ,נבו מה בין מיצוי זכויות למיצוי זכויות אקטיבי? מיצוי זכויות אקטיבי בתכנית מפ"ה , כ"ע ביטחון סוציאלי106 , ינואר2019 . מיצוי זכויות אקטיבי מבוסס על ההבנה שהבעיות הפרטניות משקפות כשלים מערכתיים את החסמים למיצוי זכויות אקטיבי עליהם הצביעו משרדי הממשלה ניתן לחלק לארבע קבוצות: חסמים הנוגעים ל- ""לקוח המבקש למצות את זכויותיו ; חסמים הנוגעים למשרד או לגוף עצמו; חסמים אשר נוגעים ;למשרדים אחרים וחסמים משפטיים וחקיקתיים מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 46 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ;)עבירה במשרד המשפטים קושי ביידוע אוכלוסיות מוחלשות במיוחד ;בדבר זכויותיהן היעדר מידע על המימוש בפועל של זכויות ושירותים ותרגומם להכנסה פנויה ברמת הפרט ; היעדר מאגר מידע על כלל המתנדבים במיצוי זכויות, על פי מומחיות ומיקום ; היעדר מודל כלכלי המתרגם את ההשפעה של מיצוי זכויות )(משרד הרווחה; "קיומם של "תהליכים שבורים– היעדר סנכרון בין מערכות המידע והתלות של זכות אחת במשרדים שונים (משרד ;)הבריאות 3. חסמים הנוגעים למשרדים אחרים: הכוונה לחסמים במשרדים מסוימים עליהם הצביעו גורמים במשרדים אחרים . דוגמאות- חוסרי ידע בקרב עובדים סוציאליים מסוימים וחשש ם מעולם המשפט - דבר ה יוצר קושי בזיהוי בעיות משפטיות ובהפניה יעילה לסיוע המשפטי (משרד )המשפטים על משרד הרווחה ; חוסר אחידות בהגדרה של זכויות בין משרדים מסוימים (משרד הרווחה על משרדים שונים;) מחסור ב כוח אדם רלוונטי ( בגופים אחרים אנשי קשר עבור צוות הרכזים בגופים השונים עמם המשרד לשוויון חברתי משתף פעולה); פיזור הזכויות של קהלים מסוימים (דוגמת אזרחים ותיקים) בין משרדים רבים ו היעדר גורם אחד הבקיא בכלל הזכויות של האוכלוסיה הזאת; בקיאות חסרה של משרדים מסוימים ב זכויות של אוכלוסיות מסוימות הנמצאות בתחומי אחריותם ( )ישראל דיגיטלית; היעדר מודעות מספקת .)מצד גופים ממשלתיים כלפי זכויות נוספות הנגזרות מזכויות מסוימות (משרד הבריאות 4. חסמים משפט:יים וחקיקתיים הכוונה ל פערים בהסדרה , בפרט בחקיקה, של תחומים מסוימים אשר יש בהם מימד של מיצוי זכויות,. למשל היעדר חקיקה המסדירה את הזכאות לדיור ציבורי והישענות התחום על נהלים של משרד הבינוי והשיכון; אי בהירות משפטית בתחום דיני המשפחה - במיוחד לאור תמורות משמעויות שחלו בתחום השנים האחרונות , לצד מורכבות בסיסית של ערכאות אזרחיות ודתיות מקבילות - דבר ה מקשה על קבלת החלטות לניהול הליכים ועל מיצוי זכות הגישה לערכאות; חסמים ל העברת מידע בין גופים (עקב סיבות )משפטיות או סיבות של אבטחת מידע וביורוקרטיה מובנית הקיימ ת בחלק מהתהליכים (משרד ;)הביטחון פגמים בתהליכי עבודה מסודרים בנושא של קידום מיצוי זכויות עקב הישענות על בירורים ושיתוף פעולה שנעשים מתוך היכרות אישית עם בעלי תפקידים )(משרד הבריאות ; היעדר ראייה ממשלתית מתכללת בנושא של מיצוי זכויות כאשר כל משרד פועל מתוך נקוד ת מבטו )(משרד הבריאות על משרדים שונים . מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 47 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 7 . נ'ספח א מספר מקבלי בעלי שרות ה נזקקות סמל נזקקות תיק נזקקות לקוח 0 ללא נזקקות תיק 0 101 עוני רב מימדי מתמשך 13426 102 מצוקה כלכלית זמנית 7581 103 בעיות בניהול תקציב משק הבית 2104 104 בעיות דיור 1552 105 חוסר בציוד בסיסי 1545 106 אי בטחון תזונתי 523 107 קשיים במימון מענים פיזיים ובריאותיים 3683 108 קשיים במימון מענים התפתחותיים–חינוכיים של בני המשפחה 1653 109 קשיים בצריכת שירותים ובמיצוי זכויות 9361 110 קשיים בהשתלבות בקהילה דחיה ע"י אזרחים ו/או הדרה חברתית 344 111 בדידות ו/או העדר מערכות תמיכה 1238 201 ליקוי בתפקוד הורי לרבות קשיים בהשגחה והגנה 2666 202 קונפליקט בעוצמה גבוהה על רקע פרוד/גרושין 1838 203 חוסר יציבות בהרכב משק הבית 675 204 אלימות במשפחה 688 205 קשיים ביחסים שבין בני הזוג 1283 206 קשיים בין הורים לבין ילדיהם 2976 207 קשיים בין ילדי המשפחה 182 208 קשיים ביחסים בין המשפחה הגרעינית למורחבת 325 מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 48 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 209 קשיים ביחסים בין כלל בני המשפחה 1132 210 בדידות ו/או העדר מערכות תמיכה 607 301 זקנה– אזרח ותיק 32607 302 התמכרויות 896 303 עליה והגירה 1765 304 מוגבלות 19675 305 אירוע ביטחון /חירום /אסונות טבע /מגיפה 558 306 שכול ואובדן- תאונות דרכים / התאבדות/ רצח 191 307 טראומה מינית 76 308 זקנה-בן משפחה מטפל 113 סה"כ 111263 מדינ יות מיצוי זכויות אקטיבי | 49 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 8 . 'נספח ב טבלה3 : דוגמאות שנתנו הרשויות ל תשלומים המועברים ל אזרחים ,באופו אוטומטי על ידי גופים שונים , 2022 99 תחום תשלומים הביטוח הלאומי אמהות דמי לידה לשכירות (חלקי) ועצמאיות מענק לידה תשלומי המשך בשמירת הריון קצבת לידה מעבר אוטומטי משמירת הריון לדמי לידה מענק אשפוז מי שפיר הסעת יולדת לבי"ח דמי לידה אחרי אבטלה הפרשי שומה לעצמאיות פטירת יולדת– יזום תביעה אזרח ותיק קצבת אזרח ותיק בגיל המותנה ובגיל המוחלט לחלק מהאוכלוסייה תשלום תוספת עבור בן זוג וילדים מעבר אוטומטי מהבטחת הכנסה לאזרח ותיק מעבר אוטומטי מנכות לאזרח ותיק כולל לשוהים במוסדות פטירה ושארים קצבת שארים אוטומטית ל אלמנות ויתומים מענק נישואין שארים מענק פטירה/מענק מוגדל בתלויים דמי מחייה בתיקי שארים מענקי גיל מצוות מילואים תביעת מילואים בגין הפרשי שומה תביעת מילואים למקבלי אבטלה תגמולי מילואים לעצמאים שיקום דמי שיקום ללומדים בהשכלה גבוהה נסיעות ללומדים בהשכלה גבוהה ילדים קצבת ילדים לילדים הנולדים בבי"ח מענק לימודים קצבת ילדים לעולים ולתושבים חוזרים 99 ,אלעד זכות, יועץ המנכ"ל במוסד לביטוח לאומי, מענה על בקשת מידע של מרכז המחקר והמידע של הכנסת3 ,בפברואר2022 ,אריאל שפירא, לשכת עוזרת שר הביטחון, מענה על בקשת מידע של מרכז המחקר והמידע של הכנסת1 ,בפברואר2022 . יודגש כי ה תשלומים והשירותים המפורטים בטבלה מובאים כפי שהגופים השונים מסרו לנו, ולא בדקנו בצורה עצמאית האם הם אכן .מועברים באופן אוטומטי ,יעקב שנרב, המשנה למנכ"ל במשרד הבינוי והשיכון, מענה על בקשת מידע של מרכז המחקר והמידע של הכנסת24 ,בינואר2022 . יצוין כי בתשובה זו , מיצוי זכויות באופן אוטומטי הוגדר כ- ""מיצוי זכויות מלא– כלומר, מיצוי זכויות על סמך מידע המגיע מהמדינה ללא .צורך בהגשת בקשה או התערבות של הזכאי מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 50 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תשלום תוספת קצבה קצבת ילדים לחסרי חשבון בנק ללא תביעה משרד הביטחון חיילים משוחררים כספי המענק והפיקדון אגף משפחות הנצחה ומורשת תגמול חודשי מרגע ההכרה מענק הבראה שנתי ביטוח רכב שנתי לאלמנות )מענק הנצחה (לאחר שנה מיום ההכרה מענק אזכרה שנתי למשפחות מוכרות משרד הבינוי והשיכון מקבלי קצבת קיום של הביטוח הלאומי סיוע בשכר דירה חיילים עולים משוחררים סיוע בשכר דירה עולים חדשים בשנות העלייה הראשונות סיוע בשכר דירה קשישים נזקקים השתתפות בהחזר משכנתא מוגבלות בניידות העברת תשלום מקדמה לשיפוצים ,נכי המלחמה בנאצים, ניצולי שואה נזקקים ותיקי מלחמת העולם השניה מנטרלי הכור בצ'רנוביל תוספת10% לסיוע בשכר דירה מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 51 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 9 . 'נספח ג טבלה4 : דוגמאות שהעלו משרדי ממשלה לחסמים ל מיצוי זכויות אקטיבי2022 המשרד/הגוף החס מים העומד ים בפני מיצוי זכויות משרד הביטחון מגבלות תקציב העברת מידע בין גופים בדגש על היבטי סיווג ביטחוני )יכולות דיגיטציה (ווטסאפ הנגשה מקוונת ביורוקרטיה מובנית הקיימת בחלק מהתהליכים משרד השיכון תקציב ייעודי רשות האוכלוסין וההגירה חוסר גישה לעובדים הפלסטינים עצמם אלא רק למעסיקים משאבים מצומצים לאכיפה מול מעסיקי זרים חוסר מומחיות וסמכות לקיים הסברה בנושא של דיני עבודה ועל כן- הישענות על זרוע עבודה במשרד הרווחה והביטחון החברתי בהקשר זה משרד הרווחה היעדר מידע על הזכויות והשירותים המרכזיים שלא ממומשים היום, על פי פרופילים של אוכלוסיות בהצלבת מידע בין משרדי היעדר מידע על המימוש בפועל של זכויות ושירותים ותרגומם להכנסה פנויה ברמת הפרט היעדר מאגר מידע על כלל המתנדבים במיצוי זכ ויות, על פי מומחיות ומיקום היעדר מודל כלכלי המתרגם את ההשפעה של מיצוי זכויות היעדר תקציב לנושא של מיצוי זכויות ב- 255 רשויות מקומיות בבסיס התקציב של המשרד משרד הבריאות "קיומם של "תהליכים שבורים– היעדר סנכרון בין מערכות המידע: זכות אחת תלויה במשרדים שונים וכל משרד מתנהל במערכת מחשוב אחרת . חיבור למערכות אחרות יכול היה להקל בהגשת הבקשות, לתת מענה לסטטוס הפניה ולסגור מעגל האם המטופל קיבל את הזכות, ואם לא– .מאיזו סיבה העבודה של גורמי מיצוי הזכויות במשרד תלויה בדרכי ההגשה המקובלות לציבור הרחב למרות הפוטנציאל הטמון בהיותם "שגרירים" בשטח של הזכויות שהמשרדים אחראיים למימושן. לרוב אין העברת מידע בין משרדים במטרה להקל על הביורוקרטיה והמסמכים אותם נדרשים המטופלים להמציא. פעולות רבות לשיפור העברת המידע נעצרות, לרוב בגלל סיבות משפטיות או בגלל אבטחת מידע כאשר מטופל זכאי לזכות מסוימת הוא יכול להיות זכאי לזכויות נוספות ממשרדים אחרים ("זכויות נפוצות") אך לא קיימת מודעות מספקת לכך מצד הגופים הממשלתיים שעובדים מול מקבלי הזכויות מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 52 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לרוב, הבירורים ושיתוף הפעולה נעשים מתוך רתימה של בעלי תפקידים/היכרות אישית ולא על בסיס תהליכי עבודה מסודרים בין משרדים בקידום מיצוי זכויות כל משרד פועל מתוך נקודת מבטו ואין גוף ממשלתי אחד המתכלל ראיה הוליסטית לכלל המשרדים. שמירה על פרטיות המידע מונעת סיוע במיצוי זכויות אקטיבי משרד המשפטים– הסיוע המשפטי מגבלות סמכות בחוק הסיוע המשפטי והתקנות מכוחו שאינן מקנות זכות ייצוג בפני ערכאות מינהליות (למעט תחומים חריגים) ולא במסגרת הליך משפטי עלויות נלוות להליך המשפטי– לקוחות הסיוע המשפטי זכאים לפטור מאגרות בית משפט, אולם ההליך המשפטי כרוך בעלויות נוספות כגון חוו ת דעת של מומחים בתחום הרפואה, אקטואריה, שמאות, מסוגלות הורית וכדומה. הסיוע המשפטי נושא בחלק מהעלויות הללו, אך לקוחות רבים .מתקשים לשאת בעלויות שנותרו, ואפשרותם לנגישות לערכאות נפגעת הוצאות משפט כגורם מצנן- תקנות סדר הדין האזרחי החדשות נותנות משקל משמעותי להטלת הוצאות ככלי לשופט לניהול ההליך. לקוחות הסיוע המשפטי החוששים מהטלת הוצאות במשפט נמנעים לעיתים .מניהול הליכים מוצדקים מגבלות כוח אדם בסיוע המשפטי שאינן מותירות זמן ויכולת למתן מענה מקיף לכלל בעיותיו של הפונה המצריכות טיפול, התבוננות מורכבת ועשייה ינ א טנסיבית למיצוי זכויות .מלא פערים במיצוי זכויות במחלק ות לשירותים חברתיים- בהתאם להוראות חוק שירותי הסעד, תשי"ח- 1958 , תפקיד המחלקות לשירותים חברתיים ."למצות זכויות ל"נזקק ב התאם להוראות חוק זה לא כל אדם זכאי למיצוי זכויות, דבר המונע מיצוי זכויות למי שאינם בעלי יכולת וכוחות, אך גם אינם רשומים כ"נזקק" במחלקה לשירותים .חברתיים בנוסף , העובדים .הסוציאליים חסרים לעיתים ידע וחוששים מעולם המשפט הדבר יוצר קושי .בזיהוי בעיות משפטיות, ובהפניה יעילה לסיוע המשפטי העדר יידוע על הזכות לקבלת סיוע משפטי במסמכי בית משפט והע דר פרסום הולם לזכויות( מעבר למידע באתר האינטרנט של הסיוע המשפטי ואתר כל זכות). בעיות בהנגשה שפתית ללקוחות בקרב עורכי הדין החיצוניים מטעם הסיוע המשפטי (כאשר מדובר בשפות שאינן עברית, ערבית, אנגלית או רוסית) ובעיות הנגשה שפתית בבתי .המשפט עצמם מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 53 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm העדר עיגון בח קיקה של זכותם של קטינים לייצוג עצמאי בהליכים משפטיים בהם קיים ניגוד עניינים מובנה בינם לבין יתר הצדדים להליך ( ,אימוץ, חוק הנוער טיפול והשגחה אשפוז פסיכיאטרי) החוסם מיצוי זכויותיהם ללא הסכמת ההורים או אקטיביות מצד .ההורים חסמי תפיסה בקרב משרד הרווחה- התמודדות משרד הרווחה עם השינוי שחל בדבר ביסוס זכויותיהם של ציבור הקטינים והוריהם בהליכים שונים .אינה מספקת בחלק מהמקרים הדבר מתבטא בניסיונות לצמצום היקף הייצוג המשפטי וחוסר שיתוף פעולה בהנגשתו לציבור המתקשה לפעול .באופן עצמאי למיצוי זכויותיו חוסר בהסדרה ח וקית בתחום הדיור הציבורי- תחום הדיור הציבורי פועל על בסיס נהלים של משרד השיכון, ללא חקיקה המסדירה את הזכאות לדיור ציבורי. אי בהירות ההסדרה וחוסר שקיפות של עבודת ה ו ועדות מקשים על מיצוי הזכויות בתחום זה בכלל, וגם באמצעות הסיוע המשפטי . אי בהירות משפטית בתח ום דיני המשפחה– בתחום דיני המשפחה חלו תמורות משמעויות, לצד מורכבות בסיסית של ערכאות אזרחיות ודתיות מקבילות. אי הבהירות בנוגע למזונות ילדים, משמורת ומשמורת משותפת מקשים על החלטות לניהול הליכים ועל מיצוי זכות הגישה לערכאות כאשר לאי הבהירות מצטרף החשש מהטלת הוצאות כמפורט .לעיל העדר מענים בקהילה- ,בתחומי משפט רבים בהם מייצג הסיוע המשפטי גם לאחר מיצוי הזכות לגישה לערכאות, ישנו קושי מעשי במימוש זכויות וקבלת מענים. כך, בתחום הדיור הציבורי, המתנה לדירה ציבורית נמשכת שנים ארוכות עד כי לעיתים פוקעת הזכאות מחמת שינ וי הנסיבות; הנזקקים לשיקום נפש בקהילה, מעונות טיפוליים לקטינים ובעלי מוגבלויות וכד' אינם מקבלים מענה ברבות מהרשויות המקומיות; קטינים מצויים באשפוז סוציאלי ללא צורך בשל העדר מענים הולמים; המבקשים לטפל בחובותיהם אינם יכולים לגייס כספים בכלל או בעלויות סבירות לצורך הסדרת החוב; אנשים העומדים על זכותם לסיים את חייהם בביתם ולא במוסד סיעודי אינם מקבלים את התמיכה והטיפול הנדרשים( אף כי הם זולים יותר מאשפוז) .ואלה ניתנים על בסיס התנדבותי משרד המשפטים– היחידה הממשלתית לתיאום המאבק בגזענות היעדר חיזוק היחידות החברתיות והקצאת משאבים הנדרשים כדי לתת .מענה אפקטיבי למיצוי זכויות משרד המשפטים– יחידת תיאום המאבק בסחר בבני אדם פער ביכולת האיתור של הקורבנות כשלב ראשון בהליך מיצוי זכויות אקטיבי חוסר אמון מצד אוכלוסיות אלה כלפי הממסד, למשל בשל החש ש מפגיעה בפרטיותן ומחשיפה של מצבן מול הרשויות (למשל נתינים זרים שלא דוברים את השפה או לא מאמינים ברשויות שלטוניות לאור המציאות השלטונית במדינות מהן הגיעו, קטינים חסרי אמון בעולם המבוגרים מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 54 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .)כתוצאה מהפגיעות שחוו וכיו"ב כך גם במקרים בהם הקורבנות מאותרים ומוצע ים להם/ן שירותי שיקום וסיוע שונים, אלה נדחים פעמים רבות על- ידי ,הקורבנות על רקע זה ונדרשת עבודת ממושכת על מנת לזכות באמונם כך שניתן יהיה .להנגיש את זכויותיהם .היעדר משאבים תקציביים להתמודדות עם האתגרים שצוינו משרד המשפטים– תחום נפגעי עבירה מחסור במשאבים. הרחבת סל המענים לאוכלוסיות נפגעי העבירה .מתקיים היום במסגרת אילוצי זמן ומשאבים משרד המשפטים– מחלקת חנינות קושי ביידוע אוכלוסיות מוחלשות במיוחד וחוסר אמון מצדן ברשויות המדינה, באופן שמונע .הגשת בקשות קושי באיתור נפגעי עבירה- מערכת מידע לנפגעי עבירה(מנ"ע) במשטרה מעבירה מידע לנפגעי עבירה שמבקשים לקבל מידע על ההליך הפלילי באמצעות אתר אינטרנט ומערכת טלפונית ממוחשבת. למחלקת חנינות יש ממשק אל המערכת, באמצעותו ניתן לשאוב את פרטי נפגעי העבירה לצורך העברת עדכונים אליהם כמתחייב מהחוק. ואולם, המער כת פועלת תחת מגבלות רבות. כך למשל, פרטי יצירת קשר לא תמיד נשמרים ביחידות, או שאינם מעודכנים בחלוף השנים. אשר על כן קיים חסם משמעותי באיתור פרטי נפגעי עבירה לצורך יצירת קשר עימם בשלבים ,שונים של ההליך בשביל .עדכונם וקבלת עמדתם חוסר ידע על הזכות להגיש בקשת ,חנינה או להביע עמדה כנפגעי עבירה וחוסר מידע באשר .לדרכי מימוש הזכות והגשת הבקשה או העמדה חסם שפתי– צורך בהנגשת הידע והמידע בשפות שונות וכן בהנגשת השפה המשפטית .והמושגים המשפטיים המשפטים משרד– הסניגוריה הציבורית ביעור מוצגים ואובדנם: שמירת מוצגים לאחר סיומו של הליך משפטי היא תנאי מכריע לחשיפת הרשעות שווא ועיוותי דין, ולתיקונם במסגרת הליכי משפט חוזר או ערעור. השמדת מוצגים מסכלת את האפשרות לערוך בהם בדיקות מדעיות, וממילא מסכלת גם את האפשרות .לחשוף הרשעות שווא הניסיון מלמד כי בישראל קיימת תופעה רחבת היקף של השמדת מוצגים בתום ההליך המשפטי. בקשות להשמדת מוצגים מוגשות לא אחת במעמד גזר הדין, ולעיתים זמן קצר לאחר סיום ההליכים ואף בטרם הפך פסק הדין לחלוט. לעיתים מוצגים מושמדים .אף ללא צו שיפוטי חוסר חקיקתי בתחום זכויות הנחקרים והחשודים כאשר חלק ניכר מן הזכויות ה ן פרי של ניתוח פסיקתי בלבד וביחס לחלק מן הסוגיות אף קיימות אי- .בהירות ומחלוקות פוסקים חשודים רבים אינם מודעים לזכויותיהם בהליך החקירה, ולעתים הם .מתקשים בהבנתן הזכאות לייעוץ בידי סניגור ציבורי בשלב החקירה חלה רק לגבי חשודים .שהם עצורים מצב זה מביא לאפליה בין חשודים הנבדלים זה מזה מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 55 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm באמצעיהם, כך שחשוד שלא נעצר וידו אינו משגת אינו יכול לממש את .זכות ההיוועצות בעורך דין קשיים במימוש זכות ההיוועצות והפרת הזכות על ידי משטרת ישראל אשר לא מקפידה ליידע את כל העצורים כראוי על זכותם להיוועץ בסניגור בכלל, ובסניגור ציב ורי בפרט, טרם חקירתם. מעבר לפגיעה בזכויות הציבור, הדבר פוגע ביכולתו של הסניגור להתכונן לדיון, לשוחח עם החשוד ולדאוג להתייצבותם של ערבים. הדבר גם מכביד על בתי המשפט ועל התנהלות הדיונים, שכן הסניגור נאלץ לנהל שיחות ראשוניות עם העצור ולבדוק את זכאותו לייצוג ב תנאים קשים - באולם המעצרים או בתאי המעצר שבבית המשפט . על אף שיפור שחל בנושא זה, עדיין קרוב ל- 30% (נכון לשנת2021 ) מהעצורים המיוצגים על ידי הסניגוריה אינם זוכים לממש את זכותם החוקית לייעוץ משפטי לפני החקירה. ישנה שונות גדולה בין המחוזות ולעתיף אף בין תחנות.משטרה באותו מחוז100 :חסמים למיצוי זכויות בהליכי מעצר מחסור בחלופות מעצר– קשיים בשחרור עצורים בשל מחסור בחלופות מעצר המותאמות למצבם. זה במיוחד רלוונטי עבור עצורים נעדרי גורמי תמיכה (משפחתיים ובכלל) שבהם העצור אינו יכול להעמיד חלופה אנושית .הדוקה101 עיכובים .ממושכים בהגשת תסקירי מעצר על ידי שירות מבחן מחסור במומחי הגנה פרטיים שיסייעו בהגנה (למשל בתחומים של רפואה .)משפטית, השוואת טביעות אצבע, בדיקת זירת עבירה וכדומה חסמים וקשיים בהגשת בקשות למשפט חוזר ותיקון הרשעות שווא חקיקה שאינה מספקת בתחום המשפטים החוזרי ם– חסרה הסדרה כוללת בחקיקה של זכותו של נדון– מי שהורשע, להיאבק על חפותו. כיום מוסדרת .בחקיקה רק הזכות להגיש בקשה למשפט חוזר102 הנטלים הכלכליים בהליך הפלילי– חובות מכבידים שיוצר ההליך הפלילי )(אשר לעתים מצטרפים לתנאי העוני שמלכתחילה שרויים בו עבריינים ומאיימים לשבש את שיקומם של עוברי החוק ולהחזירם אל מעגל הפשיעה המשרד לשוויון חברתי מחסור באנשי קשר עבור צוות הרכזים בגופים השונים עמם המשרד משתף פעולה 100 מנתוני הסניגוריה הציבורית עולה כי קיימת שונוּת משמעותית גם בין המחוזות השונים, ובין תחנות ויחידות משטרה שונו ת בתוך כל מחוז ,ומחוז: כך למשל בעוד ששיעור הייעוץ לפני חקירה במחוז תל אביב עמד בשנת2021 על למעלה מ- 80% , במחוז צפון עמד שיעור זה על כ- 55% בלבד. כאשר בוחנים את ההבדלים בשיעור ההודעות על בקשה לייצוג לפני חקירה לפי תחנות המשטרה עולה כי ההקפדה על זכויות החש ודים תלויה בעיקר בתרבות החקירה בתחנות השונות. בחלק מתחנות המשטרה מקפידים החוקרים על יישום זכויות החשודים באופן כמעט מלא, ושיעור ההודעות על בקשות לייצוג לפני חקירה מגיע כמעט ל- 100% . בתחנות אחרות, לעיתים כאלה ,הנמצאות באותו מחוז שיעור ההודעות על בקשה לייצוג לפני חקירה עומד על אחוזים נמוכים מאד . 101 נושא זה נדון במסגרת דיוני הצוות הבינמשרדי לבחינת חלופות לעונש המאסר, בראשות המשנה ליועמ"ש (פלילי) . חברי הצוות סברו כי במסגרת המאמץ לצמצם את השימוש בכליאה במקרים שבהם ניתן להסתפק בחלופה עונשית מתאימה, הרי שיש להידרש גם לסוגיית המעצר עד תום ההליכים, כמפתח משמעותי לצמצום השימוש בעונשי מאסר, כאשר ניתן לקדם שימוש בחלופות מתאימות. בהקשר זה ,הומלץ לקדם הקמה של מגוון של חלופות מעצר מוסדיות ובפרט ביחס לאוכלוסיות ייחודיות שונות. כן הומלץ לקדם הסדרה של חלופות מעצר פרטיות על רק ע הקושי של העדר מענה "הלנתי-פיקוחי" כחלופת מעצר . 102 נושאים אלה צפויים לעלות לדיון בוועדה הציבורית למניעת הרשעות שווא ותיקונן בראשות השופט (בדימוס) יורם דנציגר. הוועדה הוקמה על ידי שרת המשפטים בשנת2018 .ובימים אלה ממשיכה לקיים את דיוניה מדיניות מיצוי זכויות אקטיבי | 56 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ישראל די גיטלית הזכויות של קהלים מסוימים (דוגמת אזרחים ותיקים) מפוזרות בין משרדים רבים ועל כן אין גורם אחד הבקיא בכלל הזכויות של האוכלוסיה הזאת חלק מהמשרדים אינם בקיאים בזכויות שבאחריותם כלפי אוכלוסיות מסוימות חוסר אחידות בהגדרה של זכויות בין משרדים מסוימים