מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה

הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מדיניות ל משיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה :כתיבה ד"ר נלי כפיר אורן :| אישור עדו אבגר :תאריך ח ' בטבת תשפ"ה , 8 ,בינואר2025 סקירה משווה מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ ....... 1 מבוא................................ ........................................................................................................ 3 1. ,הגירת מומחים: הגדרות מושגים ומגמות ................................ ................................ ............... 4 1.1 "השימוש המקובל במונח "מהגרים מומחים ................................ ................................ ....... 4 1.2 תנועות ומגמות שונות בהגירת מהגרים משכילים במדינות ה- OECD ................................ .... 5 1.3 מהגרים בעלי השכלה אקדמית ................................ ................................ ......................... 5 1.4 הגירת רופאים ................................ ................................ ................................ .................. 6 1.5 גורמ ים המשפיעים על ההחלטה להגר................................ ................................ ................ 8 2. תמריצים יזומים לעידוד הגירת מומחים ................................ ................................ ............... 11 2.1 הקלות בכניסה ובשהות במדינה ................................ ................................ ...................... 11 2.2 תמריצים חומריים לגיוס למהגרים מומחים ................................ ................................ ....... 15 2.3 גיוס פעיל וסיוע בהשמה ................................ ................................ ................................ .. 17 2.4 הכרה בהכשרה מקצועית ................................ ................................ ................................ 19 3. ל קחים מיישום מדיניות לעידוד הגירת מומחים ................................ ................................ ...... 22 3.1 למידה משלושה מקרי בוחן ביישום מדיניות לעידוד הגירת מומחים ................................ .... 23 מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 1 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית מסמך זה נכתב לבקשת יו"ר וועדת העלייה, הקליטה והתפוצות, חבר הכנסת עודד פורר . במסמך נבחנים כלי מדיניות שונים של מדינות בעולם לעידוד הגירה של :מומחים רופאים, אנשי מדע, מהנדסים בתחומי ההיי טק .ועוד. כמו כן, המסמך סוקר אתגרים המקשים על הגירת מומחים כפי שעלו ממקרי בוחן שונים הסקירה מבוססת בעיקר על מחקרי ארגון ה- OECD והבנק העולמי , ועל מידע מאתרי .אינטרנט ממשלתיים ושל האיחוד האירופי ארגון ה- OECD מגדיר מהגרים מומחים כ מהגרים בעלי מומחיות נדרשת ,שהם עובדים ועובדות מובילים בתחומ י הרפואה ,המדע ,הטכנולוגיה והעסקים , בעלי השכלה גבוהה ו בעלי שכר גבוה . עם זאת, הנתונים המובאים בסקירה הם בעיקר על תנועה של מהגרים בעלי השכלה אקדמית וכן רופאים. זאת, בהיעדר נתונים .הנאספים על פי ההגדרה לעיל ראשית, מובאות בסקירה מגמות עולמיות בתנועת מהגרים מומחים : לפי הבנק העולמי בשנת2016 כשליש מהמהגרים ל מדינות ה- OECD היו בעלי השכלה אקדמית או בעלי תעודת לי מודים על תיכוניים . כמו כן, בשנים האחרונות ישנה מגמה של הגיר ה בין מדינות בדרגת פיתוח כלכלי גבוהה יחסית , כאשר בעבר הגירה התרחשה .בעיקר ממדינות עניות למדינות עשירות ,כך למשל כשני שליש ים מה רופאים הזרים במדינות ה- OECD בשנת 2016 היו ממדינות בעלות הכנסה בינונית-גבוהה ,ומעלה .בתוך הארגון או מחוצה לו מחקר של ארגון ה- OECD הראה כי מספר גורמים המשפיעים על מידת האטרקטיביות של מדינות הארגון :)למהגרים מומחים (בעלי תארים מתקדמים ויזמים אפשרות המשפחה להצטרף, רמת החיים במדינה , רמת ההכנסה והמיסוי, איכות ההזדמנויות לתעסוקה, פוטנציאל השילוב החברתי במדינה , מדיניות ההגירה .ועוד מדינות החוות מחסור בהון אנושי של מומחים ומתמודדות בשוק גלובלי תחרותי עם מדינות אשר באופן מובנה הן אטרקטיביות יותר- משלבות .תמריצים שנועדו למשוך אותם להלן נביא בקצרה סיכום של תמריצים לעידוד הגירת מומחים ש ניתנים על ידי מדינות שונות, המובאים בפירוט בסקירה:  הקלות באשרה המאפשרת כניסה למדי נה למטרות עבודה והקלות על המשך ה שהות:בה מדינות ,נוקטות בהקלות שונות כמו זירוז מתן האשרה מתן אשרות שהייה ועבודה גם ל בני המשפחה של המומחה , מתן אשרה למסיימי תארים.במדינה הקולטת ועוד ,כך למשל מדיניות האיחוד האירופי בנוגע לאשרות של זרים מומחים המכונהBlue Card ( 2021 ) קובעת מדיניות גמישה יותר ביחס לכניסת מומחים זרים למדינות .האיחוד ולשהות בהן מדינות גם מאריכות שהייתם של מהגרים מומחים לצורך מציאת מעסיק אחר , מעניקות להם תושבות זמנית ואף אזרחות .  תמריצים חומריים כמו למשל יצירת מוקדי תעסוקה ומקומות עבודה, משכורת תחרותית, מענקי מחקר, מענקי דיור, הקלות במס, תמיכה כלכלית לבני זוג ואף פיתוח שירותים שנועדו לספק רמת .חיים גבוהה מדינות הבולטות במתן תמריצים חומריים ה ן סין, סינגפור ואבו דאבי ,אשר ה פעילו תכניות .שונות בעבר וכיום אשר התמריצים שנזכרו לעיל מופיעים בהן נושא טיפוח ההון האנושי משלב הלימודים וההכשרה בולט בתכניות השונות. כך סינגפור ,למשל במסגרת מדיניות מקיפה בנושא העניקה מלגות מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לסטודנטים זרים ,הכוללות שכר לימוד ו דיור כאשר חלק מהמימון שניתן הותנה בהישארות לעבוד במדינה .לאחר השלמת הלימודים דובאי .מציעה אפשרויות דומות  גיוס פעיל וסיוע בהשמה הינו מרכיב מרכזי בהגעת מומחים זרים. מדינות שונות מנהלות מאז שנות ה- 2000 השמה יזומה של מהגרים מומחים על ידי מודל המכונה " Expression of Interest System " ובו מהגרים יכולים לחפש אפשרויות עבודה דרך תכניות ממשלתיות שונות והעוברים את המיון המקדים .מתקבלים למאגר. המאגר משמש גם לצורך התאמה ויצירת קשר בין המהגר המומחה למעסיק מסוים האיחוד האירופי גם הוא השיק מאגר טאלנטים זר ים ( "EU Talent Pool Initiative" ) ( 2022 ) שנועד לשדך בין מעסיקים והמומחה הזר שהם זקוקים לו (ייחודיות המאגר בכך שהוא מכוון למי שאינם אזרחי .)האיחוד האירופי סינגפור גם מבצעת "ציד כ י "שרונות כב נסים בינלאומיים, באוניברסיטאות ובמדיה .חברתית  לבסוף, מדינות מכירות בהכשרה מקצועית של מומחים זרים על מנת להקל על הגעתם והעסקתם .במדינה, גם אם זו נרכשה מחוץ לה צעדים נוספים הקשורים לכך כוללים: קיצור משך ההמתנה להכרה בהכשרה, מתן אשרה גם אם המומחה מצא עבודה בתחום אחר מתחום הכשרתו, השלמת ההכשרה הנדרשת לאחר .הגעה ומתן אשרת עבודה בהינתן ניסיון פרקטי ולאו דווקא על פי הכרה פורמלית מאופן ה יישום של מדיניות לעידוד הגירת מומחים במדינות שונות עולים אתגרים ופרקטיקות מיטביות לעידוד הגיר ת מומחים :המחקרים מלמדים על מספר אתגרים אשר הקשו על מדינות למשוך אליהן מהגרים:מומחים מיסוי גבוה על השכר, הליכים בירוקרטיים מסובכים, שפה מקומית שאינה מדוברת במדינות רבות בעולם, רף הכרה גבוה מדי בכישורים מקצועיים הנדרשים למתן אשרה, וכן נטייה של מעסיקים להעדיף עובדים מקומיים. לעומת ,זאת הצלחה בהבאת מומחים זרים הושגה על ידי מתן הקלות ב אשרה, מתן תמריצים חומריים ויצירת סביבה מושכת עבור מהגרים מומחים, וגיוס פעיל. נציין כי )לפחות במקרה אחד (סינגפור הצלחה" רבה מדי" בהבאת מומחים זרים עורר ה התנגדות של תושבים מקומיים, אשר הביאה ל מאמץ להגביל את מספר הזרים על ידי שמירת מקומות עבודה למקומיים לפני פרסומן לזרים, ולעודד .השתלבות זרים באקלים התרבותי של המדינה מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מבוא מטרת מסמך זה היא לסקור שימוש ב כלי מדיניות שונים לעידוד הגירה של מהגרים מומחים (רופאים, א נשי מדע, מהנדסים בתחומי ההיי טק )וכדומה אל מדינות מפותחות, 1 וכן לזהות אתגרים המקשים על הגירת מומחים כפי שעלו ממקרי בוחן שונים בספרות המחקר. הון אנושי של עובדים בעלי מיומנויות וכישורים ברמה גבוהה בתחומי רפואה, מדע, טכנולוגיה ועוד - הוא משתנה מכריע בכלכלת מדינות מפותחות. מעסיקים שחלקם הם תאגידים גלובליים, וכן המדינ ות עצמן, מתחרים על הון אנושי זה שהוא חיוני עבורם. התפתחות כלכלית מואצת בשילוב עם גידול נמוך של ה אוכלוסייה מביא ים למחסור בעובדים מיומנים אשר מדינות מנסות .לתת לו מענים שונים בין האופנים בהם מדינות מנסות להתמודד עם מחסור זה ניתן למנות: פתיחת תכניות אקדמיות ו תכניות הכשרה שונות, עידוד השתתפות של אוכלוסייה מקומית שהיא בתת ייצוג בתחומי תעסוקה אלו , עידוד הישארות של סטודנטים זרים או של מהגרים בעלי הכשרה שכבר שוהים במדינה וטרם השתלבו בשוק העבודה בתחום מומחיותם . סוג אחד של מענה בו נתמקד בסקירה זו הוא ניסיון של המדינות "לייבא" הון אנושי בעזרת מדיניות הגירה מקלה ותכניות שונות שמטרת ן להעלות את האטרקטיביות של המדינה בעבור מהגרים מומחים. הגירת מומחים היא תופעה גלובלית מורכבת ורב- ,כיוונית ב מסגרת ה ישנן מדינות אשר גורמי המשיכ ה של מהגרים אליהן חזקים מאחרות. בין גורמי המשיכה נ יתן לזהות כאלו הקשורים למאפייני המדינה ואורח החיים בה ( למשל רמת חיים גבוהה במדינה)באופן כללי, חלקם נובעים ממדיניות ההגירה הכוללת של אותה מדינה , וחלקם ניתנים כתמריצים יזומים ל מהגרים מומחים. לצורך בחינת התופעה של הגירת מומחים התבססנו על ספרות הכוללת מחקרים וסקירות של ה ארגון( לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכליOrganization for Economic Co-operation and Development :, להלןOECD ) :, וכן של ארגוני האו"ם( ארגון העבודה הבינלאומיInternational Labour Organization :, להלןILO ) ו( ארגון ההגירה הבינלאומיInternational Organization for Migration ) והבנק העולמי ( World Bank ); ספרות אקדמית , וכן מידע מ אתר ה אינטרנט של האיחוד האירופי ואתרי אינטרנט .ממשלתיים המדינות אשר נסקרו ת במסגרת המסמך הן בעיקרן מדינותOECD , וחלקן גם ,חברות באיחוד האירופי דוגמת אנ גליה, גרמניה, יפן, סינגפור .וסין 1 למעט סין, אשר תיכלל בסקירה זו והבנק העולמי מגדיר אותה כמדינה בעלת הכנסה בינונית- גבוהה. מדינות בעלות הכנסה בינונית- גבוהה, לפי הגדרות הבנק העולמי, מוגדרות נכון לשנת2024 ככאלו בהן ההכנסה הלאומית הגולמית לנפש היא בין4,000 $ ל- 14,000 $ , אתר הבנק העולמי, 2055 - Country Classification by Income Level, 2024 Bank Group, World, כניסה אחרונה ב-9 ,בספטמבר 2024 . מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בפרק הראשון ניתן רקע על התופעה הבינלא ומית של מחסור במומחים וכן הגדרות מקובלות בספרות ומגמות שונות . בפרק השני הסקירה מפרטת על כלי מדיניות שונים בחלוקה לתמריצים חומריים (כגון שכר תחרותי והקלות מס,), עזרה בעלויות מעבר, סיוע כספי בדיור ועוד .ולתמריצים מסוגים אחרים כמו הקלות באשרה, גיוס פעיל והכרה בהכשרה מקצועית הפרק האחרון מביא אתגרים שונים ביישום מדיניות לעידוד הגירת מומחים; ובחינת אפקטיביות של .צעדי מדיניות על פי מקרי בוחן שונים 1. :הגירת מומחים הגדרות, מושגים ומגמות 1.1 השימוש המקובל במונח ""מהגרים מומחים המונח" מהגרים"מומחים – המכונים לפעמים מהגרים רבי כישרו ן או ""טאלנטים( Talents ) – מאגד בתוכו מספר קטגוריות העולות מן הספרות המחקרית והמקצועית . באופן כללי במסמך נתייחס למונח לפי הגדרת ארגון ה- OECD בה מדובר על מהגרים ,בעלי מומחיות נדרשת שהם עובדים ועובדות מובילים בתחומם, בעלי השכלה גבוהה ו בעלי שכר גבוה. 2 במרבית האזכורים בספרות מונח זה נקש ר עם מהגרים העוסק ים בתחומים של רפואה, מדע ומחקר, טכנולוגיה ועסקים. יחד עם זאת, למרות קיומה של הגדרה זו, ארגון ה- OECD לא פרסם על פיה נתונים על .תנועת מהגרים יתרה מכך, ניכר כי ארגונים כמו הבנק העולמי או מדינות שונות מגדירות מומחיות באופנים שונים, מכילים או מדירים יותר מהגדרה כללית זו, והשימוש במונח אף לא ,כולל תמיד הגדרה ברורה של האוכלוסייה אליה מתייחסים. לכן בכל מקום במסמך בו מובאים נתונים מצוינת ההגדרה הרלוונטית ככל שיש כזו .בשל ההבדלים בהגדרות יש לנקוט משנה .זהירות בהשוואת נתונים ממקורות שונים יצוין כי ,על אף שמדינות רבות עוסקות גם בהשבה של מומחים שהם אזרחיהן ו שעזבו למדינות אחרות , וכי אזרחים שבים אלו עשויים ליהנות מהתמריצים שמיועד,ים למהגרים מומחים יודגש כי ככלל מסמך זה מתמקד בעידוד הגעה של מהגרים ,חדשים, או זרים למדינות אלו (זאת )למעט המקרה של סין, אשר משקיעה את מרבית המאמץ בעידוד חזרתם של אזרחים שהיגרו . אחת הסיבות לכך היא כי נקודת הפתיחה, ,כמו גם האתגרים של אזרחים השבים למדינתם ושל מהגרים הם שונים ו להבנתנו נדרש סט שונה של כלים– לפחות בחלקו – על מ נת למשוך ולקלוט .כל אחת מסוגי האוכלוסייה הללו 2 Measuring and assessing talent attractiveness in OECD countries, OECD Social, Employment and Migration Working Papers No. 229, 2019, pp.14; נציין כי בסקירה זו של ארגון ה- OECD יש חלוקה פנימית לשלוש קטגוריות של מומחים זרים: עובדים בעלי תואר שני ומעלה, יזמים וסטודנטים- .במסמך זה נתייחס לשתי הקטגוריות הראשונות כמו כן, מבלי להפחית מחשיבות הנושא, לא .נתייחס בסקירה להבדלים בייצוג בין גברים לנשים שהם מהגרים מומחים ולסיבות לכך :להתייחסות לכך ראו למשל International Organization for Migration, World Migration Report 2024, p.180, 165. ככלל, "מהגרים מומחים" לפי ה- OECD הם מהגרים בעלי השכלה גבוהה ושכר גבוה, בעיקר ,בתחומי רפואה, מדע וטכנולוגיה מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 1.2 תנועות ו מגמות שונות בהגירת מהגרים משכילים במדינות ה- OECD בהיעדר תמונה כוללת אודות מגמות הגירה בין- לאומית של מהגרים ,מומחים כ פי שאלו מוגדרים על ידי ה- OECD , נציג להלן נתונים בדבר תנועת מהגרים בעלי השכלה שלישונית ( tertiary education ) ,כלומר בעלי ,תואר אקדמי או תעודה אחרת של לימודים על תיכוניים וכן נתונים בדבר הגירת מומחים בעלי מקצוע ספציפי לגביו נמצאו נתונים– רופאים . 1.3 מהגרים בעלי השכלה אקדמית הגירה של מהגרים בעלי השכלה ורמ ו ת מיומנויות והכנסה גבוהות יחסית היא תופעה הולכת וגוברת בשני העשורים האחרונים . תופעה זו מאופיינת בהגירה שעיקרה למדינות יעד מפותחות . ,לפי נתוני הבנק העולמי בשני ה עשור ים שבין השנים 1990 ו- 2010 הייתה עלייה של130% במספר המהגרים בעלי ה השכלה שלישונית למדינות ה- OECD .נכון לשנת 2010 אוסטרליה , קנדה ,בריטניה וארצות הברית ,כולן מדינות דוברות אנגלית, אכלסו כמעט שני שלישים מהמהגרים המשכילים בעולם. 3 נתוני ה- OECD מראים גם עליה שנמשכה לפחות עד2016 ב שיעור המהגרים המשכילים מבין כלל המהגרים למדינות ה- OECD : 4 שליש מכ- 120 מיליון המהגרים ששהו במדינות ה- OECD נכון לשנת 2016 היו בעלי השכלה שלישונית. שיעור גבוה במיוחד של מהגרים משכילים נרשם במדינות המפעילות מדיניות קבלה סלקטיבית המתעדפת רמה מסוימת של השכלה וכישורים ( כגון קנדה% 60 מהמהגרים היו( בעלי השכלה שלישונית) ואוסטרליה% 47 ). 5 מסדרון הגירה עיקרי של מהגרים עם השכלה שלישונית נכון לשנת2016 היה מהודו לארצות הברית, עם 80% של מהגרים עם השכלה שלישונית מכלל המהגרים בין שתי מדינות אלו (אחרי הודו היו קנדה ודרום קוריאה עם כ- % 60 )של מהגרים מהן לארצות הברית עם השכלה שלישונית. 6 3 World Bank Group, Moving for Prosperity, 2018, p.28- 31; World Bank Group, Kerr et al. (2016), Global Talent Flows, Policy Research Working Paper no.7852. 4 לפי ארגון ה- OECD מספרם של כלל המהגרים (לא רק מומחים) למדינות הארגון בשנת2016 היה120 מיליון איש אשר היווה המחצית ממספר המהגרים העולמי ומהם38% הם אזרחי מדינתOECD )אחרת. חמש המדינות אשר משכו את מספר המהגרים (לא רק מומחים הרב ביותר ב- OECD נכון לשנת2016 הן ארצות הברית, גרמניה בריטניה, וקנדה. המונח מהגרים במסמך זה מתייחס למי שחיים במדינה שונה מהמדינה בה נולדו, זאת בהסתייגות לגבי תיעוד קבוצות כמו מהגרים חוקיים, מהגרי.ם לטווח קצר, מבקשי מקלט ופליטים OECD, A global profile of emigrants to OECD countries, OECD Social, Employment and Migration Working Papers No. 239, February 20th 2020, p. 34. 5Ibid, p.14-15, 19. ( לפי מקור זה, דוגמאות למדינות עם מדיניות הגירה פחות סלקטיבית ועל כן שיעור נמוך יותר של מהגרים בעלי השכלה הן סלובניה11% ,) ( איטליה12% ( ), יוון19% .) 6 OECD, A global profile of emigrants to OECD countries, OECD Social, Employment and Migration Working Papers No. 239, February 20th 2020, p.20. בשנים האחרונות ניכרת עלייה במספר המהגרים ה משכילים וכן בשיעורם מכלל המהגרים. כמו כן ה גירה מתרחשת לא רק ממדינות עניות ,למדינות עשירות אלא גם בין מדינות ברמת פיתוח כלכלי גבוה יחסית מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תנועת מהגרים מתרחשת על פי רוב ממדינות עניות למדינות עשירות יותר ,ו נראה שכך הדבר גם בכל הנוגע להגירת מומחים . כך למשל לפי הבנק העולמי רק4% מ כלל העובדים המומחים ב מדינות בעלות הכנסה גבוהה מהגרים מהן, לעומת10% מעובדים אלו ממדינות בעלות הכנסה בינונית ו- % 20 מעובדים אלו ממדינות בעלות הכנסה נמוכה. 7 ,לצד זאת לפי ארגון ,ההגירה של האו"ם מגמה ברור ה בשני העשורים האחרונים היא תופעה הולכת וגוברת של הגיר ה בין מדינות בדרגת פיתוח כלכלי גבוהה יחסית. 8 עוד נציין כי הגירת מומחים מתרחשת לא רק למדינות המערב המפותחות, אלא גם למדינות בדרגת פיתוח כלכלי גבוהה או בהאצה כלכלית שאינן מערביות, דוגמת ס ינגפור וערב הסעודית (אשר אינן חברות ב- OECD ) או איחוד )האמירויות (בעיקר דובאי. 9 1.4 הגירת רופאים בשנים האחרונות תשומת לב רבה מתמקדת ב הגירה של רופאים אשר מדינות רבות חוות .מחסור בהם בשנת2000 מספר הרופאים הזרים במדינות ה- OECD היה כ- 400 אלף ועלה לכ- 700 אלף רופאים זרים ב שנת2016 .כשליש מהרופאים הזרים הגיעו ממדינות אחרות ב- OECD, שליש ממדינות מחוץ לארגון שהן בעלות הכנסה בינונית-גבוהה עד הכנסה גבוהה , ושליש ממדינות שהן פחות ממפותחות (בעלות הכנסה בינונית- )נמוכה עד הכנסה נמוכה. 10 ,כלומר כ שני שלישים מהרופאים הזרים הגיעו ממדינות שהן בעלות הכנסה בינונית-גבוהה ומעלה. בשנת2016 חמש המדינות המובילות בשיעור הרופאים הזרים (אשר )נולדו במדינה אחרת היו: ( לוקסמבורג% 55 ( ), אוסטרליה% 54 ( ), ישראל% 49 ,) 11 ( שוויץ% 47 ( ) ואירלנד% 42 ). 12 13 7 World Bank, World Development Report 2023, Migrants, Refugees, and Societies, 2023, p.168, ההגדרה במקור לעיל למהגרים מומחים היא "טכנאים, מנה לים, מדענים, ובעלי מומחיות מקצועיות אחרת". 8 :להרחבה בנושא ראו International Organization for Migration, World Migration Report 2024, p.123-124. 9 Ewers et al., "Skilled migration to emerging economies: The global competition for talent beyond the West," Globalizations 19(2), 2022, pp. 268-284. 10 Karolina Socha-Dietrich and Jean-Christophe Dumont, OECD Health Working Paper No. 126, International migration and movement of doctors to and within OECD countries – 2000 to 2018: Developments in countries of destination and impact on countries of origin, pp.12, 19, 25; OECD (2019), Recent Trends in International Migration of Doctors, Nurses and Medical Students, OECD Publishing, Paris, pp.11, 16-17. 11 אוסטרליה וישראל הן ייחודיות משום שכל אחת מהן מנהלת מדיניות הגירה מסוימת, גם אם שונה, שנועדה לקלוט מהגרים לצורך השתקעות בטווח ה.ארוך 12 ( על אף שיעור גבוה של מסיימי בתי ספר לרפואה באירלנד24 מסיימי לימודי רפואה לכל100 אלף איש באוכלוסייה), מספר גבוה של רופאים מקומיים עוזבים אותה ולכן רופאים זרים מחליפים אותם, ראוRecent Trends in International Migration OECD (2019), , OECD Publishing, Paris, pp. 67. of Doctors, Nurses and Medical Students 13 OECD (2019), Recent Trends in International Migration of Doctors, Nurses and Medical Students, OECD Publishing, Paris, pp. 16. בשנים2000 – 2016 גדל מספר הרופאים הזרים במדינות ה- OECD בכ- 75% . כשני שליש מהם הגיעו ממדינות בעלות הכנסה בינונית- גבוהה ומעלה, בתוך ה- OECD או מחוץ לו מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm במספרים מוחלטים, ארצות הברית, בריטניה וגרמניה היו המדינות המובילות במספר הרופאים הזרים. 14 מגמה בולטת נוספת היא עליה ב שיעור הרופאים במדינות ה- OECD אשר רכשו השכלתם במדינה אחרת - חלקם אזרחים וחלקם מהגרים .בפרסום ה- OECD צוין כי בשנת2021 % 19 מהרופאים במדינות הארגון בממוצע, רכשו את התואר שלהם ברפואה במדינה אחרת- שיעור המייצג עליה של4 נקודות האחוז על פני עשור. ישראל מובילה בשיעור זה עם60% מהרופאי ם ( שרכשו את התואר הראשון שלהם במדינה אחרת בהם כאלו שהיגרו לישראל אחרי לימודיהם וכן .)ישראלים שנסעו למדינה אחרת ללמוד וחזרו 15 :עבודה מרחוק מיקור חוץ של עבודת מומחים "ו"נוודות דיגיטלית שתי תופעות בשוק העבודה העולמי שצברו תאוצה בשנים האחרונות ובייחוד בעקבות מגפת ,הקורונה עשויות להיות בעלות השפעה מסוימת גם על נושא הגירת עובדים מומחים. תופעות אלו קשורות לפיתוחים הטכנולוגיים שמאפשרים לעבוד, בחלק מהתחומים לפחות, מבלי לנוכח פיזית במקום העבודה (עבודה מרחוק), ולכן עשוי ים לייתר הגירה פיזית למדינה אחרת . ה תופעה הראשונה )נפוצה במדינות מפותחות (דוגמת אוסטרליה, קנדה, ניו זילנד במסגרתה חברות מבצעות "מיקור חוץ דיגיטלי" לעובדים במדינות מתפתחות (דוגמת הודו )ואוקראינה. 16 חברות אלו מעבירות חלק מתחומי העבודה שלהן - ,כמו למשל: ניתוח נתונים פיתוח תוכנה, שירותים פיננסיים ועוד – לביצוע מרחוק באופן מקוון על ידי עובדים מומחים במדינה אחרת .שנית , נכון לשנת2022 , שש מדינותOECD , ובהן יוון והונגריה, ולפחות22 מדינות שאינן ב- OECD הציעו אשרות ל""נוודים דיגיטליים אשר אפשרו לזרים במדינה שאינם מועסקים בה לשהות בה בעודם מועסקים על ידי חברות שנמצאות מחוץ לה. 17 ה יקף התופע ות ומגמות השינוי בה ן לא נבחנו במסגרת מסמך זה . 14 Karolina Socha-Dietrich and Jean-Christophe Dumont, OECD Health Working Paper No. 126, International migration and movement of doctors to and within OECD countries – 2000 to 2018: Developments in countries of destination and impact on countries of origin, pp.12, 19, 25; OECD (2019), Recent Trends in International Migration of Doctors, Nurses and Medical Students, OECD Publishing, Paris, pp.11, 16-17. 15 OECD (2023), Health at a Glance 2023: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris. 16 International Organization for Migration, World Migration Report 2024, p. 261. 17 OECD (2022) International Migration Outlook 2022, OECD Publishing, Paris, pp.12, 71-77. מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 1.5 גורמים המשפיעים על ההחלטה להגר גורמי משיכה ( pull factors ) משפיעים על אטרקטיביות של מדינות בעיני מהגרים פוטנציאלים. בין גורמי המשיכה ניתן לכלול :גורמים כגון איכות החיים ,הכללית במדינה אורך השהות המותר והמעמד הניתן במסגרת האשרה (תושבות זמנית, תושבות קבע , השתקעות ,)ועוד תנאי ה חיים ל מומחים ול משפח תם ותמריצים יזומים נוספים .מחקר של ארגון ה- OECD אשר בחן את כוח המשיכה של המדינות החברות עבור מהגרים שהם עובדים בעלי תארים מתקדמים ויזמים העלה רשימת גורמי משיכה במדינות היעד ,כ לכליים ולא כלכליים , מובנים ויזומים . להלן רשימת הגורמים כפי שהיא מדורגת ביחס לעובדים בעלי תארים מתקדמים , )מבחינת המשקל של כל גורם עבורם (בסדר יורד: 18  הסביבה המשפחתית: האפשרות של בן הזוג להצטרף ולעבוד, האפשרות של ילדים להתאזרח, מיסוי על הכנסת בן זוג;  רמת החיים: ,איכות השירותים, רמת ביטחון בשוק העבודה שיעורי ה אבטלה, איכות הסביבה התומכת, תוחלת ה חיים, ביטחון אישי ועוד;  רמת הכנסה ומיסוי: גובה השכר, עלות המחייה, מס על הכנסה; 19  איכות ההזדמנויות :המקצועיות והכלכליות אלו מהוות שיקול מכריע משום שהאפשרויות של מהגרים מומחים לתעסוקה הן בדרך כלל כבר גבוהות בארץ המוצא .והחלטתם להגר קשורה בשיפור תנאי ההעסקה20 :גורם זה כולל את המשתנים הבאים שיעור האבטלה של זרים :והעובדים שעברו הכשרה מעל הנדרש (באנגלית overqualified ), שיעור המהגרים המועסקים, הקלות לעשיית עסקים (באנגליתease of doing business ); 21 18 Measuring and assessing talent attractiveness in OECD countries, OECD Social, Employment and Migration Working Papers No. 229, 2019. הגורם של "רמת חיים" מבוסס עלBetter Life Index שהוא מדד של ה- OECD 'להערכת רמת החיים, להסבר והרחבה ראו בעמ29 במחקר ה- OECD . 19 גורמי המשיכה הכלכליים נזכרים במחקרים נוספים דוגמת סקירה נרחבת של40 מחקרים שנעשו על הגירה של רופאים לאנגליה .וממנה בסקירה נמצא כי אחד התמריצים העיקריים אשר מושכים מהגרים לעבוד בה הם הזדמנויות עבודה מתאימות ותנאי עבודה משופרים וכן .שכר תחרותי באופן יחסי נחדד כי אנגליה הייתה נכון למחקר שהתפרסם ב- 2019 המדינה השנייה ב- OECD במספר הרופאים הזרים ועם זאת לפי המחקר שצוין לעיל היא גם מדינה שבממוצע מדי שנה2.1% ,מהרופאים המקומיים עוזבים אותה ליעדים אחרים Nicola Brennan et al., "Drivers and barriers of international migration of doctors to and from the United Kingdom: a scoping review," Human Resources for Health, 21:11, 2023, pp.5-6 20 Measuring and assessing talent attractiveness in OECD countries, OECD Social, Employment and Migration Working Papers No. 229, 2019, p.16. 21 מדד "הקלות לעשיית עסקים" נקבע על ידי הבנק העולמי והוא נועד לקבוע את המידה בה ניתן מבחינה רגולטורית להקים ולהפעיל חברה ,מקומית, אתר הבנק העולמיDoing Business Rankings Ease of, כניסה אחרונה ב- 23 ,בדצמבר2024 . גורמים כמו הסביבה המשפחתית, רמת החיים, רמת ההכנסה ואיכות ההזדמנויות המקצועיות במדינת היעד, משפיעים מאוד על מידת המשיכה של מדינות בעיני מהגרים מומחים מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  פוטנציאל ה שילוב ו ה הכלה במרקם החברתי במדינה ,: עמדות הציבור כלפי הגירה שוויון מגדרי במדינה (גורמי מ שיכה נוספים שנזכרים במחקר אחר בהקשר של כלכלות אסיה ואיחוד האמירויות הם קרבה גיאוגרפית וקרבה תרבותית בין המהגרים לאוכלוסייה של מדינת היעד) 22;  הזדמנויות השתקעות עתידיות: האפשרו יו ת הקיימות להתאזרח או לעבור לסטטוס של תושבות קבע;  סביבת כישורים: ה תשתית ,הטכנולוגית והתקשורתית במדינה דוגמת חיבור לאינטרנט אנגלית כשפה עיקרית;  הליכי ההגירה :האשרה המוצעת על ידי המדינה (עבור אנשים שמצאו מעסיק במדינת )היעד. 23 כאמור, רשימה זו דורגה על פי המשקל של כל גורם עבור עובדים בעלי תארים מתקדמים; עבור יזמים ,אותם גורמים נמצאו בעלי המשקל הרב ביותר( אך בסדר מעט שונה הסביבה המשפחתית ו גורם ה הכנסה ו ה מס דורגו בחשיבות נמוכה יותר). ,כנגזרת של גורמי המשיכה שהוזכרו לעיל המדינות המובילות בדירוג האטרקטיביות הן ארה"ב, אוסטרליה, ניו זילנד, קנדה, ושוויץ; בתרשים להלן מוצג ות רוב מדינות ה- OECD לפי מידת האטרקטיביות שלהן ל מהגרים בעלי תארים מתקדמים (עבור יזמים סדר המדינות שונה במעט , אך התמונה הכוללת דומה), בנטרול ההשפעה של קלות הליכי ההגירה שנקבעו (כאמור עבור מי שכבר מצא עבודה בארץ היעד). 24 22 Ewers et al., "Skilled migration to emerging economies: The global competition for talent beyond the West," Globalizations 19(2), 2022, pp. 278. 23 מבחינה מתודולוגית על מנת ליצור סטנדרטיזציה של המידע, נכללו רק תכניות ויזה עבור מהגר ים שכבר מצאו עבודה בארץ הקולטת .וכאלו בהן נעשה שימוש באופן הנרחב ביותר בכל מדינה Measuring and assessing talent attractiveness in OECD countries, OECD Social, Employment and Migration Working Papers No. 229, 2019, p.19-20. 24 Measuring and assessing talent attractiveness in OECD countries, OECD Social, Employment and Migration Working Papers No. 229, 2019, p.41-42. לפי מחקר של ה- OECD , אותם גורמי משיכה הופכים ,מדינות כמו ארה"ב אוסטרליה וניו זילנד לבעלות האטרקטיביות הגבוהה ביותר עבור מהגרים מומחים מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים1 : גורמי משיכה ,המשפיעים על אטרקטיביות של מדינות כיעד להגירת מומחים2019 נציין כי בחינה של מידת המשיכה של המדינות השונות עם ההשפעה של הליכי הגירה, מעלה כי ארה"ב יורדת מהמקום הראשון למקום השביעי בדירוג . ,כלומר אופי הליכי ההגירה לארה"ב הם בעלי השפעה ו הופכים .אותה ליעד פחות מושך מבין35 מד ינות, ישראל נמצאת בין המקומות האחרונים הן עבור בעלי תארים מתקדמים כמוצג בתרשים והן עבור יזמים , ומקומה הנמוך אינו משתנה משמעותית גם לאחר הוספת המשתנה של הליכי הגירה (ירידה של מקום )אחד בדירוג. ,לצד גורמי משיכה ישנם גורמים שונים אשר דוחפים מומחים להגר ( push factors ) ממדינת המוצא, בהם לדוגמ א: תנאי העסקה ירודים, היעדר הזדמנויות תעסוקה, היעדר אפשרויות להתפתח ות מקצועית ולימודים ,, חוסר הערכה מקצועית במקום העבודה או במערכת הקיימת .סיבות משפחתיות, רצון לשינוי בחיים ועוד25 ,ברמת המאקרו שיקולים של מהגרים ודחיפה להגר יכולים גם להיות קשורים במצבים כגון אי יציבות כלכלית במדינ ת המוצא , שחיתות ומצב .פוליטי26 ,לצד גורמי המשיכה וגורמי הדחיפה ניתן גם למנות את החסמים המרתיעים או מונעים ממומחים זרים להגיע למדינה מסוימת. ספרות הסוקרת חסמים להגירה של מומחים (במקרה :זה של רופאים באנגליה) מזהה גורמים כגון מדיניות והליכי הגירה נוקשים, חוזי עבודה לטווח 25 Nicola Brennan et al., "Drivers and barriers of international migration of doctors to and from the United Kingdom: a scoping review," Human Resources for Health, 21:11, 2023, pp.4.; OECD (2019), Recent Trends in International Migration of Doctors, Nurses and Medical Students, OECD Publishing, Paris, pp. 41. 26 Nicola Brennan et al., "Drivers and barriers of international migration of doctors to and from the United Kingdom: a scoping review," Human Resources for Health, 21:11, 2023, pp.4. ,לצד גורמי משיכה ישנם גורמים הדוחפים מומחים להגר (למשל תנאי העסקה ירודים במדינת מוצאם) וכן חסמים מלהגר (למשל דאגה לגבי הסביבה החדשה )במדינת היעד מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm קצר, אפשרויות הכשרה מוגבלות, דאגה לגבי סביבת העבודה החדשה, היעדר תמיכה .במהגרים ובצרכיהם וקושי שפתי27 2 . תמריצים יזומים לעידוד הגירת מומחים מדינות החוות מחסור בכוח אדם מיומן ומתמודדות בשוק גלובלי תחרותי עם מדינות אשר באו פן מובנה הן אטרקטיביות יותר (אם בשל שכר תחרותי, רמת חיים, משום שהשתלבות בהן אינה )מצריכה לימוד שפה משלב ו ת כלים יזומים שנועדו למשוך מהגרים מומחים בצורת תמיכה ישירה או על ידי הסרת מגבלות וקשיים. בין כלים אלו ניתן למנות הקלות במתן אשרות כניסה ושהייה, תמריצים ,חומריים או תמריצים עם שווי כספי ופעולות נוספות כמו סיוע למעסיקים.בגיוס והשמה של עובדים28 כלי נוסף הוא שיתוף פעולה בין מדינות לקידום השפעות מיטיבות של הגירת מומחים גם על מדינות המקור ומניעת מחסור במומחים באותן מדינות . פרק זה מביא ביתר פירוט כלים שונים שמדינות משתמשות בהם, בליווי מקרים .לדוגמא 2.1 הקלות בכניסה ובשהות במדינה התמריץ העיקרי שמדינות נותנות על מנת לעודד הגעת מהגרים מומחים אליהן הוא הקלות באשרה המאפשרת כניסה למדינה למטרות עבודה והקלות ה על .שהות בה הקלות אלו ניתנות במדינות מסוימות גם לבני זוג וילדים. בהקשר זה ניתנות גם הקלות בירוקרטיות נוספות בהליכי הגירה ו הכרה בתארים ובהכשרה מקצועית , עליהן יורחב בחלקים הבאים בפרק. מדיניות מתן אשרה למהגרים מומחים מטרתה לתת מענה על מחסור בשוק העבודה ולתרום להתפתחות הכלכלית של מדינה על ידי מתן אפשרות לעבוד בה. ישנן שתי גישות בסיסיות לניהול מתן אשרות להגירת מומחים אשר מדינות נוקטות בהן, לעיתים קרובות .תוך שילוב אלמנטים מכל אחת מהן הגישה הראשונה היא הסתמכות על צורך של מעסיק ספציפי בכישורים של מומחה זר והיא מכונה""גישה מבוססת ביקוש ( employer driven אוdemand driven ) . המשותף לרבות מהמדינות הנוקטות בגישה זו הוא הליכי הגירה מותאמים בצורת מתן אשרה לכניסה ולשהות במדינה בהתבסס על הוכחת קיומו של מעסיק שיקלוט את המומחה ולעיתים על ידי הוכחת 27 Nicola Brennan et al., "Drivers and barriers of international migration of doctors to and from the United Kingdom: a scoping review," Human Resources for Health, 21:11, 2023, pp.4. 28 Jonathan Chaloff and Gerorges Lemaitre, Managing Highly-Skilled Labour Migration: A Comparative Analysis of Migration Policies and Challenges in OECD, 2009, pp.28, 30. מדינות הנוקטות גי שה מבוססת ביקוש מתנות הגעה של מומחה זר בקיומו של מעסיק שיקלוט אותו. לעומת ן , מדינות הנוקטות גישה מבוססת היצע מנהל ות את הגעת המומחה הזר ללא תלות במעסיק ספציפי ,אלא על פי כישוריו ועל פי מכסה מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .יכולת השתכרות מסוימת29 עובדים אלו על פי רוב מורשים להביא את בני המשפחה שלהם איתם. תחת .)"גישה זו ניתן לכלול גם העברה של עובדים בתוך תאגיד רב לאומי ("רילוקשיין גישה שנייה המכונה "גישה "מבוססת היצע ( (supply driven היא הזמנה של המדינה הקולטת להגר אליה וניהול בקשות אלו ללא תלות בקיומה של הצעת עבודה ממעסיק מסוים וזאת על בסיס התאמה למשתנים כמו: דרישות התחום בו יש מחסור, קיומם של בני משפחה במדינה הקולטת, הסיכוי למצוא עבודה ועוד. נציין כי הגי שה השנייה קשורה פעמים רבות אך לא בלעדית בשיטות של מתן אשרה באופן המבוסס על צבירת נקודות "[ שיטה מבוססת נקודות" או ( ""מבוססת כישורים :באנגליתpoints based system :, להלן שיטת הנקודות] , בה נקבע רף ניקוד למהגרים פוטנציאליים המזכה באשרה לפי משתנים שונים. המשמעות היא שהמדינה מנהלת את הגעת המומחים לפי ציון משוקלל של כישוריהם, השכלתם וקריטריונים נוספים שהמדינה קובעת (ולא המעסיקים). כאשר מדינות המנהלות מדיניות מבוססת היצע משתמשות בשיטת הנקודו ת, הן מניחות כי המהגרים אשר עוברים את הסינון לפי מערכת הניקוד שנקבעה .ימצאו מעסיק לאחר הגעתם הביקורת על השימוש בשיטה זו היא שמעסיקים יודעים באופן המדויק ביותר מה סט הכישורים הנדרש להם וכי שוק העבודה מסדיר זאת באופן הטוב .ביותר ללא התערבות המדינה30 כאמור, שי טת ה נקודות יכולה להופיע גם במשולב עם גישה מבוססת ביקוש, בה המומחה הזר נדרש להוכיח כי יש מעסיק שיקבל אותו וכן לקבל ציון של כישוריו ומ לע .ד בסף שקבעה המדינה בשיט ת הנקודות,, שאינה בהכרח ייחודית למהגרים מומחים בלבד נקבע כאמור למהגרים המעוניינים להגיע למדינה ניקוד משוקלל לפי נתונים שונים, כמו השכלה , תחום עיסוק נדרש וניסיון מקצועי. על פי הניקוד נקבעים ,משך השהייה, הקלה וזירוז של תהליכים בירוקרטיים .אפשרות להביא בני משפחה, אשרת עבודה לבני הזוג ועוד בין ה מדינות שמיישמות שיטה זו ניתן למצוא את ,אוסטרליה, קנדה, יפן ניו זילנד31 .וסינגפור סינגפור לדוגמא, מעניקה אשרות עבודה ושהייה בדרגות שונות על פי הכשרה מקצועית ודרגת השכר של המומחה הזר. כל סוג אשרה מזכה באופן דיפרנציאלי בזכאויות הנוגעות למשך השהייה והאפשרות לצרף בני זוג 29 Attracting skilled international migrants to China: A review and comparison of policies and practices, Center for China and Globalization, European Union and International Organization for Migration, International Labour Organization, 2017, pp.11, 48; OECD (2024). 30 World Bank Group, Moving for Prosperity, 2018, p.32. 31 OECD (2022) International Migration Outlook 2022, OECD Publishing, Paris, pp.12, 72; בשיטה מבוססת נקודות, הנהוגה ,באוסטרליה, קנדה ,סינגפור ועוד המדינה מעניקה ניקוד משוכלל למהגרים לפי כישוריהם ומומחיותם המקצועית ועל פיו נקבעת דרגת האשרה שלהם מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 13 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .וילדים32 ככל שדרגת המומחיות יותר גבוהה, סינגפור י ותר פתוחה לאפשר השתקעות של .מהגרים33 מלבד שימוש ב שיטה מבוססת הנקודות כדי להקל על הגירת מומחים , מדינות נוקטות בהקלות שונות סביב מתן האשרות ואורך השהייה בהן: זיר וז ו הקל ות על הצד הבירוקרטי של התהליך והעברתו לאמצעים דיגיטליים ,, מעבר חופשי יותר בין מדינות מתן אשרה ,למסיימי תארים מתן אפשרות למומחים להישאר גם ללא מעסיק והארכת פרק הזמן ,הדרוש למציאת מעסיק אחר הקלות למעסיקים בהארכת אשרה, מתן אשרה לבני משפחה ו מתן אפשרויות ל תושבות קבע ואזרחות, כך :לדוגמא  ,באופן כללי מדינות דוגמת שוודיה ,, בריטניה ניו זילנד וארצות הברית הציגו בשנת 2022 מסלולי מתן אשרה חדשים למהגרים מומחים, המזרזים ומקלים את הכניסה והשהות במדינה לצרכי עבודה , וכן הקלות נוספות הנוגעות לפרק הזמן הדרוש .למציאת עבודה או למעבר למעסיק אחר ולהגעה של בני משפחה עמם 34  ב,איחוד האירופי בשנת2021 " תוקנה הדירקטיבה בנושא בשםEU Blue Card (2021/1883) ,"שנועדה ליצור פיזור של מומחים זרים בין מדינות האיחוד. במסגרת הדירקטיבה המתוקנת נקבעה מדיניות גמישה יותר ביחס לכניסה של מומחים זרים ל מדינ ות האיחוד ולשהות בהן , וכן ל מעבר בין מדינות האיחוד .למטרות עבודה35 איטליה ופינלנד הקלו על הגשת הבקשה לאשרה זו החל מ- 2024 על ידי העברת התהליך לפלטפורמה דיגיטלית. 36 כמו כן, חלק מהמדינות כמו פינלנד, ספרד וליטא החלו להעניק אשרות שהייה במדינה למסיימי מחקר או מסיימי תארים שהם זרים 32 Attracting skilled international migrants to China: A review and comparison of policies and practices, Center for China and Globalization, European Union and International Organization for Migration, International Labour Organization, 2017, pp.53-62; Ministry of Manpower, Singapore, passes and permits, last update August 15, 2024, accessed: September 25, 2024; Jessica Pan and Walter Theseira, Immigration in Singapore Background paper to the World Development Report 2023: Migrants, Refugees, and Societies, April, 2023, p.26 . 33 Jessica Pan and Walter Theseira, Immigration in Singapore Background paper to the World Development Report 2023: Migrants, Refugees, and Societies, April 2023, p.7. 34 OECD (2022) International Migration Outlook 2022, OECD Publishing, Paris, pp.12, 72. 35 למידע עלEU Blue Card ,ראו באתר הרשמי של האיחוד האירופיMigration and Home Affairs , Card EU Blue , כניסה אחרונה ב- 15 ,בספטמבר2024 . תכנית"Blue Card" של האיחוד האירופי החלה ב- 2009 ומטרתה הייתה להקל על הליכי ההגירה ועל מעבר בין מדינות. נכון לשנת2017 האפקטיביות של התכנית הזו הייתה נמוכה יחסית ליעדים שהוצבו בין השאר בשל חוסר האחידות בפועל בין מדינ,ות האיחוד בנוגע לקבלה של מהגרים, הצורך להוכיח שיש מעסיק ספציפי והחרגה של יזמים במגזר העסקי Attracting skilled international migrants to China: A review and comparison of policies and practices, Center for China and Globalization, European Union and International Organization for Migration, International Labour Organization, 2017, pp.39-40. 36 רשות האוכלוסין וההגיר ,ה מסע בין גבולות, מקבץ ידיעות מהעולם בנושאי הגירה , רבעון3 , 2024 ', עמ16 . מדינות מעניקות הקלות שונות בנוגע לאשרת הכניסה והשהות במדינה למומחים כמו זירוז מתן האשרה, מתן אשרה למסיימי תארים במדינה הקולטת, הארכת משך שהייה לצורך ,מציאת מעסיק אחר מתן אפשרות לבני משפחה להצטרף ואף אפשרות לתושבות זמנית ולהתאז רחות מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 14 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm (במקרים מסוימים למסיימי לימודים באותה מדינה ובאחרים וץ מח )למדינה, במטרה .לאפשר להם להשתלב בתחומים נדרשים37  איחוד האמירויות, אשר ככלל נהוגה בה שיטת מתן אשרת עבודה על בסיס מעסיק ( ספציפיsponsorship ), החלה להעניק "אשרת זהב" למסיימי תארים באוניברסיטאו ת מובילות , למומחים בתחומי המדע והטכנולוגיה, ליזמים ולמומחים בתחומים נוספים. גם קנדה מאפשרת להאריך את אשרת העבודה בשנה וחצי למי שאשרתם פגה באותה שנה.וסיימו תואר בקנדה  מדינות שונ ות מאפשרות למומחים להישאר במדינה ללא תלות במעסיק לצורך :מציאת מעסיק אחר סינגפור מאפשרת לבעלי אשרה של עובדים מומחים בכירים להישאר במדינה כחצי שנה נוספת גם אם הם עוזבים את המעסיק הנוכחי וברצונם ( למצוא מעסיק אחר המשך השהייה של מומחים שאינם ,בכירים מחייבת הישארות אצל .)אותו מעסיק38 אשרה נוספת שהמדינה החלה לתת לאחרונה למומחים עם שכר של מעל30,000 )דולר אמריקאי בחודש (או בעלי "הישגים יוצאי דופן" בתחומי עיסוקם מאפ שרת להם לעבוד עבור מספר מעסיקים ללא תלות בהישארו ,ת אצל אותו מעסיק .למשך חמש שנים39 איחוד האמירויות, במסגרת "אשרת ה"זהב שנזכרה לעיל מאפשרות לשהות במדינה במשך10 שנים , וכן להחליף מעסיק. 40 מ ומחים זרים ללא מעסיק ב גרמניה ,אשר ישנה הכרה רשמית בכישורים שלהם (השכלה או הכשרה מקצועית המוכרות במדינה בה הושלם המסלול, וכן ידע של השפה הגרמנית) והם יכולים לתמוך כלכלית בעצמם , יכולים לחפש מעסיק ולקבל לשם כך אשרת שהייה למשך שנה ( Opportunity Card ) ( 2024 ). ביחס למעסיקים המבקשים להאריך שהיית ,עובדים שלהם אוסטרליה החלה בשנת2022 להעניק הקלות למעסיקים המבקשים .להאריך שהייתם של עובדים מומחים שקיבלו אשרה זמנית 37 77 - , OECD Publishing, Paris, pp.12, 71 International Migration Outlook 2022 OECD (2022) 38 Attracting skilled international migrants to China: A review and comparison of policies and practices, Center for China and Globalization, European Union and International Organization for Migration, International Labour Organization, 2017, pp.53-62. 39 Jessica Pan and Walter Theseira, Immigration in Singapore Background paper to the World Development Report 2023: Migrants, Refugees, and Societies, April 2023, p.14. 40 Ewers et al., "Skilled migration to emerging economies: The global competition for talent beyond the West," Globalizations 19(2), 2022, p. 273; Official of UAE Government, Information and Services, Golden Visa, last updated November 12, 2024; Government of Dubai, Golden Residency, last updated November 12, 2024. יצוין כי מדיניות ההגירה כלפי זרים שאינם מומחים שונה במהותה והם לא זוכים לתנאים מועדפים. בין השאר מדיניות זו מגבילה את השתקעותם במדינה ואת האפשרויות הנוגעות להבאת בני משפחה. מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 15 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  ערים מסוימות בסין כמו שנחאי ובי ן ג'י י כללו החל משנת2014 הקלות במתן אשרה גם לבני זוג ולילדי מומחים זרים. 41 גם איחוד האמירויות, "במסגרת "אשרת הזהב מאפשרת להביא בני .משפחה ולהעסיק עובדים במשק הבית 42  בשנים האחרונות ניכרת מגמה של מתן אפשרויות להתאזרחות של מהגרים מומחים במדינות כמו גרמניה, ארצות הברית, צ'ילה, איטליה, אירלנד ובריטניה. 43 פורטוגל, מעניקה פרק זמן של4 חודשים למהגרים מומחים מסוגים שונים (חוקרים, יזמים בתחומי ההייטק ועוד) אשר כבר שהו במדינה במסגרת אשרת עבודה זמנית להגיש בקשה לתושבות זמנית, זאת בתנאי שיש להם חוזה עבודה ואמצעי קיום מספקים; ולאחר מכן באופן מדורג לקבל תושבות זמנית ואף תושבות קבע ולקבל זכויות .כשל אזרחים כיום ניתן לבצע חלק מהתהליך הזה באופן דיגיטלי (למיטב הבנתנו הארכת משך השהייה לא ייחודית לעובדים מומחים– בעוד שיש מסלול ייעודי למומחים .)נראה שיש מסלול דומה גם עבור בעלי אשרה מסוגים אחרים44 ,ככלל גם סינגפור מעודדת מומחים זרים,להשתקע במדינה עם העדפה לזרים ממדינות שכנות אשר יש להן "שורשים תרבותיים דומים". 45 2.2 תמריצים חומריים לגיוס למהגרים מומחים מרכיב נוסף במדיניות המכוונת לעודד הגירה של מומחים היא מתן תמריצים חומריים על ידי סיוע כספי למהגרים או סיוע שווה ערך לכסף. בין התמריצים החומריים העיקריים אשר מדינות עושות בהם שימוש על מנת לעודד הגירת מומחים למדינה נ :יתן למנות מתן הזדמנויות עבודה ,מתאימות ויצירת מוקדי תעסוקה משכורת תחרותית ושיפור תנאי העבודה( בונוסים והטבות, עזרה ב מימון עלויות המעבר , מענק לדיור, הזדמנויות להתפתחות מקצועית דרך רכישת השכלה נוספת והשתלמות מקצועית), מדיניות מס מקלה ,, ביטוח בריאות הענקת תמיכה כלכלית לבני זוג, מענקי מחקר ומלגות ללימודים אקדמיים , מתן תמיכה כספית ליזמים . נציין כי מהמידע שמצאנו עולה שמתן הטבות חומריות למהגרים מומחים רווח במיוחד 41 Attracting skilled international migrants to China: A review and comparison of policies and practices, Center for China and Globalization, European Union and International Organization for Migration, International Labour Organization, 2017, p.16-22. 42 Ewers et al., "Skilled migration to emerging economies: The global competition for talent beyond the West," Globalizations 19(2), 2022, p. 273; Official of UAE Government, Information and Services, Golden Visa, last updated November 12, 2024; Government of Dubai, Golden Residency, last updated November 12, 2024. 43 OECD (2022) International Migration Outlook 2022, OECD Publishing, Paris, pp.12, 71-77. 44Portugal Ministry of Foreign Affairs, National Visas ; European Commission, EU Immigration Portal, Portugal- Highly- qualified worker, accessed: November 13th 2024. 45 Jessica Pan and Walter Theseira, Immigration in Singapore Background paper to the World Development Report 2023: Migrants, Refugees, and Societies, April 2023, p.14. מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 16 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm במדינות דוגמת סין, סינגפור ודובאי ; מדינות שאולי ניתן לאפיין אותן כמדינות ש אינן מערביות ואינן יעד "מ סורתי" למהגרים מומחים אך יש להן את האפשרות להעניק להם תגמול כלכלי .משמעותי החל מתחילת שנות ה- 2000 סין חווה התפתחות כלכלית מואצת ומעבר מכלכלת ייצוא סחורות לכלכלת ידע ושירותים, מגמה אשר הביאה אותה לצורך דחוף בעובדים מומחים. מעבר להקלות במתן אשרה, הממשלה המרכזית והממשלות האזוריות והמקומיות ברחבי סין כולן כיוונו מאז למשוך זרים מומחים. במסגרת תכניות "אלף הטאלנט( "ים/אלף הטאלנטים הזרים2008 ) וכן ( ""עשרת אלפים הטאלנטים2012 ( ) ו"מאה הטאלנטים" שיועדה לחוקרים2012 ,)סין ה ציעה .תמריצים חומריים מגוונים דגש מרכזי הושם על החזרת מומחים אזרחי המדינה שעזבו (סין היא אחת ממדינות המוצא המובילות למהגרים רופאים במדינות ה- OECD, ל משל), לצד משיכת עובדים מומחים זרים. גם הממשלות האזוריות והשלטון המקומי יזמו תכניות שונות לעידוד חזרתם של מומחים סינים שעזבו. רבים מהתמריצים שניתנו חוזרים על עצמם בכל התכניות :השונות, בהם ,הזדמנויות עבודה והזדמנויות עבודה לבני זוג, מענקי מחקר למדענים הטבות בדיור, הטבות בביטוח בריאות, מתן מסגרות חינוך לילדים לעובדים, מתן תמיכה .כספית ליזמים, הקמת מרכז מחקר ופיתוח ליזמי הייטק46 יצוין כי מדיניות זו לא הביאה להגעת מומחים )(סינים או זרים .במספרים גדולים על פי הסקירה שבחנה את הסוגיה בשנת 2017 ,אזרחים סינים שחזרו למ דינה עשו כן מסיבות שונות ולאו דווקא בשל מדיניות מתמרצת .זו, אשר לפי הסקירה קבעה רף קבלה גבוה מדי ולכן לא הוגדרה כהצלחה סינגפור היא מדינה נוספת המ עניקה תמריצים חומריים מרובים למשיכת מהגרים מומחים . מאז שנות ה- 1990 ,הכלכלה שלה עברה להתמקד בשירותים פיננסיים טכנולוגיה, ותחומים כלכליים .מבוססי ידע נוספים47 על רקע שיעור פריון נמוך מאוד, המחסור בעובדים מומחים היה אקוטי והמדינה נקטה בשורת צעדים למשיכתם. מעבר להקלות במתן אשרה, המדיניות הסינגפורית לגיוס מומחים זרים פעלה תחת ההנחה שהפן החומרי, הזדמנויות תעסוקה איכותיו ת ורמת חיים .גבוהה משחקים תפקיד מכריע בהגעה של זרים ,בהתאם לכך יוזמת STAR ( Singapore Talent Recruitment )שהחלה ב שנות ה- 1990 כיוונה לפתח את סינגפור ל כדי "בירת טאלנטים "על ידי פיתוח הון אנושי ברמה גבוהה מאוד ,לרבות כזה אשר יגיע מחוץ למדינה. ,לפי יוזמה זו פית וח ההון האנושי הזר יתאפשר על ידי סביבה של התפתחות מקצועית ומתן הזדמנות לרכישת .השכלה וכישורים החל משנות ה- 2000 החזון של סינגפור למשיכת מומחים זרים המשיך 46 Attracting skilled international migrants to China: A review and comparison of policies and practices, Center for China and Globalization, European Union and International Organization for Migration, International Labour Organization, 2017, pp.16-21. 47 Attracting skilled international migrants to China: A review and comparison of policies and practices, Center for China and Globalization, European Union and International Organization for Migration, International Labour Organization, 2017, pp.53-62; Jessica Pan and Walter Theseira, Immigration in Singapore Background paper to the World Development Report 2023: Migrants, Refugees, and Societies, April, 2023. ,מדינות כמו סין סינגפור ודובאי מעניקות במכוון תמריצים חומריים על מנת לעודד הגירת :מומחים אליהן ובהם יצירת מוקדי תעסוקה, משכורת תחרותית, מענקי ,מחקר, מענקי דיור הקלות במס, תמיכה כלכלית לבנ י זוג, ואף פיתוח שירותים שנועדו לספק חוויה של רמת חיים גבוהה מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 17 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm להתבצ ע .דרך יישומה של אסטרטגיה מקיפה, הקמת מוסדות שונים ויוזמות מדיניות בין :התמריצים החומריים בהם סינגפור עשתה שימוש ניתן למנות  הזדמנויות עבודה  מיסוי נמוך לבעלי שכר גבוה  מענקי מחקר לאנשי מדע  תמיכה כלכלית לבני זוג של המקבלים מענקי מחקר  מלגות ללימודים אקדמיים למומחים זרים ולמקומיים ,אשר ניתן לממש אותן לא רק במוסדות מחקר בסינגפור.אלא גם במוסדות מחקר אחרים שמובילים בעולם  מלגות לסטודנטים זרים ממדינות איגוד מדינות דרום-מזרח אסיה ( ASEAN ,ארגון )כלכלי של מדינות באסיה הכוללות שכר לימוד ,דיור ,עלויות מחייה ונסיעות .חלק מהמימון שניתן מותנה בהישארות לעבוד במדינה במשך שלוש שנים לאחר השלמת הלימודים. 48 ,מעבר לכך המדיניות הסינגפורית כיוונה באופן מוצהר להפיכת חווית החיים במדינה .למושכת באופן כללי הן למקומיים והן לזרים וליצירת אקלים נוח ומזמין עבורם לשם כך המדינה השקיעה משאבים בצעדים שונים כגון: פיתוח מסיבי של שירותים שונים המאפשרים רמת חיים גבו)הה (שירותי חינוך, בריאות, תחבורה ופנאי שמושכים אנשים בעלי שכר גבוה; ומתן מידע כללי על החיים בסינגפור דרך סוכנויות במדינות השונות (עוד על סוכנויות אלו דרך יוזמת Contact Singapore ראו בחלק הבא.3 2 על גיוס פעיל וסיוע בהשמה). אבו דאבי באיחוד האמירויות מצהירה כי היא מעניקה למהגרים מומחים בעלי אשרת תושב סגנון חיים אטרקטיבי בליווי הקלות שונות במיסוי , אפשרות להיות בעל י נכסים במדינה , וכן גישה לשירותים שונים של חינוך, בריאות ועוד .דובאי מציעה באופן תחרותי מלגות ואפשרות תעסוקה לאחר הלימודים האקדמיים. 49 2.3 גיוס פעיל וסיוע בהשמה חלק מה מדינות אשר מעוניינות בהגעה של מהגרים מומחים אליהן מקימות מערך גיוס במדינות המוצא ובמדינת היעד אשר נועד להקל על מהגרים במציאת מעסיק . סקירת מחקרים נרחבת על הגירת רופאים לאנגליה מצאה כי בין הרכיבים העיקריים שמדיניות הגירה 48 Jessica Pan and Walter Theseira, Immigration in Singapore Background paper to the World Development Report 2023: Migrants, Refugees, and Societies, April 2023, p.14. 49 Ewers et al., "Skilled migration to emerging economies: The global competition for talent beyond the West," Globalizations 19(2), 2022, p. 273-274; Official of UAE Government, Information and Services, Golden Visa, last updated November 12, 2024; Abu Dhabi Residents Office, living in Abu Dhabi, accessed: November 12th 2024. מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 18 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm צריכה על מנת להצליח בהבאתם הוא גיוס פעיל שלהם לעבודה בצורת פנייה ישירה לקהל . היעד50 מדינות כמו אוסטרליה ,קנדה ,ניו ו זילנד מנהלות מאז שנות ה- 2000 השמה יזומה של מהגרים מומחים על ידי מודל המכונהExpression of Interest System" " ובו מהגרים פוטנציאליים מביעים עניין באפשרויות עבודה במדינה אחרת דרך תוכניות ממשלתיות שונות המוצעות להם ומי מהם אשר עוברים את המיון המקדים מתקבלים למאגר ובו בדומה לשיטת הנקודות שנזכרה לעיל הם מדורגים על פי קריטריונים שונים . לאחר מכן, מה שקובע את האפשרות .שלהם להגיש בקשה לאשרה עבור תוכנית ממשלתית מסוימת הוא הדירוג שלהם המאגר משמש גם לצורך התאמה ויצירת קשר בין מהגר מומחה למעסיק מסוים. 51 מודל זה נועד לאפשר השמה דינמית על ידי הצעת תוכניות הפתוחות לבקשות ותעדוף המומחים הנדרשים בי ותר ברגע נתון. המודל נלמד על ידי מדינות אחרות ובאפריל2022 נציבות האיחוד האירופי ( European Commission ) - כחלק מהכרזה על צעדי מדיניות שנועדו למשוך מהגרים ל- EU על מנת לתת מענה על מחסור בשוק העבודה - השיקה( מאגר טאלנטיםEU Talent Pool Initiative ) שנועד לשדך בין מעסיקים והטאלנט שהם זקוקים לו . המאגר מכוון ל מומחים שהם זרים, כלומר אינם אזרחי האיחוד האירופי וזה נחשב לערך המוסף שלו. עד כה נראה .שמיושם פיילוט עם כוונה ליצור מאגר כזה באופן קבוע52 ב- 2017 סין החלה גם היא ביוזמה למשיכת מומחים זרים על ידי בני ית מאגר של מומחים זרים אשר אמור היה לשמש פלטפורמה דיגיטלית להתאמה בין מומחים זרים למעסיקים בסין. יצוין כי לפחות בשלבי התכנון של המאגר הוא כיוון בראש ובראשונה למומחים אשר כבר הגיעו לסין וניתנה להם .אפשרות להארכת השהות שלהם במדינה על ידי מציאת מעסיק חדש53 50 Nicola Brennan et al., "Drivers and barriers of international migration of doctors to and from the United Kingdom: a scoping review," Human Resources for Health, 21:11, 2023, pp.5-6, 13. 51 OECD, Building an EU Talent Pool: A New Approach to Migration Management for Europe, March 2019, OECD Publishing, Paris. 52 נכון למידע המוצג באתר האינטרנט של נציבות האיחוד האירופי, תאריך היעד להשלמת המאגר עד להיותו קבוע היה אמצע שנת2023 . לא ידוע לנ ו אם המאגר הופעל בהתאם ליעד זה , European Commission, Migration and Home Affairs,, עודכן לאחרונה ב- 6 ,ביוני2024, כניסה ב- 15 ,בספטמבר2024 ; למידע נוסף ראו אתר האיחוד האי :רופיAn EU Talent Pool, פורסם ב- 29 ,באפריל2022 , כניסה אחרונה ב- 15 ,לספטמבר2024 . 53 Attracting skilled international migrants to China: A review and comparison of policies and practices, Center for China and Globalization, European Union and International Organization for Migration, International Labour Organization, 2017, pp16-26. גיוס פעיל מצד מדינות וסיוע בהשמה נמצאו כמרכיבים חשובים בהגעת מומחים זרים. מדינות שונות בנו מאגרי השמה לפי כישורים אשר גם מאפשרים למעסיקים ליצור קשר עם מהגרים פוטנציאליים מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 19 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm סינ גפור , כחלק ממדיניות רחבה של גיוס מומחים זרים שיישומה החל משנות ה- 2000 , השיקה מספר יוזמות המכוונות למשיכת מומחים זרים להגיע למדינה על ידי גיוסם וקישור שלהם :למוסדות מחקר מובילים 54  Contact Singapore .כיוונה להגיע אל מומחים בתחומים שונים כבר במדינתם הסוכנויות שהוקמו במדינות שונות סיפקו מידע על הזדמנויות עבודה בסינגפור לחברות .מקומיות55 תחת יוזמה זו הופעל גם פורטל השמה אינטרנטי של מעסיקים זרים .וסינגפוריים  תכנית בשם""חופשת עבודה להתמחות של סטודנטים מצ טיינים ממדינות אחרות .המכוונת לקליטתם בשוק העבודה  הסוכנות למדע, טכנולוגיה ומחקר שביצעה פעולות של "ציד כישרונות" זרים בכנסים .בינלאומיים, באוניברסיטאות ובמדיה החברתית הסוכנות גם קישר ה מומחים זרים עם .יוזמות שמחברות בין המגזר האקדמי למגזר התעשייתי  יוזמת"בית ספר גלובלי :" (באנגליתGlobal Schoolhouse ), שכיוונה למשוך אוניברסיטאו ת זרות להקים שלוחות שלהן במדינה (בצורת מוסדות לימוד, תכניות )לימוד, קורסים ועוד .כדי למשוך חוקרים וסטודנטים זרים ככוח עבודה עתידי במדינה נציין כי מספרם של הסטודנטים שהגיעו דרך התכנית ירד החל משנת2008 ונכון ל- 2020 , ככל הנראה בשל לחצים מצד הציבור הסינגפורי שהביאו לשינויים במדיניות האשרות לסטודנטים זרים (עוד על כך בפרק3 על אתגרים ביישום מדיניות.) 56 2.4 הכרה בהכשרה מקצועית57 תמריץ נוסף אשר מדינות עושות בו שימוש על מנת למשוך מהגרים מומחים הוא באמצעות הקל ות בכל הנוגע ל הכרה בהכשרה שהתבצעה מחוץ למדינה ובכישורים ה מקצועיים של העובד אף אם הם אינם פורמליים. בכך ניתן לכלול ראשית הכרה ב תואר או ב הכשרה מקצועית גם אם נרכשו מחוץ למדינת היעד – ,כך למשל לוקסמבורג חוקקה חוק שנכנס לתוקפו בשנת 2021 ( אשר מכיר בתעודותDiplomas .) שהופקו בבריטניה 54 Attracting skilled international migrants to China: A review and comparison of policies and practices, Center for China and Globalization, European Union and International Organization for Migration, International Labour Organization, 2017, pp.53-62. 55 .לא ידוע לנו אם היוזמה הזו פעילה גם כיום 56 Jessica Pan and Walter Theseira, Immigration in Singapore Background paper to the World Development Report 2023: Migrants, Refugees, and Societies, April 2023, 16. 57 OECD (2022) International Migration Outlook 2022, OECD Publishing, Paris, pp.89. מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 20 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מעבר להכרה הפורמלית בהכשרה שהתבצעה מחוץ למדינה מדינות עשויות לנקוט בשלל צעדים נוספים בתחום ההכרה בכישורים מקצועיים, ,כך למשל גרמניה הוסיפה צעדים משלה ל מדיניות ה- Blue Card של האיחוד האירופי (שקבעה כאמור מדיניות גמישה יותר בכל הנוגע )לכניסה ושהות של מהגרים מומחים במדינות האיחוד: 58  קיצור משך ההמתנה ,להליכי הכרה בכישורים עבור מקצועות מסוימים. זאת גם ברמה הלאומית וגם ברמ ת המדינות ( 2020 ).  מומחים זרים אינם מוגבלים לעבודה רק בתחום אליו יש להם הכשרה פורמלית והם יכולים לקבל אשרה גם אם מצאו עבודה בתחום אחר מתחום הכשרתם ( 2023 ) .  למומחה זר יש את האפשרות להשלים את ההכשרה הנדרשת לאחר ההגעה , בהינתן שהמומחה הזר והמעסיק מתחייבים להשלים את התהליך, ולצורך השלמת כישורים נדרשים ניתן להאריך את השהות במדינה ( 2024 ) .  ה רחבת רשימת התחומים המקצועיים המאפשרים קבלת אשרת עבודה בהינתן ניסיון מקצועי פרקטי ולאו דווקא נדרשת לגביהם הכרה פורמלית בהכשרה על ידי גרמניה ( 2024 ) . ניהול הגירת מומחים זרים על ידי שיתוף פעולה בין מדינתי ערוץ נוסף שבו מדינות פועלות על מנת למשוך אליהן מומחים זרים הוא על ידי שיתוף פעולה בין מדינתי תוך קידום גישות נורמטיביות ואתיות לנושא . באופן ספציפי, נושא זה מעסיק ארגונים בין לאומיים ובין מדינתיים כמו אר גון ה- OECD , ( ארגון ההגירה הבינלאומיInternational (Organization for Migration ( , ארגון הבריאות העולמיThe World Health Organization ) והאיחוד האירופי . ארגונים אלו מנסים לקדם מצב בו לטענתם המוביליות של כוח עבודה מומחה שהולכת וגדלה ת יטי ב עם מדינות המקור לא פחות מאשר עם .מדינות היעד ,כלומר לקדם ניהול נכון של התנועה של היצע וביקוש תוך תמיכה בפיתוח ומניעת מחסור .אקוטי במומחים במדינות המקור ,כך למשל ארגון ההגירה הבינלאומי בשיתוף עם גופים בינלאומיים נוספים ניסח בשנת 2019 את מודל "שותפויות ליצירת( "מוביליות של כישוריםSkills Mobility Partnerships , :להלןSMPs .) הרעיון שעומד מאחורי המודל הוא קידום שותפויות בין מדינות ובעלי עניין באופן שייתן מענה למחסור הגלובלי בכוח העבודה בעל כישורים בכל הרמות, לרבות כישורים גבוהים של עובדים מומחים. מודל השותפויות הו א מנגנון שנועד לחלוק ולשתף את תועלות ההגירה בין מדינת המקור, מדינת היעד והמהגרים. זה אמור להיעשות על ידי שיתוף פעולה פורמלי בין 58 ההקלות הובאו באופן כללי, למידע המלא על סוגי האשרות, התנאים והקריטריונים השונים בהקשר של גרמניה או באתר האינטרנט הרשמי של הממשלה הגרמנית ofessional Working in Germany: the official website for qualified pr, כניסה אחרונה ב- 10 ,באוקטובר2024 . מדינות מעניקות הקלות בהכרה בהכשרה מקצועית שהתבצעה מחוץ למדינה מקצרות את הליכי ההכרה בכישורים, ואף מאפשרות להשלים את ההכשרה הנדרשת במהלך השהות מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 21 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מדינות (למשל כזה המעוגן בהסכמים בילטרליים), מתן הכשרה מתאימה, הכרה בכישורים וניהול תהליך ההגירה לרבות הגירה מעגלית (הגירה חוזרת בין מדינת המקור ומדינת היעד, בה .)הכישורים שנרכשים מיושמים במדינת המקור59 באופן דומה, גם ארגון הבנק העולמי מתייחס לנושא של טיפוח( התפוצהDiaspora .) של מומחים כמשאב של ארץ המקור מומחים שמהגרים מעבירים ידע בחזרה אל ארץ המקור, יכולים לשמש כמאגר פוטנציאלי של יז מים .וכמקור לחדשנות60 .כאמור, אין לנו מידע על מידת היישום בפועל של מודלים אלו במדינות בשנת2021 נציבות האיחוד האירופי הכריזה על יוזמה בשםTalent Partnership אשר מטרתה לספק תמיכה ישירה למדינות מחוץ לאיחוד האירופי )(תוך שימת דגש על מדינות אפריקה בכל הנוגע לני הול הגירה של מומחים– בתחום הפיננסי, טכנולוגיה, מדע ורפואה– ויצירת .שותפויות אסטרטגיות בתחום לאחר פיילוט שהחל בשנת2017 ונמשך כשנה וחצי, הפרויקט הראשון במסגרת יוזמה זו אמור היה להתחיל עד לסוף שנת2022 . 61 התמיכה אמורה להיות בצורה של בניית כישורים דרך לימודים, עבודה והתמחות; חילופי ידע מקצועי; ועידוד הגירה לטווח קצר, בינוני וכן הגירה מעגלית. יוזמה זו היא חלק מניסוח מדיניות רחבה יותר כאמור של הסדרת הגירה וקשורה בבניית מאגר הטאלנטים של האיחוד האירופי ב נוגע לס יוע בהשמה של מומחים זרים. נציין כי אחד העקרונות האתיים אשר עליהם נבנית יוזמה זו , לפחות ברמת ,ההצהרה היא הניסיון למנוע "בריחת מוחות" ממדינות מתפתחות, קרי עזיבה של מומחים בעלי כישורים נדרשים ממדינותיהם ולתעל את ההגירה דווקא לפיתוח של מדינות אלו על ידי שותפוי .ות בשנת2016 ארגון הבריאות העולמי פרסם מסמך בשם "אסטרטגיה גלובלית על כוח אדם בתחום הבריאות2030 " )(להלן: האסטרטגיה , אשר מטרתה להגדיל את כוח האדם הרפואי שיש בו מחסור גלובלי בעיקר במדינות מתפתחות, ולהתמודד עם עזיבה של מומחים בתחום הרפואה למדינות מפותחות. ל משל, על ידי ניסוח קוד אתי שמדינות שותפות לו הכולל בין השאר הימנעות ( מגיוס כוח אדם רפואי ממדינות בהן יש מחסור הקוד האתי פורסם בשנת2010 והארגון מעודד מדינות חברות להיות שותפות לו מרצון אך יודג ש כי הוא אינו מחייב .)מבחינה חוקית צעד נוסף במסגרת האסטרטגיה היה פרסום מדריך של ארגון הבריאות העולמי וה- OECD ליצירת הסכמים 59 International Organization for Migration, Skills Mobility Partnerships: Recommendations and Guidance for Policymakers and Practitioners, 2023. 60 World Bank, World Development Report 2024, The Middle-Income Trap, 2024, p.23. 61 ,אתר נציבות האיחוד האירופיMigration and home affairs, Talent Partnerships , כניסה אחרונה ב- 26 ,בספטמבר2024 ; למסמך :עצמו המכריז על היוזמה ראו European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Attracting skills and talent to the EU, Brussels April 27, 2024 . נציין כי לא מדובר במסמך מחייב מבחינה משפטית אך הוא עשוי לכלול עמדות, הנחיות והמלצות לגבי מדיניות. במסגרת מסמך זה של .מרכז המחקר והמידע של הכנסת אין לנו מידע נוסף על התקדמות היוזמה מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 22 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .בילטרליים לניהול מוביליות של כוח אדם רפואי62 לפי ראיית הארגון ניהול נכון של יישום האסטרטגיה ייעשה דרך שיתוף פעולה בין לאומי, חילופי.ידע ודיאלוג עם בעלי עניין על ,אף הכתוב לעיל יודגש כי הדברים משקפים בעיקר הצהרת כוונות ומדיניות אך במסגרת מסמך זה לא בדקנו את היישום בפועל של גישות אלו בהקשרים מקומיים שונים ואת השפעתו. 3 . לקחים מ יישום מדיניות לעידוד הגירת מומחים מחקר השוואתי בין עשר ממדינות ה- OECD שנערך ב- 2009 העלה מספר נושאי מפתח שיש לקחת בחשבון ביישום מדיניות של הגירת מומחים לאור הצלחות ואי הצלחות של מדינות במשיכת מומחים. 63 בין הנושאים שהקשו על מדינות למשוך אליהן מהגרים מומחים הן מיסוי גבוה על השכר או שכר נמוך ולא מספיק תחרותי, 64 וכן.הליכים בירוקרטיים מסובכים כמו כן, ההשתלבות השפתית והמקצועית במדינת היעד הוכחה כגורם משמעותי והיא קשורה :בידע של השפה, רף ההכרה בכישורי המהגרים והמוכנות של מעסיקים לקלוט אותם  מדינות דוגמת נורבגיה והולנד, למשל, התקשו במיוחד במשיכת מהגרים משום ששפתן אינה מדוברת באופן נרחב מחוץ למדינה ,(להבדיל ממדינות כמו שוויץ )צרפת, בלגיה וספרד . אחת המסקנות מכך היא כי מדינות כאלו צריכות להיות מכוונות לשילוב של מהגרים מומחים לטווח ארוך אשר תאפשר להם ללמוד את השפה ו לה חזיר .את השקעתם בלימוד השפה  רף הכשרה גבוה להשתלבות מומחים בשוק העבודה , כאשר הוא לא הותאם ,לצורך :גרם לשני מצבים פער בין דרישות המדינה להכרה בהכשרה למתן אשרה ובין דרישות השוק עלול לגרום להגעה של מהגרים, אך מבלי יכולת שלהם להשתלב 62 אתר הא,ינטרנט של ארגון הבריאות העולמי World Health Organization, Global strategy on human resources for health: Workforce 2030, 2016, ,האתר עודכן לאחרונה ביולי2020 . לפירוט על הקוד האתי ראו:באתר ארגון הבריאות העולמי World Health Organization, WHO Global Code of Practice on the International Recruitment of Health Personnel, May 2010; World Health Organization and OECD, Bilateral agreements on health worker migration and mobility, March, 2024, accessed: September 29th 2024. 63 Jonathan Chaloff and Georges Lemaitre, Managing Highly-Skilled Labour Migration: A Comparative Analysis of Migration Policies and Challenges in OECD, 2009, pp.29, 39. 64 ממצאים דומים על גורמים המונעים מישראלים לשעבר לחזור ולהשתלב בתחום ההייטק העלו נושאים כמו מיסוי גבוה והעדר שכר תחרותי. להרחבה על ישראל ראו במסגרת בהמשך מסמך זה ולעוד פרטים על האתגרים בשילוב ישראלים חוזרים בענף ההייטק ראו ,אלירן זרד,""אקדמאים ישראלים בחו"ל ופעולות להשבתם לישראל 'עמ17 - 16 ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת20 ביוני2020 . לפי מחקר של ה- OECD ( 2009 ,) חסמים שהתגלו בהגעת מהגרים מומחים כללו: מיסוי גבוה, שכר לא תחרותי, בירוקרטיה סבוכה, שפה שאינה מדוברת מחוץ למדינת היעד ורף הכרה בכישורים שאינו מותאם לצורך מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 23 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .בתעסוקה מצב זה מכונה ( ""בזבוז מוחותbrain waste ). 65 מצב נוסף הוא כזה בו מדינות מציבות רף מומחיות או הכשרה גבוה מדי אשר אינו תואם את הפרופי ל של המהגרים הפוטנציאליים ועל כן שיעור המהגרים המומחים נמוך (דוגמת יפן, עוד על כך בחלק1.3 .) ,כלומר המדינה לא מצליחה להגיע למכסת המהגרים הרצויה אליה בשל רף הכשרה גבוה מדי.  לבסוף, פערים שפתיים ופערי הכשרה אובייקטיביים משולבים גם בדעות קדומות של מעסיקים מקומיים וחשש מהעסקתם המתבטא באפליה . מעסיקים ב עשר המדינות שנבדקו נטו פחות לקבל מומחים שמגיעים ממדינות אחרות , ובייחוד ממדינות שאינן חברות ב- OECD .ונחשבות פחות מפותחות 3.1 למידה משלושה מקרי בוחן ביישום מדיניות לעידוד הגירת מומחים66 דוח משנת2017 בחן את האפקטיביות של המדיניות לש יפן ,גרמניה וסינגפור לעידוד הגירת מומחים . מידת האפקטיביות הוערכה בין השאר על בסיס שיעור הזרים המומחים במדינה מכלל הזרים או מכלל המשתתפים בשוק העבודה; כן אות רו אתגרים ביישום וסיבות אפשריות לאי הצלחה. נציין כי למעט היותם בעלי השכלה גבוהה ושכר גבוה ההגדרה למומחים אינה אחידה בשלוש המדינות.. לכן כאשר נציין נתונים הם נכונים להגדרה של אותה מדינה67 על אף הטבות נדיבות למומחים זרים, המדינה אשר חוותה את ההצלחה הקטנה ביותר ביחס לאחרות הייתה יפן . ,כפי שנזכר לעיל יפן נקטה בשיטה מבוססת נקודות למתן אשרה , ובה רף מסוים של כישורים מקצועיים קבע את הזכאות של המועמדים. שיעור המועמדים שיפן הצליחה לגייס בשיטה זו היה נמוך: כ- 30% מהיעד שנקבע בשנתיים הראשונות בה נבדקה השיטה. שיעור הזרים המומחים ביפן עמד אמנם על כ- 25% משיעור הזרים העובדים במדינה, אך הגדרת ."מומחים" ביפן היא רחבה יחסית וכוללת גם עובדים שמדינות אחרות לא היו מגדירות כמומחים ,על פי המחקר הסיבה ל חוסר ההצלחה היחסי של המדיניות היפנית נעוצה בכך שהקריטריונים .שנקבעו גבוהים ביחס להיצע המומחים הזרים הרלוונטיים לעבודה ביפן מרבית הזרים אשר 65 Recent Trends in International Migration of Doctors, Nurses and Medical Students, OECD Publishing, Paris, pp 129- 131 . מחקר אחר הראה כי בקנדה בין השנים2006 ו- 2016 ( היה שיעור עליה ברופאים30% ) שהוא תוצאה של יישום מדיניות הגירה שנועדה להגדיל את מספר הרופאים. עם זאת, שיעור העוסקים ברפואה מתוך בעלי ההכשרה למקצוע ירד ב- 9% (עם שיעור ירידה של10% בקרב .)רופאים זרים שהוכשרו בחו"ל 66 ,אלא אם כן צוין אחרת המקור לפרק זה הינו הדוח להלן Attracting skilled international migrants to China: A review and comparison of policies and practices, Center for China and Globalization, European Union and International Organization for Migration, International Labour Organization, 2017, pp. 27-62. 67 יודגש כי ניתוח מדיניות זה נשא אופי איכותני בעיקר ללא התבססות נרחבת על נתונים כמותיים מלבד שיעור הזרים המומחים במדינות .אלו מכלל הזרים וכן לשיעורים ביחס לגודל האוכלוסייה בכל מדינה מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 24 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מכירים את התרבות והשפה היפנית במידה מספקת דיה על מנת להשתלב בשוק העבודה שלה הם סטודנטים זרים שבילו מספר שנים במדינה וסיימו שם תואר, אך אלו לא עומדים בקריטריונים של משתנים כמו פרסומים מדעי ים וניסיון מקצועי אשר נקבע בשיטה .מבוססת הנקודות כמו כן, מומחים זרים רבים הם צעירים ללא משפחות אשר אינם בהכרח מעוניינים להשתקע במדינת היעד , אך שיטת הנקודות היפנית זיכתה בהטבות נרחבות דווקא משפחות המעוניינות להשתקע בה . סיבה נוספת שנזכרה במקרה זה היא חוסר רצון של ,מעסיקים לגייס זרים .וקושי שלהם להשתלב בשוק העבודה ביפן סקירה עדכנית יותר משנת2024 ציינה כי הקשיים בהקשר של גיוס מומחים זרים לעבודה ביפן נובעים בין השאר מכך שמעסיקים מבטיחים משרות למקומיים עוד לפני סיום הלימודים שלהם והדבר מקשה על סטודנטים זרים ל התחרות על המשרות. הדרך המומלצת לפי סקירה זו לשפר את היכולת של יפן לקלוט מהגרים מומחים היא בעיקר על ידי שיתוף פעולה בין יפן למדינות המוצא באיתור מומחים זרים.וכן על ידי הכשרה והכנה שלהם להשתלב בשוק העבודה ביפן68 ביחס ליפן, המדיניות של גרמניה נחשבת לפי סקירת ה- OECD כמוצלחת באופן בינוני. גרמניה נותנת פחות תמריצים כספיים ממדינות אחר ות אך היא כן מאפשרת למהגרים מומחים מחוץ לאיחוד להשתלב בכלכלה תחרותית דרך מתן אשרות ואפשרויות להשתקע. ככלל, תחת חוקי ההגירה שלה ותחת מדיניות ה- Blue Card של האיחוד האירופי שגרמניה מיישמת, מהגרים מומחים צריכים להוכיח כי יש ביכולתם להשתלב בחברה, להרוויח שכר גב וה מהשכר הממוצע ולתרום לכלכל ת המדינה מבלי סיוע מהממשלה. מדיניות ההגירה של גרמניה נחשבת מקלה ומושכת מהגרים רבים ביחס למדינות אחרות באיחוד. אך על אף היותה המדינה שאליה הגיעו המומחים הרבים ביותר תחת מדיניות ה- Blue Card בשנה הראשונה ליישומה – 2013 ( 90% )מכלל המהגרים לאיחוד האירופי תחת מדיניות זו– שיעור המהגרים המומחים בה באופן .כללי נותר נמוך יחסית לצורך נכון להערכות משנת2017 , השיעור אמנם עומד על20% מכלל המהגרים העובדים בגרמניה, אך חלקם לא היו עונים על ההגדרה של מומחים במדינות אחרות והם מומחים ב .דרגה בינונית הסיבות המיוחסות לאי ההצלחה היחסית בין היתר הן :העובדה שגרמנית אינה שפה מדוברת במדינות רבות מחוץ למדינה, בירוקרטיה סבוכה בין השאר בשל פערים בין השלטון המדינתי לשלטון הפדרלי, וכן מעסיקים שאינם רוצים להעסיק זרים מסיבות שונות , אחת מהן היא אי הסדר.ה של הכרה בכישורים לפי החוק המקומי מאז נערך המחקר חלו כאמור שינויים והקלות תחת ה- Blue Card וחוקי הגירה בגרמניה. 69 ,על פי הדוח סינגפור מהווה דוגמא למדינה שהצליחה להביא להגירה רחבה יחסית של מומחים אליה. כפי שנזכר לעיל בפרק2 , סינגפור נקטה במדיניות כוללת למשיכת זרים דרך 68 Recruiting Immigrant Workers: Japan 2024, Recruiting Immigrant Workers, OECD Publishing, Paris. 69 ראו באתר האינטרנט הרשמי של הממשלה הגרמנית Working in Germany: the official website for qualified professional , כניסה אחרונה ב- 10 ,באוקטובר2024 . חוסר ההצלחה היחסי של יפן בהבאת מומחים זרים מיוחסת במחקר לכך שקבעה רף כישורים גבוה מדי ביחס להיצע המומחים הזרים הרלוונטיים לעבודה במדינה (בעיקר סטודנטים אשר בילו מספר שנים במדינה )וסיימו שם תואר ,על פי המחקר גרמניה חוותה הצלחה מסוימת בהב את מהגרים מומחים אך לא כזו .שענתה על המחסור זאת בשל קשיי שפה ובירוקרטיה סבוכה עבור מהגרים, וכן אי הסדרה של הכרה בכישורים לפי החוק מדיניות למשיכת מהגרים מומחים– סקירה משווה | 25 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מתן הקלות באשרה, מתן תמריצים חומריים מגוונים ויצירת סביבה מושכת עבור מהגרים .מומחים, וגיוס פעיל( חלק ניכר משוק העבודה בסינגפור מאויש על ידי זרים35% נכון לשנת 2012 ), כאשר חלק ניכר מהם הם מומחים זרים (יצוין כי המדיניות של סינגפור כלפי זרים שאינם מומחים מגבילה במידה רבה מאוד את השתקעותם במדינה והיא שונה במהותה מזו הננקטת לעידוד הגעת מומחים זרים). בשנת2012 הזרים המומחים (בדרגה בינונית וגבוהה) היוו25% מכלל הזרים (כ- % 10 )היו בדרגה גבוהה. אנשי מדע ומחקר העבירו את הפעילות שלהם .לסינגפור והמדיניות נחלה הצלחה יצוין כי שיעור גבוה יחסית של זרים בשוק הע בודה, ובתוך כך גם של מומחים זרים, נותר.נכון גם לשנים האחרונות70 ההצלחה בהבאת מהגרים מומחים לסינגפור בהיקף נרחב יחסית חשפה ממד נוסף שיש לקחת בחשבון שכן הנושא גרם לחוסר שביעות רצון בקרב תושבים מקומיים ו הפך לסוגיית .מחלוקת פוליטית לנוכח הביקורת נקטה סינגפור בצעדים על מנת להגביל את מספר :הזרים כאמור ההכנסה המוצעת לזר משפיעה על סוג האשרה שהוא יכול לקבל, ובעקבות הביקורת נקבע רף הכנסה גבוה יותר לקבלת אשרה, תנאים מחמירים יותר להגעת בני משפחה, וכן פרק זמן מסוים שבו משרה מתפרסמת למקומיים ל.פני פרסומה למועמדים זרים 71 כמו כן, הממשלה מקדישה מאמץ להשתלבות של זרים באקלים התרבותי של המדינה , לצד "עידוד הגעה של מומחים זרים ממדינות שכנות בעלות "תרבות דומה. הממשלה הקימה את ( ""המועצה הלאומית להשתלבותNational Integration Council ) אשר תפקידה לחזק את הקשרים בין אזרחים סינגפוריים לזרים ולתת מידע ורקע על התרבות וההיסטוריה של סינגפור .למומחים זרים השוקלים להשתקע במדינה72 70 Jessica Pan and Walter Theseira, Immigration in Singapore Background paper to the World Development Report 2023: Migrants, Refugees, and Societies, April 2023, p.12. 71 Ibid. 72 Ibid. המקרה של מדינות איחוד האמירויות ובאופן ספציפי זה של דובאי ,הוא בעל דמיון, הצהרתי לפחות למקרה של סינגפור . 78% מאוכלוסיית דובאי הם זרים, ושוק העבודה שלה מורכב מ- 95% ,של כוח עבודה זר. מתוך חלקם של הזרים בשוק העבודה15% .הם בעלי תואר אקדמי תחת הצהרה על חזון להפוך ל"מוקד משיכה גלוב"לי של כלכלת ידע ויזמות, דובאי הצהירה כי היא מרככת הגבלות על הגירה ועל מוביליות .בין מעסיקים ונוקטת בפתיחות תרבותית לזרים. אין ברשותנו מידע נוסף על האפקטיביות של היוזמות של דובאי לצד זאת, ועל אף שנושא הזרים בדובאי לא הפך לסוגיית מחלוקת כמו בסינגפור, המדיני ות של איחוד האמירויות היא שמרנית יותר ומתקיים מתח מסוים בינה לגישה .הפתוחה יותר של דובאי ,בהתאם לכך יש יוזמות מדיניות לקדם עדיפות של אזרחים באיחוד האמירויות על פני זרים בקבלת עבודה Ewers et al., "Skilled migration to emerging economies: The global competition for talent beyond the West," Globalizations 19(2), 2022, p. 273. סינגפור, מדינה ,דוברת אנגלית הצליחה באופן ניכר בהבאת מהגרים מומחים על ידי הקלות באשרה, מתן תמריצים חומריים ויצירת סביבה מושכת עבורם מבחינת הזדמנויות ורמת חיים, וגיוס פעיל