חומר רקע

דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ"ד | נובמבר2024 המשרד לשיתוף פעולה אזורי היבטים בפעילות המשרד לשיתוף פעולה אזורי | 2 | היבטים בפעילות המשרד לשיתוף פעולה אזורי | 3 | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ"ד | נובמבר2024 ה | היבטים בפעילות המשרד לשיתוף פעולה אזורי היבטים בפעילות המשרד לשיתוף פעולה אזורי המשרד לשיתוף פעולה אזורי (המשרד לשתפ"א) הוקם בשנת1999 ,על פי החלטת ממשלה ובשנת2003 הופסקה פעילותו. בשנת2009 הוקם המשרד מחדש על פי החלטת ממשלה (החלטת ההקמה), ובה נקבע כי המשרד יעסוק בתחומים האלה: קידום שיתוף הפעולה הכלכלי עם מדינות האזור ועם הרשות הפלסטי נית ומימוש פרויקטים כלכליים משותפים באזור במטרה ליצור תנאים לקידום הרווחה הכלכלית והיציבות. עוד נקבע כי המשרד יפעל מול הגורמים העוסקים בפיתוח האזור גם לצורכי גיוס משאבים ועידוד השקעות במטרה לקדם שיתוף פעולה ויופקד על התיאום בין משרדי הממשלה הרלוונטיים בנוש.אים אלו בסמוך למועד החלטת ההקמה ב- 2009 החליטה הממשלה להעביר חלק מתחומי פעילות הוועדה הכלכלית המשותפת הישראלית- ( פלסטיניתJoint Economic Committee; JEC ) ממשרד האוצר למשרד לשתפ"א וקבעה כי בראש ה- JEC .יעמוד השר הממונה על המשרד לשתפ"א המשרד לשתפ"א פועל למימוש מטרותיו בכמה דרכים: פרסום קולות קוראים לרשויות המזמינים רשויות מקומיות ומוסדות להשכלה גבוהה לבצע פעילויות הקשורות בשת"פ אזורי, מתן תמיכות למוסדות ציבוריים (כגון מוסדות ללא כוונת רווח) על פי סעיף3 ,א לחוק יסודות התקציב התקשרויות במכ רזים ושיתופי פעולה בין- .משרדיים | 4 | היבטים בפעילות המשרד לשיתוף פעולה אזורי 39 - 74 מיליון ש"ח 38% - 49% שיעור ביצוע 58% ממשאבי המשרד 40% ממדדי ההצלחה התקציב השנתי של המשרד בשנים 2018 - 2023 תקציב המשרד בשנים 2018 - 2023 הוצאו בשנים2018 - 2023 לצורך תשלום שכר והוצאות תפעול (כ- 91 מיליון ש"ח מתוך כ - 156 )מיליון ש"ח של תוכניות העבודה בשנים2019 ו - 2022 לא הושגו באופן מלא 8.3 מיליון ש"ח 60 מיליון ש"ח 26 שנים 15 שנים הושקעו בטרקליני העסקים בשער :אפרים ובגלבוע בפועל הפעילות בטרקלין בשער אפרים מועטה, וטרם הושלמה הקמת הטרקלין בגלבוע הושקעו בבניית הגשר בפרויקט ;שער הירדן חלפו מהמועד שבו נחתם מול ממלכת ירדן ההסכם להקמת פרויקט .שער הירדן בפועל הקמתו נעצרה חלפו ממועד החלטת הממשלה על הקמתה של ועדת שרים לשיתוף פעולה אזורי, אך וה ועדה לא הוקמה פעולות הביקורת בחודשים אוגוסט2023 עד ינואר2024 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפעילות המשרד לשתפ"א. הביקורת נעשתה בעיקר במשרד לשיתוף פעולה אזורי. בדיקות השלמה נערכו באגף התקציבים שבמשרד האוצר ובמשרד להגנת הסביבה. כמו כן, נעשו בירורים בעמותות אשר עוסקות בקידום פרויקטים בנושא שיתוף פעולה אזורי (עמותות אלה אינן גופים מבוקרים על פי חוק מבקר המדינה, התשי"ח- 1958 )][נוסח משולב. | 5 | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ"ד | נובמבר2024 ה | היבטים בפעילות המשרד לשיתוף פעולה אזורי תמונת המצב העולה מן הביקורת החלטת הממשלה על הקמת המשרד לשיתוף פעולה אזורי- בהחלטת הממשלה מיוני2009 על הקמת המשרד לשתפ"א הוגדר תפקידו של המשרד אך לא הוגדרו סמכויותיו, שלא כמו במשרד לפיתוח הנגב והגליל שלגביו הוגדרו סמכויות בהחלטת הממשלה שעסקה בהקמתו, ושלא כמו בהחלטת הממשלה שעסקה ברשות לפיתוח חברתי כלכלי של המגזר הדרוזי והצ'רקסי. עלה כי אין בהחלטת הממשלה או במקור מחייב אחר הגדרה ברורה של אחריות המשרד לשתפ"א, וכ י כדי לקדם ולהוציא לפועל את הפרויקטים המרכזיים שעליהם הוא אמון, הוא תלוי ברצונם הטוב של המשרדים והגופים הממשלתיים האחרים. כתוצאה מכך מרבית הפרויקטים של המשרד התעכבו במשך שנים רבות וטרם הבשילו. כך לדוגמה התעכבה השלמתו של פרויקט "שער הירדן", אף שחלפו כ- 26 שנים מיום חתימת ההסכם להקמתו וכ- 12 שנים ממועד החלטת הממשלה הראשונה אשר עסקה בפרויקט זה . ועדת השרים לשיתוף פעולה אזורי- בהחלטת הממשלה מיוני2009 אשר עסקה בהקמת המשרד לשתפ"א נקבע כי תוקם ועדת שרים לשיתוף פעולה אזורי בראשות השר לשיתוף פעולה אזורי, וכי הרכבה וסמכויותיה ייקבעו בהחלטת ממשלה נפרדת. למרות האמור בהחלטת הממשלה משנת2009 , ועדת השרים לשיתוף פעולה אזורי לא הוקמה ולא התכנסה . המבנה הארגוני של המשרד לשיתוף פעולה אזורי- בשנים שנבדקו מצבת כוח האדם של המשרד עמדה בממוצע על84% ( מהתקן29 משרות מאוישות מתוך תקן של34.5 משרות בממוצע). יתרה מכך, בביקורת נמצא כי כ- 20 תקנים (מתוך34.5 )תקנים בממוצע יועדו לעובדים במשרות אמון בלשכות השר והמנכ"ל, ואילו איוש התפקידים המקצועיים במשרד היה חסר. עקב כך נוצרה תלות רבה של המשרד בבעל תפקיד אחד: מנהל אגף הכלכלה, אשר מכהן בתפקידו מיולי2017 , שכן הוא, בין העובדים בדרג המקצועי, היחידים שנשארו במשרד לאורך זמן . ביקורת פנימית במשרד לשיתוף פעולה אזורי- למרות החשיבות הרבה של הפרויקטים "שער הירדן" ו"תעלת הימים", של הפעילויות המבוצעות במסגרת הקולות הקוראים שמפרסם המשרד לשתפ"א ושל התמיכות שהוא מעניק לפי סעיף3 א לחוק התקציב, לא נערכה ביקורת פנימית לבדיקת הפרויקטים והפעולות האמורים לעיל. היעדרה של ביקורת פנימית לבדיקת הפרויקטים שבאחריות המשרד לשתפ"א, הפעילות על פי הקולות הקוראים, התמיכות והפעילויות הכספיות השונ ות של המשרד אינו מאפשר להצביע לפני הנהלת המשרד והגורמים הרלוונטיים על העיכובים המשמעותיים במימושם של הפרויקטים השונים ואף אינו מאפשר הפקת לקחים לפרויקטים אחרים . פרויקט שער הירדן- פרויקט שער הירדן הוא פרויקט להקמת פארק תעשייתי משותף לישראל ולממלכת ירדן. בצידו הירדני של הפרויקט היו אמורים לקום מפעלים ישראליים וירדניים, וצידו הישראלי אמור לשמש עורף לוגיסטי ובסיס להעברת הסחורות לנמלי | 6 | היבטים בפעילות המשרד לשיתוף פעולה אזורי ישראל. אף על פי שהושקע בפרויקט עד כה סכום של למעלה מ- 60 מיליון ש"ח, ואף שחלפו כ- 26 שנים מיום חתימת ההסכם להקמתו וכ- 12 שנים ממועד החלטת הממשלה הראשונה אשר עסקה בפרויקט זה באופן מעשי, נכון למועד סיום הביקורת נעצרה הקמתו של פרויקט שער הירדן, ולמעשה, מאז הקמתו של הגשר בשנת2019 לא בוצעה שום פעולה לבנייה או להקמה של תשתיות נוספות לקידום הפרויקט בצידו הישראלי. המשך העיכוב של פרויקט שער הירדן עלול לגרום לאובדן התועלות הכלכליות אשר היו טמונות בו לכתחילה ולאובדן השקעה של למעלה מ- 60 מיליוני ש"ח, ויש בו כדי לפגוע ביחס י האמון שבין ממלכת ירדן למדינת ישראל . מימוש הפרויקטים בתוכניות העבודה של המשרד- 45% ממדדי ההצלחה וכ- 40% מהמדדים המרכזיים של המשרד בשנים2019 ו- 2022 במצטבר לא הושגו באופן מלא. כך לדוגמה, נמצא כי המשרד לשתפ"א לא השיג באופן מלא80% מהמדדים המרכזיים שנקבעו בשנת2022 למטרות "קידום שיתופי פעולה כלכליים ואזרחיים בין ישראלים ופלסטינים לתועלת ההדדית של שתי החברות והכלכלות" ו"ביסוס המשרד כמוקד ידע בתחום שיתוף הפעולה האזורי". אי-השגת מרבית מ דדי ההצלחה והמדדים המרכזיים של המשרד עשויה להעיד על תכנון לקוי של תוכנית העבודה השנתית ושל קביעת מטרות המשרד ויעדי ו, על שימוש לא יעיל ולא מועיל של המשרד במשאביו ועל קשייו להתמודד עם שינויים ועם אירועים לא צפויים המתרחשים בסביבתו . שיעורי הביצוע התקציבי של המשרד- במהלך השנים2018 - 2023 אושר למשרד תקציב בסך של כ- 39.3 - 73.7 מיליון ש"ח; מתוכו ביצע המשרד עד כ- 49% מתקציבו המאושר הכולל ו- 12% - 41% .בלבד מהתקציב המיועד לייזום פרויקטים ולמימוש תוכניותיו נוסף על כך, באופן מצטבר בשנים2018 - 2023 המשרד הוציא לצורך תפעולו סכומים הגבוהים בכ- 40% מהסכומים שהוציא בגין פעולותיו לצורך מימוש ייעודו, ובשנים 2018 - 2019 הוציא המשרד כ- 85% ממשאביו הכספיים לצורך תשלום שכר והוצאות תפעול . פרויקטים של טרקליני עסקים במעברים היבשתיים מהרשות הפלסטינית- לאורך השנים קיימת מגמה של ירידה בפעילות העסקית בטרקלין שער אפרים, אשר עלות הקמתו עמדה על כ- 4 מיליון ש"ח, מתוך כלל הפעילויות. הירידה מתבטאת הן בכמות המשתתפים בפעילויות העסקיות- מ- 609 משתתפים בשנת2018 ל- 405 משתתפים בשנת2023 , והן בשיעור הפעילויות העסקיות- מ- 88% בשנת2018 ל- 60% בשנת2023 - אשר להן יועד טרקלין העסקים במקור. אף על פי שהמ קום יועד מלכתחילה לקיום מפגשים בין אנשי עסקים, אין בו עזרים מקובלים התומכים בהם, כגון חיבור אינטרנט אלחוטי, מדפס ות ועמדות מחשב. נוסף על כך, בנייתו של טרקלין העסקים שבמעבר גלבוע, אשר עלות תכנונו והקמתו תוקצבה על ידי המשרד לשתפ"א ב- 3 מיליון ש"ח, טרם הושלמה, והוא איננו ממלא את ייעודו המקורי . ( הוועדה הכלכלית המשותפת לישראל ולפלסטיניםJEC ) - למרות החשיבות ( המיוחסת לכינוסה של הוועדה הכלכלית המשותפת לישראל ולפלסטיניםJEC ) ולמרות העובדה כי כינוסה נמנה עם אחת המשימות העיקריות ואף נכלל בתוכנית העבודה של המשרד, עד סיום מועד הביקורת בינואר2024 (תחת המשרד לשתפ"א) התכנסה ועדת ה - JEC רק פעם אחת ב- 2.9.09 . יצוין כי ביוני2023 היה אמור להתקיים כינוס של ועדה זו, אולם כינוסה נדחה על ידי הפלסטינים. גם ב- 13.9.23 תוכנן כינוס של ועדה זו, אולם הפלסטינים | 7 | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ"ד | נובמבר2024 ה | היבטים בפעילות המשרד לשיתוף פעולה אזורי ביקשו שוב לדחות את הכינוס ל- 26.10.23. עקב פרוץ מלחמת חרבות ברזל ב- 7.10.23 הוועדה לא התכנסה במועד שנקבע, ובשלב זה אין צפי למועד כינוס הוועדה . יישום המלצות העבודה האסטרטגית- נמצא כי המשרד לשתפ"א, על אף הכרתו בצרכים האסטרטגיים ברמת הפיתוח האזורי, לא קידם את המלצות העבודה האסטרטגית משנת2021 לבחינת חלופות בתחומים של שיפור הביטחון התזונתי, שימור הימים וחיבור בין גופים מתמחים שונים, אשר יוכלו להתוות את דרך פעולתו לאורך זמן לצורך הגשמת יעדיו . הגברת שיתופי פעולה עם מרוקו- משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הפרויקטים ואת שיתופי הפעולה השונים אשר יזם המשרד עם הגופים במרוקו בתחומי הוצאת משלחות למרוקו, ארגון כנסים בתחומי התרבות, הספורט והאקדמיה, אירוח משלחת משפיענים ממרוקו בנובמבר2022, קידום החתימה על הסכם ההבנות לשיתוף פעולה בי ן לשכות עורכי הדין של המדינות במאי2022 וכן אירוח של משלחת ראשי המגזר העסקי של מרוקו בישראל במרץ2022 ביוזמה משותפת, בעלות של כ- 4 מיליוני ש"ח, ואשר יש בהם כדי להגביר את שיתוף הפעולה וקירוב הלבבות בין העמים . השקעה במרכזי חדשנות ופרויקט מהמ"ם- משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את התחייבותו של המשרד, בשלהי שנת2023 , להשקיע במרכזי חדשנות ולהחל בהתנעתו של פרויקט מהמ"ם1 (מרכז הדרכה, מידע ומחקר). עיקרי המלצות הביקורת מומלץ כי ראש הממשלה והשר לשתפ"א יבחנו את נחיצותו של המשרד לשתפ"א כמשרד עצמאי, נוכח האמור בדוח ביקורת זה. אם יימצא כי פעילות המשרד לשתפ"א נחוצה, נדרש לגבש בהקדם תוכנית אסטרטגית, הכוללת משימות ויעדים, לפעילותו של משרד זה ולפעול ליישומה, וכן לבחון את הסמכויות והמשאבים הנדרשים למשרד כדי לשפר את תפקודו בדרך שתאפשר הוצאה לפועל של פרויקטים תשתיתיים גדולים . מומלץ כי המשרד יפעל בשיתוף מזכירות הממשלה להגדרת תחומי האחריות והסמכות של המשרד לשתפ"א ולהתאמתם לתפקידים שהוטלו עליו על ידי הממשלה, וכן יפעל להקמתה של ועדת השרים לשיתוף פעולה אזורי בהתאם להחלטת הממשלה משנת2009 . כמו כן מומלץ כי השר לשתפ"א יפעל כדי לכנסה בת דירות הנדרשת . על המשרד לשתפ"א להתאים את עצמו להתפתחויות גיאו- פוליטיות וליזום פרויקטים לשיתוף פעולה בתחומים אשר הופכים עם הזמן להיות קריטיים למדינות האזור, כגון ביטחון תזונתי וחקלאות מתקדמת, התפלת מים, אנרגייה ירוקה וכן יצירת נתיבי סחר 1 מהמ"ם- מרכז הדרכה מידע ומחקר. מטרת הפרויקט היא לרכז את הידע הקיים בתחום תוך הקמת פורטל .אינטרנטי,ייצור מדדים לשיתוף פעולה מוצלח וכן ביצוע הדרכות, לומדות כתובות וכדומה | 8 | היבטים בפעילות המשרד לשיתוף פעולה אזורי חדשים ואטרקטיביים. כמו כן, מומלץ כי המשרד ישלים את תהליך הבחינה האסטרטגית שהחל בשנת2021 לצורך קבלת החלטות הניתנות ליישום לקידום ביתר שאת של פרויקטים שונים בתחום הפיתוח האזורי ויפעל ליישומן. על המשרד ליישם הליך תכנון של עבודת המשרד והקצאת משאביו למשימות ולתוכניות השונות כדי להבטיח תכנון וביצוע יעילים יותר של תוכניות העבודה שלו. כמו כן, על המשרד לקבוע קווים מנחים לביצוע התאמות בתוכניות העבודה נוכח שינויים לא צפויים. על פי נתוני החשב הכללי, בעיבוד משרד מבקר המדינה. היחס בין ביצוע תקציב תפעול המשרד לבין ביצוע תקציב הפעולות (התקציב המיועד למימוש פרויקטים ותוכניות ,)המשרד2018 - 2023 )(באלפי ש"ח | 9 | דוח מבקר המדינה | חשוון התשפ"ד | נובמבר2024 ה | היבטים בפעילות המשרד לשיתוף פעולה אזורי צולם על ידי נציגי משרד מבקר המדינה בדצמבר2023 . * בפרויקט הקמת הגשר הושקעו כ- 60 מיליוני ש"ח מתקציב משרד התחבורה; הגשר לא נפתח מעולם ואינו פעיל. פרויקט שער הירדן- הגשר המחבר בין הצד הישראלי *לירדני | 10 | היבטים בפעילות המשרד לשיתוף פעולה אזורי סיכום עם הקמתו של המשרד לשתפ"א תוכנן ליצוק בו תוכן נוכח העובדה שפעילות בתחום שיתופי פעולה בין המדינות וייזום פרויקטים אזוריים המשותפים לישראל ולמדינות האזור יכולים לקדם באופן משמעותי אינטרסים המשותפים למדינות המשתתפות בפרויקטים אלו וכפועל יוצא מכך לקדם ולחזק את .הקשרים המדיניים, הכלכליים והתרבותיים עם אזרחי מדינות האזור הסכמי אברהם שנחתמו בשנת2020 עם חלק ממדינות המפרץ וכן הצורך הגובר והולך באזור לפתרונות משמעותיים בתחום המים, האנרגייה, הביטחון התזונתי, החקלאות והרפואה המתקדמת מחזקים את הפוטנציאל הטמון ביצירת שיתופי פעולה לקידומם של תחומים חשובים אלו בין מדינות האזור למדי נת ישראל, ופתרונות אלה יכולים להיות אחד ממנועי הצמיחה .העיקריים של מדינת ישראל הן בתחום הכלכלי והן בתחום המדיני מדוח הביקורת עולה כי המשרד לשתפ"א לא התאים את עצמו לצרכים ולשינויים החלים במרחב הגיאוגרפי ולא מיצה את הפוטנציאל הרב שנוצר בשנים האחרונות לשיתופי פעולה עם מדינות האזור בתחומים הרלוונטיים. בפועל בראייה רב- שנתית תוצרי העבודה של המשרד הם דלים ביותר, והוא מציג לאורך שנים שיעורי ביצוע הנמוכים מ- 41% של תקציב הפעולות אשר יועד עבורו. נוסף על כך נפלו ליקויים באופני פעולתו של משרד זה ובניהול הפרויקטים השונים .שעליהם הוא הופקד לאורך השנים ה פרויקט המרכזי שבאחריותו של משרד זה, פרויקט שער הירדן, לא יצא מהכוח אל הפועל למרו ת השנים הרבות שחלפו מאז החליטה ממשלת ישראל על התנעתו. חלק מחולשתו של המשרד ניתן לתלות גם בחוסר הסמכות שלו כלפי משרדי .הממשלה וגופי הממשלה האחרים ,מכלול הממצאים בדוח הביקורת מעלה ספק רב בדבר מימוש ייעודו של המשרד לשתפ"א .בדבר היותו גורם משפיע לקידום שיתופי פעולה אזוריים ובדבר הצדקת פעילותו מומלץ כי ראש הממשלה והשר לשתפ"א יבחנו את נחיצותו של המשרד לשתפ"א כמשרד עצמאי, נוכח האמור בדוח ביקורת זה. אם יימצא כי פעילות המשרד לשתפ"א כמשרד עצמאי אכן נחוצה, נדרש להסדיר את תחומי אחריותו וסמכויותיו ולגבש בהקדם תוכנית אסטרטגית הכוללת משימות ויעדים לפעילות ו, ולפעול ליישומה של תוכנית זו.