חומר רקע
1
ט"ו באייר תשע"ט
20
במאי2019
:אל חברי הוועדה המיוחדת לעניין הצעת חוק-
'יסוד: הממשלה (תיקון מס8
) (ביטול המגבלה על מספרם
)המירבי של השרים וסגני השרים
מאת
: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך הכנה בעניין הצעת חוק-
'יסוד: הממשלה (תיקון מס8
( )ביטול ה
מגבלה על מספר ם המירבי של
השרים וסגני
ה
שרים)
הצעת חוק היסוד מבקשת
לבטל את המגבלות שנקבעו בחוק-היסוד
: הממשלה
על מספר השרים ומספר
סגני-
.השרים
המגבלות האמורות נוספו לחוק-
יסוד: הממשלה בשנת
2014
(בכנסת ה-
19
) ,
ובמסגרתן נקבע בסעיפים5 ו-
25
לחוק-
יסוד: הממשלה כי מספר
השרים
בממשלה לא יעלה על18
(לא כולל ראש הממשלה), ומספר סגני
השרים לא יעלה על
ארבעה .
,ואולם באותו תיקון נקבע
ש
ההגבלה תחול החל מהכנסת ה-
20
.ולא באופן מיידי
בשנת2015
, בתחילת הכנסת ה-
20
, לפני שה הגבלה על מספר השרים וסגני השרים נכנסה
לפעולה
באופן
מעשי ,
חוקקה הכנסת
תיקון לחוק-
יסוד: הממשלה
בהוראת שעה , הדוחה את הכניסה לתוקף של המגבלה
,על מספר השרים וסגני השרים כך שלא תחול בכנסת ה-
20
.
כלומר-
בפועל, מאז שנחקקה המגבלה על מספר השרים וסגני השרים בשנת2014
היא לא נכנסה לתוקף .
כעת, מוצע לבטל
בדרך קבע
את ההגבלה על מספר השרים ומספר סגני שרים, ובכך להחזיר את המצב
החוקי לזה שקדם לתיקון משנת2014
.
וזה נוסח הסעיפים הרלבנטיים מחוק-
:יסוד: הממשלה, והתיקון המוצע
הרכב הממשלה
5. (א)
.הממשלה מורכבת מראש הממשלה ומשרים אחרים
(
;ב) ראש הממשלה יהיה מבין חברי הכנסת.שר אחר יכול שיהיה שלא מבין חברי הכנסת
)(ג
.שר יהיה ממונה על משרד, ואולם יכול שיהיה שר בלי תיק
)(ד
.אחד השרים שהוא חבר הכנסת יכול שיהיה ממלא מקום ראש הממשלה
)(ה
.שר יכול שיהיה סגן ראש הממשלה
)(ו
מספר חברי הממשלה, ובכלל זה ראש הממשלה, לא יעלה על19
,
אלא אם כן הביעה הכנסת אמון בממשלה
.או החליטה לאשר צירוף שרים לממשלה, ברוב של שבעים חברי הכנסת לפחות
סגני שרים
25
( .א )שר הממונה על משרד רשאי ,בהסכמת ראש הממשלה ובאישור הממשלה ,למנות לאותו משרד ,
מבין חברי הכנסת ,סגן שר אחד ;סגן שר ייכנס לתפקידו משהודיעה הממשלה בכנסת על מינויו ;לסגן שר
שמונה על ידי ראש הממשלה ייקרא "סגן שר במשרד ראש הממשלה."
(א1
) סמוך ככל האפשר למינויו, יצהיר סגן השר לפני הכנסת הצהרת אמונים זו: "אני (השם) מתחייב
לשמור אמונים למדינת ישראל ולחוקיה, למלא באמונה את תפקידי כסגן שר, ולק יים את החלטות
"הכנסת.
(ב )סגן שר יפעל בכנסת ובמשרד שנתמנה לו ,בשם השר שמינה אותו ובמסגרת הענינים שמסר לו.
(ג )חבר הכנסת שפרש מסיעתו לא יתמנה לסגן שר בתקופת כהונתה של אותה כנסת ;הוראה זו לא תחול
על התפלגות סיעה בתנאים שנקבעו בחוק ;לענין סעיף קטן זה" ,פרישה מסיעה "
- כהגדרתה בסעיף 6א
לחוק-יסוד :הכנסת.
(ד )מספר סגני השרים לא יעלה על ארבעה.
2
הרקע
(1
)חוקי המשילות
במרץ2014
קיבל
ה הכנסת תיקון לחוק-יסוד: הממשלה1 אשר, בין היתר ,
הגביל את מספר השרים בממשלה
)(לא כולל ראש הממשלה
ל-
18
, והגביל את מספר סגני השרים שאפשר למנות לארבעה .
לפי סעיף9
,לתיקון
ההוראות החדשות
בעניין זה היו אמורות להיכנס
לתוקף מהבחירות לכנסת ה-
20
.
תיקון זה נעשה כחלק
.מתיקוני "המשילות" שנועדו לשפר את יכולת העבודה של הממשלה
(2) חקיקת הוראת שעה בתחילת הכנסת ה-
20
,לאחר כשנה במאי2015
,בתחילת הכנסת ה-
20, קיבלה הכנסת תיקון נוסף לחוק-יסוד: הממשלה2
, ובו
נקבעה
הוראת שעה ש קבעה כי המגבלה על מספר השרים וסגני השרים לא תחול על ממשלה שכוננה
בתקופת כהונתה של הכנסת ה-
20
(באותו עת, המחוקק גם "החזיר" את המוסד של שר בלי תיק, שהיה
.)אמור להתבטל לפי חוק המשילות
הצעת החוק ,נדונה בהליך מזורז הונחה על שולחן הכנסת על ידי ממשלת
ה מעבר, ותוך זמן קצר (בקבלת
פטור מחובת הנחה) עברה לוועדה מיוחדת שהוקמה בכנסת לדון בהצעת החוק , בישיבה שהתחילה בשעה
1:00
וננעלה בשעה6:30. למחרת, אושרה הצעת החוק בק ,ריאה השנייה והשלישית בדיון שהתנהל בהתאם
ל סדרי דין מיוחדים שנקבעו .לדיון במליאה
בית המשפט העליון
דחה עתירה חוקתית שהוגשה כנגד התיקון משנת2015
–
בג"ץ3234/15
מפלגת יש עתיד
נ' יו"ר הכנסת.
בעתירה הועלו
שלוש
:טענות עיקריות האחת, כי הליך החקיקה המזורז, העברת הדיון בתיקון לוועדה
מיוחדת וסדרי הדיון המיוחדים שננקטו הם פגמים בהליך החקיקה המצדיקים את ביטולו. השניה, כי לא
ניתן לתקן הוראות בחוק יסוד בדרך של הוראת שעה. השלישית, כי לממשלת מעבר אסור ליזום תיקון בחוק
יסוד שכובל ממשלה עת .ידית:בית המשפט דחה את שלוש הטענות
לעניין הליך החקיקה המזורז , בית המשפט קבע כי למרות שקיום הליך מזורז בחוקי יסוד אינו מיטבי, נוכח
אילוצי הזמן– הרצון לאפשר הצגת ממשלה מלאה בפני הכנסת הכוללת יותר מ-
18
שרים–
נוכח העובדה
שמדובר בתיקון פשוט יחסית, ונוכח העובדה שהתקיימו בוועדה דיונים ערים וארוכים, שבהם נשמעו
עמדותיהם של חברי הכנסת שהתנגדו לתיקון ושל הייעוץ המשפטי לוועדה, לא ניתן לומר כי נפל פגם היורד
לשורש ההליך המצדיק את ביטול התיקון . בית המשפט סבר כי גם העברת הדיון לוועדה מיוחדת (שאינה
.ועדת החוקה) לא היווה פגם, ובוודאי לא פגם היורד לשורש ההליך
לעניין חקיקת התיקון כהוראת שעה , בית המשפט סבר כי אף כי אין הדבר רצוי, בנסיבות העניין לא היה
."בכך משום "פגיעה בעקרון יסוד של משטרנו הדמוקרטי
לעניין חקיקת התיקון בידי ממ
שלת מעבר ,
בית המשפט סבר כי מכיוון שהתיקון התקבל ברוב קולות של
.הכנסת החדשה, הרי שלא ניתן לראות בכך משום פגם, גם אם ראשיתו של החוק בממשלת מעבר
1 ס"ח תשע"ד מס '
2440
מיום
19.3.2014
עמ '
346
.
2
'ס"ח תשע"ה מס2491
מיום13.5.2015
'עמ188
.
3
(4
) תיקון קודם משנת1999
עוד יוער כי הליך חקיקתי דומה כבר היה בעבר, וגם אז עלה ה
צורך לתקן את חוק-
היסוד במהירות כדי
להקים ממשלה.
כך, בשנת1992
עם חקיקת חוק הבחירה הישירה שהיה אמור לחול החל מהבחירות שלאחר
מכן (בשנת1996
) נקבעה מגבלה של18
על מספר השרים, ו-6
.על מספר סגני השרים
המגבלה על מספר השרים עמדה בתוקף במשך שלוש שנים, ו בשנת1999
כש ראש הממשלה המיועד אהוד
ברק
ביקש להרחיב את ממשלתו , אזי הכנסת ביטלה את המגבלות על מספר השרים וסגני שרים בהליך
חקיקה מזורז (הממשלה הציעה כי התיקון ייעשה בהוראת שעה אך)הכנסת החליטה לחוקק הוראה קבועה.
עתיר
ות לבג"
ץ נגד התיקון נדחו (בג"ץ5160/99
התנועה למען איכות השלטון נ' ועדת חוקה ,
חוק ומשפט, פ"ד
)(נג4
92
(
1999
), ו
בג"ץ
5163/99
אביגדור ליברמן ח"כ נ 'מר אהוד ברק ראש הממשלה ) תוך שבית המשפט
מציין ש"אין זה רצוי שחוקי יסוד – המהווים פרקים של חוקת המדינה – יתקבלו או יתוקנו לצורך סיפוק
צורכי שעה קואליציוניים ."
נקודות
לדיון בוועדה:
(1
)אופי ההליך :
הליך החקיקה דנן נעשה בצורה מזורזת ותוך חריגה מלוחות הזמנים המקובלים בחקיקה
:בכלל, ובחקיקת יסוד. בכלל זה אישור הצעת החוק בממשלה נעשה בתוך4
;ימים מיום פרסום התזכיר
הוועדה המסדרת אישרה פטור מחובת הנחה שמאפשר אישור ההצעה בקריאה הראשונה באותו יום שבו
היא הונחה על שולחן הכנסת; הוועדה שדנה בהצעה היא ועדה מיוחדת שהוקמה לשם כך ולא ועדת חוקה
הקבועה; ובנוסף– הכוונה לדון בהצעת החוק בוועדה בהליך מזורז י.חסית
מהצעת המחליטים שהובאה בפני הממשלה עולה כי הנימוקים התומכים בקידום החקיקה בצורה מזורזת
:הם
ראשית , הרצון לאפשר גמישות במלאכת הרכבת הממשלה החדשה בהתחשב בסד הזמנים הקצר הקבוע
.לעניין זה, והדחיפות בהקמת הממשלה
שנית
, העובדה שאין מדובר בהסדר מורכב ואף לא ב יצירת הסדר
משפטי חדש אלא למעשה
בהחזרת הסדר שהתקיי
ם
.שנים רבות
ברור כי תיקון של חוק-
יסוד בהליך חקיקה
מהיר מסוג זה בוועדה מיוחדת שאינה ועדת חוקה
הקבועה
אינו רצוי . על כן, יש
חשיבות מיוחדת לכך ש הדיון בוועדה יהיה דיון ממצה שבו יתאפשר לחברי הכנסת
להביע את דעתם באשר לתיקון המוצע, וכי גם למומחים שירצו בכך ולייעוץ המשפטי לכנסת ולממשלה
.יתאפשר להעיר את הערותיהם באשר לתיקון
,יצוין כי, כאמור לעיל בפסק הדין
של בית המשפט העליון ב בג"ץ3234/15
בעניין הוראת השעה שבמסגרתה
בוטלה המגבלה
על מספר השרים וסגני השרים בכנסת הקודמת
, בג"ץ קיבל את הטענה
כי הרצון לאפשר
הקמה והצגה של ממשלה מלאה המונה יותר מ-
18
שרים, יכול להצדיק הליך מזורז בוועדה מיוחדת
במיוחד
שמדובר בתיקון פשוט יחסית , וכי אין בכך משום "פגם היורד"לשורש ההליך,. באותו מקרה
ההליך בוועדה
היה מקוצר במיוחד והתנהל במשך לילה אחד, החל מן השעה01:00
.בלילה ועד שעות הבוקר
4
(2
)
הנחת ההצעה בידי
ממשלת מעבר : כמו התיקון
לחוק-יסוד: הממשלה שהובא בכנסת הקודמת , גם
התיקון המוצע כעת, מ ובא לכנסת במסגרת הצעת חוק פרטית
שהונחה על-
ידי .ממשלת מעבר היו פניות
בעניין זה הן ליועץ המשפטי לממשלה והן ליועץ המשפטי לכנסת. כמו כן, עתירה שהוגשה לבג"ץ כנגד הגשת
הצעת החוק בידי ממשלת המעבר נדחתה על הסף, בעיקר משום שהיא הוגשה "עוד בטרם נדונה ההצעה
"בכנסת ואף לפני שהועלתה לדיון בממשלה" (בג ץ3366/19
שחר בן מאיר נ' הממשלה ה-
34
.)
היועץ המשפטי
לממשלה הביע א ת עמדתו ולפיה למרות שממשלת מעבר נדרשת להפגין ריסון ואיפוק
בהפעלת סמכויותיה משום שאינה נהנית מאמון הכנסת, נוכח הדחיפות שפורטה לעיל, ונוכח העובדה
שההצעה תאושר בכנסת החדשה שזכתה לאמון הכנסת, אין מניעה בהנחת ההצעה .על שולחן הכנסת
אנו סבורים כי קיים קושי בהנחת הצעת חוק
לתיקון קבוע של חוק יסוד על שולחן הכנסת על-
ידי ממשלת
מעבר,
,ואולם קושי זה אינו יכול למנוע את קידומה של:הצעת החוק, מכמה טעמים
ראשית ,
אמנם התיקון הונח על ידי ממשלת מעבר, ואולם הדיון בהצעת החוק ואישורה אמור להיעשות בידי
הכנסת הנכנסת שזכתה לאמון הציבור בבחירות (ראו –
בג"ץ3234/15
', פס14
.)
שנית , ניתן לראות דחיפות בקידום הצעת החוק במועד הנוכחי, נוכח הרלוונטיות שלו להקמת הממשלה
.החדשה עם זאת, רצוי היה שהממשל ה הייתה מבהירה בצורה ברורה יותר האם אכן התגבשה כוונה ברורה
ל
הקים ממשלה המונה יותר מ-
18
שרים
המחייבת
.חקיקת התיקון במועד הנוכחי
שלישית ,בפועל ה תיקון אינו מוביל
לשינוי המצב , אלא
לשימור
המצב.שבו אין מגבלה על מספר השרים
רביעית ", יש לקחת בחשבון שהחשש העיקרי מפעולותיה של ממשלת מעבר הן כאשר היא "כובלת את ידי
הממשלה הבאה. במקרה דנן, עניינו של התיקון
בהסרת מגבלה , ככל שהממשלה החדשה תבקש למנות רק
18
שרים, ברור כי היא תהיה.רשאית לעשות כן מעב ר
לכך , ניתן להניח כי
ככל ש התיקון יזכה לרוב בכנסת
הוא ישקף במידה רבה גם את הרצון של הממשלה הבאה
, או לפחות המרכיבים העיקריים שבה .
(3) הוראת שעה או הוראת קבע: כפי שהוסבר לעיל, בתיקון שהובא בכנסת ה-
20
, הממשלה הציעה להסיר
את המגבלה על מספר השרים וסגני השרים
בהוראת שעה , כדי לנסות ולבחון את הדברים לקראת הכנסת
ה-
21. המלצתנו במהלך הליך החקיקה אז
הייתה לתקן בדרך של
תיקון קבע ,
נוכח הקושי האינהרנטי בתיקון
,חוקי יסוד אשר אמורים להיות קבועים ויציבים בדרך של הוראת שעה.ואולם המלצתנו לא התקבלה
בהתאם לכך, אנו סבורים כי, ככל ש יש רצון עקרוני להסיר את ההגבלה על מספר השרים, יש הגיון רב לעשות
כן
בתיקון קבוע , במקום להביא את התיקון לכנסת בכל פעם
מחדש כ.הוראת שעה
(4)
לגוף העניין–
הסרת ההגבלה על מספר השרים וסגני השרים–
השאלה אם יש מקום לקבוע מגבלה קשיחה על מספר השרים וסגני השרים בחוק יסוד היא סוגיה
ש הכנסת
חזרה ועסקה בה מספר פעמים
.לאורך השנים בדיונים אלה חזרו ועלו נימוקים שונים בעד ונגד קביעת
.מגבלות אלה
בכל הנוגע
ל
יתרונות בקביעת מג
בלות על מספר השרים וסגני השרים, הרי ש
ב דברי ההסבר להצעת החוק
לתיקון חוק-
יסוד: הממשלה משנת2013
הוסבר כי ההגבלה על מספר השרים וסגני השרים נובעת מקש יי
התפקוד השונים של ממשלה גדולה
, ובכלל זה:
5
" -
קשיים בתפקוד ובקבלת החלטות של הרשות המבצעת
(דבר המביא ליצירת פורומים
,)מצומצמים לקבלת החלטות
ומעבר תדיר של עניינים ממשרד למשרד
לפי המשרדים הנוצרים
,והמבוטלים
באופן שפוגע ביציבות ובקידום נושאים באופן רציף.
-
צמצו
ם יתר של מספר חברי הכנסת הנושאים בעבודת החקיקה והפיקוח
על עבודת
.)הממשלה (שכן על פי שיטתנו רוב השרים הם גם חברי הכנסת
-
בזבוז כספי ציבור ופגיעה באמון הציבור ברשות המבצעת."
(
)הצעת חוק־יסוד: הממשלה (תיקון) (הגברת המשילות ,
'ה"ח הכנסת תשע"ג מס512
'עמ46
).
על-פי הערכת אגף תקציבים
, העלות התקציבית של לשכת שר עומדת על כ-
4.5
עד6.5
מ יליון₪
,בשנה
והעלות התקציבית של לשכת סגן שר היא כ-2
מיליון₪
בשנה (ראו, דברי ההסבר להצעת החוק) .
עלויות
אלה
נ וגעות לעלות הלשכה בלבד, ואינן כוללות התייחסות לתחומי פעילות המשרד והיקפם, או לעלויות
.הנובעות מהעברת תחומי פעילות
מנגד,
כבר
בדיונים על חקיקת המגבלה על מספר השרים וסגני השרים בכנסת ה-
19
,
עמדו חברי הכנסת
והמומחים
שהגיעו לוועד
ת החוקה
ה על
חסרונות
בקביעת מגבלות
מסוג זה בכלל,
וקביעת מגבלה של18
בפרט .בכלל זה
נטען כי-
אין זה מקובל בחוקות בעולם לקבוע מהו המספר המירבי של השרים (בניגוד לקביעת
ה מספר
המינימאלי של שרים)שנועדה למנוע ריכוז כוח יתר בידי ראש הממשלה.
.מגבלה חוקתית על מספר השרים וסגני השרים יכולה לפגוע ביציבות ובגמישות
היא מקשה על הרכבת
,קואליציה מלכתחילה
ועל שינוי במהלך כהונה .
,בנוסף, כפי שציינו חברי כנסת בדיונים לעתים יש
חשיבות ציבורית רבה בהקמ
ה של משרד חדש
ובלהעמיד בראשו אדם שיהיה מסור כולו לנושא (כגון
)משרד שממונה על איכות הסביבה או אזרחים ותיקים
במקום שהנושא ייבלע בין שלל נושאים של משרד
.גדול יותר
,כמו כן יש מצבים
ש בהם עדיף שיהיה שר בלי תיק שיהיה חבר הממשלה ויטפל בעניינים
מסוימים
.מאשר להקים עבור אותו אדם משרד ללא צורך
על מנת להגביל את מספר השרים, אין צורך בהוראה חוקתית ,
שהרי הגבלה כזאת יכולה לנבוע מן
ההסכמה הפוליטית שבין .המפלגות המרכיבות את הממשלה
אף נציגי המכון לדמוקרטיה שתמכו בהסדרה חוקתית של הנושא ציינו שהדבר נדרש לדעתם נוכח המצב
.)אליו הגיעו הממשלות עובר לתיקון (כרבע מחברי הרשות המחוקקת היו ברשות המבצעת המגבלה
שהוצעה על-
( ידם18
שרים) התבססה על כך שזה היה המספר הח יצוני מתוך בדיקה של מדינות
.שהאוכלוסייה שלהן דומה במספרה לזו שבישראל
,בסופו של יום
יש לקחת בחשבון שלמרות ש הכנסת החליטה בשנת2014
,להגביל את מספר השרים בפועל
הגבלה זו מעולם
לא נכנסה לתוקף. לכן על הוועדה לשקול
,כעת, בהתחשב בניסיון שהצטבר בנושא זה האם
ראוי
להגביל את מספר השרים וסגני השרים בהוראה חוקתית , ואם כן, האם יש מספר "ריאלי" שאכן
יכול ל
י שב ה .ח את עבודת הממשלה, כפי שנועדה ההגבלה לעשות ככל שהוועדה תחליט שאין להגביל את
.מספר השרים וסגני השרים בחקיקת יסוד, הנוסח שמוצע על ידי הממשלה מבטא החלטה זו
לבסוף– נבקש להזכיר כי מכיוון שהצעת החוק הנדונה היא תיקון לחוק-
יסוד: הממשלה מליאת הכנסת
נדרשת לאשרה ברוב של61
.חברי כנסת בכל שלוש הקריאות