חומר רקע
1
הערות ציבור ל
תזכיר חוק התקשורת
)(שידורים
התשפ "ג2023
התנועה למען איכות השלטון
האגף הכלכלי
אוגוסט
2023
2
תקציר מנהלים
ב
בואנו לדון בתזכיר חוק השידורים עלינו לבחון
את הרפורמה המתוכננת בתחום התקשורת כחלק
מ רפורמה משטרית כוללת
המשרתת שינוי שיטת המשטר בישראל,
תוך החלשת המוסדות
הדמוקרטיים, הרסנים והבלמים בה.
התנועה סבורה כי
יש ב תזכיר החוק
סעיפים העולים כדי
פגיעה
בעצמאות הרגולטור החדש )(המועצה לתקשורת משודרת–
ו כך מכפיף בפועל את
התקשורת לשיקולים פוליטיים.
זאת:כפי שיתואר בקצרה כאן ובפירוט במסמך להלן
ראשית,
אופן
ה
מינוי
הפוליטי של
חברי המועצה לתקשורת משודרת, לצד היות המועצה יחיד ה פנים
משרדית,
פוגמים בעצמאות.הרגולטור
,בשינוי המוצע המועצה צפויה להיות בפועל מעין גוף פוליטי
אשר אמון על כל תחום התקשורת בישראל וזאת בניגוד להמלצות הוועדות המקצועיות והנהוג
.במדינות העולם
שנית ,מתן סמכויות פיקוח ואכיפה נרחבות ל מועצה
לתקשורת משודרת, כמוצע ,
עלול
ים ל
גרום ל"אפקט מצנן" משמעותי ולפג
יעה בחופש הביטוי
.וחופש העיתונות
כך, קיים חשש
ממשי ש גופי התקשורת
ימנעו מלבקר את השלטון, מחשש כי סמכויות ה
מועצה תופעלנה כ
נגדם .
שלישית , אסדרת תחום
ספקי חדשות
אשר לכאורה מהווה
מהלך להסרת חסמים ולפתיחת השוק ,
יותיר בידי המועצה שיקול דעת כמעט בלתי מוגבל באשר לרי שום ספקי החדשות. באין קריטריונים
ברורים לרישום או להתוויית שיקול הדעת בניהול המרשם, תוכל המועצה להגביל את רישומם של
ספקים
מתוך מניעים פוליטיים .
כמו כן, קיים חשש להשפעת
הדרג הפוליטי על הסיקור העיתונאי .
רביעית , בעניין
ועדת המדרוג,
בהיעדר הצדקה ברורה ליצירת מדד על ידי המדינה ולא על ידי גוף
,חיצוני, עולה חשש כי התזכיר המוצע לא יניב כל תועלת, במקרה הטוב, או יגרום נזק משמעותי
.במקרה הרע חמישית , השינויים המוצעים ביחס לתאגיד השידור הציבורי מפרים את תנאי היסוד
המבניים
שבאים להבטיח הפרדה בין השלטון לבין תאגיד השידור הציבורי . כמו כן, השפעת הדרג
הפוליטי על ניהול התאגיד דרך תקציב המדינה עשויה להוות התערבות עקיפה המובילה לפגיעה
בחופש הביטוי ו .לפגיעה בחופש העיתונות והיכולת לבקר את השלטון ופעולותיו
,בנוסף לאמור לעיל
קשה להתעלם מקווי הדמיון בין תזכיר החוק המוצע לבין
הרפורמה בתקשורת
ההונגרית מאז עלייתו של אורבן לשלטון.
בשנים האחרונות חלה פגיעה חמורה
במדד חופש
,התקשורת בהונגריה וזאת בקשר ישיר למהלכים
בהונגריה ש תרמו להפיכתה מדמוקרטיה
"ל
אוטוקרטיה אלקטורלית "
. התנועה סבורה כי.ישראל אינה חסינה משחיקה כזו כמו כן ,
שינויי
החקיקה
בפולין ש
פגעו בעצמאות התקשורת הציבורית,
תרמו להחלטה
על הורדת המדינה בדירוג
.האשראי על כן ,
התזכיר המוצע עלול אף לייצר פגיעה כלכלית ולהוביל להורדת דירוג האשראי של
.ישראל
לפיכך ,
התנועה
ממליצה ל הבטיח שמירה על עצמאות המועצה
החדשה באמצעות
שינוי
אופן המינוי
של חברי המועצה
ובמקביל
הקמת המועצה כתאגיד סטטוטורי בעל עצמאות מנהלית ותקציבית .
כמו כן, לקבוע
קריטריונים ברורים בחקיקה שיבטיחו מקצועיות וניטרליות בניהול מרשם ספקי
החדשות .
,ולבסוף
להבטיח עצמאות תקציבית לתאגיד השידור הציבורי .
.והכל כמפורט להלן
3
ת וכן עניינים
א.
חשיבות התקשורת במדינה דמוקרטית ..........
................................
.......................
4
ב.
הרפורמה במשרד התקשורת כחלק מהליך ההפיכה המשטרית
................................
...
5
ג.
השינוי
המוצע
יגרום ל פוליטיזציה
של התקשורת
ויפגע בעצמאותה לצד יצירת אפקט מצנן
ופגיעה בחופש הביטוי
................................
................................
.......................
5
.ג1
. המועצה לתקשורת משודרת-
'פרק ב' לתזכיר החוק (ס3-4
,
15-16
)
...........................
5
.ג2
. מתן
סמכויות פיקוח ואכיפה של המועצה על גופי תקשורת
..................
.........
...............
8
.ג3
. ספקי
חדשות - פרק ה 'לתזכיר החוק..........................................................................
9
.ג4
.
וועדת המדרוג-
פרק יא' לתזכיר החוק (סעיפים80-81
)
...............................................
10
.ג5. תאגיד השידור- פרק ח' לתזכיר החוק........................................
.............................
..
11
.ד
השינוי המוצע בהשוואה לרפורמה בתקשורת בהונגריה
................................
..............
13
.ה סיכום והמלצות................................
................................
................................
15
ה.1
.
"עצמאות "המועצה לתקשורת משודרת
................................
................................
.
15
.ה2. הספקת חדשות
............................................................
..................................
.
.....
16
.ה3
.
הבטחת עצמאו
ת תקציבית לתאגיד השידור הציבורי ...........................
......................
16
4
א.
חשיבות התקשורת במדינה דמוקרטית
"עיתונות חופשית היא לא רק תוצאה הכרחית של דמוקרטיה, אלא היא גם תנאי
,הכרחי לדמוקרטיה. היא תנאי הכרחי למשטר ייצוגי, לממשל תקין והוגן
:לחירויות האדם. בפועל היא יכולה לשמש נייר לקמוס של הדמוקרטיה יש
עיתונות חופשית–
יש דמוקרטיה; אין עיתונות חופשית– אין דמוקר
טיה "...
1
(ההדגשות במסמך אינן במקור)
1.
אחד מתפקידיה
העיקריים של התקשורת
במדינה דמוקרטית ,ובכך
כוחה והשפעתה על
הדמוקרטיה ,הוא
תפקידה כמתווך ,כחוט המקשר בין ה
חברה לבין
נבחריה
ומקבלי ההחלטות
בשלטון . בדמוקרטיה, שלב ליבה הוא שלטון העם
והיכולת של
העם
לבחור את נציגיו ,תקשורת
איכותית
למעשה היא
תנאי הכרחי למ שומי זכותו ה
בסיסית
לבחירה חופשית ומודע
ת. אנו
ניזונים
מידי רגע
בידיעות ועדכונים על
אודות המתרחש במדינה
.דרך כלי התקשורת ,התקשורת
" אם כן, היא
צינור"
מידע חשוב ביותר
לאזרחים
ולשלטון
במדינה דמוקרטית, ועלינו
לוודא כי
הוא מהימן ואיכותי.
2.
כלי התקשורת בכלל, והעיתונות החוקרת בפרט,
מהווים כלי ביקורת חיוני
על
השלטון
ומוסדותיו. לדיווח מהימן, סיקור הוגן ו
תחקירים החושפים ליקויים ,
אי-
סדרים ושחיתות יש
השפעה נרחבת על החיים הציבוריים–
הן על הגופים שנחשפו
לביקורת,
שבזכותה
ה ליקויים
,שנחשפו בהם יתוקנו והן
על הציבור
שנעשה מודע של הציבור ויכול לבחור
בהתאם.
3.
,עם זאת
תפקיד
ה
של התקשורת
כ"כלב שמירה" של הדמוקרטיה , ויכולתה (וחובתה) לחשוף
,את הליקויים בשלטון
מעמיד
ים אות
ה
באופן מובנה כמושא לביקורת מצד בעלי כוח ובסיכון
להתערבות שיקולים זרים–
פוליטיים
או כלכליים .
4.
שוק התקשורת בישראל ,הוא מהקטנים בעולם
ו כמות
צרכני התקשורת
וה שחקנים בזירה
התקשורתית מועט
ה באופן יחסי (
בעיקר בשל השוק דובר
העברית
)המצומצם . עם זאת מדובר
באחד מהתחומים החשובים ביותר ב
מדינה.
,על כן נדרשת זהירות רבה בבוא השלטון להתערב
בעולם תוכן .זה
5.
ככלל,
יש לברך על
עבודת משרד התקשורת לאסדר את תחום אספקת התכנים האודיו-
ו יזואליים לציבור, תחום אשר עומד במוקד סדר
היום הציבורי זה שנים רבות . בצל השינויים
,הטכנולוגיים, התרבותיים והפוליטיים בישראל הלך וגבר צורך דוחק להסדיר את תחום
התקשורת.
,ואולם אסדרת תחום התקשורת בהצעת החוק הנוכחית נראית חפוזה ובל תי
.אחראית, וחושפת את שוק התקשורת לסכנות כבדות משקל
1
דנ"א7325/95
'ידיעות אחרונות בע"מ ואח' נ' קראוס ואח (, פ"ד נב3
,)
1
,
52
(
1998
) (להלן: עניין
ידיעות אחרונות .)
5
ב.
הרפורמה ב
משרד ה
תקשורת
כחלק מהליך
ה
הפיכה
המשטרית
6.
כבר כעת יודגש כי יש לראות את הרפורמה המתוכננת בתחום התקשורת כ
חלק מרפורמה
משטרית
כוללת
והמגמה לשינוי שיטת המשטר בישראל
תוך החלשת
המוסדות
הדמוקרטיים, הרסנים והבלמים בה .
7.
תהליכי ההפיכה המשטרית אות
ם
מוביל ה הממשלה מכוונים כולם לפגוע פגיעה אנושה ברסנים
המוטלים על הכוח השלטוני ב
ישראל. צעדי ההפיכה ,המקודמים בשם
"חיזוק המשילות
,"והריבונות
נועדו לחזק את הרשות המבצעת
ולפגוע
ביתר הרשויות ו במרקם העדין של
ה איזון
ביניהן ,ה.מהווה את תמצית הדמוקרטיה
החלשת בית המשפט העליון, השתלטות על הוועדה
למינוי שופטים, החלשת הייעוץ המשפטי לממשלה, הכפפת המשטרה, מח"ש והפרקליטות
לדרג הפוליטי, החלשת הביקורת הפרלמנטרית על תקציבי הממשלה –
כולם אמצעים להסרת
.כל מגבלה מעל הכוח השלטוני
הכפפת התקשורת לדרג הפוליטי אינה אלא צע ד נוסף
,בתהליכים אלו
שעלולים
להותיר
את הדמוקרטיה הישראלית כקליפה ריקה מתוכן.
8.
הרפורמה בעולם התקשורת,, אם כן אינה עומדת לבדה והיא קשורה במטרת ה הרחבה של
הממשלה להחליש את המנגנונים המבקרים ומאזנים את כוחה. על כן,
החשיבות הרבה
ב
עצמאות התקשורת בו היותה נדבך
מרכזי ב
דמוקרטיה הישראלית,
רק
מתעצמת בימים אלו .
9.
השינוי
המוצע
לחוק
יביא לפגיעה
אנושה
בעצמאותה
של התקשורת הישראלית ובכך יאיים
לשחוק את ה
דמוקרטיה הישראלית:, כפי שנפרט להלן
ג.
השינוי
המוצע
יגרום ל פוליטיזציה
של התקשורת
ויפגע בעצמאותה לצד יצירת
אפקט מצנן ופגיעה בחופש הביטוי
..."
אחד התפקידים העיקריים של העיתונות בדמוקרטיה הוא לבקר באופן שוטף
.ויעיל את כל המוסדות במדינה, בראש ובראשונה את הממשלה כדי שהעיתונות
תוכל למלא תפקיד זה כראוי, היא צריכה להיות פטורה מפיקוח או ממעורבות
אחרת של הממשל
ה ".
2
10
. כפי
,שיורחב להלן התנועה סבורה כי
תזכיר החוק המוצע מכפיף בפועל את התקשורת
המשודרת
לשיקולים פולי טיים, וזאת על ידי השינוי המבני המוצע בחוק והעברת הסמכויות
.מגופים עצמאיים לידי הממשלה
להלן התייחסותנו המפורטת :לשינויים המוצעים בתזכיר
.ג1
.המועצה לתקשורת משודרת - פרק ב 'לתזכיר החוק
'(ס3-4
,
15
-
16
)
11
. כאמור , שורר מתח מובנה בין הדרג הפוליטי לבין אמצעי התקשורת. לכן, ישנה חשיבות
מיוחדת לשמירה
על עצמאותו ומקצועיותו של הרגולטור הממונה עליה ,באופן שיבטיח
את
2
עניין
ידיעות אחרונות , לעיל ה"ש1.
6
עמידתו האיתנה אל מול אינטרסים פרטניים של נבחרי-ציבור ,על מנת ש כלי התק שורת לא
ייאלצו להיאבק על הישרדותם או "להתיישר" בהתאם לרצון הדרג הנבחר .
12
.
כיום, הרגולציה בתחום השידורים מבוזרת. השידור הציבורי מוסדר בחוק השידור הציבורי
הישראלי, התשע"ד-
2014
:(להלן"חוק השידור הציבורי"
;)
תחום השידור המסחרי (ממומן
מ
כספי פרסומות) מוסדר בחוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, התש"ן-
1990
:(להלן"
חוק
הרשות השנייה"); ו
תחום השידור הרב-
)ערוצי (ממומן מדמי מנוי
מוסדר בחוק התקשורת
(בזק ושידורים), התשמ"ב -
1982
:(להלן"
חוק התקשורת"
.)
3
בשלושת החוקים האמורים נקבע
כי שר התקשורת הוא הממונה על ביצועם, אולם נוכח תפיסת האסדרה ולפיה הדרג הפוליטי
אינו אמור לעסוק באסדרת התכנים, פעולות האסדרה והפיקוח על הגופים המשדרים מתבצעות
,בעיקרן באמצעות שלוש מועצות ציבוריות: מועצת תאגיד השידור הציבורי
המועצה
לשידורי
כבלים ולשידורי לווי
י" :ן (להלן
מועצת הכבלים והלוו
ין י)"
,
ומועצת הרשות השנייה
לטלוויזיה
" :ולרדיו (להלן מועצת הרשות השנייה)"
.
4
13
. מועצת הכבלים והלווין היא מועצה ציבורית, אשר הוקמה מכוח חוק התקשורת , ותפקידה
י לה ות הגוף
המ פקח על השידורים הרב-
ערוציים והלווין. המועצה פועלת כאורגן עצמאי בתוך
,משרד התקשורת
אשר ממונה על ידי הממשלה לפי הצעת שר התקשורת, והי
א
מורכבת מנציגי
.ציבור ומעובדי מדינה5 מועצת הרשות השנייה
היא תאגיד סטטוטורי הפועל מכוח חוק הרשות
השניי
ה ,
ותפקידיה, המפורטים בחוק, כוללים את התווית קווי הפעולה של הרשות, פיקוח
שוטף על ביצוע השידורים ואישור תקציב הרשות. המועצה מובלת על ידי
שני גופים , באופן
שנועד ליצור חוצץ בין הדרג הפוליטי לרגולטור : מועצת הרשות שממנה הממשלה לפי המלצת
.שר התקשורת (לאחר היוועצות עם גופים שנקבעו בחוק) והנהלת הרשות
14
.
לפי דוח מבקר המדינה בנושא "עצמאות גופי הרגולציה בתחום השידורים" משנת2020
, מודל
האסדרה הקיים בישראל בכל הנוגע למערך הארגוני המסדיר את השידורים המסחריים והרב -
ערוציים, שונה מזה המקובל בעולם;
מדינות רבות בעולם הקימו רשויות תקשורת כדי לספק
את הצורך ההולך וגובר במקצועיות ייחודית של הרגולטור בתחום התקשורת, ובד בבד להבטיח
.את עצמאותם של גופי התקשורת וניתוקם משיקולים פוליטיים6
מנגד, ישראל נותרה חריגה
בהיותו של משרד ממשלתי אחראי על הרגולציה בתחום זה. חרף העובדה שוועדות שונות בחנו
,את הנושא
ו הגיעו למסקנה כי יש להקים רשות תקשורת מאוחדת ועצמאית ,
לא יושמו
.החלטות ממשלה בנושא זה7
הדוחות של ועדות אלו, מלמדים על מספר חולשות במבנה
הרגולטורי הקיים בישראל בתחום השידורים וביניהם היעדר העצמאות של הגוף המאסדר
בישראל .
8
15
. בסעיפים 3 ו-
4 לתזכיר החוק המוצע , מוקמת הרשות והמועצה לתקשורת משודרת :(להלן
"המועצה לתקשורת משודרת"
.)המועצה לתקשורת משודרת צפויה לה חליף את מועצות
3 חוק השידור הציבורי הישראלי, התשע"ד-
2014
;)(להלן: חוק השידור הציבורי
,חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו
התש"ן-
1990
)(להלן: חוק הרשות השנייה ; חוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב-
1982
.)(להלן: חוק התקשורת
4
,מבקר המדינה
משרד התקשורת: עצמאות גופי הרגולציה בתחום השידורים , דוח שנתי70
(2
)
1641
(
20
20
:) (להלן
דוח מבקר המדינה .)
5
'שם, בעמ1642
.
6
'שם, בעמ1645
.
7
'שם, בעמ1646
.
8
'שם, בעמ1651
.
7
הרגולטורים הקיימים (הרשות
השנייה ומועצת הכבלים והלוויי
ן) ו
היא
מורכבת
מתשעה
:נציגים חמישה הם עובדי
מדינה
שימונו באופן
ישיר על ידי שרים
בממשלה
(שר התקשורת
)ושרים נוספים( , וארבעה לרבות )יו"ר המועצה
צפויי ם להיות נציגי ציבור הנבחרים
על ידי
.וועדת איתור
יש לציין, כי
וועדת האיתור ממונה גם היא על ידי שר התקשורת
'לפי ס15
לתזכיר, באופן
המאפשר שר ל שליטה
בפועל
על זהות כלל חברי המועצה.
16
.
גם
כיום מינוי הרכב הרגולטורים הקיימים נ ,עשה על ידי השרים באופן דומה למוצע בתזכיר
.אולם מידת עצמאותם שונה מועצת הכבלים והלוויין היא ,יחידת סמך פנים ממשלתית ולפיכך
פועלת במסגרת.משרד התקשורת וכפופה לו מועצת הרשות השנייה
מורכבת גם היא מנציגי
ציבור המתמנים על ידי שר התקשורת והממשלה, אך הרשות
היא
תאגיד סטטוטורי עצמאי
ולפיכך הדבר משפיע על אופן התנהלותו של הגוף ועצמאותו.
17
.
רגולטור פנים-ממשלתי, כמו יחידת סמך,
כפוף למסגרת התקציב הממשלתית הנקבעת על ידי
משרד האוצר, מחויב בכללים של נציבות שירות המדינה בדבר גיוס כוח אדם ומיוצג בהליכים
משפטיים על ידי פרקליטות המדינה. לעומת זאת, תאגיד חוץ-ממשלתי
כמו תאגיד סטטוטורי
נהנה מגמישות יחסית: הוא מעצב בעצמו את חלוקת התקציב הפ נימית שלו, ועשוי לממן את
פעילותו ממקורות שאינם תקציב המדינה; הוא אינו כבול למסגרת גיוס כוח האדם של
הנציבות, ועובדיו אינם במעמד של עובדי מדינה ואף נהנה מעצמאות רבה יותר בהיבט
המשפטי. גמישות בהיבטים האמורים (תקציב, כוח אדם מקצועי והליכים משפטיים) עשויה
לתרום
.תרומה משמעותית לעצמאות ומקצועיות הרגולטור9
18
.
,אמנם
ליך ה
המינוי במצב הקיים
אינו
מצוי ב"רף הגבוה" בכל הנוגע לעצמאות המינוי, שכן
אינו מתבצע באמצעות מכרז תחרותי א .ו באמצעות ועדת איתור בלתי תלויה10
חרף זאת,
ה
קמתה של הרשות השנייה כתאגיד סטטוטורי מאפשרת
מידת עצמאות
וניתוק מהדרג
הפוליטי, באופן המקדם את השיקולים המקצועיים", ומצמצם את "בעיית הנציג.
זאת לאור
ההנחה כי רגולטור שאינו מנוהל על ידי גורם פוליטי, ייטיב להתמקד בשיקולי
א סדרה
מקצועיים וארוכי טווח באופן התואם את צ
רכיו של ענף התקשורת , ומונע פחות מהצורך
להטות את דעת הקהל לטובתו.
11
באיחוד
הר גולטורים לגוף מפקח אחד במבנה של יחידת סמך
פנים ממשלתית,
,בה המועצה ממונה בצורה פוליטית ,כמוצע בתזכיר יש
כדי
לפגוע
בניטרליות
ומקצועיות הגוף המאסדר את התקשורת בישראל, שכן זה יהיה כפוף באופן
אינהרנטי
לאינטרסים פוליטיים.
19
.
למעלה משני עשורים נבחן בישראל המבנה הרגולטורי הראוי בתחום התקשורת בכלל
והשידורים בפרט. הוועדות שעסקו בנושא זה עמדו על כך שיש צורך בהקמתה של רשות
אחודה
ועצמאית .
12
,זאת לשם הבטחת יכולת פעולה מקצועית ונטולת שיקולים פוליטיים
9 יזהר טל ודינה עברי-
,עומר הרגולציה של שירותי התקשורת האלקטרונית בישראל-
הצורך בהקמת רשות תקשורת
(מחקר מדיניות76
, המכון הישראלי לדמוקרטיה2009
'), בעמ172
:. (להלן
הרגולציה של שירותי התקשורת .)
10
כמשמעות מונח זה בדוח וועדת שמגר
דין וחשבון הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ
המשפטי
לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו(
1998
.)
11 הרגולציה של שירותי התקשורת , לעיל ה"ש9
', בעמ172
.
12
החלטת ממשלה879
של הממשלה ה-
26
( , בדבר אישור המלצות ועדת בועז28.05.96
;)
ראו גם: המלצות וועדת אולניק
שאושרו ב החלטת ממשלה2865
של הממשלה ה-
29, "הקמת רשות לאומ( "ית לתקשורת05.01.2003
)
;
דוח מבקר
המדינה , לעיל ה"ש4
', בעמ1646-1648
.
8
המתבססת על שיקולים ארוכי טווח; לשם יצירת ודאות ואופק פעולה למגזר העסקי; לשם
יכולת תגובה מהירה לשינויים וכשלים; ולשם יצירת כלים ואפשרות לביצוע אכיפה מהירה
.ויעילה13 תזכיר החוק מיישם את הה מלצה לאחד את הרגולטורים, אך עושה זאת באופן לוקה
בחסר
.ביחס לרכיב העצמאות
20
.
אומנם בסעיף22
,לתזכיר החוק מוצע לקבוע כי "בביצוע תפקידי המועצה ובהפעלת סמכויותיה
יפעלו המועצה וחבריה באופן עצמאי והם יונחו על ידי שיקולים מקצועיים בלבד", אך המדובר
בהצהרה בלבד. כפי ,שפורט לעיל אופן מינוי חברי המועצה, בשילוב עם היות הוועדה יחידת
סמך ממשלתית, מרוקנים מתוכן את רכיב העצמאות של הרגולטור, ומבטיחים באופן מבני
את תלותו . אי לכך, נמליץ להבטיח את רכיב העצמאות תוך בחינת תהליך המינוי של חברי
המועצה והגדרתה כתאגיד סטטוטורי בעל עצמ ,אות מנהלית ותקציבית כפי שיפורט בחלק 'ה
.למסמך
"דווקא בתחום הרגיש של חופש הביטוי יש מקום לבחון לא רק מצבים של פגיעה
" "ישירה" בו, אלא גם מצבים של יצירת
אפקט מצנן "." מפני ביטוי14
.ג2
.
מתן
סמכויות פיקוח ואכיפה של המועצה על גופי תקשורת
21
.
פרק י"א ופרק י"ב בתזכיר החוק מפרטים את סמכויות הפיקוח והאכיפה של המועצה ושר
.התקשורת כפי שיפורט להלן
א.
פרק י"א–
:דיווחים ודרישות מידע
בסעיפים80(א) ו-
80
(ב) מוסדרת הסמכות של יושב
ראש המועצה ושר התקשורת, והגופים הפועלים מטעמם, לדרו ש מידע לשם הפעלת
סמכויותיהם, הקלה על ביצועם וקידום אסדרה בתחומי סמכותם. כמו כן, בסעיף81
,מוקנית למועצה סמכות לאסוף את נתוני הצפייה מספקי התכנים
כפי שיפורט בהמשך .
ב.
פרק י"א–
:פיקוח
הפרק מסדיר את סמכויות הפיקוח בגין הפרות של
ההוראות המפורטות
ב
חקיקת התכנים המסחריים
'(המוגדרים בס2
)לתזכיר החוק על ידי מנגנוני אכיפה
,מנהליים. לדוגמא
לפי סעיף83
המוצע, יש להקנות בידי המפקח המוסמך סמכות כניסה
למקום שבו פועל ספק תכנים, ובלבד שאותו מקום אינו משמש למגורים. בנוסף, לפי סעיף
85, יושב רא ש המועצה רשאי להתיר למפקח לזמן לבירור מנהלי נושא משרה, שלדעת יושב
.ראש המועצה עשויה להיות לו ידיעה לגבי הפרה
ג.
פרק י"ב-
:אמצעי אכיפה מנהלית
לפי סימן א' לפרק זה, המועצה רשאית להטיל עיצומים
כספיים על המפר את הוראות החוק, כמפורט בתוספת הראשונה לחוק. כמו כן, השר
רשאי
בהסכמת שר המשפטים ובאישור ועדת הכלכלה, לשנות בצו את התוספת הראשונה. לפי
סימן ב' לפרק זה, רשאית המועצה למסור התראה מנהלית במקום הטלת העיצום הכספי
.'לפי הוראות סימן א
13 שם, ב 'עמ1655
.
14
עניין
ארגון העיתונאים , לעיל ה"ש24
', בעמ34
.
9
22
.
,לכאורה חלק
מהסמכויות
הנרחבות
המתוארות לעיל מוקנות כבר כיום לרגולטורים
הרלוונטיים לפי חוק התקשורת (בזק ושידורים), תשמ"ב1982
,. אולם הקניית סמכויות
נרחבות
אלו למועצה,
אשר במהותה נשלטת על ידי הדרג הפוליטי, עלולה להוביל ל"אפקט
"מצנן משמעותי
לו פגיעה משמעותית
בחופש הביטוי של הגופים הרלוונטיי
ם. כך , קיים חשש
ממשי שגו פי התקשורת
ימנעו מלבקר
את השלטון, מחשש כי סמכויות הרשות תופעלנה
.כלפיהם
התוצאה המצטברת היא חשש
של הגופים המפוקחים מהבעת דעה ומתיחת ביקורת
,על השלטון
נוכח ה
פוטנציאל ל
הפעלת
הסנקציות והפיקוח עליהם
על ידי המועצה .
.ג3. ס פקי
חדשות - פרק ה 'לתזכיר החוק
23
.
,כיום, על פי חוק, כדי להקים חברת חדשות יש צורך בהוצאת רישיון, תשלום ערבויות ובנוסף
.חברת החדשות אמורה להיות ישות משפטית נפרדת מהערוץ המסחרי15
לכאורה, תזכיר החוק
מציע מהלך של דה-
רגולציה לאור הסרת המגבלות המשמעותיות בשידור חדשות, אך עולים
מכך מספר קשיים מהות :יים במיוחד, שעניינם בהסדרת הספקת החדשות
א.
מ
רשם ספקי החדשות :
24
.
,בשינוי המוצע כחלק מסמכויותיה של המועצה לתקשורת משודרת ,
היא צפויה להיות אמונה
,על ניהול מרשם של ספקי החדשות וזאת בהתאם לאמור בסעיף36
.(א) לתזכיר החוק
לכאורה,
מדובר במהלך להסרת חסמים ולפתיחת השוק ;עם זאת ,מהעולה מתזכיר החוק במתכונתו
דהיום ,נראה
שבידי המועצה יוותר שיקול
דעת כמעט בלתי מוגבל באשר לרישום
ספקי
החדשות
. ב ,היעדר קריטריונים ברורים ובהירים לניהול המרשם מתאפשרת כניסתם של
שיקולים פוליטיים להליך קבלת ההחלטות באשר לרישום ספקי חדשות , שכן אופי המועצה
יהיה כאמור פוליטי .
25
.
קושי זה מתעצם ביתר שאת לאור מאמצי הממשלה להגביל את כוחו של בית המשפט לבקר
את פעולותיה.
,כך באין
קריטריונים ברורים לרישום או להתוויית שיקול הדעת בניהול
המרשם, ו ביתר שאת מקום בו בית משפט לא יוכל לבקר את שיקול הדעת האמור, תוכל
המועצה–
גוף שנציגיו נבחרים במינוי
פוליטי –
להגביל את רישומם של ספקים שאינם נוחים
בעיני השלטון. במציאות כזו קיים חשש משמעותי מיצירת אפקט מצנן, במסגרתו ספקי חדשות
.יימנעו מלכתחילה מלבקר את השלטון, מחשש שרישומם לא יאושר או יבוטל
ב.
ביטול ההפרדה בין חברת החדשות לחברה המסחרית :
26
. כיום, קיימת חובה ליצור הפרדה מבנית בין חברת חדשות לערוץ המסחרי ה משדר את
.החדשות16 חובת
ההפרדה הקיימת מהווה חוצץ חשוב לצמצום זליגת האינטרסים המסחריים
לתוכן החדשותי, ונועדה לשמור על
ה
תוכן המגיע
לצופה
כמהימן ונקי ככל הניתן מהשפעות
מסחריות .
27
.
לפי תזכיר החוק
המוצע, על הערוצים מוטלת חובת רישום במרשם של משרד התקשורת, ללא
ה .חובה להקים חברת חדשות נפרדת ביטול
ההפרדה הארגוני
ת הקיי
מת עלול
ה
לגרום למצב
15
'ס63א לחוק הרשות השנייה .
16
שם .
10
בו עיתונאים יהיו כפופים להנהלה המסחרית, וייתכן שזו אף תוכל להשפיע על תכני החדשות
המשודרים .
יובהר כי כבר כיום, ההפרדה המבנית בין האינטרסים המסחריים של הערוצים
לבין דיווחי החדשות בהם אינה מיטבית, וביטול חובת ההפרדה המוצעת בתזכיר צפויה דווקא
להחריף מגמה זו
; שכבר כיום מעוררת קשיים בלתי-מבוטלים.
28
. דוג
מא לכך היא הפרשה שחשפה כי בנק מזרחי-טפחות מאפשר לקי חת משכנתאות גם בעבור
לקוחות שאינם עומדים בתנאים לכך
, דרך העלמת עין של המנגנ .ונים שנועדו לפקח17
הפרשה
התפרסמה וקיבלה תהודה רבה בכלי תקשורת רבים ומגוונים, אולם בחברת החדשות של קשת
12
,הנשלטת ב
משות
ף
על ידי
הבנק, הפרשה לא סוקרה במהדורה המרכזית.
גם
כש הפרשה
סוקר
ה ב"
תוכנית חיסכון", לא צורף לכתב ,ה גילוי נאות ביחס לקשרים העסקיים עם הבנק
כנדרש לפי סעיף15
.לתקנון האתיקה המקצועית של העיתונות18
29
.
אם לא די בכך, האינטרסים המסחריים אשר עלולים להשפיע על התוכן החדשותי, עלולים
לגלם בתוכם שיקולים פוליטיים,
כתוצאה מקשרי הון -
,שלטון. כך הקשר בין נבחרי ציבור
ל בעלי
חברות תקשורת מסחריות , עלול להוביל לליקויים בשירות הציבורי
ו לגרום להטיות
פוליטיות מכוונות בשוק התקשורת
החופשי
ת.
,בכך
תזכיר
החוק מאפשר מציאות בה
יכולתו
של
הדרג הפוליטי להשפיע על הסיקור העיתונאי המשודר ,על ידי הפעלת לחצים דרך
החלטות שנוגעות לערוץ המסחרי ,תגבר במידה ניכרת.
.ג4
.ועדת המדרוג -
פרק יא' לתזכיר
החוק
(ס
עיפים
80
-
81
)
30
.
כיום, הצפייה בטלוויזיה נמדדת על ידי "הוועדה הישראלית למדרוג", בה משתתפים נציגי
ערוצי הטלוויזיה, המפרסמים והפרסומאים. הוועדה פועלת שלא למטרות רווח והיא ממומנת
.על ידי חבריה19
31
.
למדדי הצפייה )(רייטינג .יש השפעה כלכלית מכרעת עבור ערוצי הטלוויזיה הרווח של ערוצי
ה שידור של
ה טלוויזיה
ה
מסחרי
ת נגזר בעיקר מפרסום,
ולשם תמחור הפרסומות יש צורך
במכניזם סדור ומשותף עבור "השחקנים השונים. לפיכך, ועדת המדרוג מייצרת "מטבע אחיד
.לפיו יוכלו לקבוע את מחירה של דקת שידור בערוץ נתון ובזמן נתון20
32
.
'לפי ס81
,לתזכיר המועצה
תו סמך לדרוש ולאסוף את נתוני הצפייה מספקי התכנים ולקבוע
הסדרים כלל
י ים לגבי השימוש במידע לצרכי
הערכת ה
מדרוג ובהתאם לכללים ולתקנות ש היא
תקבע .
,באופן זה, עשויים לזלוג שיקולים פוליטיים לעיבוד נתוני הצפייה ואף
להשפיע כלכלית
על ערוצים שהממשלה רוצה לקדם ול
פגוע בערוצים אחרים .
כמו כן, מתן"סמכות מדרוג "
למועצה עלולה להגביר את החשש לקשרי הון-שלטון
כפי
שציינו לעיל
ומשכך לפגום באיכות
.השלטון על ידי ליקויים בשירות הציבורי
17 דוד ורטהיים "סערת מזרחי-
"?טפחות: חדשות קשת בשירות הבעלים !וואלה(
09.08.2023
)סערת מזרחי-
:טפחות
?חדשות קשת בשירות הבעלים- וואלה! ברנז' ה(walla.co.il)
.
18
'ס15
( לתקנון האתיקה המקצועית של העיתונות2020
.)
19
על
אודו
ת הועדה הוועדה הישראלית למדרוג .
tv.org.il/index.php?dir=site&page=content&cs=3000
-
https://www.midrug
.
20
רועי גולדשמיט ואלירן זרד
מדידת צפייה בטלוויזיה (הכנסת, מרכז המחקר ו
ה
מידע
2022
)
'בעמ7
:(להלן מדידת
צפייה בטלוויזיה .)
11
33
.
מלבד סכנת הפוליטיזציה המאיימת, עולה מתזכיר החוק כי אין כוונה לסגור את ועדת המדרוג
הקיימת, ולכן מדובר במצב בו
המדינה
נכנסת כשחקן לשוק התקשורת , כאשר בידיה סמכויות
.ותקציבים רבים יותר מאשר השחקנים הפרטיים
ככל
שמטרת המדינה היא לייצר שינוי
במתודולוגיית מדדי הצפייה, עולה השאלה מהי ההצדקה של המדינה לשלוח את ידה
הארוכה
ולאסדר את תחום זה בתור שחקן
,פעיל הנהנה יתרונות מובנים . נזכיר כי בדו"ח
הוועד" :ה המייעצת לעניין הסדרת הרגולציה של שידורים מסחריים (להלן
ועדת פילבר ,)"
נמ
צא כי
אין מקום ליצור גוף מתחרה לוועדת המדרוג, חרף הצורך לשפר את פעילות הוועדה
הקיימת ואמינותה.
21
34
.
,כמו כן בסקירה משווה שערך מרכז המחקר והמידע של הכנסת, בנושא "מדידת צפייה
,"בטלוויזיה נבחנה שיטת המדידה הפועלת בישראל אל מול שיטות המדידה הנהוגות במדינות
.אחרות בעולם
לצד הביקורת על שיטת המדידה כשלעצמה העולה מן המסמך, מתואר כי בכלל
,המדינות שנסקרו
המדידה המרכזית נעשית על ידי גוף
מונ ופוליסטי
אחד, אם על ידי חברה
פרטית אחת, ואם על ידי גופים משותפים של התעשייה בהם לוקחים חלק גופי שידור פרטיים
.וציבוריים, חברות פרסום וסוכנויות22
35
.
יצירת מדד נוסף על ידי המדינה, המקביל לוועדת המדרוג הקיימת, עלול אף להיות לא
אפקטיבי, שכן משרדי הפרסום הרוכשים את זמן השידור יהיו נאמנים לנתונים המופקים על
ידי ו .עדת המדרוג הקיימת, שבה הם חברים ותורמים למימונה23
קרי, מדד שיופק על ידי
המדינה לא יזכה לאמון הג
ורמים הרלוונטיי
ם
בשוק, ומשכך
אפשר ש .לא ייעשה בו שימוש ככל
ש אין תועלת אפקטיבית מהקמת גוף מודד מטעם מהמדינה, הקניית הסמכויות הללו למדינה
.מייצרת פגיעה בזכויות ומהווה בזבוז של תקציב המדינה שלא לצורך
36
.
,אשר על כן,לעמדת התנועה בהיעדר הצדקה ברורה ליצירת מדד על ידי המדינה
ולא על ידי גוף
חיצוני, עולה חשש כי התזכיר לא יניב כל
תועלת,, במקרה הטוב
או
יגרום נזק משמעותי ,
.במקרה הרע
על כן, אנו קוראים למשרד התקשורת למשוך ידיו מן הניסיון לשלוט בדירוג
הרייטינג, ולהותיר את המצב הקיים על כנו, על אף החסרונות
האפ שריים
הקיימים בו .
.ג5
.תאגיד השידור-
פרק ח' לתזכיר החוק
37
. חוק השידור הציבורי
, התשע"ד-
2014
ה :קים את תאגיד השידור הציבורי (להלן"התאגיד"
,
"תאגיד השידור"
או "תאגיד השידור
הציבורי")
במטרה לבסס שידור ציבורי איכותי ויעיל
בישראל ,
להחליף את שידורי "רשות השידור" בטלוויזיה וברדיו, ולהוות מקור יצירה ותוכן
באינטרנט ובאמצעים הדיגיטליים השונים .
ההחלטה על הקמת תאגיד השידור התבססה על
המלצת הוועדה לבחינת המתווה לשידור הציבורי העתידי בישראל, שמונתה על ידי שר
התקשורת ב-
2013
, ובראשה עמד מר רם לנדס. הוועדה ערכה בחינה מעמיקה של השידור
הציבורי בישראל, והמליצה על הקמת משדר ציבורי חדש, עצמאי ויעיל, לצד סגירת רשות
21
משרד התקשורת דוח
הוועדה המייעצת לבחינת האסדרה על שידורים מסחריים ', עמ41
(
2016
) .
22 מדידת צפייה ב
טלוויזיה,
לעיל ה"ש19, ב 'עמ41
.
23
גלית חתן"
"איגוד הפרסום לקרעי: "שמור על מדד רייטינג אחד
גלובס (
08.08.2023
)איגוד הפרסום לקרעי: "
שמור
על מדד רייטינג אחד -
"
גלובס(globes.co.il)
.
12
.השידור בין יתר הוראות החוק, נקבעו הוראות שמבטיחות את עצמאותו של תאגיד השידור
וא ת אי-
.תלותו בדרג הפוליטי24
38
.
בבג"ץ ארגון העיתונאים25
, בית המשפט העליון
ה רחיב על חשיבותו ותפקידו של השידור
הציבורי במדינה דמוקרטית ועל הבעייתיות שבניסיון להכפיפו לגורמי השלטון. כך נקבע, כי :
"שידור
ציבורי
מבוסס
ובלתי
תלוי הוא כלי
חשוב
לקיומו של שוק תקשורת מגוון ,
תוסס וביקורתי ,שאינו נושא פנים
לבעלי שררה ,ממון או אינטרס .
בהיותו
כזה
הוא
שומר על הדמוקרטיה ועל ההשתתפות של אזרחי המדינה
בעיצוב דמותה. "
39
.
,כיום
התאגיד מפיץ את כל תכניו לפי דרישה, ללא הגבלה ובחינם לתושבי ישראל .
,אולם
ה וא
אינו מספק את התכנים של
ו בחינ ם
לגופי שידור מסחריים
,(נטפליקסHOT, YES
)
ושירותי
V.O.D
,
ובאפשרותו לנהל על מכירת תכנים אלו משא ומתן מסחרי. כך, התאגיד מגדיל את
הכנסותיו ממכירת התכנים, באופן המאפשר לו להפיק תוכן נוסף ואף איכותי יותר לצופים
מבלי להגדיל את ההוצאה הציבורית .
40
. לפי
'ס61
לתזכיר, התאגיד יהיה מחויב לספק את כל תכניו לכל דורש, ללא תמורה. מהלך זה
יאפשר לגופי השידור המסחריים אשר גובים תשלום עבור שירותיהם, להרחיב את ספריית
התוכן שלהם ולהגדיל את הרווחיות שלהם על
חשבון הציבור . במילים אחרות, התוכן המופק
מכספי משלמי המיסים, עליהם מתבסס התאגיד, יועבר ללא תמורה לגופים המסחריים, אשר
יוכלו לגבות בעבורם כסף
, שוב מידי הציבור שמימן אותם מלכתחילה, בעוד
שהתאגיד יפסיד
.את ההכנסות עליהן נשען עד כה כלומר
–
כספי משלם המיסים יממנו הפקת תכנים עבור
חברות מסחריות, בהן חברות זרות
, ואיל
ו תאגיד השידור הציבורי ייפגע.
41
.
לא זו אף זו, שלילת מקור ההכנסה המבטיח של התאגיד יוביל לייבוש מקורות תקציביים
עצמאיים
של התאגיד, כך ש הוא .ייאלץ להישען על תקציב המדינה בלבד כיום, רוב תקציב
התאגיד, כ -
650
מיליון שקל
ים , מגיע ממימון קבוע שמעביר משרד התחבורה לתאגיד. שאר
התקציב, כ-
90
מיליון
שקלים., מתבסס ברובו על הכנסה מפרסום ומכירת התכנים26
סעיף80
)(ג
לחוק השידור הציבורי, קובע כי התקציב שיועבר ממשרד התחבורה ינוכה מסך סכומי אגרת
הרישיון
והעברתו לא תימנה בחוק תקציב שנתי כהגדרתו בחוק יסודות התקציב. אולם חרף
עיגון
התקציב כאמור, הצהרות חוזרות ונשנות של נבחרי ציבור בנושא שינוי תקציב התאגיד
בחוק וקיצוצו הדרמטי
, בפרט על ידי שר התקשורת וראש הממשלה המכהנים כיום , מעוררים
חשש להמשך עצמאות התאגיד.
27
42
.
פועל יוצא מהישענות על תקציב המדינה
ו
שלילת מקור ההכנסה הנוסף
, היא תלות משמע ותית
של התאגיד בתקציב שיינתן ל
ו , על פי שיקולי הממשלה המכהנת. כך, שיקולים פוליטיים יוכלו
24
בג"ץ7
2996/1
ארגון העיתונאים בישראל -
הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' ראש הממשלה
11
(נבו
23.01.2019
)
(להלן: עניין
ארגון העיתונאים .)
25
'שם, בעמ21
.
26
"נבו טרבלסי "מה באמת יקרה לתאגיד אם תוכנית הקיצוץ של שר התקשורת תצא לפועל גלובס(
16.01.2023
)
https://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1001435500
.
27
"צבי זרחיה "סוגר חשבון: נתניהו שוקל לקצץ שני שלישים מתקציב תאגיד השידור
כלכליסט (
29.04.19
)
3761208,00.html
-
https://www.calcalist.co.il/local/articles/0,7340,L
; רותה קופפר "אחרי שהודיע על קיצוץ
"תקציבי: קרעי דורש מהתאגיד לשחרר את תכניו לגופי שידור ללא תשלום
כלכליסט
(
23.01.23
)
https://www.calcalist.co.il/local_news/article/hyvnb6iso
.
13
להשפיע על הסדרת,תקציב תאגיד השידור
וייצרו אפקט
מצנן שיפעיל לחץ על התאגיד ו ישפיע
,על התוכן שיפיק. כאמור לעיל
השפעתו
של הדרג הפוליטי על השידור הציבורי וחוסר
,עצמאותו של התאגיד
עלולים
להוביל
ל
פגיעה בחופש העיתונות והיכולת לבקר את השלטון
ופעולותיו.
43
. הישענות התאגיד על תקציב המדינה בלבד ,, כפי שמוצע בתזכיר החוק
עלולה להוביל לסיקור
אוהד של הממשלה המכהנת על מנת להגדיל את התקציב, ובו בזמן להימנע מסיקור ביקורתי
על הממשלה מחשש לפגיעה בתאגיד על ידי קיצוץ בתקציב. כך למעשה, השלטון יכול לשלוט
באופן עקיף על התוכן שהתאגיד מפרסם, כך ש
י.יטה לטובתו
44
. ב ,בג"ץ ארגון העיתונאים
תיארה השופטת ברק-
:ארז את האתגר הטמון בשידור הציבורי
"הסכנה הרובצת לפתח, כל העת, היא שהשידור הציבורי–
המבוסס על פעילותם
של גופים מינהליים –
,יהיה כפוף להשפעה שלטונית, באופן שייצור הטיה אחרת
.מסוכנת אף יותר, של הזירה התקשורתית במוב ן זה קיים בנושא השידור הציבורי
מעין מתח מובנה המתבטא בכך שעל אף שהשידור הציבורי מיועד לפעול כ"ערוץ
"של המדינה–
התפיסה המקובלת היא כי המדינה אינה רשאית לקבוע אילו דעות
יושמעו בו או להתערב בתכנים המשודרים בו באופן שאינו עולה בקנה אחד עם
האינטרס הציבורי. [...] על כך יש להוסיף, כי החשש לפגיעה בחופש הביטוי
,בפעילותם של גופי שידור ציבוריים אינו נוגע רק למקרים של התערבות ישירה
אלא גם לתנאי היסוד המבניים שעניינם הפרדה בין השלטון לבין דפוסי הניהול
בתאגיד ".
28
45
. הסכנה שתיארה השופטת ברק-
ארז
קורמת
עור וגידים בתזכיר החוק המוצע להלן. תנאי
היסוד המבניים שעניינם הפרדה בין השלטון לבין דפוסי הניהול בתאגיד מופרים, והשפעת
הדרג הפוליטי על ניהול התאגיד דרך תקציב המדינה עשויה להוות את אותה ה תערבות
עקיפה המובילה
.לפגיעה בחופש הביטוי
ד.
השינוי
המוצע
בהשוואה לרפורמה בתקשורת ב
הונגריה
46
.
,בנוסף לכל האמור לעיל קשה להתעלם מקווי הדמיון בין תזכיר החוק המוצע לבין הרפורמה
בתקשורת בהונגריה מאז עלייתו של אורבן לשלטון
בשנת2010
ו
חקיקת "חוק התקשורת" ב -
2011
.
,מתחילת כהונתו
,לצד רפורמות חוקתיות שהעביר
אורבן שחק בהתמדה את הגוף
שאמור להיות אמון על ביקורת השלטון –
.התקשורת העצמאית
47
. ראשית, במסגרת החוק בהונגריה , הועברו כלי תקשורת רבים לידיהם של מקורבים לראש
הממשלה והוטלו מגבלות על הסיקור התקשורתי של גופים שאינם מזוהים כגופים התומכים
,בשלטון. שנית" כל ערוצי השידור נדרשו לספק
סיקור חדשותי מאוזן " ולהירשם במסגרת
רשות השידור הממלכתית-
.הפועלת במימון הממשלה ובשליטתה
כ מו כן, נקבע כי יוטלו קנסות
28
.שם
14
כבדים על כל רשת שידור, עיתונים או אתרי אינטרנט שיפרו את ההגדרה המעורפלת של
."הממשלה ל"סיקור מאוזן29
48
. מהלך זה מקביל לשיטתנו
לרישום במרשם החדשות ובמרשם ספקי התכנים כפי שמוצע בתזכיר
החוק (סעיפים36
ו-
34
)בהתאמה ,. כמו כן
'בס42
לתזכי ר, ספקי החדשות נדרשים לספק תוכן
מאוזן ', ולפי ס43
עליהם לאמץ את תקנון האתיקה בחדשות, כאשר לפי 'ס43
(8
) ישנה
התחייבות נוספת לביטויים מאוזנים; באם המועצה לתקשורת משודרת , גוף הנשלט על ידי
הדרג הפוליטי, תהי ה הגורם האוכף של תקנון האתיקה בחדשות, יעמדו לרשותה סמכויות
הפיקוח והאכיפה לפי תזכיר החוק כמפורט לעיל,
" נגד הפרת המונח העמום
תוכן מאוזן ."
49
.
גם בהונגריה, הממשלה הקימה מועצת תקשורת, אשר הטילה קנסות כבדים על גופי תקשורת
לא"מאוזנים"
, דהיינו, גופים שלא הציגו בעיקר את נקודת המבט של המשטר. הקנסות איימו
לעית
ים קרובות על הישרדותם הפיננסית של גופי התקשורת, כך ש אנשי עסקיים
פרטיים
הקשורים לממשלה קנו את גופי המדיה במחיר נמוך.
כלומר, הרגולטור דחף את ארגוני
החדשות העצמאיים למשבר כלכלי, כך שייאלצו להימכר,
,וייקנו על ידי מקורבי הממשלה
באופן היוצר עוד שופר
עבורה.
30
,ואכן רבים מכלי התקשורת אשר נקלע
ו
,לקשיים כלכליים
ב חרו .להתיישר עם המסרים של הממשלה31
50
.
לא ניתן להתעלם מההקבלה
בין האירועים שהתרחשו בהונגריה לבין ה ו שינ יים המוצעים
בתזכיר, במיוחד בנושא ביטול ההפרדה ב
ין חברת החדשות לערוץ המסחרי .
לאור המציאות
החדשה בהונגריה, קשה להפריז בחשיבות יצירת החיץ בין הדרג הפוליטי לעיתונות
.החופשית
51
.
במקביל, במהלך השנים, הממשלה בהונגריה ייבשה באופן שיטתי כלי תקשורת שלא יישרו קו
על ידי מניעת הכנסות מפרסום, ולחצה על גופי תקשורת פרטי ים לצנזר פרסומים או למכור את
.החברות32
מהלך ייבוש תקציב
כלי התקשורת בהונגריה, מקביל לניסיון לייבש את תקציב
.תאגיד השידור, על ידי שלילת ההכנסה ממכירת תכנים ופרסום, כמפורט לעיל
52
. התוצאה לש כלל
המהלכים הללו
ברורה : גידול משמעותי בגופי התקשורת הנוקטים עמדה
פרו-
ממשלתי בין השנים2019-2015
, ובנוסף
לכך ,סגירת העיתון הגדול ביותר שזוהה עם
האופוזיציה.
33
,לאורך העשור האחרון, חלה פגיעה חמורה במדד חופש התקשורת בהונגריה
.בקשר ישיר למהלכים הרגולטוריים של ממשלות אורבן
53
. המאמצים
המשולבים של רגולציה תקשורתית המפוקחת על ידי השלטונות, יחד עם
ההתערבות הממשלתית בשוק התקשורת, שחקו את הפלורליזם וחופש הביטוי בהונגריה
וגרמו להפיכתה של
הונגריה
יחד עם
תהליכים נוספים ,מדמוקרטיה ל "אוטוקרטיה
29
יואב אי
ילון
"כך חיסל אור "בן את הדמוקרטיה הליברלית
ש
קוף
(
06.01.20
)(להלן" :יואב איילון"
)
63
https://shakuf.co.il/109
30
אורי
פסובסקי "מו
מחית למשפט ח
וקתי מזהירה: זה העתי
ד ש
א
ליו צועדת ישראל"
גלובס(
.01.23
27
)
https://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1001436409
31
אסף רוזנצוויג ויובל
פרומר "כמו חוק התקשורת של אורבן: הדמיון המדאיג של רפורמת התקשורת בישראל "
2
N1
)
.07.23
0
2)
641db2079927981027.htm
-
world/2023_q3/Article
-
.co.il/news
https://www.mako
32 יואב אילון, ל עיל ה"ש29
., שם
33 ש.ם
15
אלקטורלית ;"
34
גם
ישראל אינה חסינה משחיקה כזו ,ו
עלינו להבטיח שהדבר לא יתרחש
.בישראל
54
. נוס יף ב כי
מסמך שהוכן על ידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת,
בנושא "הרפורמות
( המשפטיות בהונגריה ופולין2023-2012
,)
מפורטים ההשפעות הכלכליות ואף הורדת דירוגי
האשראי בעקבות הרפורמות. בדו"ח המפרט את שיקולי חברתS&P
להורדת דירוג האשראי
של פולין, צוין כי שינויי החקיקה אשר פגעו קשות בעצמאות התקשורת הציבורית תרמו
.להחלטה35
,אי לכך,הרפורמה בתקשורת שבאה לידי ביטוי בתזכיר החוק
אשר יש בה כדי
לפגוע בחופש העיתונות ובתקשורת, עשויה אף לייצר פגיעה כלכלית ולהוביל להורדת דירוג
האשראי של ישראל .
ה.
סיכום והמלצות
55
.
,אשר על כן, ולאור כל האמור לעיל, אנו סבורים כי יש להתנגד להצעת החוק בנוסח המוצע
ולתק
נו
:בהתאם לאמור בהרחבה לעיל, ולהלן
.ה1
.עצמאות
"המועצה
לתקשורת משודרת"
:
56
.
,יש להבטיח את עצמאותה של הרשות החדשה שתוקם. ראשית יש לבחון את אופן מינוי חברי
המועצה מחדש, כך שיובטח כי נושאי המשרה ימונו על בסיס כישוריהם המקצועיים
ויכולותיה
ם
, ולא על בסיס זהותם הפוליט ית או קרבתם לגורם הממנה. לדוגמא, חלק מתהליך
המינוי כיום ברשות השנייה מתבצע תוך חובת היוועצות עם גורמים מייעצים מקצועיים. כדי
להבטיח את עצמאות המועצה וניתוק הזיקה לשר, ניתן לשריין מקומות המיועדים למועמדים
המוצעים מטעם גופים מייעצים מקצועיים בלתי -תלויים
, ולי צור שכבת הפרדה נוספת בין הדרג
הפוליטי לרגולטור הממונה .
57
.
,כמו כן יש לבחון לשנות את יחס חברי המועצה הנבחרים על ידי ועדת האיתור אל מול חברי
המועצה הממונים על ידי השרים, באופן בו הרוב יהיו מינויים מקצועיים. זאת לצד הקמת ועדת
איתור שאינה ממונה
אך ורק ב
ידי השר ; אלא יש בה גורמים מקצועיים ובלתי תלויים נוספים
(לדוגמא, היועצת המשפט
ית לממשלה או החשב הכללי או כל גורם מקצועי ובלתי -
)תלוי אחר .
58
. לשם השוואה, ניתן ל
שאוב השראה מ אופן מינוי נציגי הציבור בוועדה המוניטרית ובמועצה
.המנהלית בבנק ישראל ,כידוע הוועדה המוניטרית היא גוף הקובע את המדיניות להשגת
מטרות הבנק ועוקב אחר ביצועה של המדיניות ש .נקבעה עצמאותה של הוועדה המוניטרית
34
" גרדיאן"משחק לא הוגן? "התקשורת בהונגריה במצב גרוע יותר מבתקופת הקומוניזם
הארץ(
07.22
04.
)
-
dee0
-
5bb9
-
article/.premium/00000180
-
04/ty
-
04
-
https://www.haaretz.co.il/news/world/europe/2022
7bfd707c0000
-
afd6
35
עדי
כהן-
א
הרונוב, אביטל מגן ורמי שוור ץ הרפורמות
המשפטיות בהונגריה ו( פולין023
2
-
2012
)
(הכנסת, מרכז
המחקר והמידע
2023
)
-
e3a6
-
005056aa4246/2_fb0631c9
-
8157
-
ed11
-
e3a6
-
https://fs.knesset.gov.il/globaldocs/MMM/fb0631c9
6_11_20071.pdf
005056aa424
-
8157
-
ed11
16
בעיצוב המדיניות המוניטרית וקביעת הריבית, מהווה תנאי הכרחי לתפקוד מיטבי של הבנק
.ושמירה על היציבות הפיננסית במשק
59
.
לכן, כדי להבטיח את קיומו של הליך מינוי תקין של חברים מקרב הציבור, שיהיה מבוסס על
שיקולים עניינים הקשורים לבנק
והתאמתם של המועמדים לכהן בתפקידים, בלא השפעה של
מגמות פוליטיות ומחויבויות אישיות, נקבע כי יושב ראש הוועדה לאיתור המועמדים ימונה על
ידי היועץ המשפטי לממשלה, ושני החברים האחרים ימונו על ידי הממשלה לפי הצעת שר
.האוצר, בהתייעצות עם ראש הוועדה לאיתור מועמדים36
כמו כן, בחוק מוגדרים תנאי כשירות
.ביחס ליושב ראש וועדת האיתור, והן ביחס לחברי הוועדה
60
.
לאור הרציונל
הדומה
להפריד את וועדות האיתור משיקולים פוליטיים,
הן בוועדה המוניטרית
,והן בגוף רגולטורי בשוק התקשורת
אנו קוראים למשרד התקשורת להיצמד למודל דומה לזה
המתקיים ב
וועדה המוניטרית, ובכך לייצר ועדת איתור בלתי תלויה ומקצועית .
61
. שנית , יש במקביל
להגדיר את הרשות החדשה שתקום כתאגיד סטטוטורי בעל עצמאות מנהלית
ותקציבית, ולא כיחידת סמך ממשלתית
, וזאת על מנת לחזק את עצמאותה ואי-
תלותה בדרג
הפוליטי .
.ה2
.הספקת חדשות:
62
.
כאמור, המועצה לתקשורת משודרת צפויה להיות אמונה על ניהול מרשם ספקי החדשות, ותהא
בעלת שיקול-דעת כמעט בלתי-
מוגבל באשר לניהול המרשם. על ,כן כדי להימנע מכניסתם של
שיקולים פוליטיים בקבלת ההחלטות, יש לקבוע קריטריונים ברורים בחקיקה שיבטיחו
מקצועיות וניטרליות בניהו .ל מרשם ספקי החדשות
63
.
באופן זה, השיקולים יהיו שקופים, ענייניים ובהירים לכל, כך שיאיינו החלטות שרירותיות ולא
.מקצועיות נזכיר, כי במקום בו בית המשפט לא יוכל לבקר את שיקול הדעת האמור בהיעדר
.עילת הסבירות, ישנה חשיבות מוגברת לקביעת קריטריונים מפורשים ומפורטים
.ה3
.הבטחת
עצמאות תקציבית
ל תאגיד השידור הציבורי:
64
. יש להבטיח מקור הכנסה בלתי-
תלוי לטובת התאגיד, באופן שיבטיח את עצמאותו, ואת יכולתו
.לקבל החלטות ביחס לתכנים המשודרים מטעמו
65
. בנ וסף, יש להבטיח ולעגן בחוק את ההגנה על התקציב המוענק מטעם המדינה לתאגיד, כך שלא
יהיה ניתן לצמצמו ודרכו.להשפיע על התוכן המשודר לצורך הטיות פוליטיות
36
'ס
33
לחוק בנק ישראל, תש"ע-
2010
.
17
66
.
כמו כן, אין כל הצדקה ל"כפל תשלומים" מצד ציבור הצרכנים–
פעם אחת בעת מימון הפקת
התכנים; ופעם שנייה בתשלום דמי
מנוי
לגופי.השידור המסחריים
67
.
לכן מוצע להשאיר את המצב הקיים על כנו בכל הקשור למכירת תכנים ו פרסומות תאגיד
השידור הציבורי
, ולבטל את החובה למסור את תכני התאגיד ללא תמורה כפי שמוצע בתזכיר .
,בברכה ובכבוד רב
21
באוגוסט2023
.