חומר רקע
121
משרד האוצר
פעולות הביקורת
באגף החשב הכללי נבדק
הפיקוח על מתן רישיונות וזיכיונות לניצול משאבי
טבע
,
אופן גביית התמלוגים בגינם
והפיקוח והבקרה על התמלוגים
.
הביקורת
נעשתה
גם
ברשות מקרקעי ישראל
,
במשרד האנרגיה והמים
,
ברשות המים
ובמשרד ה
כלכלה
.
במינהל הכנסות המדי
נה
,
ברשות המסים
,
באגף כלכלה ומחקר ובאגף
התקציבים נבדק תהליך קבלת ההחלטות לקראת גיבוש מדיניות המס של
הממשלה
.
הבדיקה עסקה בין היתר באופן שבו הוצגו למקבלי ההחלטות
חלופות המס השונות והשינויים במערכת המס
,
ובמידת התאמתן של החלטות
בתחום המסים ליעדי הממשלה
.
בדיקות
השלמה נעשו בבנק ישראל ובמועצה
הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה
.
רשות המסים בישראל
ברשות המסים בישראל ובאגף כלכלה והכנסות המדינה נבדקו סוגיות הנוגעות
להטבות המס הניתנות מכוח החוק לעידוד השקעות הון
,
התשי
"ט-
1959
.
כן
נבדקה עבודת המטה שבוצעה לקראת חקיקת
חו "
ק הרווחים הכלואים
"1.
ברשות המסים בישראל בדק משרד מבקר המדינה את הטיפול בהקמת מערכת
הדיווח המפורט לאיתור חשבוניות פיקטיביות ואת הפעלתה
.
כמו כן נבדקו תהליכי העבודה של בית המכס בנמל התעופה בן גוריון בתחום
מניעת הברחות
,
ונעשתה ביקורת מעקב בנושא הסדרת מעמדן ופע
ילותן של
היחידות למניעת הברחת טובין וסמים
.
נוסף על כך בדק משרד מבקר המדינה את טיפול רשות המסים בביקורות על
ניהול פנקסי חשבונות של נישומים ואת פעולותיה בעקבות ממצאיהן
.
__________________
1
תיקון69 לחוק לעידוד השקעות הון
.
משרד האוצר
123
גביית
תמלוגים
ושימוש
במשאבי
טבע
תקציר
ממשלת ישראל העניקה במהלך השנים לגופים פרטיים ו
לחברות שונות זכויות
לחיפוש ולהפקה של משאבי טבע יקרי ערך בתחומי מדינת ישראל
.
על פי החקיקה
הקיימת והנוהג בעולם הכלכלה המודרני
,
מוטלת על אותם גורמים פרטיים חובת
תשלום תמלוגים למדינה בגין המשאבים שהפיקו
.
על תמלוגים אלו לשקף
"
ערך שוק
הוגן
"
של
השימוש בנכסי הטבע
.
כמו כן על הממשלה לוודא כי בניצול משאבי טבע
מתכלים
יישמרו עקרונות הקיימות
)Sustainability
(
,
ההתחשבות בדורות הבאים
והבטחת התועלת המ
רבי
ת לציבור
.
פעולות
הביקורת
בחודשים פברואר-
נובמבר2012
בדק משרד מבקר המדינה את הפיקוח על מתן
רישיונות וזיכיונות לניצול משאבי
טבע ואת אופן גביית התמלוגים בגינם
.
הביקורת
נעשתה באגף החשב הכללי במשרד האוצר
;
ברשות מקרקעי ישראל
)
להלן - רמ
; (י"
במשרד האנרגיה והמים
;
ברשות המים
;
ובמשרד התעשייה
,
המסחר והתעסוקה
)
להלן - משרד התמ
(. ת"
עיקרי
הממצאים
1.
הממשלה טרם ביצעה בחינה מקיפה של כלל ההיבט
ים
של
סוגיית ניהול משאבי
הטבע של מדינת ישראל ושיעור התמלוגים המוטלים בגין השימוש בהם
,
לרבות
היבטים של איכות הסביבה
.
2.
רשות המים טרם השלימה הליך להסדרת גבייתו של תשלום נאות מחברות
המים המינרליים בישראל בגין ניצולו של משאב טבע זה
.
3.
" רמ
י לא
עדכנה
את שיעור
התמלוגים בגין החצץ הנכרה ב
מחצבות
שנהנו מפטור
ממכרז
,
למרות החלטת מועצת מקרקעי ישראל לבחון נושא זה ולמרות תוצרי העבודה
הכלכלית שבחנה את הנושא
.
כמו כן התגלו כשלים וליקויים של ממש בהפעלת
מנגנוני הבקרה והפיקוח של רמ
"
י על דיווחי התמלוגים של בעלי המחצבות
.
4.
" רמ
י אינה פועלת בנחרצות לגביית חוב דמי החכירה בגין הקרקעות שחוכרת
חברה א
. '
במשך שנים לא קיים משרד התמ
"
ת בקרה שוטפת על אופן חישוב
התמלוגים שמשלמת חברה זו
.
5.
במשרד האנרגיה והמים לא התבצעו במהלך השנים בקרות כמותיות כדי לאמת
את דיווחי חברה ב
'
על כמויות הפוספטים
שכרתה
.
6.
מערכת המחשוב של מינהל אוצרות הטבע שבמשרד האנרגיה והמים אינה
מתאימה לניהול חשבונאי הולם של בסיסי הנתונים על התמלוגים שגובה המינהל
.
124
דוח שנתי64 א
7.
הצעת החוק הממשלתית בעניין הקרן לניהול כספים מהיטל על רווחי נפט
הוגשה לכנסת רק כשנה לאחר המועד שנקבע בחוק מיסוי
רווחי נפט
,
התשע
"א-
2011
סיכום
והמלצות
ניהול תקבולי המדינה ממשאבי טבע וגבייתם ביעילות ובמהירות הם סוגיה עקרונית
ומערכתית בעלת השלכות כלכליות מרחיקות לכת
.
מדובר במיליארדי ש
"
ח רבים
שלמדינה חשוב לגבות ולנהל אותם באופן תקין ונאות
,
ויש להפעיל כלי בקרה ופיקוח
הדו
קים על כך
.
עניין זה מקבל משנה תוקף בשל פוטנציאל הגידול הרב במיוחד של
ההכנסות מתמלוגים אלו בשנים הקרובות
.
הביקורת העלתה ליקויים רבים וניכרים במערכי הבקרה והפיקוח על התמלוגים
המתקבלים במשרדי הממשלה
ו ,
נמצא כי
בשל היעדר גבייה של מלוא התמלוגים בגין
השימוש במשאב
י הטבע נגרם למדינה נזק כספי גדול
.
חלק מהליקויים נובע מהיקף
המשאבים שהוקצו למעקב של המשרדים אחר ניצולם של משאבי הטבע
.
לדעת משרד מבקר המדינה
,
על הממשלה לפעול על מנת להבטיח שכלל האזרחים
כן ו ,
דורות העתיד
,
ייהנו ממשאבי הטבע המוגבלים הקיימים במדינת ישראל
.
הממשלה
לא עשתה די בתחום זה
,
ולכן עליה לבצע בחינה מקיפה של סוגיית התקבולים
ממשאבי טבע -
לרבות משאבי טבע שבגינם לא נגבו כלל תמלוגים-
בשיתוף כלל
המשרדים הנוגעים לדבר
,
וזאת כדי לוודא כי משאבים אלו יחולקו באופן הוגן ועל פי
עקרונות הצדק החלוקתי
.
יש לוודא כי בחלוקת מש
אבים אלו יישמרו האינטרסים
החיוניים של המדינה ותתקבל תמורה הולמת
.
♦
מבוא
ממשלת ישראל העניקה במהלך השנים לגופים פרטיים ולחברות שונות רישיונות וזיכיונות לחיפוש
ולהפקה של משאבי טבע יקרי ערך בתחומי מדינת ישראל
.
בהתאם לחקיקה בישראל
,
המדינה
אמורה לדאוג לחלקה ב
משאבי הטבע באמצעות תקבולים שונים
,
ובראשם התמלוגים
.
חובת
התשלום של תקבולים אלו למדינה חלה על אותם גורמים פרטיים בגין המשאבים שהפיקו
.
החקיקה
מטילה חובת תשלום שיעורי תמלוגים מסך שוויו של החומר שהופק
,
בהתאם לסוגים השונים של
משאבי
ה
טבע
.
לפי
ה
חקיקה במדינת ישראל1
,
אחראים משרדים וגופים שונים בממשלה לטיפול במשאבי הטבע
שבתחום אחריותם ולהסדרת השימוש בהם
.
למשל
,
משרד האנרגיה והמים אחראי לטיפול במשאבי
הגז והנפט
,
להענקת רישיונות לכריית חומרי חציבה ומחצבים וכן לגביית התמלוגים בגין כריית
__________________
1
פקודת המכרות
מסדירה את אופני החיפוש והכרייה של מחצבים במדינת ישראל
;
חוק זיכיון ים המלח
,
התשכ
"א-
1961
,
מסדיר את תחום כריית
המחצבים בתחומי ים המלח
;
חוק הנפט
,
התשי
"ב-
1952
,
מסדיר את אופני החיפוש וההפקה של גז ונפט ואת הפיקוח עליהם
.
משרד האוצר
125
מחצבים
;
רשות המים אחראית
לאסדרת
משק
המים
;
משרד התעשייה
,
המסחר והתעסוקה2)
להלן-
משרד התמ
( ת"
אחראי לטיפול במשאבי הטבע שמקורם בים המלח
;
ורשות מקרקעי ישראל
)
להלן -
( י" רמ
אחראית לניהולם ולגבייתם של התמלוגים על חומרי החציבה הנכרים ממחצבות ברחבי
ישראל ומשמשים לתעשיית התשתיות
,
הפיתוח והבנייה במדינ
. ה
בחודשים פברואר-
נובמבר2012
בדק משרד מבקר המדינה את הפיקוח על מתן רישיונות וזיכיונות
לניצול משאבי טבע בישראל ואת אופן גביית התמלוגים בגינם
.
הביקורת נעשתה באגף החשב
הכללי במשרד האוצר
)
להלן - אגף החשכ
, (ל"
ברמ
, י"
במשרד האנרגיה והמים
,
ברשות המים וכן
במשרד
.ת" תמ ה
היקף
התמלוגים
בהכנסות
המדינה
מדי שנה
בשנה
מפרסם
אגף
החשכ
"
ל את הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל
.
בביאור 9
לדוחות
הכספיים ליום 31.12.11
הובא לראשונה גילוי על אומדן התמלוגים העתידיים שהממשלה זכאית
להם
.
אומדן זה נערך
בהתאם להנחיות תקן חשבונאות ממשלתי מס
' 19
בדבר
"
הפרשות
,
התחייבויות תלויות ונכסים תלויים
".
על פי הנחיות אלו יש
לתת
גילוי
לנכסים תלויים המגלמים את
אומדן
השווי של התמלוגים העתידיים
.
להלן בטבלה 1
אומדן השווי של נכסים תלויים בגין התמלוגים העתידיים העיקריים שהממשלה
זכאית להם ממשאבי טבע נכון ליום 31.12.11
) במיליוני ש
(: ח"
טבלה
1
אומדן
התמלוגים
העתידיים
נכון
ל-
31.12.11
ÌÈ‚ÂÏÓ˙‰ Ô„Ó‡
¯Â˜Ó
‚ÂÏÓ˙‰
5,400
נפט
וגז
4,500
אשלג
1,750
מחצבי חול וחצץ
270
פוספטים
11,920
‰Ò
"
Î
מהטבלה עולה כי אומדן השווי של התמלוגים העתידיים ממשאבי טבע עומד על כ-
12
מיליארד
, ח"ש
מרביתם מתמלוגי
נפט
גז ,
ואשלג
.
ההיקף הניכר של הסכומים והצפי לגידול ניכר בנתח
ההכנסות מתמלוגים על משאבי טבע בעתיד מחדדים ומחזקים את הצורך להגביר את הבקרה ואת
הפיקוח על תשלומי תמלוגים אלו ולבחון דרכים להגדלת היקף התמלוגים שייגבו
.
__________________
2
יצוין כי בינתיים שמו של המשרד שונה
,
בשנת 2013
, למשרד הכלכלה
.
126
דוח שנתי64 א
שיעורי
הת
מלוגים
ממשאבי
הטבע ואופן חישוב
ם
פקודת המכרות - תמלוגים בגין מחצבים
פקודת המכרות קובעת ומסדירה את אופני החיפוש והכרייה של מחצבים במדינת ישראל ואת
הפיקוח עליהם
.
הפקודה מבחינה בבירור בין חומרים המוגדרים חומרי חציבה3
ובין אלו המוגדרים
מחצבים4 .גם המחצבים מחולקים לשני סוגים
:
מחצבים יקרים5 ומחצבים שאינם יקרים6.
הגופים הכורים מחצבים חייבים לשלם תמלוגים ודמי חכירה למדינה
.
התוספת השלישית לפקודת
המכרות נוגעת לתמלוגים
: "
בעד מחצבים יקרים או בעד מתן אופציה לחכירת מחצבים כאמור -
לפי הסכם בין המחכיר לבין החוכר
,
אולם לא פחות מחמישה אחוז
ים למאה מן המחצב או משוויו
כשהוא במכרה
;
בעד מחצבים שאינם יקרים או בעד מתן אופציה לחכירת מחצבים כאמור -
שני
אחוזים למאה מן המחצב או משוויו כשהוא במכרה
".
בתחום המחצבים גובה משרד האנרגיה והמים תמלוגים
מחברה
'ב 7 בגין הפוספטים ש
היא
מפיקה
,
בהתאם לאמור בפקודת המ
כרות
.
התמלוגים שמשלמת החברה מחושבים לפי 2%
מהסכום המתקבל
ממכפלת הערך הבסיסי בסנט לטון של פוספט גולמי
)
שמעודכן באמצעות הצמדתו למחיר הבין-
לאומי
(
במספר טונות הפוספט הגולמי שנכרו באותה תקופה
.
יצוין כי נוסחת החישוב לקביעת שווי הערך הבסיסי של מחצב
הפוספטים
מורכב
. ת
בין חבר
' ה ב
למדינה התגלעו בעבר מחלוקות בעניין זה
,
והן הובילו להליך גישור שבסופו נחתם ב-
15.2.10
הסכם בין הצדדים המסדיר את ה
סוגיה
.
מינהל אוצרות הטבע שבמשרד האנרגיה והמים
)
להלן - מינהל אוצרות הטבע
(
הוא האחראי לגביית
התמלוגים
ב . -
1.11.11 כתב מנהל תחום בכיר ח
שבונאות וכלכלה במינהל אוצרות הטבע למנהל
המינהל
: "
לדעתי
,
גובה התמלוגים עבור המחצבים לפי פקודת המכרות הקיימת הינם מאוד נמוכים
,
אופן ההכרה בהוצאות אינו ברור דיו
,
ועולה השאלה
,
האם בכלל ההכרה בהוצאות היא נכונה
...
מחצבים הינם אוצר טבע
,
המדינה ביצעה שינוי מקיף לג
בי כלל התקבולים
)Government Take
(
שהמדינה גובה מנכסי נפט וגז במסגרת חוק ששינסקי
.
ההצעה היא לבחון את נושא התמלוגים
ממחצבים בדומה לבחינה שבוצעה בתחום הנפט והגז בשנה הקודמת
".
כבר בשנת 1998
החליטה ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה כי משרד התשתיות הלאומיות
)
כיום
משרד האנרגיה והמים
(
יגבש הצעת חוק שתחליף את פקודת המכרות
.
מבדיקת משרד מבקר
המדינה עולה כי מהלך זה טרם בוצע
.
יצוין כי בסיכום דיון שהתקיים ב-
31.10.11
בלשכת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה
)
כלכלי-
פיסקלי
(
" עו
ד אבי ליכט
ו ,
עסק
בין השאר
ב
בעיות הנוגעות לפקודת המכרות
,
נכתב
: "
מדובר
בשיעור נמוך ביותר בהשוואה לשיעור התמלוגים בחוקים אחרים
...
שיעור התמלוגים לגבי מחצבים
יקרים ומחצבות אינו קבוע בחקיקה
.
גם כאן יש צורך בבחינת ההסדרים הקיימים והתאמתם
לתפיסות העדכניות של צדק חלוקתי
.
על משרד האנרגיה והמים בשיתוף משרד האוצר לגבש עמד
ה
__________________
3
סעיף108
לפקודה מגדיר מהי מחצבה וקובע כי
"
חומר חציבה
"
הוא כל אחד מהחומרים שאפשר
לכרות
ם במחצבה
.
4
"מחצבים
"
הם כל החומרים בעלי ערך כלכלי שהם חלק מקליפת האדמה או שמוצאם הטבעי בקליפת
האדמה - לרבות שמן מינרלי
,
חמר
,
אספלט וגז טבעי
,
ולמעט מחצבי
תמיסה
או
כבול
,
אילנות
,
עצי
בניין וכל תוצרת יער כיוצא באלה -
או החומרים שהוגדרו במונח
"
מחצבה
"
בסעיף 108
.
5
"מחצבים יקרים
"
כוללים אבנים יקרות
,
מתכות יקרות ורגבי מתכות יקרות
.
6
"מחצבים שאינם יקרים
"
כוללים את כל המחצבים
מלבד
ה
מחצבים
ה
יקרים
.
7
חברה ב
'
היא חברת בת של כימיקלים לישראל
.
זוהי החברה היחידה בישראל
,
נכון למועד הביקורת
,
שכורה מחצבים כהגדרתם בפקודת המ
כרות ומשלמת תמלוגים בגינם
.
משרד האוצר
127
בעניין זה
...
יש לפעול בעניין זה כבר עתה ואין מקום לחכות לתיקון כולל לפקודת המכרות
...
נוסחת
החישוב לקביעת שווי המחצב על פי הפקודה הינה ארכאית ומעורפלת
,
ולפיכך הוסכם כי יש
להתאימה לנוסחה מודרנית
,
בהירה ומדויקת - לרבות בעניין הרכיבים לקביעת שווי המשאב
".
בתש
ובתו של מנכ
"
ל משרד האנרגיה והמים מר שאול צמח מיום 3.2.13 נכתב
: "1
.
הדוח מתאר את
המצב הקיים בתחום גביית התמלוגים ללא הצגת ההתקדמות הרבה שחלה בעניין זה בשנים
האחרונות
.
כך למשל
,
למרות הקשיים המשרד הצליח להגדיל את התמלוג הנגבה בגין הפקת
פוספטים בשיעור משמעותי
ביותר
מ)-8 סנט ל
טון
גולמי כרוי בשנת 2002 ליותר מ-
73
סנט בשנת
2011
.(
2
.
המשרד יזם בחינה מחודשת של גובה התמלוגים הנגבים מאוצרות טבע במטרה לקבוע
את היקפם הראוי בד בבד עם מציאת האיזון הנכון בין העלאת הכנסות המדינה לבין יצירת תנאים
מתאימים להמשך פיתוחם של משאבי
הטבע
.
בדיקת הנושא תלווה בשינויים בחקיקה
".
Ú·Â ÌÈËÙÒÂÙ ˙˜Ù‰ ÔÈ‚· ‚ÂÏÓ˙‰ ÌÂÎÒ· ‰ÈÏÚ‰Ó ¯ÎÈ ˜ÏÁ ÈÎ ¯ÈÚÓ ‰È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó
˜Â˘· ‰Ê ·ˆÁÓ Ï˘ ¯ÈÁÓ ˙ÈÏÚÓ
.
פקודת המכרות- תמלוגים בגין חומרי חציבה
פרק נפרד בפקודת המכרות
)
חלק י
( ב"
עוסק במחצבות ובהסדרת כרייתם של חו
מרי החציבה
.
המפקח על המכרות שבמשרד האנרגיה והמים מעניק רישיונות ומפקח על המחצבות
,
אולם רמ
י "
גובה את התמלוגים בגין חומרי חציבה אלו
.
שיעור התמלוגים בגין חומרי חציבה אינו מעוגן בחקיקה
.
כיום גובה רמ
"
י תמלוגים מבעלי
המחצבות בהתאם לתעריפים שקבעה מועצת מקרקעי יש
ראל על פי סוג חומר החציבה
.
˙Ú„Ï
˘Ó
„¯
¯˜·Ó
‰È„Ó‰
,
¯ˆÂ‡‰ „¯˘Ó ÏÚ
,
 ÌÈӉ ‰È‚¯‡‰ „¯˘Ó
Ó¯
"È
ÔÂÁ·Ï
˙‡
ÌÈÓÈȘ‰ Ìȯ„Ò‰‰
¯˙ȉ ÔÈ·Â
˙‡
ȯÂÚÈ˘
ÌÈÏ·˜˙‰
‰È„Ó‰˘
‰Îȯˆ
Ï·˜Ï
ÔÈ‚·
˙ÈȯÎ
ÌÈ·ˆÁÓ
ȯÓÂÁÂ
‰·ÈˆÁ
,
ÏÏηÂ
Ì·Â˘ÈÁ ÔÙ‡ ÌÈ‚ÂÏÓ˙‰ ‰Ê
.
Ú·˜Ï ˘È
‰Ï‡ ÌȯÂÚÈ˘
Ó˘ ÈÙÏ
ڷˉ ˙¯ˆÂ‡ ÌÈÏ‚˙
,
ÌÚ ˜¯ ÌÈÂÈ„· ÏÈÁ˙‰Ï ‡ÏÂ
ÌÈÂÏÈ‚
,
ÌÂÁ˙· ‰¯˜˘ ÈÙÎ
Ê‚‰Â ËÙ‰
8
.
¯˙ȉ ÔÈ· ˙Ú·Â ÂÊ ‰ÈÁ·Ï ˘È˘ ˙ÂÙÈÁ„‰
ÍÎÓ
‰È„Ó‰˘
˙˘„ÁÓ
˙‡
‰ÈȯΉ
ÌÈÓÂωÈ ˙˘ÂÁ Ï˘
.
ÁÎÂ
¯ÂÓ‡‰
ÏÈÚÏ
ÈÎ
˙ÈÈ·‚
ÌÈ‚ÂÏÓ˙‰
¯Â·Ú
ȯÓÂÁ
‰·ÈˆÁ
ÏÚ
È„È
Ó¯
"
È
‰È‡
˙‚ÂÚÓ
‰˜È˜Á·
ÈÎÂ
¯ÂÚÈ˘
‰
ÌÈ‚ÂÏÓ˙
‰·‚‰
¯Â·Ú
ÌÈ·ˆÁÓ
‡Â‰
ÍÂÓ
,
˙‡ Ô΄ÚÏ Í¯Âˆ‰ ‰ÏÂÚ
˙¯ÎÓ‰ ˙„˜Ù
.
בתשובתו של מנהל רמ
"
י מר בנצי ליברמן מיום 12.2.13
)
להלן- תשובת רמ
( י"
נכתב
: "
בימים אלה
נערך רמ
"
י להוצאת מכרז לבדיקת כלל התמלוגים שבטבלת חומרי הגלם של המינהל
.
עבודה זו יש
ותעשה
]
בשיתוף פעו
[ לה
עם יחידת המכרות במשרד האנרגיה והמים
,
שכן גובה התמלוג של
מחצבים שחלקם מופיע במחירון רמ
"
י מחייבים תאום עם המפקח על המכרות
".
__________________
8
באפריל2010 הוקמה ה
"
וועדה לבחינת המדיניות הפיסקאלית בנושא משאבי גז ונפט בישראל
" )
ועדת
ששינסקי
, (
זאת בעקבות גילוים של מרבצי הגז בים התיכון
.
הוועדה פעלה תחת לחצים כבדים של בעלי
האינטרסים השונים
,
וכנגד מסקנותיה הסופיות הוגשה עתיר
ה לבג
"
ץ בטענה שהמלצות למפרע אינן
חוקתיות
" בג .
ץ דחה טענות אלו
.
128
דוח שנתי64 א
בתשובת מינהל אוצרות הטבע מיום 3.2.13
)
להלן- תשובת מינהל אוצרות הטבע
(
נכתב כי
"
המשרד ביצע התקשרויות עם מומחים חיצוניים
)
משרד עו
ד "
ומשרד רו
( ח"
לביצוע ניתוח מקיף הן
מההיבט הכלכלי והן מההיבט המשפטי
".
חוק
זיכיון
ים
המלח
סעיף 15
לחוק
זיכיון
ים המלח
,
התשכ
"א-
1961
)
להלן- חוק ה
זיכיון
, (
קובע כי בעל ה
זיכיון
ישלם
לממשלה
"
תמלוג השווה ל-
5% משווי של כלוריד האשלג
,
ברום וכלוריד המגנזיום
".
בהמשכו
נק
בע כי בחישוב שווי המוצרים האמורים יופחתו ההוצאות
המותרות
בניכוי
על פי החוק מסך
המכירות של המוצרים
.
ההוצאות המותרות
בניכוי
הן ההוצאות
הנאותות
על אריזה
,
על עמלת
מכירות ועל הובלה וביטוח ממפעלו של בעל הזיכיון עד מקום הייעוד שהוסכם עליו עם הלקוח
.
כמו כן ינוכו 10% מהסכום שיתקבל לאחר ניכוי כל ההוצאות הנאותות הנזכרות בסעיף
.
במהלך השנים התגלעו מחלוקות משפטיות בין המדינה ובין
חברה
' א
המחזיקה בזיכיון על אופן
חישובם של התמלוגים על פי חוק הזיכיון
.
עיקר המחלוקות נגע בהגדרת החומרים שעליהם יחול
מנגנון חיוב התמלוגים
,
וכן במ
חיר המכירה של המחצב
ב
מכירות תוך-
קבוצתיות
שבהן
חברה א
'
מוכרת את המחצב
לחברות אחיות
. ל" בחו
בשנת 2011
הוחל בהליך בוררות בין המדינה ובין חברה
' א
על סוגיות אלו
.
הסכום הנתון במחלוקת בין הצדדים
כ הוא-
300
מיליון
דולר
אמריקאי
.
‰È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï
,
‡‰ ˙˜ÂÏÁÓ‰ ÁÎÂ
ͯˆ‰ ˙‡ Ϙ˘Ï ÌÂ˜Ó ˘È ‰¯ÂÓ
¯È‰·‰Ï
Ï ÌÂ˜Ó ¯È˙ÂÈ ‡Ï˘ ÔÙ‡· ÈÂÎÈ· ˙¯˙ÂÓ‰ ˙‡ˆÂ‰‰ ˙ÈÈ‚ÂÒ ˙‡
˙ÂÚË
„È˙Ú· ˙¢
.
ÂÓÎ
˙¯¯Â·‰ ˙‡ˆÂ˙Ï ÛÂÙη ˙ÂÒΉ‰ ·Â˘ÈÁ ÔÙ‡ ÏÚ ÌȯÂÓ‡‰ ˙ÂÚ„‰ ȘÂÏÈÁ ÁΠÔÎ
,
˘È
̘Ó
Ϙ˘Ï
ͯˆ‰ ˙‡
‰˜È˜Á ȘÈ˙ ÌÂÊÈÏ
ÌÈÓȇ˙Ó
.
בתשובת החשבונאי ה
ראשי באגף החשכ
"
ל מיום 3.2.13
)
להלן- תשובת החשכ
( ל"
נכתב
: "
בכוונת
המדינה לבצע בחינה כוללת של חלקה של המדינה מהכנסות חברה א
'
ותבצע את ההתאמות
הנדרשות ככל שיהיה צורך בכך
...
עמדת החשב הכללי הינה כי חוק הזיכיון מבהיר את אופן
החישוב הנכון של התמלוגים אותם חברה א
'
צריכה לשלם למדינה בגין ניצול משאביה של המדינה
בים המלח
...
בנוסף יש לשקול את ההשלכות על מערך היחסים הרצוי בין הממשלה לבין זכיין
שעימו חתמה על הסכם שעוגן בחוק
,
את השלכות הרוחב הנובעות מכך
,
ואת הקשיים המשפטיים
הקיימים בהתערבות חקיקתית מסוג זה
".
חוק
הנפט
חו
ק הנפט
,
התשי
"ב-
1952
,
מסדיר בין השאר את שיעור התמלוגים שעל מפיקי גז ונפט לשלם
למדינה
.
סעיף 32
)( א
לחוק קובע
: "
בעל חזקה חייב בתמלוג בשיעור שמינית מכמות הנפט שהופקה
משטח החזקה ונוצלה
".
סעיף 32
)( ב
לחוק קובע כי
"
בעל החזקה ישלם לאוצר המדינה
,
בתקופות
תשלום שייקבעו
בתקנות
,
את שווי השוק של התמלוג על פי הבאר
".
המונח
"
על פי הבאר
"
איננו
מוגדר באופן מפורש
,
ויש בו פתח לדרישת מפיקי הנפט להכרה בהוצאותיהם
.
סכום ההוצאות
ו
אופן
ההכרה בה
ן
יכולים להשפיע במידה ניכרת על סכום
התמלוג
.
כבר בשנת 2003 עסק אגף הייעוץ המשפטי שבמשרד האנרג
יה והמים בסוגיית ההכרה בהוצאות
.
הוא המליץ לשכור את שירותיו של רואה חשבון שישווה בין עקרונות קביעת המחיר לאלו הנהוגים
בארצות הברית ובאנגליה
.
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי רק בשנת 2013
החל המשרד
במהלך זה באמצעות יועץ חיצוני שזכה במכרז
.
משרד האוצר
129
ב-
1.11.11 שלח מנהל ת
חום בכיר חשבונאות וכלכלה במינהל אוצרות הטבע למנהל המינהל מסמך
בעניין
"
פנייה להליך מכרזי לקבלת חוות דעת כלכלית-משפטית לגבי
:
תמלוגים לפי חוק הנפט -
הגדרה
'
על פי הבאר
'
תמלוגים לפי פקודת המכרות
".
מהמסמך עולה הצורך לבחון את סוגיית
ההכרה בהוצאות ואת
חשיבו
תה הניכ
רת
של בחינה זו
.
לדוגמה
:
1.
בעניין נפט ביבשה
: "
העמדה המקצועית שלי כי נפט שהופק ביבשה
,
חייב בתמלוג מלא ללא
שום הכרה
)
בהוצאות
, (
חברת גבעות עולם בשלב הזה משלמת את התמלוג המלא לפי הדרישה
שלי
,
אך הגישה הסתייגות משפטית ודורשת הכרה בהוצאות ההובלה
".
2.
בעניין גז בי
: " ם
לדעתי
,
ההכרה בהוצאות שנקבעה בחזקת ים תטיס
...
מקלה עם חברות הגז
,
ורצוי לבצע בדיקה מחודשת בעניין
...
בשנים הקרובות
,
אנו צופים הפקת גז בים בכמויות
משמעותיות משדה תמר
,
לויתן ואחרים
...
כל עלייה של אחוז בגובה התמלוג האפקטיבי9 עלול
[ ה]
להוסיף לקופת המדינה כ-
15
מליון דולר מגובה התמלוגים הצפויים בשנת2014 וכ-
50
מיליון דולר
משנת 2020 ואילך
.
הסכומים האדירים אשר עשויים לנבוע לקופת המדינה מהשינוי המבוקש
,
מצדיקים השקעה מהותית בקבלת חוות דעת כלכלית משפטית מקיפה אשר כוללת השוואה
בינלאומית ויכולת עמידה מול לחצים שיופעלו ע
ל ידי החברות
".
‰È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï
,
ÌÂÎÒ ˙¯‰·‰·˘ ˙Â·È˘Á‰Â Ìȯ·Â„Ó‰ ÌÈÓÂÎÒ‰ È٘ȉ ¯Â‡Ï
ÏÚ˘ ÒÈÒ·‰
ÂÈÙ
ÌÈ‚ÂÏÓ˙‰ ·˘ÂÁÈ
,
˙ÓÏ˘‰Ï ÏÚÙÈ ÌÈӉ ‰È‚¯‡‰ „¯˘Ó˘ „Â‡Ó ·Â˘Á
˙ÈËÙ˘Ó‰ ‰ÈÁ·‰
-
‰È˙˜ÒÓÏ Ì‡˙‰· ÏÚÙÈ ˙ÈÏÎÏÎ
.
יצוין כי ב-
9.11.10 שלח השר להגנת הסביבה דאז מר ג
לעד ארדן לשר האנרגיה והמים דאז ד
ר "
עוזי לנדאו מסמך בעניין
"
תיקון חוק הנפט
".
במסמך נכתב בין השאר
: "
תחום חיפוש והפקת הנפט
בישראל מוסדר בחוק הנפט
,
חוק ישן משנת 1952
,על בסיס חוק מתקופת המנדט הבריטי
.
החוק
וההסדרים הארכאיים הקבועים בו אינם כוללים התייחסות להיבט
ים סביבתיים הכרוכים בפעולות
המוסדרות בחוק
,
על אף המודעות הגוברת להיבטים אלה
...
לאחר בדיקה של גורמי משרדי
ב " מצ ,
הצעתנו לתיקונים בחוק ברוח הדברים האמורים
,
ובין היתר לעניין הרכב המועצה המייעצת
,
הטמעת שיקולים סביבתיים בעת מתן היתר מוקדם ורישיון לחיפוש נפט
,
ביט
ול זכויות מים בשטח
חיפוש נפט וסוגיות של חופש מידע ושקיפות המידע לציבור
".
‰È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï
,
·Â˘ÈÁ ÔÙ‡ ˙ÚÈ·˜ ÏÚ ÔÂÈ„‰ ˙Ú·
‚ÂÏÓ˙‰
Ô·˘Á· ‡È·‰Ï ˘È
ÌÈÈ˙·È·Ò‰ ÌÈ˷ȉ‰ Ï˘ ÌÏÂϘ˘ ˙‡ Ì‚
̯‚È‰Ï ÌÈÏÂÏÚ‰ ÌȘʉ ¯ÂÁÓ˙Â
Ï˘ Ô˙ÂÏÈÚÙÓ
Ëى ʂ‰ ˙˜Ù‰ ˙¯·Á
.
בתשובת שר
האנרגיה והמים מיום 11.2.13 נכתב
: "
בכוונת המשרד לבצע שינויים מרחיקי לכת
בתחום התמלוגים הנגבים ממשאבי טבע
,
הכוללים שינויים בחקיקה
.
הדבר כרוך
,
בין היתר
,
בביצוע
השוואה עולמית מורחבת ומעודכנת בעזרת מומחים
.
ואכן
,
השנה המשרד החל בביצוע בדיקה
מקיפה של מנגנון ההוצ
אות המוכרות לחישוב תמלוגי נפט וגז באמצעות יועץ חיצוני
.
חוות
]ה[
דעת
של היועץ תשמש כבסיס לקביעת מדיניות הממשלה בתחום התמלוגים
.
נושאים סביבתיים יכולים
לקבל מענה ע
"
י הסדרת הערבויות הנדרשות על פי חוק הנפט
.
לפיכך
,
אנו פועלים למניעת נזקים
סביבתיים באמצעות העמקת ו
הרחבת ערבויות
.
בעקבות העבודה שנערכה במשרד האנרגיה והמים
,
בהתייעצות עם המשרד להגנת הסביבה
,
הוטל על חברות הנפט להכין מסמכים סביבתיים לפני
ביצוע כל קידוח
)
חובת גיבוש מסמכים סביבתיים מעוגנת בתקנות הנפט
(.
בנוסף לכך
,
החברות
__________________
9
שיעורו של
התמלוג
המשולם בפועל לאחר ניכוי הוצאות
.
130
דוח שנתי64 א
נדרשות לבצע התקשרות עם ארגון בין לאומי
מוכר שעיסוקו טיפול באירועי זיהום ים כדי לתת
מענה ותמיכה הדדית במקרים של אירועי זיהום חמורים
".
תמלוגי
ם עבור
מים
מינרליים
בישראל פועלות שלוש חברות מים מינרליים מובילות
,
אשר מוכרות לציבור מים שמקורם במקורות
מים טבעיים שונים בתחומי המדינה
.
ההסדר שהנהיגה רשות
המים עבור חברות אלו קובע כי הן
ישלמו למדינה עבור השימוש במים בהתאם לתעריף לתעשייה
,
שנמוך
במידה ניכרת
מהתעריף
לצרכן הביתי הרגיל
.
בעקבות זאת המחיר שגובות החברות מהצרכנים על ליטר מים גבוה פי 1,000
לערך
מן התשלום שלהן למדינה עליו10.
חוק
המים
,
התשי
"ט-
1959
,שמסד
את יר
כלל
פעילות
משק
המים
בישראל
,
קובע בין השאר כי
מקורות המים שבמדינה
הם "
קנין
הציבור
,
נתונים
לשליטתה
של
המדינה
ומיועדים
לצרכי
תושביה
".
החוק אינו קובע חובת תשלום תמלוגים בגין הפקת מים מינרלי
ים
ומכירתם
לציבור
.
יצוין
כי
בית
המשפט העליון
בשבתו
ץ" כבג11 דן בסוג
יה זו והחליט
בשנת 2010
לדחות את העתירה
שדרשה
להטיל
על
אותן חברות
חובת
תשלום תמלוגים למדינה
,
נוכח
הצהרתה של המדינה בדבר כוונתה
להסדיר סוגיה זו כחלק מרפורמה מקיפה בשוק ה
. מים
יצוין כי הצהרה זו טרם מומשה והנושא לא
הוסדר במסגרת הרפורמה שנערכה בשוק המים
,
וגם לא
בתקופה שלאחר מכן
.
ב-
18.4.12
התקיים
דיון
בלשכתו
של
המשנה
ליועץ
המשפטי
לממשלה
)
כלכלי-פיסקלי
ד " עו (
אבי
ליכט
,
בהשתתפות אנשי משרד האוצר ורשות המים
,
שעסק
בסוגיית
התמלוגים
בגין
שימוש
במקורות
מים
.
בדיון
זה
סוכם
" כי
הטלת
תמלוג
על
הכנסות
או
רווחים
ממכירת
מים
מינרלים
מחייבת
דיון
וליבון
.
במשך
מספר
שנים
נושא
לא זה
טופל
בגלל
סדרי
עדיפויות
של
רשות
המים
.
אולם
עתה
ברור
גם
לרשות
יש כי
לקדם
את
הבחינה
של
הסדרת
הנושא
.
רשות
המים
הודיעה
היא כי
אכן
בוחנת
בימים
אלה
את
הסוגיה
ולכן
יש
להמתין
עד
סיום
הליך
הבדיקה
...
יחד
זאת עם
,
ק לנת אין
בדיקה
זו
מהצורך
לשלבה
בראייה
כוללת
אודות
קבלת
חלקו
הראו
י
של
הציבור
ממשאביו
.
לכן
אם ,
יוקם
פורום
ממשלתי
לבחינת
סוגיה
יש , זו
לשלב
את
סוגיית
המים
המינרלים
ומקורות
ייחודיים
אחרים
במסגרת
הבדיקה
הרוחבית
".
בתשובתו
של מנהל רשות המים מר אלכס קושניר מיום 21.1.13 נכ
תב
: "
רשות המים מסיימת בימים
אלו את עבודתה בנושא זה שהוכנה בסיוע יועץ כלכלי לרשות
...
לגבי מיסוי ברמת תשומת המים
,
אין זה משנה ברמה העקרונית מבחינת עקרונות הצדק החלוקתי וזכויות הציבור במשאב -
אם המס
יוטל כתמלוג או כדמי זכיון שנתיים
.
לדעתנו גם מטעמי פשטות הגבי
ה ותמחור התמורה למדינה
,
ישימות ושקיפות -
מומלץ לבחון מעבר הדרגתי משיטת הרשיונות ללא תשלום
לשיטת
ÌÈʯÎÓ
¯Â·Ú
ÌÈÂÒÓ ¯Â˜ÓÓ ÌÈÓ ÌÈÈϯÈÓ ÌÈÓ ¯ÂˆÈÈÏ ÔÓÊ· Ï·‚ÂÓ ÔÂÈÎÊ
-
‰È„ÓÏ ÌÂÏ˘˙Ï ‰¯ÂÓ˙·
]ההדגשה במקור
[.
התמורה בגין הזכיון תיקבע בדרך של מכרז על ההקצאות למים מ
אותו מקור
מסוים
,
הן לגבי מים המשמשים לייצור מים מינרליים והן לגבי מים בעלי תכונות ייחודיות לצרכים
אחרים כגון מרחצאות מרפא
".
__________________
10
החברות גובות בממוצע כ-5" ש
ח לליטר לעומת כחצי אגורה בממוצע שהן משלמות למדינה עבור
שאיבתו
.
יצוין כי חברות המים המינרליים נושאות בהוצאות בגין
ביקבוק המים
,
שיווקם והפצתם
וה
וצאות אלה מובאות בחשבון
ב
קביעת המחיר שנגבה
.
11
ץ " בג08
\
4277
‰„‚‡‰
˙Èχ¯˘È‰
˜„ˆÏ
È˙˜ÂÏÁ
Ú·
"
Ó
„‚
¯˘
˙ÂÈ˙˘˙‰
˙ÂÈÓ‡ω
Á‡Â
' ,תקדין
)10.3.10
.(
משרד האוצר
131
Ú„Ï
˙
„¯˘Ó
¯˜·Ó
‰È„Ó‰
,
¯Á‡Ó
¢
È„È ÏÚ ÌÈÓ‰ ÏÂˆÈ ‡˘
˙¯·Á
ÌÈÓ‰
ÌÈÈϯÈÓ‰
‰ËÓ‰ ˙„Â·Ú ‰ÓÈÈ˙Ò‰ Ì¯Ë˘ ¯Á‡Ó ˙·¯ ÌÈ˘ ͢Ó
‰Ê ÔÈÈÚ·
,
ÏÚ
˙¢¯
ÌÈÓ‰
ÌÈÏ˘‰Ï
‰¯‰Ó·
˙‡
‰ÈÁ·‰
Ï˘
˙ÈÈ‚ÂÒ
˙Ïˉ
ÌÈ‚ÂÏÓ˙
ÏÚ
˙¯·Á
ÌÈÓ‰
ÌÈÈϯÈÓ‰
‡
˙ËȘ
·‚ ˙ËÈ˘ ÏÎ
‰ÈÈ
˙¯Á‡
¯ÁÓ˙˙˘
˘¯„Î
˙‡
˘ÂÓÈ˘‰
·‡˘Ó·
Ú·Ë
‰Ê
ÔÁ·È˙Â
ÔÙ‡·
ÈÚˆ˜Ó
È·È˘Èȷ‡Â
.
ÏÎ
·ÂÎÈÚ
ÏÂÙÈË·
‰È‚ÂÒ·
ÂÊ
Ú‚ÂÙ
¯˜Ú·
˙Â
Ú‚ÂÙ È˙˜ÂÏÁ‰ ˜„ˆ‰
‰È„Ó‰ ˙ÂÒΉ·
.
ש
יטת
התמלוגים
בגין חומרי חציבה
כאמור
י" רמ ,
גובה כיום תמלוגים מבעלי המחצבות בגין חומרי החציבה שכרו
,
וזאת בהתאם
להחלטות מועצת
י" רמ
ומכוח סמכות
ה
כבעל
ת
הקרקע
ל .
הלן
בטבלה
2 סכומי
התמלוגים ששול
מו
י" רמ ל
בשנים 2011
–
2009
)
במיליוני
(: ח"ש
טבלה
2
התמלוגים
ששולמו
לרמ
"י
עבור חומרי חציבה
ÌÂÎÒ
ÌÈ‚ÂÏÓ˙‰
ÂÓÏ¢˘
Ó¯Ï
"È
)
ÈÙÏ
ÚÓ
"
Ì(
˙˘
‰
ÌÂ˘È¯
147
2009
167
2010
238.2
*
2011
*
הגידול ב
סכום
התמלוגים
לעומת
ה
שנה הקודמת מוסבר בחלקו במעבר לגבייה מראש על סמך הערכת
עתודות
בחלק מן המכרזים
.
תעריפי
התמלוגים מופיעים בטבלת מחירון תמלוגים
שמפרסמת
. י" רמ
טבלה
זו
קובעת
את
סכום
התמלוג
לטון
,
המשתנה בהתאם לחומר החציבה
שנכרה
בכל
מחצבה
.
התמלוג
ים
בטבלת מחירון
התמלוגים של
הם י" רמ
מחירים
קבועים
ח " בש
לטון12
,
ואינם מבוססים על שיעור מסך שווי
המחצב
.
בחוקים
האחרים העוסקים בגביית תמלוגים ממשאבי טבע נקבעה
ת שיט
גביית
תמלוגים
המבוססת
על
אחוזים
משווי
משאב
הטבע
,
וקושרת
בין מחיר המכירה הסופי של
המוצר
ובין
סכום
התמלוג הנגזר
ממנו
.
בדיון
שהתקיים
ב-
22.2.10
בראשותו של שר הבינוי והשיכון
מר דאז
אריאל אטיאס ובהשתתפותם
של מנכ
, י" רמ ל "
יועמ
י" רמ ש "
ובכירים נוספים מהמינהל
,
נקבע
בין השאר
: "
המינהל יבחן הצעה
לשינוי בשיטת התמלוגים כך שהתמלוגים שישולמו למינהל יגלמו אחוז מסוים מהמחזור של
המחצבה - תוך3 חודשים
תבחן
ההצעה
".
בתשובת
י" רמ
נכתב כי אין לקבל את ההצעה לגביית תמלוגים על פי אחוז מהמחזור
.
לטענת
המינהל
נושא
זה
נבחן
לא
פעם
ב ידו על
עבר
ונדחה
,
בין השאר מהסיבות הבאות
:
שיטה
זו
מגלמת
בתוכה
את
יעילותו
של
מפעיל
המחצבה
ואילו
התמלוג
אינו
מס
;
למינהל
אין
יכולת
לחשב
לכל
מחצבה
את
התמלוג
שלה בהתאם לדוחות הכספיים שלה
;
בשיטה
אין זו
מעקב
אחר
ה
כמויות
הנ
חצב
ות
;
והשיטה
אינה
מתאימה
לגבייה
חודשית
.
__________________
12
המחירים מוצמדים מדי פעם בפעם למדד החומר
הרלבנטי
.
132
דוח שנתי64 א
„¯˘Ó
·Ó
¯˜
‰È„Ó‰
˘È‚„Ó
‡Ï˘
‰‡ˆÓ
‰„·Ú
˙ÈÏÎÏÎ
˙Á·‰
˙‡
ÈÂÈ˘
˙ËÈ˘
˙ÈÈ·‚
ÌÈ‚ÂÏÓ˙‰
ÈÙÎ
‰Á‰˘
¯˘‰
˙‡
ωÈÓ‰
.
ÏÚ
Ó¯
"È
‰ÙȘÓ ˙¯„ÂÒÓ ˙ÈÏÎÏÎ ‰„Â·Ú ÔÈΉÏ
Ú·
ÔÈÈ
‰Ê
ÔÁ·˙˘
˜ÈÓÚÓ Á¯Â‡·
˙‡
˙¯˙ȉ
˙‡Â
˙¯ÒÁ‰
ÌÈÓÂÏ‚‰
ÈÂÈ˘·
˙ËÈ˘
·ÂÈÁ
ÌÈ‚ÂÏÓ˙‰
.
בתשובת
החשכ
ל "
נכתב
: "
באשר
לבחינת שינוי שיטת הגבייה
...
נציין
כי
בבדיקה
המקצועית
של
התמלוג
הראוי
,
ייבח
נו
היתרונות
והחסרונות
בביטול
שיטת
קביעת
התמלוג
הקיימת
כיום
)
קרי -
תעריף
, (
ואימוץ
שיטת
גבייה
חדשה
כך
שסכום
התמלוג
יחושב
כאחוז
מן
השווי
של
חומר
החציבה
".
Ô Â Î „ Ú
¯ Â Ú È ˘
Ì È ‚ Â Ï Ó ˙ ‰
Ô È ‚ ·
ı ˆ Á ‰
כמות
החצץ הנכרה
בכל
שנה
במחצבות
האבן
והחצץ
כ היא -
80%
מ
כמות
כל
חומרי החציבה
)
חצץ
,
חול
,
כורכר
,
שיש
,
סיד
,
מלט
וחומרים
אחרים
(.
לדוגמה
,
בשנת 2009
נכרו
29.6 מיליון טו
נות
חצץ
מ-
38.5 מיליון טו
נות
חומרי חציבה שנכרו באותה שנה
)77%
.(בשנת
2010
נכרו
31.5 מיליון טו
ת נו
חצץ מתוך 36.3 מיליון טו
נות
חומרי החציבה שנכרו באותה שנה
)87%
.( יש
מחצבות
שסכום
התמלוג
שהן משלמות נקבע במכרז
,
ואילו במחצבות שנהנו מפטור ממכרז13
)
להלן- מחצבות
הפטור
(
נקבע סכום התמלוג על ידי
.י" רמ
בינואר
2006
פורסמה החלטה1074
של מועצת מינהל מקרקעי
ישראל
שק
בעה
מדרג
מחירים
לתמלוגים
בגין
חצץ
שמשלמות מחצבות הפטור
,
כדלקמן
ב : -
2006
ייגבו תמלוגים
בסך
2 ח "ש
לטון
ב , -
2007
בסך
2.20
ש"
ח לטון
וב , -
2008
בסך
2.40
ח "ש
לטון14
.
עוד נקבע
באותה
החלטה
כי
לקראת
סוף 2008
ייבחן
מחדש
סכום התמלוג בגין חציבת אבן וחצץ
.
בהתאם
להחלטת המועצ
ה
הזמינה
ב י" רמ -
2008 עבודה כלכלית מקיפה מאת כלכלן
.
העבודה
הוגשה
למינהל
ביולי 2009
,והומלץ
בה
להעלות
את
תמלוגי
החצץ
של
מחצבות
הפטור ב
הדרגה
עד
לסכום של 22.7
ח "ש
לטון
חצץ
ב-
2014
.הנחות
היסוד
שעמדו
בבסיס
העבודה הכלכלית היו כי
סכום התמלוג ממחצבות הפטור צריך להי
ות זהה למחיר
שהייתה
המדינה מקבלת אילו הוצאו
מחצבות אלו למכרז
,
וכי מ
הבחינה
הכלכלית
סכום התמלוג צריך להיות שווה לעלות השולית של
הפקת החומר
.
בדיון
שהתקיים
ב-
23.12.09
,
בראשותו של המנהל דאז של
, י" רמ
סוכם כי
הוא
ינחה
את
סמנכ
ל "
שיווק וכלכלה לרכז צוות בראשותו
כדי
לגבש
מתווה
שלפיו
יועלה
סכום התמלוג באופן חלקי
ומתון ובתהליך הדרגתי
.
יצוין
כי מנובמבר 2011
סכום התמלוג למחצבות הפטור בגין
כריית
חצץ
הוא
3.59
ח "ש
לטון
בלבד
,
עלייה
שמקורה
בהצמדתו
של הסכום 2.40
ח "ש
למדד
החצץ
.
יצוין
כי
במכרזים
על
סכום
התמלוג למחצבות חצץ מדצמבר
2011
זכו הצעות
בסכומים
של 16.74 ו-
9.57ח " ש
תמלוג
לטון
חצץ15
,
ובדצמבר2012
זכתה הצעה של15
ח "ש
תמלוג
לטון
חצץ
.
מחירים אלו משקפים את שווי
__________________
13
תקנות חובת המכרזים
)
תיקון - הור
את שעה
, (
התשס
"ג-
2003
,אפשרו לוועדת הפטור של רמ
"
י לפטור
ממכרז בעל הרשאה קודמת שהתקיימו בו התנאים המוגדרים בתקנות
,
וזאת על יסוד המלצתה של ועדה
מקצועית בראשות שופט
.
14
החלטה1074
קבעה גם כי
אחת
לשנה יעודכן סכום התמלוג לעיל בהתאם לשינויים במדד החצץ
.
15
הפערים
בין הצעות המחיר שזכו נובעים בעיקר ממרכיב עלויות ההובלה של החומרים מהמחצבות
לאזורי הביקוש
.
ככל שהמחצבה קרובה יותר לאזור הביקוש
,
עלויות ההובלה ממנה קטנות יותר וסכום
התמלוגים שיוצע גבוה יותר
.
משרד האוצר
133
התמלוג הריאלי לטון חצץ בשוק תחרותי
משוכלל
,
ומחדדים
עוד
יותר
את
הפער בין שווי התמלוג
הנגבה כיום ממחצבות הפטור
ובין
שוויו
הכלכלי
האמיתי
.
„¯˘Ó
ÈÎ ¯ÈÚÓ ‰È„Ó‰ ¯˜·Ó
·
„ÚÂÓ
ÌÂÈÒ
˙¯Â˜È·‰
,
¯·Ó·Â
2012
,
‰ËÏÁ‰ ‰Ï·˜˙‰ ̯Ë
ÏÚ
ÔÂ΄Ú
È‚ÂÏÓ˙
ıˆÁ‰
˙·ˆÁÓÏ
¯ÂËÙ‰
,
„‚ȷ
ÏÂȈ¯Ï
ÈÏÎÏΉ
‰‚Ȉ‰˘
‰„·ډ
Ï ‰˘‚‰˘ ˙ÈÏÎÏΉ
Ó¯
"È
· ¯·Î
-
2009
.
‰‡Â¯ ‰È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó
‰¯ÓÂÁ·
‰˙Âω˙‰ ˙‡
Ï˘
Ó¯
"È
ÂÎ„Ú ˙ÈÈ‚ÂÒ·
ıˆÁ‰ È‚ÂÏÓ˙ Ô
,
‰Ï ˘È˘
‰¯È„‡ ˙ÈÙÒÎ ˙ÂÚÓ˘Ó
,
‰˙¯„Ò‰ Ô΢
˙Ó¯Ê‰Ï ‡È·‰Ï ‰ÏÂÎÈ
ÈÂÈÏÈÓ ˙‡Ó
˘
"
‰È„Ó‰ ¯ˆÂ‡Ï Á
.
בתשובת
י" רמ
נכתב
: "]
החברה
[
שנבחרה
בשנת 2001י " ע
, י" רמ
ל" תש16
והאוצר לבחון את
התמלוג הראוי של החצץ
,
המליצה בשנת 2003 להעלות את אחוז התמלוג מ-
4% ל-
10% ולהע
מידו
)
בשנת 2003
(
על2.50
ח ל "ש
טון
.
מועצת מקרקעי ישראל לא קבלה את ההצעה
והחליטה
)
החלטה
1074
(להעמיד
את
התמלוג
על
סכום
)
מספר
(
עולה
מידי
שנה
בהצמדה
ל
מדד
החצץ
.
מאז
2008
נערכו
מספר
בדיקות
לקביעת
מודל
תמלוג
חדש
אך ,
עדיין
לא
התגבשה
הסכמה
.
יוער
כי
מאז2008
בכל
סוף
שנה
משערכים
את
תמלוג
החצץ
)
הצמדה
למדד
החצץ
(
באישור
ההנהלה
".
בתשובת
החשכ
ל "
נכתב
: "
אגף החשב הכללי בשיתוף
י" רמ
יבצעו בדיקה מקצועית של התמלוג
הראוי ממחצבות החצץ
.
במקביל
,
פועל
אגף
החשב
הכללי
לקדם
את
שיווקם
במכרז
פומבי
של
מחצבות
כך ,
שיתקבל
ערכו
הריאלי
של המחצב
המשווק
.
שיווק המחצבות במכרז מותנה בבחינה
כלכלית ותכנונית
".
דמי
שימוש
ודמי
חכירה
בגין
שטחי
הפקת
מחצבים
È Ó „
˙ Â Ú ˜ ¯ ˜ Ô È ‚ · ‰ ¯ È Î Á
‰ ¯ · Á
‡
'
י" רמ
אחראי
ת
לניהול קרקעות המדינה מתוקף חוק רשות מקרקעי ישראל
,
התש
"ך-
1960
.
מתוקף
תפקיד
ה
אחראי
י" רמ ת
בין השאר לטיפול בתשלומי
ם
ובגבייתם
ממשתכנים ומחוכרי קרקעות
,
לרבות דמי חכירה שנתיים
)
להלן - דח
, (ש"
דמי
היוון
,
דמי היתר
,
דמי שימוש
,
דמי הסכמה
ותמלוגים
.
חברה
' א
חוכרת מ
י" רמ
קרקעות בשטח של 30,142
דונם
שבהן
מתבצעת כלל פעילות
ה
ועליהן
שוכנים
מפעליה
.
ההסכם
המתייחס
לסוגיית
דמי
החכירה
קר של
קעות
אלו
,
שנחתם
באוגוסט 1975
בין
חברה
, י" רמ ל ' א
הוא
מסמך
בן
שלושה
עמודים
הנושא
את
הכותרת
ז "
יכרון
דברים
".
במהלך
השנים התעוררה מחלוקת בין הגופים על תדירות העדכון של דמי החכירה
.
לטענת
י" רמ
יש לעדכ
נם
ב-
35% מדי שבע שנים
אך ,
לטענת
חברה
' א
יש לעדכנם ב-
35% פעם א
חת
בלבד
)
בשנת 1983
.(
יצוין
כי סעיף 6
לחוק הזיכיון קובע שבתום עשר השנים הראשונות תשלם
חברה
' א
דמי חכירה
הוגנים המבוססים על ערך הקרקעות המוחכרות
.
עוד יצוין כי מלשון התשקיף שפרסמה חברת
__________________
16
ל " תש- משרד
התשתיות
הלאומיות
.
שמו הקודם של משרד האנרגיה והמים
.
134
דוח שנתי64 א
כי
מיקלים
לישראל
)
להלן - חברת
( ל" כי
בשנת 1998
17 אפשר להבין שהסכום שמניב מנגנ
ון עדכון
דמי החכירה בגין קרקעות שחוכרת
חברה
' א
גבוה יותר מ
הסכום הנדרש לפי
טענותיה כיום
,
ומתקרב לסכום החוב שדורש
. י" רמ ת
נציגי
י" רמ
מסרו לנציגי משרד מבקר המדינה בפגישה
ביולי
2012
כי סכום החיובים
לשיטתם
קרוב
הרבה יותר ל
דמי החכירה
הריאליים הנגבים בגין
שטחים ה
משמשים לתעשייה
)כ-
5%
מערך
הקרקע
(
מאשר לשיטתה של
חברה
. 'א
עוד מסרו
כי
סכום החוב של
חברה
' א
לרמ
"י
בגין
הדח
ש "
עבור קרקעות אלו
,
נכון ל-
31.5.12
,הוא
כ-
27.6
מיליוני
ש"ח.
נוכח
התמשכות
המחלוקת
בין
הצדדים
ו
סכומו
הניכר
של
החוב
,
הכין
יועמ
ש "
מחוז
דרום של
י" רמ
חוות
דעת
משפטית
בסוגיה
.
בחוות
הדעת
שהעביר
ליועמ
ש "
המינהל
מיום
13.11.05
נכתב
בין
השאר
: "
לאור גובה הסכום
,
ההחלטות הקודמות שהתקבלו וחוסר הבהירות שבהוראות ההסכם
,
אבקש כי העניין יובא גם לדיון בפניך ובפני הנהלת המינהל לשם גיבוש עמדתנו
".
בתשובתו
של מנכ
ל "
חברה
ל ' א
משרד
מב
קר
המדינה
מיום 31.1.13 נכתב
: "
ההסכם משנת 1975
מתייחס לסוגית דמי החכירה
.
אכן קיימת מחלוקת בין
]
חברה
א'[
ובין
י" רמ
לגבי פרשנות סעיף
העידכון של דמי החכירה
] .
חברה
א'[
משלמת את הסכומים שלדעתה מגיעים כדמי חכירה
] .
חברה
א'[
הביעה בעבר נכונות לנסות ולפתור את חילוקי
הדיעות בהליך גישור או בוררות או בכל דרך
אחרת
.
נכונות כזו קיימת גם כיום
".
˙Ú„Ï
‰È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó
,
ÌÈ˘ ͢ӷ ‰Ï‡ ÌÈÎÈω˙ ˙Â΢Ó˙‰ ÁÎÂ
ÏÚ ÏËÂÓ
Ó¯
"È
˙ˆ¯Á· ÏÂÚÙÏ
˘ÏÂ
˙‡
ÏÎ
È„Î ‰˙¢¯Ï ÌÈ„ÓÂÚ‰ ÌÈÚˆÓ‡‰
¯Â˙ÙÏ
˙˜ÂÏÁÓ‰ ˙‡
È‚ÂÒ·
˙È
ÈÓ„
‰¯ÈÎÁ‰
Â
˙·‚Ï
˙‡
·ÂÁ‰
Ì„˜‰·
.
ÔÈÈÚÏ
‰Ê
‰˘Ó
˙Â·È˘Á
ÁÎÂ
ÌÂÎÒ‰
¯Îȉ
Ï˘
·ÂÁ‰
ͯˆ‰Â
¯ÂÓ˘Ï
˙ÈÈ·‚ Ï˘ Ô¯˜ÈÚ‰ ÏÚ
‰¯ÂÓ˙
‰È‡¯
ÏÚ
˘ÂÓÈ˘‰
˙ÂÚ˜¯˜·
‰È„Ó‰
.
È Ó „
˙ Â Ú ˜ ¯ ˜ Ô È ‚ · ‰ ¯ È Î Á
‰ ¯ · Á
·
'
˙ Â ¯ Î Ó Ì Â ˜ È ˘ Ï Ô ¯ ˜ ‰ Â
לחברה
' ב
זיכיון
לכריית
סלעי
פו
ספט
גולמי18 על שטח של כ-
200,000 דונם
.
בשנת 2003
דנה ועדת
המשנה של הנהלת
י" רמ
בבקשת
החברה
לפטור אותה מתשלום דמי חכירה על כלל השטח
שאושר
לה
בהרשאה
ו ,
לאשר
לה
לשלם
דמי חכירה רק עבור השטח
שבו
מתבצעת
הכרייה
בפועל
.
בפרוטוקול
ישיבת
ועדת
המשנה
שהתקיימה ב
יום 7.7.03
ובה נדונה
ה
בקשה צוינו נימוקים להיענות
וב , לה
הם
התחייבות
ח
ברה
' ב
להקים
ולממן
קרן
לשיקום
מכרות
.
בין
השאר
נכתב
: "
המינהל הגיע
להסכמה
עם
החברה
להקמת
קרן
לשיקום
מכרות
)
פוספטים
, (
דוגמת
הקרן
לשיקום
מחצבות
,
כאשר
החברה
התחייבה
להפריש
סכום
מסוים
עבור
כל
טון
כרוי
לטובת
הקרן
.
הכספים
שיצטברו
בקופת
הקרן
ישמשו
לשיקום
האתר
מייד
עם סיום הכרייה
".
ועדת המשנה אישרה את המלצת ההנהלה
לחייב את החברה בתשלום רק עבור השטח שבו מתבצעת הכרייה בפועל
.
__________________
17
בתשקיף נכתב
: "
על פי הסכם בין מפעלי ים המלח לבין מינהל מקרקעי ישראל
)
להלן
' :
המינהל
( '
תשלם מפעלי ים המלח למינהל
,
בגין שטח המפעל
...
דמי חכירה בגובה של 5%
מערך הקרקע הנמוך
ביותר שנקבע על ידי המינהל לאזור תעשיה שהוא לשנת 75
\
1974
.
לאחר31.5.81 יקבעו דמי החכירה
בגין שטח המפעל לתקופות של 7 שנים כל אחת
,
באופן שדמי החכירה בגין שטח המפעל עבור כל
תקופה של 7
שנים יוגדלו בשיעור של35%
לעומת דמי החכירה ששולמו עד31.5.81
)
לאחר תוספת
הפרשי הצמדה
, (
אך למפעלי ים המלח האופציה לדרוש בתחילת כל תקופה של 7 שנים כאמור
,
כי דמי
החכ
ירה בגין שטח המפעל ייקבעו לפי 5%
מערך הקרקע
)
לדונם
(
הנמוך ביותר שייקבע על ידי המינהל
לאזור תעשיה לשנה שבה מתחילה כל תקופה של שבע שנים כאמור
".
18
מסלעים אלו מופקים פוספטים המשמשים בתעשיית הדשנים
,
בחקלאות ועוד
.
משרד האוצר
135
מבדיקת
משרד מבקר המדינה עולה כי
במועד סיום הביקורת
,
נובמבר 2012
, חברה
' ב
עדיין
לא
העבירה
סכום
כלשהו
לקרן
לשיקום
מכרות
היא ו ,
מחזיקה
בכספים
שהצטברו
לזכותה
.
מפרוטוקול
ישיבת
הנהלת
הקרן
מיום
26.10.11
עולה
כי
יתרת
הסכום
האמור
, 562,000
דולר
,
אינה מקובלת על
משרד
האנרגיה והמים
כי ו
יתנהלו דיונים נוספים בדבר הסכום הסופי
.
בתשובת
מינהל
אוצרות
הטבע
מיום
3.2.13
נכתב
כי
הקמת הקרן לא יצאה לפועל במשך עשר שנים
,
מאחר ש
י" רמ
לא פעל
ה
לפתיחת חשבון עבור הקר
, ן
והיא
נשארה קרן פנימית בחברה
.
עוד
נכתב
:
"
כיום
,
במסגרת
ועדה
אשר
מונתה
י "ע
ל " מנכ
משרד
האנרגיה
והמים
,
נקבע
כי
אחת
ממטרות
הוועדה
היא
לבחון
את
הדרך
הנכונה
לשיקום
מכרות
הפוספט
".
בתשובת
חברה
' ב
מיום 31.1.13 נכתב
: "
חשבון הבנק הנ
פרד שאליו הייתה אמורה
...
להעביר את
הכספים כלל לא נפתח
)
מסיבות שלא הובהרו ל
...(
כך ,
שלא
התאפשר
להעביר
את
הכספים
.
לאור
האמור
,
נאלצה
]
חברה ב
'[
להמשיך
ולנהל
את
הקרן
כקרן
חשבונאית
פנימית
שלה
,
עד
שייאות
מינהל
מקרקעי
ישראל
לקבל
ממנה
את
הכספים
,
עד או
שיתוקן
תקנון
הקרן
באופן
המסדיר
את
הנושא
בדרך
אחרת
כלשהי
] ...
חברה ב
'[
הציגה
ת א
מלוא
הנתונים
לגבי
יתרות
הקרן
ולא
קיבלה
הערות
כלשהן
לגביהם
".
˙Ú„Ï
„¯˘Ó
¯˜·Ó
‰È„Ó‰
,
˘ ȇ¯‰ ÔÓ
Ó¯
"È
‰ÈÁ·‰ ˙‡ ÂÓÈÏ˘È ÌÈӉ ‰È‚¯‡‰ „¯˘ÓÂ
˙¯ÎÓ ÌÂ˜È˘Ï Ô¯˜Ï ÚÈ‚Ó‰ ÈÙÂÒ‰ ÌÂÎÒ‰ ¯·„· ˙˘¯„‰ ˙ȇ·˘Á‰
,
‚‡„È
¯·ÚÂÈ ÈÎ
¯˘Ù‡È ȯ˘Ù‡‰ Ì„˜‰· Ô¯˜Ï
‰Ï
 ‰È„ÚÈÏ Ì‡˙‰· ÏÂÚÙÏ
ÌÁ˜ÈÙ·
ÌωȷÂ
Ï˘
Èӯ‚
‰Ï˘ÓÓ‰
ϯ‰
ÂÂ
ÌÈÈË
.
¯Â·Ú ÌÈÙÒΉ ˙Ï·˜ ‰¯„Ò‰ ̯Ë ÌÈ˘ ¯˘Ú ÂÙÏÁ˘ ÔȘ˙ ‰Ê Ôȇ
Ô¯˜‰
,
ÔÓÊÓ ‰Ê ˜Ú‰ ‰¯ÈÎÁ‰ ÈÓ„Ó ¯ÂËÙ‰˘ ÔÓÊ·
.
הבקרה
והפיקוח
של
משרדי
הממשלה
על
גביית
התמ
לוגים
משרד
התמ
"ת
מדינת
ישראל
גובה
תמלוגים
מחברה
' א
בהתאם להוראות חוק הז
יכיון
.
סעיף 15
לחוק קובע כי
שיעור
התמ
לוגים
יהיה
5%
מסך
המכירות
של
אותם
מוצרים19
,
בניכוי ההוצאות שהותרו על פי
החוק
.
יצוין כי בינואר 2012
התקבלה החלטת ממשלה4060
שלפיה
שיעור התמלוגים יגדל
ל-
10%
מכמות העולה על מיליון
טונות
וחצי
,
כחלק
מהסדר כולל
בין
הממשלה
לחברת
ל" כי 20
שבמסגרתו
התחייבה ה
חבר
ה לממן כמעט במלואו את הליך הקציר21 בים המלח
.
גביית
התמלוגים
מחברה
' א
מתנהלת
במשרד
התמ
ת "
ונמצאת
באחריותו22
.
מבירור
שעשה
משרד
מבקר המדינה במשרד התמ
"
ת עולה כי במ
הלך השנים שלחה
חברה
' א
המחאות בגין התמלוגים
,
לע
תים
בליווי מכתב ובו תיאור והסבר קצר על הסכום
שב
המחאה
.
ההמחאות הופקדו על ידי
חשבות
משרד התמ
"
ת לטובת סעיף תקציבי כללי של הכנסות המדינה
,
והמכתבים הנלווים תויקו
בקלסר
ההפקדות
שבו
נשמרים
כל
המכתבים הנלווים שהתקבלו
.
__________________
19
חוק הזיכיון קובע כי הממשלה יכולה לתבוע דיון
מחודש על שיעור התמלוגים בגין הכמות העודפת על
מיליון טון של
כלוריד
האשלג
,
ובתנאי ששיעור התמלוג לא יעלה על 10%
.
20
חבר
היא ' ה א
חברת
בת
בקונצרן
כימיקלים
לישראל
.
21
הליך שבו תגורד מעל פני הקרקע שכבת המלח בברכות האגירה שבחלקו הדרומי של ים המלח
.
ההליך
יבוצע במסג
רת פעולות ההגנה מפני עליית מפלס המים באזור מלונות ים המלח
.
22
חוק הזיכיון קובע כי שרי האוצר והפיתוח יהיו ממונים על ביצוע החוק
.
136
דוח שנתי64 א
˙¯Â˜È·‰
ÈÎ ‰˙ÏÚ‰
·˘Á·
Ó˙‰ „¯˘Ó ˙Â
"
 ˙ÂÓÈ‡Ï ‰˜È„·Â ‰¯˜· Èω Ôȇ ˙
·Â˘ÈÁÏ
ÌÈ‚ÂÏÓ˙‰ ÈÂ˙
‰¯È·ÚÓ˘
‰¯·Á
‡'
.
„ÂÚ
‰ÏÚ
‡Ï ÌÈ˘‰ Íωӷ ÈÎ
˜„·
ÔÙ‡·
ÛË¢
ÒÈÒ·‰
Ï
·Â˘ÈÁ
Ì
Ï˘
ÌÈ‚ÂÏÓ˙‰
‰¯È·Ú‰˘
‰
‰¯·Á
Ì·Â˘ÈÁ ÔÙ‡Â
,
‡Ï
Â˙Ó‡
‡ÏÂ
¢‰
ÌÈÂ˙Ï
ÏÚÂÙ·
.
בפגישה
שקיימו
ביולי
2012
נציגי
משרד
מבקר
המדינה
עם
חשב
משרד
התמ
ת "
מר
עמוס
שקדי
הסביר
החשב
כי רק בשנת 2003 העלה חשב המשרד דאז את הצורך בבדיק
ו ה
בבקרה
של
נתוני
התמלוגים
שמעבירה
חברה
. 'א
למרות
זאת
נמשכה ההתנהלות
האמורה
בחשבות
משרד התמ
"
ת עד
אפריל 2010
.
ממועד זה
החלה
החשבות
להעביר
את כל החומר המתקבל מחברה א
'
לטיפולו של
אגף החשכ
. ל"
יצוין כי רק בשנת 2011
הוחל בהליך בוררות אל מול
חברה
. 'א
בפגישה
שהתכנסה
בנובמבר
2012
מסרו
נציגי
משרד
האוצר
בעל
פה
לנציגי
משרד
מבקר
המדינה
כי
התמשכות
ההליכים
אינה
פוגעת
במדינה
,
מאחר
שבמסגרת הליך הבוררות
הוקפ
אה
תקופת
ההתיישנות
על
תביעותיה
האפשריות
של
המדינה
.
˙Ú„Ï
„¯˘Ó
¯˜·Ó
‰È„Ó‰
,
˘È
¯È·‚‰Ï
˙‡
Á˜ÈÙ‰
˙‡Â
‰¯˜·‰
ÏÚ
ÌÈ‚ÂÏÓ˙‰
‰È„Ó‰˘
˙Ï·˜Ó
ÔÈ‚·
ψÈ
È·‡˘Ó
Ú·Ë
,
È‚ÂÏÓ˙ ˙·¯Ï
‰¯·Á
‡'
.
ȇ¯‰ ÔÓ
Ì‚
ÔÂÁ·Ï
˙‡
¯È·Ú‰Ï ˙¯˘Ù‡‰
˙‡
˙ÂȯÁ‡‰
‰Ê Á˜ÈÙÏ
χ
Û‚‡
΢Á‰
"
Ï
,
Û˜Â˙Ó
ȘÙ˙
„
ȇ¯Á‡Î
‰È„Ó‰ ÈÒÎÏ
.
ÏÚ ˙ÂȘω ˙¯˜·‰ Ï˘ Ô˙Â΢Ó˙‰ ¯Â‡Ï Âχ ÌÈÎÈω˙ ʯÈÊ· ͯˆ ˘È
˙·¯ ‰Î ÌÈ˘ ÈÙ
.
בתשובת
החשכ
ל "
נכתב
כי
האגף
פעל בעניין
זה
בשני
מישורים
: "
ראשית
...
הגיש החשב הכללי
תביעה למנגנון הבוררות בגין תשלום תמלוגי העבר
,
שנית
,
החשבונאי הראשי מונה
על ידי החשבת
הכללית לבקר את התמלוגים על
חברה
', א
ונקבעו
נהלי
עבודה
לבקרה
...
החשב
הכללי
מסכים
עם
הערת
המבקר
בעניין
בחינת
האפשרות
להעביר
את תפקיד הפיקוח והבקרה על המשרדים בכל הנוגע
לגביית התמלוגים שהמדינה מקבלת בגין ניצול משאבי טבע לאגף החשכ
". ל"
עוד
נאמר בת
שובה
כי
להמלצה
הש זו
פעות
רבות
מהבחינה הארגונית
ו
מבחינת
כוח
אדם
,
וכי
יש
לבחון
אותן
לעומק
לפני קבלת החלטה סופית בעניין
.
בתשובת
חברה
' א
נכתב
: "
במהלך
השנים
חברה
' א
העבירה למדינה דוחות תמלוגים
.
בשנת 1992
קבע משרד האוצר את הפורמט של דו
"
ח התמלוגים ומאז מוגשים הדו
ח"
ות לפי הפורמט שנקבע על
ידי האוצר בשנת 1992
."
משרד
האנרגיה
והמים
˙Î ¯ Ú Ó
· Â ˘ Á Ó ‰
Ï ‰ È Ó ·
˙ Â ¯ ˆ Â ‡
Ú · Ë ‰
המפקח
על המכרות שבמשרד האנרגיה והמים אחראי
למתן
הרישיונות לגופים
שמבקשים
לכרות
מחצבים
ועו
ב ים מד
תנאים הנדרשים בפקודת המכרות
.
משרד
האנרגיה
והמים
באמצעות מינהל
אוצרות הטבע אחראי
לגביית
התמלוגים בגין הכרייה והשימוש
במחצבים
לפי
הוראות
פקודת
המכרות
,
וכן בגין הפקת גז ונפט בהתאם ל
הוראות
חוק הנפט ותקנותיו
.
היקפי
התמלוגים
שגובה
המינהל עומדים על מאות מיליוני
ח "ש
לשנה
.
להלן
בטבלה
3 פירוט
הרכב
התמלוגים
לשנים
2009
-
2011
) במ
יליוני
(: ח"ש
משרד האוצר
137
טבלה
3
ריכוז
הכנסות
מתמלוגים
לשנים 2009
–
2011
2011
2010
2009
¯Â˜Ó
‚ÂÏÓ˙‰
318
217
151
נפט
וגז
20
12
6
מחצבי
פוספטים
*
338
229
157
‰Ò
"
Î
*
מחצבי
פוספטים
הם
מחצבים
שאינם
יקרים
וחלה
עליהם
חובת
תשלום
תמלוגים
בשיעור
של 2%
.
מטבלה
3
עולה
מגמת
גידול
ניכרת
בסכומי
התמלוגים
.
יצוין כי התמלוגים צפויים
להמשיך
לגדול
ב
מידה
ניכר
ת
עם תחילת הפקת הגז והנפט מהמאגרים הגדולים שהתגלו בים התיכון בשנים
האחרונות
.
גבייתם של תמלוגים אלו באופן מלא ויעיל דורשת ניהול בסיסי נתונים באופן נאות
ועבודה במערכות חשבונאיות ממוחשבות
,
המאפשרות בקרה יעילה ופיקוח על סכומי התמלוגים
שדווחו ו
על
אופן
חישובם
.
במכתב
מיום 6.3.11
ממנהל
המינהל
לאגף
התקציבים
במשרד האוצר נכתב
: "
לאור ההתפתחויות
רבות-המשמעות בתחומי פעילות המנהל בשנים האחרונות
,
עת גילוי מאגרי הגז הטבעי
...
נדרש
המינהל
לשידוד
מערכות
הכר
מנת על חי
לממש
את
האחריות
המוטלת
עליו
".
המסמך
כולל
הגדרת
משימות
נוספות
שעל
המינהל
לבצע
ודרישה
לקבלת
תקציב
עבורן
.
בין
השאר
דרש
המינהל
תוספת
תקציב של 600,000" ש
ח לרכישת תכנות ניהול מאגרים
שישמשו
לפיתוח
ולניהול
של
מסדי
נתונים
לצורך
תיעוד
זכויות הנפט
,
פיקוח
על
יהן
ורישוי
מקבליהן
,
לרבות
ניהול גביית אגרות ותמלוגים
.
˙˜È„·Ó
„¯˘Ó
¯˜·Ó
‰È„Ó‰
‰ÏÂÚ
ÈÎ
ÌÂÈÎ
Ôȇ
ωÈÓ·
ڷˉ ˙¯ˆÂ‡
˙ίÚÓ
˙ȇ·˘Á
˙Óω
ωÈÏ
˙ÈÈ·‚
ÌÈ‚ÂÏÓ˙‰
.
ÏÚ
˙ίÚÓ‰
˙˘¯„‰
¯˘Ù‡Ï
˙¯ÈˆÈ
È·È˙
‰¯˜·
˙¯Â˜È·Â
˘¯„Î
,
ωÈ
ÛË¢
ÛȘÓÂ
Ï˘
˙ÂÂÈ˘È¯‰
ÌÈ˙ȉ
ÏÚ
ÏÎ
Ï
ÌÈ˷ȉ‰
Íωӷ Íη ÌÈίΉ
ÔÂÈ˘È¯‰ ÈÈÁ
Ô‚Î
ȇ˙
ÔÂÈ˘È¯‰
,
ωÈ
˙ÂÈ·¯Ú
Â˙È˘
,
„ÂÚÈ˙
˙¯˜ȷ
˙‚ȯÁÂ
‡ˆÓ˘
,
„ÂÚÈ˙
˙ÂÈÂÓÎ
ÌÈ·‡˘Ó‰
˜Ù‰˘
·‚˘ ÌÈ‚ÂÏÓ˙‰Â
È‚·
Ì
,
¯ÂÊÁ‡
ÁÂÏÈÙ
‰
Ú„ÈÓ
ÈÙÏ
ͯˆ‰
ÌÈӉ ‰È‚¯‡‰ „¯˘Ó È„È·˘ ÌÈÁÂÂÈ„‰ ÔÈ· ‰Ó‡˙‰Â ¯˘˜ ˙¯ÈˆÈ ÔÎÂ
ÔÈ·Â
„‰
ÌÈÁÂÂÈ
ωÈÓ· ÌÈωÂÓ‰
.
ÌÈωÂÓ ÌÈÂ˙‰
ÌÂÈÎ
Ȉ·Â˜·
"
ÏÒ˜‡
"
¯˘Ù‡˘
ÁÓÏ
˜Â
˘Ï ‡
˙Â
„·ÚÈ„·
,
‡
˜˘ÈÓ Ì‰Ï ÔÈ
ڷˉ ˙¯ˆÂ‡ ωÈÓ·˘ Ú„ÈÓ‰ ÈÒÈÒ· ¯‡˘ ÌÚ
.
בתשובת
מינהל
אוצרות
הטבע
נכתב כי בשנה האחרונה הוציא
המינהל
מכרז
לשיפוץ מאגר הנתונים
וכי במקביל חברה
בין-
לאומית
מכי
נה
מפרט למכרז
לתכלול
כלל מערכות המידע הנדרשות
,
ובכלל
זה מערכות המידע הנדרשות לניהול ו
לגביי
ה של
תמלוגים
.
· ˜ ¯ ˙
‰
˙ Â È Â Ó Î
‰
˙ Â Á Â Â „ Ó
מינהל
אוצרות
הטבע
גובה
בין
השאר
תמלוגים
מחברה
' ב
בגין כריית סלעי פוספט גולמי בשטח
ההרשאה שניתן לה בדרום המדינה
.
סלעים אלו משמשים
את החברה לעיבוד ו
להפקה
של
פוספטים
,
ואלה
נמכרים
ידה על
בשוק
החופשי
ומשמשים
לתעשיות
החקלאות
,
הדשנים
ועוד
.
בשנים
2010
-
2011
דיווחה
החברה
כי כרתה
מחצבי פוספטים ב
כמויות
של 6.9 מיליון טו
נות
ו-
7.6
מיליון טו
נות
בהתאמה
.
138
דוח שנתי64 א
מבדיקת
משרד מבקר המדינה עולה כי דיווחי
חברה
' ב
על כמויות הסלעים שכרתה מועברים
למינהל מדי
פעם
בפעם
בצירוף
אישור
מרואה
החשבון
של
החברה
בדבר
התאמתם
לספרי
החשבונות של החברה
.
המינהל
מסתמך
על
אמתות
הדיווחים
ואינו
מקיים
בקרה
כמותית בלתי
תלויה
עליהם
.
תהליך זה
הוא
בהתאם להסכם הפשרה
.
כמו
כן
נכתב
בהסכם
הפשרה
של
מדינה
שמורה
הזכות
לבקר
את
כמויות
החומר
הנכרה
בכל
דרך
אחרת
שתמצא
לנכון
.
בתשובת
מינהל
אוצרות
הטבע נכתב
: "
ישנה
בעיה
אמיתית
לבחינה
זו
...
בנושא
]
חבר
, ['ב ה
אישורו
ח " רו של
לדיווח
הינו
כלי
בקרה
חשוב
,
אנו שכן
מעריכים
ח " רו כי
סביר
לא
יסכן
את
רישיון
העיסוק
ידי על שלו
אישור
דיווחים
לא
אמינים
.
מעבר
לכך
,
המשרד
לא
מצא
כלי
יעיל
יותר
המאפשר
בחינה
בלתי
תלויה
של
הכמויות
הנכרות
".
חברה
' ב
השיבה
כי
תשתף פעולה עם
כל
הליך בקרה נוסף
שיהיה בו צורך ותעביר כל נתון
וכל
מסמך
נוספים
שיידרשו
.
˙Ú„Ï
„¯˘Ó
¯˜·Ó
‰È„Ó‰
,
ÔÓ
ȇ¯‰
‰È‰È˘
È„È·
˘Ó
„¯
‰È‚¯‡‰
ÌÈÓ‰Â
ÈÏÎ
‰¯˜·
È˙Ï·
-
ÈÂÏ˙
˙˜È„·Ï
ÈÁÂÂÈ„ Ï˘ Ì˙Â˙Ӈ Ì˙ÂÈÓ‡
‰¯·Á
·
,'
ÂÏÂ
ÔÙ‡·
ÈÓ‚„Ó
.
¯ÒÂÁ
Á˜ÈÙ‰
¯ˆÂÈ
„· ˙ÂÏ˙
ÈÁÂÂÈ
‰¯·Á‰
Â
˙ÂÈÂÚË ˙‚ȯÁ ÈÂÏÈ‚ ‰˘˜Ó
,
¯˘Ù‡Ó Âȇ Û‡Â
„¯˘ÓÏ
‰È‚¯‡‰
ÌÈÓ‰Â
ÔÓÊ· Ì˙ÂÏ‚Ï ˙ÏÂÎȉ
,
ÏÏη ̇
.
‰¯˜· ÈÏÎ
̯˙È
Ï˘ Â˙ÏÂÎÈÏ
„¯˘Ó‰
Ï
¯Ë
ÂÏ˘ ‰Ú˙¯‰‰ ˙ÏÂÎÈ ˙‡ ÏÈ„‚È ‰ÈȯΉ ۘȉ· ˙‚ȯÁ ¯˙‡ÏÂ
.
רמ"י
· ˜ ¯ ˙
˙Â Ù Ó
‰ „ È „ Ó
כלי
הבקרה
המרכזי
שמפעילה
י" רמ
לצורך פיקוח על כמות חומר החציבה
שנכרה
במחצבות
הוא
השוואת מפות מדידה23
.בעלי
המחצבות
מדווחי
ם
לרמ
"י
בכל
חודש בשוברים ידניים על כמויות
חומרי החציבה שנ
חצבו באותו חודש
.
נוסף על כך
י" רמ
דורש
מ ת
הם
שיספקו ל
ה
אחת לשנה מפת
מדידה של
המחצבה
החתומה
על ידי מודד מוסמך
י" רמ .
אמור
ה
להשוות
בין נתוני מפות המדידה
שהתקבלו
,
לגזור
מהם
את נפח
ם
ומשקל
של ם
החומרים שנחצבו באותה שנה
ולהשוות את הנתונים
שהתקבלו לנתוני המשקל ש
עליהם
דיווחו
בעלי המחצבה במהלך
השנה
באמצעות השוברים
הידניים
.
מבדיקת
משרד מבקר המדינה עולה כי בפועל
י" רמ
אינה
עושה בקרה שנתית סדורה ומקיפה על
כלל המחצבות
אלא
רק
בדיקה
יזומה
בעת
שמתעורר
חשד
לגבי אמינות הדיווחים של מחצבה
מסוימת
י א " רמ .
ינה
מקפיד
ה
לקבל
את
מפות
המדי
דה
בזמן
,
ובמרבית
המקרים
אינה
משתמשת
בהן
.
אחראי המחצבות במינהל טען בפגישתו
באוגוסט 2012
עם
נציגי משרד מבקר המדינה
כי
בקרוב
תופעל מערכת
"
ארכיב מפות
"
בשיתוף אגף המיפוי של
, י" רמ
שבאמצעותה
יהיה
אפשר
לבצע
את
הליך הבקרה האמור באופן שוטף ועל כלל המחצבות בכל שנה וש
נה
.
זאת עם
בתשובה
מיום
10.9.12
שמסר
למשרד מבקר המדינה
מר
ישראל
סקופ
,
מנהל
אגף
הפיקוח
ברמ
, י"
נכתב
: "
לעניין
מערכת
'
ארכיב
מפות
',
למיטב
ידיעתי
מערכת
כזא
לא ת
הוגדרה
בתוכנית
עבודה
ולכן
לא
תוקצבה
או
הוזמנה
".
__________________
23
יצוין כי כלי דומה של בקרת מפות מדידה משמש את המפקח על המכרות שבמשרד האנרגיה והמים
בבדיקות הנדרשות למעקב אחר מילוי תנאי הרישיון
,
אולם אין הוא משווה
כמויות שנכרו
לנתוני
התמלוגים שגובה רמ
"י.
משרד האוצר
139
„¯˘Ó
¯˜·Ó
‰È„Ó‰
¯ÈÚÓ
ÈÎ
˙ÂÎȇ
ÌÈÂ˙‰
,
Ì˙ÂÙȈ¯
˙ÂÈÓ‡Â
Ì
Ô‰
‰ÏÈÚÈ ‰ÙÈÎ‡Ï „ÂÒȉ
Ï˘
ÌÂÏ˘˙
ÌÈ‚ÂÏÓ˙‰
.
Â˙ÏÚÙ‰
ÈÏÎ Ï˘ Â˙ÚÓˉÂ
‰¯˜·
ÏÚÙÈ˘
ÔÙ‡·
¯È„Ò
ÛȈ¯Â
˙‡ÈÎ
ÂÚÈÈÒÈ
·
ÌÂȘ
‰¯˜·
˙È˙˘
˙ÙË¢
ÏÚ
ÏÏÎ
˙·ˆÁÓ‰
,
Â¯Ù˘È
˙‡
È„È·˘ ÌÈÂ˙‰ ˙ÂÎȇ
Ó¯
"È
˙‡Â
‰ÈÈ·‚‰
Ï˘
ÌÈ‚ÂÏÓ˙‰
‰È„ÓÏ ÌÈÚÈ‚Ó‰
,
Â
Â¯Ù˘È
‰Ú˙¯‰‰ ˙ÏÂÎÈ ˙‡ ¯ÎÈ ÔÙ‡·
Ï˘
¯
Ó
"È
ÈÙÏÎ
ÈÏÚ·
˙·ˆÁÓ‰
.
˙ ¯ ˜ ·
È Â ˙
‰
Ï ˜ ˘ Ó
כיום
מקובל
להציב
בפתחי
הכניסה
והיציאה
כל של
מחצבה
מאזני
גשר
,
שמטרתם
לשקול את
ה
משא
יות בכניסתן למחצבה וביציאתן ממנה
.
ההפרש
בין
השקילות
הוא
משקלו של חומר החציבה
שהוצא
מהמחצבה באמצעות
המשאית
.
ההתפתחות הטכנולוגית של השני
ם האחרונות בשידור
נתונים
למרחוק
מאפשרת להתחבר למאזני השקילה שבמחצבות ולקבל
,
בשידור מקוון
,
את נתוני
המשקל של חומרי המחצבה שהוצאו באותו יום
.
זהו כלי בקרה חשוב וזול יחסית
,
אשר יש בו כדי
לשפר את הפיקוח על כמויות חומרי החציבה הנכרים במחצבות
ולנטרן
על בסיס יומיו
מי ומתמשך
.
אחראי
המחצבות
ב
י" רמ
הסביר לנציגי משרד מבקר המדינה באוגוסט 2012
כי בעבר
נשקלה
האפשרות להשתמש בכלי בקרה מעין זה ואף הוחל
בניסוי
)
פיילוט
(
בנושא
.
אולם מסיבות שונות
לא יצא הפרויקט לפועל
,
והוחלט להסתפק ב
תקליטורים
המכילים את נתוני המשקל
ש
מוסרות
המחצבו
ת
לרמ
"י
מדי
פעם
בפעם
.
Ì È Â ¯ È Á Ó
‡ Ï
Ì È Î Â Ó Ó
כאמור
,
מחירון
התמלוגים
שמפרסמת
י" רמ
קובע את
תעריף
התמלוג
לטון
שעל מחצבות הפטור
לשלם
,
בהתאם לסוג החומר הנחצב
.
המחירון מתעדכן
מדי
פעם
בפעם
ומשולב במערכת המחשוב
של
, י" רמ
כך שכל
אחת
ממחצבות הפטור מחויבת
באופן
אוטומטי
בתעריף
המותאם
לה
לפי
סוג
החומר
שחצבה
.
מבדיקת
משרד מבקר המדינה עולה כי
מחצבות שאינן מחצבות פטור
מחויבות בתשלום תמלוגים
י" רמ ל
בהתאם לתעריף ש
הציעו
בעת זכ
ייתן
במכרז
.
מאחר שתעריפים אלו אינם תואמים את
התעריפים המופיעים במחירון של
י" רמ
הם אינם משולבים באופן אוטומ
טי במערכת הממוחשבת
של
, י" רמ
ונדרשת התערבות ידנית ויזומה על מנת לעדכנם במערכת
.
פירושו
של
דבר
שחישובי
ההצמדה למדד והריבית נעשים באופן ידני
,
והפקיד
המטפל נדרש
לזכור
בכל
פעם לחייב את
המחצבות
מבלי
שמערכת
המחשוב
מתריעה
. כך על
„¯˘Ó
¯˜·Ó
‰È„Ó‰
ÈÚÓ
¯
ÏÚ ÈÎ
Ó¯
"È
ÚÙÏ
ÈÙ‡ ˙‡ ·˘ÁÓÏ ¯È„Ò‰Ï ˙Ó ÏÚ Ì„˜‰· ÏÂ
˙ÂÓÈȘ‰ ˙·ˆÁÓ‰ ÏÏÎ Ï˘ ·ÂÈÁ‰
,
˙·¯Ï
Âχ
ÂÎÊ˘
ÌÈʯÎÓ·
,
˙‡ ÏÚÈÈÏ ¯Ù˘Ï ‰¯ËÓ·
ÌÈ‚ÂÏÓ˙‰ ˙ÈÈ·‚
.
בתשובתו
ה של
אחראי
ל
תחום
המחצבות
ברמ
"י
המשולבת עם תשובתו של מנהל
י" רמ
מיום
12.2.13 נכתב
: "
במכרזים שפורסמו עד כה לא היה קשר עם ה
מערכת הממוכנת של המינהל ועל כן
נדרש כל פקיד במחוז בו יצא המכרז לבצע את החישובים ידנית ובהתאם לחוזה שהיה שונה ממכרז
למכרז
.
מעתה ואילך אמורים המכרזים לצאת באמצעות חוברת מכרז ממוכנת שהוכנה ע
י" רמ י "
ובה מופיע חוזה אחיד שגם הוא נוסח ע
"
י האגף המשפטי ב
... י" רמ
החו
ברת
כל על
מרכיביה
- כולל
תשלום התמלוג ממוחשבת ואין צורך להתערבות ידנית של עובד
". י" רמ
140
דוח שנתי64 א
ריכוזיות
בענף
המחצבות
דוח
מבקר המדינה 57
ב בנושא כרייה וחציבה הצביע והתריע על הריכוזיות הקיימת בענף המחצבות
ועל
תוצאותיה
הבעייתיות24
.בדוח נכתב
: "
דוח הביקורת הקודם בנושא הע
לה
,
כי בשנת 1992
...
שלוש חברות גדולות הפיקו כמחצית מתפוקת הענף
.
עוד צוין בדוח הקודם כי שלוש החברות
תיאמו ביניהן את המחירים של חומרי המחצבה
...
מטרת
חוק
חובת
המכרזים
הייתה
,
בין
השאר
,
לעודד
את
התחרות
ולהפחית
את
המחירים
.
בפועל
גם ,
בשנת
2006
נותרה
בעינה
הריכוזי
ות
בענף
המחצבות
לא ,
גדלה
התחרות
,
ואותן
שלו
ש
חברות
אף
מחזיקות
בפלח
שוק
גדול
יותר
מבעבר
:
בשנ
ת 2005
הן
ייצרו
יותר
מ-
75%
מן
הייצור
הארצי
...
ומבחינה
זו
יכול
שיווצר
קרטל
".
נמצא
כי
במועד
הביקורת
הנוכחית
עדיין
הייתה
ריכוזיות
רבה
בענף
מחצבות
האבן
והחצץ
.
תמונת
הריכ
וזיות
בענף
לא רק שלא השתפרה
,
אלא אף הורעה -
שלוש החברות המובילות מחזיקות כיום
בפלח שוק של כ-
81% מכלל הענף
.
תופעה
זו
יש בה בכדי להשפיע על המחירים הנגבים בענף זה
.
למרות האמור בדוח 57
ב בדבר הצורך בעידוד התחרות בענף ובמניעת היווצרותו האפשרית של
קרטל
,
לא פעלה ר
מ"י
לביזור
הפעילות בתחום זה ולהורדת המחירים
.
˙Ú„Ï
„¯˘Ó
¯˜·Ó
‰È„Ó‰
,
ÂÊ ‰ÚÙÂ˙
˙¯˙ÂÒ
È˙˜ÂÏÁ‰ ˜„ˆ‰ ˙¯˜Ú ˙‡
,
È·‡˘Ó˘ ¯Á‡Ó
ڷˉ
Âχ‰
ÌÈӯ‚ Ï˘ ̈ÓÂˆÓ ¯ÙÒÓ È„È· ÌȇˆÓ ÔÈÈ„Ú
.
ÛÒÂ
ÏÚ
ÍÎ
χȈËÂÙ
·‚‰ ˙ÂÒΉ‰
˙‰Â
Ï˘
˙¯·Á‰
˙ÂÈÊÂÎȯ‰
˜È„ˆÓ
Ï˘ ˙Ù˜Ó ‰¯È‰Ó ‰ÈÁ·
‡‰
˙¯˘Ù
Ï
ÏÓ˙‰ ¯ÂÚÈ˘ ˙‡ÏÚ‰
ÌÈ‚Â
‰·Â‚˘
‰È„Ó‰
.
ÏÚ
Ó¯
"È
‰È„Ó‰ ˙ÂÈ¢¯ ÏÚÂ
˘¯„ȉÏ
‰È‚ÂÒÏ
,
‡ÂˆÓÏÂ
˙‡ ¯˘Ù‡È˘ ˙¯˙Ù
„„ÈÚ
˙¯Á˙‰
.
בתשובת
החשכ
ל "
נכתב
: "
הערת
המבקר
לעניין
ריכוזיות
בענף
המחצבות
תלקח
היא גם
בבחינת
כדאיות
שיווק
מחצבות
במכרז
פומבי
".
בחינה
לאומית
כולל
של ת
משאבי
הטבע
והתמלוגים
ה
נגבים עבורם
בחינה
רוחבית
כוללת
והיבטים
סביבתיים
הניהול
והאסדרה
של השימוש במשאבי הטבע
בידי המדינה
ראוי ש
י
תבצע
ו גם
לאור עקרונות של
קיימות
)Sustainability
(
,ש
יביאו
בחשבון
את
ההכרח
לשמר
את
משאבי
הטבע
תוך
התחשבות
בהיבטים
אקולוגיים
וכל
כליים
,
וכן
את
הצורך
ב
תמחור
התמלוגים
הנגבים
בהתאם
לערך
השוק
ההוגן
.
ליקויים
בפיקוח
על
ניצול
מש
אבי
הטבע
ועל
התמלוגים
בגינם
ובאכיפה בתחום זה
פוגע
ים
באינטרסים של הציבור כבעלי
המשאבים
ו
מחזק
את ים
האינטרס של בעלי
הזיכיונות
והרישיונות
להגביר את ניצולם
.
בסיכום
דיון
שהתקיים
ב-
31.10.11
בלשכתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה
)
כלכלי-פיסקלי
(
ד " עו
אבי
ליכט
נכתב
: "
ישנה חשיבות רבה לגיבוש מדיניות כוללת בעניין אוצרות הטבע
.
הדרישה
להגדיל את חלקו של הציבור ברווחים באמצעות מנגנוני תמלוגים והיטלים מיוחדים היא דרישה
לגיטימית וראויה
ד .
רישה זו משקפת ערכים של
'
צדק
חלוקתי
'ו '
צדק
חברתי
'
בחלוקת משאביה
__________________
24
ראו
מבקר המדינה
, Á„
È˙˘
57
·
)
2007
( ,בפרק
"
כרייה
וחציבה
' עמ , "337
.
משרד האוצר
141
המוגבלים של המדינה
.
היא מבקשת להבטיח כי ההנאה מנכסים אלה תהיה מנת חלקו של כלל
הציבור ולא של שכבה צרה בלבד
".
יצוין
כי ב-
10.1.12
שלח השר להגנת הסביבה
מר דאז
גלעד
ארדן
לראש
הממשלה
מר
בנימין
נתניהו
"
בקשה
להקמת
ועדה
ציבורית
לבחינת
השימוש
והניצול
של
משאבי
הטבע
בישראל
".
בבקשה נכתב
ן בי
השאר
: "
בעולם
כלכלי
וסביבתי
בו ,
הביקושים
הגולמיים
לחומרי
גלם
המבוססים
על
משאבי
טבע
מתכלים
הולך
וגובר
,
חובתנו
לבדוק
לטווח
הארוך
שאנו
מנצלים
באופן
מושכל
,
יעיל
וחסכוני
את
משא
בי
הטבע
המצומצמים
של
מדינת
ישראל
ושאנו
מתמחרים
נכון
,
מבחינת
אינטרס
הציבור
,
הכלכלה
והסביבה
,
את
המחיר
אותו
גובה
הממשלה
כנאמנת
הציבור
,
בגין
השימוש
במשאבים
אלה
".
בפסק
הדין
שדחה
את העתיר
ה
כנגד שינוי החקיקה בעקבות דוח ועדת
ששינסק
י25 נקבע
: "
התמונה
שעלתה
ממסקנות
ו
עדת
ששינסקי
כי היא
בפועל
,
הציבור
כמעט
אינו
שותף
לרווחים
ממשאבי
הטבע
שבבעלותו
.
עוד
עלה
כי
שיעור
ההשתתפות
של
הציבור
ברווחים
היה אלו
נמוך
מאוד
ביחס
למקובל
בעולם
המערבי
.
החוק
ביקש
לשנות
מצב
זה
.
הוא
ביקש
לעדכן
חקיקה
מיושנת
,
מראשית
ימי
המדינה
,
ולהתאימה
למציאות
ה
כלכלית-
פיסקאלית
הנוכחית
...
הוא
ביקש
להשיג
תכלית
של
צדק
חלוקתי
ביחס
למשאבי
הטבע
של
המדינה
.
תכלית
היא זו
תכלית
ראויה
".
יצוין
ב כי -
3.7.2012
נכנסה
לתוקפה
הוראת
תקנות
כספים
ומשק
)
להלן - (ם" תכ26
בדבר
"
הכנסות
מתמלוגים-רישום
,
דיווח
ובקרה
".
ההוראה קובעת את אופני הבק
רה והפיקוח שעל חשבי משרדי
הממשלה
להנהיג
כדי
לפקח
על תשלום התמלוגים
ולטפל בתמלוגים
שהם מקבלים
.
הוראת התכ
ם "
מתמקדת
בעיקר
בפן
החשבונאי
ובמיפוי
התמלוגים
.
בתשובת
החשכ
ל "
נכתב
: "
אין
זה בסמכותו של החשכ
"
ל לקבוע הנחיות בנוגע להתאמת גביית
התמלוגים ממשאבי טבע לעקרונות
צדק חלוקתי והיבטים ציבוריים אחרים
,
עקרונות אלו צריכים
להיקבע על ידי הממשלה
.
אגף החשב הכללי פועל לפקח
,
לבקר ולגבות את התמלוגים
,
כאמור
".
בתשובת
השר להגנת
הסביבה
מיום
29.1.13
נכתב
: "
סוגיית
גביית התמלוגים
,
הזוכה להתייחסות
נרחבת בחלקי דוח הביקורת
,
הינה רק סוג
יה אחת מיני רבות שעל הממשלה להידרש אליה כחלק
מגיבוש ‰È‚˯ËÒ‡
χ¯˘È· ڷˉ È·‡˘Ó ωÈÏ ˙ÏÏÂÎ ˙ÈÓÂ‡Ï וייעול
השימוש
בהם
על .
אסטרטגיה כזו להתייחס גם לסוגיות הבאות
:
היקפם ואיכותם של משאבי הטבע העומדים לרשות
המשק
,
קביעת קצב הניצול המיטבי של המשאבים וקביעת כלי מד
יניות כלכליים
,
רגולטוריים
ואינפורמטיביים לייעול השימוש במשאבי הטבע
.
באשר לסוגיית תקבולי המדינה מניצול משאבי
הטבע ואופן חישובם
,
אנו סבורים כי על המדינה לתת ערך כלכלי ‰˘ÂÏ˘Ï
ÌÈ˙˘Ó
ÌÈÈÊίÓ
:
עלות
ההפקה של המשאב
,
עלות הנדירות של המשאב והעלויות החיצוניות
הנלוות
לתהליך
הפקת
המשאב
.
הפנמת
ערכים
כלכליים
אלו
תשנה
מן
היסוד
את
האופן
בו
מחושבים
תקבולי
המדינה
ממשאבי
הטבע
ויכולה
להוביל
לתוספת
של
מיליארדי
שקלים
למשק
הישראלי
;
לעודד
התייעלות
שימוש
במשאבים
;
להפחית
השפעות
סביבתיות
וחברתיות
מזיקות
הנלוות
לניצול
משאבי
הטבע
ולהבט
יח
חלוקה
הוגנת
של
התקבולים
מהמשאבים
בדור
הנוכח
י
וכלפי
הדורות
הבאים
" )
ההדגשות
במקור
(.
בתשובתו
של
ראש
המועצה
הלאומית
לכלכלה
במשרד
ראש
הממשלה
,
פרופ
ין ' יוג '
קנדל
)
להלן -
תשובת
ראש
המועצה
הלאומית
לכלכלה
, (
מיום 10.2.13 נכתב
: "
נושא גביית התמלוגים בגין
שימוש במשאב
י טבע ואופן השימוש בתמלוגים אלה הינה סוגיה בעלת חשיבות לאומית
.
משכך
,
__________________
25
ץ " בג3734/11
ÌÈÈÁ
ԇȄÈ„
Á‡Â
'
„‚
˙ÒÎ
χ¯˘È
Á‡Â
'
,תקדין
)2012
(.
עתירה זו הוגשה כנגד
הטלת מס רווחי היתר על אותן חברות ש
הפיקו גז ונפט
.
הטענה העיקרית העומדת בבסיסה היא שתיקון
למפרע המחייב הטלת מס נוסף אינו חוקתי
.
26
ראו הוראת תכ
) ם "
תקנות כספים ומשק - הוראות ונוהלי עבודה של החשב הכללי
' מס ( 2.2.27
.
142
דוח שנתי64 א
זכה הנושא לתשומת לב מרבית של הממשלה
...
בימים
אלה
משרד
האוצר
עורך
בחינה
של
התמלוגים
שנגבים
מכלל
משאבי
טבע
)
למעט
גז
ונפט
ואשלג
(
במטרה
לבחון
באם
קיים
צורך
בעדכון
מדיניות
ממשלתית
בנושא
".
משרד
מבקר המדינה מציין כי
העבודה
הנעשית בימים אלו
במשרד האוצר עוסקת בפן
ה
חשבונאי-בקרתי
בלבד
,
ולא בבחינה מערכתית של הנושא על כלל
היבטיו
.
˙Ú„Ï
„¯˘Ó
¯˜·Ó
‰È„Ó‰
,
Â˙Â·È˘Á
‰·¯‰
Ï˘
‡˘Â‰
,
ÌÈÈÏÎÏΉ ÌÈ˷ȉ‰ ÏÏÎ ÏÚ
ÏÁ‰ ˜„ˆ‰ ˙¯˜Ú ÏÚ ‰·¯‰ Ì˙ÚÙ˘‰Â · ÌÈÓÂÏ‚‰ ÌÈÈ˙·È·Ò‰Â
‰È„Ó· È˙˜Â
,
ÌÈ·ÈÈÁÓ
‰ÈÁ·
˙È˙ίÚÓ
‰ÙȘÓ
.
ڈ·˙ ÂÊ ‰ÈÁ·˘ ȇ¯‰ ÔÓ
Ì„˜‰·
,
·
ÏÏÎ ÛÂ˙È˘
ÌÈ„¯˘Ó‰
Â
ÌÈÙ‚‰
‰Ï˘ÓÓ·
ÌÈڂ‰
¯·„Ï
,
ω˙˙Â
‰È‡¯‰ ˙È·¯Ó‰ ˙ÂÙȘ˘‰ ˙„ÈÓ·
ÈÙÏÎ
¯Â·Èˆ‰
.
קרן
לניהול
כספי
ה
היטל
על
רווחי
נפט
סעיף
53
)( א
לחוק
מיסוי
רווחי
נפט
,
התשע
"א-
2011
,קובע
כי הממשלה תקים קרן לניהול כספים
שהתקבלו מהיטל על רווחי נפט לפי חוק זה
והם
י
שמשו
למטרות חברתיות-כלכליות
.
בסעיף 53
)( ב
לחוק
נקבע
כי הקרן תוקם בחוק שיסדיר את אופן פעולתה
את ,
אופן
הוצאת
הכספים
שינוהלו
בה
ואת
המטרות
שלשמן
יועברו
,
וכי הצעת חוק כאמור תוגש לכנסת ל
א יאוחר מ-
1.11.11
.
יצוין כי על
פי ביאור 9
לדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ליום31.12.11
אומדן הערך הנוכחי של הכנסות
הממשלה
בגין
היטל
על רווחי נפט מכ
וח
החוק
הוא12.6
מיליארדי
ש"ח27.
על
החשיבות שבהקמת הקרן
אפשר
אף ללמוד מאמירותיו של בית המשפט העליון
בשבתו
ץ" כבג28
" :הנה כי כן
,
הכספים שייאספו בקרן זו אכן מיועדים באופן ספציפי
'
לקיים
תשתית
לחיים
בצוותא
... '
אין
המדובר
ב'
נטילה
לשם
נטילה
'
או בחוק ללא תכלית
.
התכלית ראויה היא
".
יצוין
כי
במשרד
ראש
הממשלה
מונתה
ועדה
לבחינת
עקרונות
הקמתה
ואופן ניהולה של הקרן
,
וכי
בפברואר
2012
מסר
ר " יו
הוועדה
פרופ
ין ' יוג '
קנדל
,
בדיון
בוועדת
הכספים של הכנסת
,
כי הוועדה
השלימה את
הכנת
המלצותיה
.
ואולם בדיקת משרד מבקר
המדינה
העלתה כי
הצעת
החוק
הוגשה
רק
בנובמבר
2012
,כשנה
לאחר
המועד
שנקבע
בחוק
.
יצוין
כי
עד 12.2.12 גבתה המדינה מכוח החוק כ-
125
מיליון
. ח"ש
סכום זה התקבל כמקדמה עבור
הכנסות בגין שנת 2011
,
בהתאם לתקנה שתוקנה מכוח החוק
ולפיה
בעלי
מיזם
הנפט
ישלמו
מקדמות
היטל
בשיעור
שלא
יפחת
מ-
8%
מהתקבולים
השוטפים
.
בתשובת
ראש
המועצה
הלאומית
לכלכלה
נאמר
כי
גיבוש החקיקה
להסדרת
פעילות
הקרן
,
על
האורגנים
השונים שי
יכללו בה
,
דרש
עבודת
מטה
שנמשכה
פרק זמן ארוך מהמשוער
.
זאת לנוכח
מאפייניה
הייחודיים
של הקרן - חלקם
ייחודיים
בחקיקה
הישראלית
- ובהתחשב
בהיקף
הכספים
שתנהל
ובחשיבותם
.
לאחר
דיונים בראשות ראש הממשלה
,
פרסום תזכיר החוק ודיונים בהערות
שהתקבלו בעקבות התזכיר
,
ומאחר שה
כנסת התפזרה
,
הוגשה
הצעת
החוק
רק
בנובמבר
2012
.
עוד
ציין
ראש
המועצה
הלאומית
לכלכלה בתשובתו כי ביום 23.1.12 הוגשה עתירה29
שעניינה
בעיקר
בקש
ה להקים את ה
קרן
לניהול
כספי
ה
היטל
על
רווחי
נפט
,
שכספיה מיועדים
למטרות
חברתיות-כלכליות
,
כנדרש כאמור לעיל לפי החוק
.
במסגרת
התגובה המקדמית לעתירה עדכנה
__________________
27
יצוין
כי סכומי ההיטל על רווחי נפט מכוח חוק מיסוי רווחי נפט
,
התשע
"א-
2011
, נוס
פים על התמלוגים
המוטלים מכוח חוק הנפט
,
התשי
"ב-
1952
.
28
ראו
הערה
25
.
29
ץ " בג683/12
Á‡Â χȯ‡ ȯ‡
'
'
Á‡Â χ¯˘È ˙Ï˘ÓÓ
') טרם פורסם
(.
משרד האוצר
143
המדינה
על
תהליך
הכנת
החקיקה
בהתאם
להמלצות
צוות
בין -משרדי
בראשות
המועצה
הלאומית
לכלכלה
.
יצוין
כי לאחר סיום הביקורת
התקבלה
החלטת
ממשלה
על
הקמת
הקרן
,
אולם הקרן טרם
קמה
.
‰È„Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï
,
‰Ï˘ÓÓ‰ ÏÚ
˙‡ Ì„˜Ï ÍÈ˘Ó‰Ï
Ô¯˜‰ ˙Ó˜‰
ÈÙÎ
Ú·˜˘
˜ÂÁ·
.
‰˙Ó˜‰
‰¯È‰Ó‰
˙ÈÂÈÁ
Ì‚
¯Â‡Ï
ÌÂÎÒ‰
‡Ï‰
ÏË·Ó
Ï˘
˙ÂÓ„˜Ó
ÒÓ‰
¯·Î˘
·‚
Ôȇ˘Â
ÏÎ
ͯ„
Ô·˙Ï
ÈÂÏÈÓÏ
˙¯ËÓ‰
˙ÂÈ˙¯·Á‰
-
˙ÂÈÏÎÏÎ
Ï Ì‡˙‰·
˜ÂÁ
.
סיכום
˙¯Â˜È·‰
‰˙ÏÚ‰
ÈÎ
˙ÂÏÈÚÙ
‰Ï˘ÓÓ‰
ÌÂÁ˙·
˙ÈÈ·‚
ÌÈ‚ÂÏÓ˙‰
ÔÈ‚·
ψÈ
È·‡˘Ó
Ú·Ë
‡Ï
‰˙Èȉ
˙˜ÙÒÓ
.
Ó‰ ¯˜·Ó „¯˘Ó ˙Ú„Ï
‰È„
,
ÁÈË·‰Ï ˙Ó ÏÚ ÏÂÚÙÏ ‰Ï˘ÓÓ‰ ÏÚ
,
ÏÎÎ
Ô˙È˘
,
ÌÈÁ¯Ê‡‰ ÏÏ΢
,
Â
ÔÎ
„È˙Ú‰ ˙¯„
,
ÌÈÓÈȘ‰ ÌÈÏ·‚ÂÓ‰ ڷˉ È·‡˘ÓÓ Â‰ÈÈ
χ¯˘È ˙È„Ó·
.
ÏÚ
‰Ï˘ÓÓ‰
Úˆ·Ï
‰ÈÁ·
‰ÙȘÓ
Ï˘
˙ÈÈ‚ÂÒ
ÌÈÏ·˜˙‰
È·‡˘ÓÓ
Ú·Ë
-
˙·¯Ï
Âχ
˘
Ìȇ
ÌÈ‚ÂÏÓ˙ ÌÈ‚· ÌÈ·‚
-
ÌÈڂ‰ ÌÈ„¯˘Ó‰ ÏÏÎ ÛÂ˙È˘·
·
¯·„
,
˙‡ÊÂ
È„Î
ÈÎ ‡„ÂÂÏ
ÌÈ·‡˘Ó‰
˜ÏÂÁÈ
ÔÙ‡·
Ԃ‰
ÏÚ
ÈÙ
˙¯˜Ú
˜„ˆ‰
È˙˜ÂÏÁ‰
.
ÈÎ ‡„ÂÂÏ ˘È
ÌÈ·‡˘Ó
‰Ï‡
ÂωÂÈ ÂÏÙÂËÈ
ÈÎ ÁÈË·˙˘ ͯ„·
‰È„Ó‰ Ï˘ ÌÈÈÂÈÁ‰ ÌÈÒ¯Ëȇ‰ Â¯Ó˘ÈÈ
Â
ÈÎ
Ï·˜˙˙
˙Óω ‰¯ÂÓ˙ ÌÈ‚·
Ì‚
ÂÚˆÂ·È Ì‡
˙‡˜ÒÚ
ÌÚ
ÌÈÚȘ˘Ó
ÌȯÁ‡
.
ÏÚ
ÏÂÚÙÏ ‰Ï˘ÓÓ‰
„ÈÓ
ÔÙ‡·Â
È˙ίÚÓ
ÌÏÂÚÈÈÏ
˙˜ÓÚ‰ÏÂ
Ì
Ï˘
Á˜ÈÙ‰
,
·‚‰Â ‰¯˜·‰
‰ÈÈ
Ï˘
ÌÈ‚ÂÏÓ˙‰
˙ÏÂ
Ô˜È
ÌÈÏ˘Î‰
ÂÏÚ‰˘
Á„·
‰Ê
.