חומר רקע
תקצוב גני הילדים בחינוך המיוחד
כתיבה: חדוה קפלינסקי, כלכלנית | אישור: אליעזר שוורץ, ראש צוות
תאריך: ה' אב תשע"ט, 06 באוגוסט 2019
S
תמצית
מבוא
גני הילדים בחינוך המיוחד נחלקים לפי המעמד המשפטי שלהם לגנים רשמיים וגנים מוכרים שאינם רשמיים, בדומה למבנה המוסדות בחינוך הרגיל. הגנים הרשמיים הם בבעלות משרד החינוך והגננות המועסקות בהם הן עובדות משרד החינוך. הגנים המוכרים שאינם רשמיים הם מוסדות חינוך מיוחד שנמצאים בבעלות גופים פרטיים, כמו עמותות העוסקות בטיפול בילדים עם צרכים מיוחדים, עמותות הורים, ארגונים העוסקים בחינוך וכדומה. מוסדות אלו מוקמים בדרך כלל כמענה לצורך שלא נענה על ידי הרשות המקומית באמצעות התארגנויות של הורים המקימים עמותה, או על ידי עמותות שזיהו צורך בכך, בהתאם להתמחות שלהן ולמשאבים העומדים לרשותן. עמותות אלו פועלות לעיתים כמענה ליוזמות ובקשות של רשויות מקומיות או של משרד החינוך.
בדומה למוסדות החינוך במעמד מוכר שאינו רשמי בחינוך הרגיל ,גם מוסדות מוכרים שאינם רשמיים בחינוך המיוחד כפופים לחוק הפיקוח על בתי ספר, התשכ"ט 1969–והם נדרשים לעמוד בתנאים המפורטים בנוהלי הרישוי של משרד החינוך למוסדות בחינוך המוכר שאינו רשמי. בנוסף לכך, נקבעו סטנדרטים ייעודיים למוסדות חינוך מיוחד במעמד מוכר שאינו רשמי, הדומים לסטנדרטים בחינוך המיוחד הרשמי, לרבות התאמת התנאים הפיזיים למוגבלות התלמידים, התאמת גודל הכיתות ומספר התלמידים האפשרי בכיתה למוגבלות התלמידים, עמידה בקריטריונים הקבועים לגבי ההשכלה של עובדי ההוראה, הצוות הפדגוגי והעובדים ממקצועות הבריאות במוסד, וקביעת שטחי הלימוד ומספר חדרי הלימוד בהתאם לפרוגרמה שקבע משרד החינוך בתחום זה.
מוסדות חינוך מיוחד מוכרים שאינם רשמיים מוכרים ומפוקחים על ידי משרד החינוך. מוסדות בפיקוח הממלכתי והממלכתי-דתי מפוקחים על ידי מפקחי האגף לחינוך מיוחד ומוסדות בפיקוח חרדי מפוקחים על ידי מפקחים ייעודים לחינוך המיוחד במחוז החרדי במשרד החינוך.
חוק חינוך מיוחד, התשמ"ח 1988–המקנה חינוך חינם לתלמידי חינוך מיוחד, קובע שמוסדות חינוך מיוחד מוכרים שאינם רשמיים יתוקצבו במלואם על ידי משרד החינוך, בדומה למוסדות חינוך רשמיים. עם זאת, תקצוב גני ילדים רגילים, מוכרים שאינם רשמיים, הוא בשיעור של 90%.
לטענת ארגונים המפעילים מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים בחינוך המיוחד, מסגרות מסוג זה מתוקצבות בפועל בתקצוב חסר, שמטיל נטל כבד על הגופים המנהלים אותם (להלן: הבעלויות) , ועשוי לפגוע בשירותים הניתנים לתלמידים הלומדים בהן. לטענתם, תקצוב מוסדות חינוך מיוחד מוכרים שאינם רשמיים נמוך מתקצוב מוסדות החינוך המיוחד הרשמיים, בעיקר בשל רפורמת אופק חדש, שהעלתה את שכר המורים בחינוך הרשמי בלבד.
סוגית הפערים בתקצוב נדונה כמה פעמים בוועדת החינוך, התרבות והספורט בכנסת העשרים. במסגרת דיון שהתקיים בבית המשפט העליון, התחייבה המדינה לפעול להשוואת משאבי ההוראה לתלמידים במוסדות חינוך מיוחד מוכרים שאינם רשמיים לאלו שבמוסדות הרשמיים, ובהמשך לכך הוקם צוות בין-משרדי המורכב מנציגי משרד החינוך והאוצר. המלצת הצוות לגבי בתי הספר של החינוך המיוחד הייתה להחיל את רפורמת אופק חדש גם על בתי הספר האלו. בהתאם לכך, ובתשובה לעתירה, הודיעה המדינה כי בכוונתה לפעול להשוואת משאבי ההוראה לתלמידים הלומדים בבתי הספר של החינוך המיוחד המוכר שאינו רשמי החל משנה"ל תש"פ (1.9.2019). התחייבות זו אינה מתייחסת לגני ילדים בחינוך המיוחד המוכר שאינו רשמי.
1.1 נתונים על מספר הילדים הלומדים בגני החינוך המיוחד הרשמי והמוכש"ר
בשנת הלימודים תשע"ט למדו 21,754 ילדים בגני ילדים של החינוך המיוחד שהם כ-4% מכלל תלמידי גני הילדים. מתוכם, 15,725 (72.3%) למדו בחינוך הרשמי ו-6,029 (27.7%) למדו בחינוך המוכר שאינו רשמי. התלמידים למדו ב-1,691 מוסדות חינוך רשמיים ו-692 מוסדות מוכרים שאינם רשמיים.
בטבלה 1 להלן מוצג שיעור התלמידים בגני הילדים של החינוך המיוחד, לפי מגזר בחינוך הרשמי והמוכש"ר.
טבלה 1: שיעור התלמידים בגני החינוך המיוחד בחינוך הרשמי והמוכר שאינו רשמי תשע"ט
מנתוני הטבלה ניתן לראות כי הרוב המוחלט, בכל המגזרים בפיקוח הממלכתי וכן בפיקוח הממלכתי דתי, לומדים במוסדות רשמיים ואילו בפיקוח החרדי כמעט 100% מהתלמידים לומדים במוסדות מוכרים שאינם רשמיים.
תרשים 1 להלן מתאר את התפלגות התלמידים בחינוך המיוחד לפי הפיקוח והמעמד המשפטי.
תרשים 1: התפלגות התלמידים בגני החינוך המיוחד פי מגזר ופיקוח תשע"ט
על פי נתוני התרשים, מבין התלמידים בחינוך הרשמי, 69.3% לומדים בחינוך העברי הממלכתי, 13.0% בחינוך הערבי הממלכתי, 12.8% בפיקוח הממלכתי דתי ואילו שיעור החרדים עומד על 0.2%. בין התלמידים בחינוך המוכש"ר, 88.2% שייכים לפיקוח החרדי, 2.2% לחינוך העברי הממלכתי, ו-5.9% לחינוך הערבי. מבנה זה קיים גם בגני הילדים הרגילים.
נתונים על תקצוב גני הילדים בחינוך המיוחד בשנים תשע"ד-תשע"ח
באתר "שקיפות בחינוך" של משרד החינוך ניתן למצוא נתונים על תקצוב גני הילדים לפי מעמדם המשפטי, סוגי הפיקוח והמגזרים השונים . תרשימים 2 ו-3 להלן מציגים את התקציב לתלמיד והתקציב הממוצע למוסד לפי המעמד המשפטי והפיקוח בשנים תשע"ד-תשע"ח.
על פי תרשימים 2 ו-3 ונתוני טבלה 2 להלן, ניתן לראות כי התקציב לתלמיד והתקציב הממוצע למוסד במוסדות הרשמיים גבוהים מהתקציבים המקבילים במוסדות המוכרים שאינם רשמיים לאורך כל השנים שנבדקו.
נתוני התקציב לתלמיד מתקבלים מחלוקת סך כול תקציב השכר והתשלומים במספר התלמידים בפועל. על פי נתוני תרשים 2, סך הכול התקציב לתלמיד בגני החינוך המיוחד במעמד מוכש"ר בשנת תשע"ח היה 22,809 ש"ח והתקציב לתלמיד בחינוך הרשמי היה 42,041 ש"ח, כלומר התקציב לתלמיד בחינוך המוכר שאינו רשמי הוא בשיעור של 54% מתקציב החינוך הרשמי לתלמיד. בשנת תשע"ד, סך הכול התקציב לתלמיד בגני החינוך המיוחד במעמד מוכש"ר היה 16,016 ש"ח והתקציב לתלמיד בחינוך הרשמי היה 37,124 ש"ח, כלומר התקציב לתלמיד בחינוך המוכר שאינו רשמי היה בשיעור של 43% מתקציב החינוך הרשמי לתלמיד, נתון העשוי להעיד על צמצום מסוים בפער בתקצוב בין סוגי המסגרות. ישנם הבדלים בפערים בתקצוב בין סוגי הפיקוח השונים וכן במשקלם ביחס לתקציב הרשמי.
נתוני התקציב הממוצע למוסד מתקבלים מחלוקת סך כול תקציב השכר והתשלומים במספר גני הילדים הפעילים. על פי נתוני תרשים 3 וטבלה 2 להלן, סך הכול התקציב הממוצע למוסד בגני החינוך המיוחד במעמד מוכש"ר בשנת תשע"ח היה 192,103 ש"ח והתקציב הממוצע למוסד בחינוך הרשמי היה 385,113 ש"ח, כלומר התקציב הממוצע למוסד בחינוך המוכר שאינו רשמי הוא בגובה של כ-50% מתקציב החינוך הרשמי הממוצע למוסד. בשנת תשע"ד, סך הכול התקציב הממוצע למוסד בגני החינוך המיוחד במעמד מוכש"ר היה 128,874 ש"ח והתקציב הממוצע למוסד בחינוך הרשמי היה 328,043 ש"ח, כלומר התקציב הממוצע למוסד בחינוך המוכר שאינו רשמי היה בגובה של כ-39% מתקציב החינוך הרשמי הממוצע למוסד, נתון העשוי להעיד על צמצום מסוים בפער בתקצוב בין סוגי המסגרות. ישנם הבדלים בתקצוב בין סוגי הפיקוח השונים וכן במשקלם ביחס לתקציב הרשמי.
בטבלה 2 להלן מוצגים נתונים על מספר הגנים הפעילים, מספר התלמידים בפועל, התקציב לתלמיד והממוצע למוסד והמשקל ביחס לפיקוח המקביל בחינוך הרשמי בשנים תשע"ד-תשע"ח.
טבלה 2: תקצוב גני הילדים בחינוך המיוחד המוכר שאינו רשמי והרשמי לפי פיקוח בשנים תשע"ד–תשע"ח
מהנתונים בטבלה עולה כי בשנת הלימודים תשע"ח מספר התלמידים הגבוה ביותר בגני חינוך מיוחד המוכרים שאינם רשמיים נמצא בפיקוח החרדי, והתקציב לתלמיד הוא הנמוך היותר, כך בכל השנים שנבדקו למעט שנת תשע"ד. מספר התלמידים הנמוך ביותר נמצא בגנים בפיקוח הממלכתי דתי והתקציב לתלמיד הוא הגבוה ביותר. גם התקציב לתלמיד במוסדות מוכרים שאינם רשמיים ביחס לתקציב במוסדות רשמיים גבוה יותר בפיקוח הממלכתי דתי, בכל השנים שנבדקו.
בשנים שנבדקו, נמצאה עליה בהיקף התקצוב הכללי לתלמיד במוסדות המוכרים שאינם רשמיים ועליה במשקל ביחס לתקצוב באותו פיקוח במוסדות הרשמיים. בשנת תשע"ד, התקצוב לתלמיד במוסד מוכר שאינו רשמי היה בגובה 43% מתקצוב לתלמיד במוסד רשמי, בשנת תשע"ה עמד היחס על 49% ובשנת תשע"ו עמד היחס על 50%, וכן הלאה.
באופן כללי ניתן לומר כי התקציב הכללי לתלמיד במוסדות המוכרים שאינם רשמיים נע בין 43% (תשע"ד) מהתקציב פר-תלמיד במוסד רשמי, ל-54% (תשע"ח) כאשר ישנה עלייה בכל שנה.
גם התקציב הממוצע למוסד נמצא בעלייה וביחס לתקציב הממוצע למוסד רשמי בשנים אלו הוא נע בין 39% ל-50%.
שיטת תקצוב גני הילדים בחינוך המיוחד הרשמי והמוכש"ר
גני ילדים, ובכללם גני החינוך המיוחד, מתוקצבים על-ידי מערכת מת"מ (מערכת תשלומים מאוחדת) שבאמצעותה מעובד במשרד החינוך התקצוב המועבר לרשויות המקומיות ולבעלויות. במערכת זו נכללים בין היתר התשלומים שעל המדינה להעביר למורים וגננות שאינם עובדי מדינה. מורים וגננות בחינוך הרשמי שהם עובדי מדינה מתוקצבים ישירות על-ידי משרד החינוך באמצעות מערכת השכר.
שיטת תקצוב גני הילדים בחינוך המיוחד (וגם הרגיל) בעיריות ובמועצות המקומיות (להלן: רשויות מקומיות) שונה משיטת התקצוב של גני הילדים במועצות האזוריות.
שיטת התקצוב של גני הילדים המוכרים שאינם רשמיים ברשויות המקומיות בשכבת גיל 4-3 זהה לשיטת התקצוב של אותה קבוצת גיל בגנים הרשמיים, אולם בגנים המוכרים שאינם רשמיים התקצוב מבוסס על עלות הגננות ועוזרות הגננות בחינוך המוכר שאינו רשמי ובגנים הרשמיים מתבססים על נתוני עלות הגננות ועוזרות הגננות בגנים רשמיים. נתונים על עלויות אלו יוצגו בפרק 3.1.1 להלן. יש לציין כי בגילאים אלו, שיטת התקצוב זהה גם בגנים רגילים אולם משרד החינוך מתקצב את הרשויות ב-90% מסכום זה עבור מוסדות מוכרים שאינם רשמיים.
עלות גננת בחינוך הרשמי מחושבת על פי המאפיינים האישיים של הגננת כמו וותק, השכלה מצב משפחתי, זכאות לגמולים וזכאויות נוספות. עלות גננות ועוזרות גננות בחינוך המוכר שאינו רשמי מחושבת על פי פרופיל קבוע של גננות ועוזרות שנקבע במשרד החינוך.
בגן חובה שיטת התקצוב היא שונה. תקצוב גן חובה רשמי הוא לפי גן והגננת מקבלת את התקצוב ישירות ממשרד החינוך, ואילו תקצוב גן חובה מוכר שאינו רשמי הוא לילד, כפי שמוסבר בנספח. גם בגני החובה יש פער בתקצוב שכן החישוב מבוסס על עלויות שונות של גננות ועוזרות גננות בגנים המוכרים שאינם רשמיים ובגנים הרשמיים.
במועצות האזוריות שיטות התקצוב בגן רשמי וגן מוכר שאינו רשמי הן זהות בכל הגילאים, אך קיים הבדל בעלויות הגננות ועוזרות הגננות כפי שיפורט בהמשך.
3.1 עלות השכר בגני הילדים בחינוך המיוחד הרשמי והמוכר שאינו רשמי
חלק מההבדלים בתקצוב המוסדות הרשמיים והמוכרים שאינם רשמיים ניתן להסביר על-ידי השוואת עלויות שכר הגננות ושכר עוזרות הגננות ויתכן שישנם מרכיבי תקצוב נוספים שגורמים לפערים. ההבדלים בשכר עשויים לנבוע משני גורמים עיקריים: החלת רפורמת אופק חדש בגני חינוך מיוחד בחינוך הרשמי, והבדלים באופן חישוב שכר הגננות ועוזרות הגננות בחינוך הרשמי והמוכר שאינו רשמי.
"אופק חדש" היא רפורמה מערכתית בגני-הילדים, בבתי-הספר היסודיים ובחטיבות-הביניים. הסכם "אופק חדש" מפרט את תנאי ההעסקה של עובדי הוראה מסוגים שונים, ובין היתר גננות, מורים ומנהלים. שכרם של עובדי הוראה המועסקים על פי הסכם "אופק חדש" מורכב משכר בסיסי (משולב), גמולי-תפקיד ותשלום עבור שעות נוספות. שכר הבסיס של עובדי ההוראה שנכללים בהסכם "אופק חדש" נקבע על פי טבלאות שכר המתבססות על השכלת עובדי ההוראה (ללא הסמכה, בעלי הסמכה, בעלי תואר ראשון או תואר שני), הוותק והדרגה. בסולם השכר יש מספר דרגות קידום, וההתקדמות מותנית בצבירת שעות פיתוח מקצועי, ותק ולעיתים מותנה בהערכה מקצועית של העובד. ההתקדמות בדרגות השכר מעניקה לעובד תוספת שכר של 8.5%-7.5% לכל דרגה. נוסף על כך, עובד ההוראה מקבל תוספת של 2%-1% משכרו עבור כל שנת ותק. בהסכם כלולה נוסחה לקביעת דרגת שכר של עובדי הוראה שהועסקו במערכת החינוך לפני הרפורמה לצורך קביעת שכרם. לפי הנוסחה, על היקף המשרה של גננת יתווסף מקדם המרה קבוע של 16%. הסכום הכולל מוכפל בשכרו של העובד ערב הרפורמה והוא משובץ בדרגת השכר התואמת את התוצאה. ממועד זה עובד ההוראה מתקדם על פי טבלאות השכר בהתאם לדרגה ולוותק שלו. כמו כן, ברפורמה נקבעו שעות פעילות חדשות לגני הילדים שהרפורמה חלה בהם. הרפורמה העלתה את שכר הגננות בממוצע בשיעור של 22% (ע"פ נתוני שנת 2013).
רפורמת אופק חדש תקפה רק במוסדות הרשמיים וכמעט 100% מהגנים בחינוך הרשמי פועלים לפיה.
3.1.2 נתוני השכר הבסיסי של הגננות ועוזרות הגננות
משרד החינוך מפרסם במערכת מת"מ וכן במערכת מית"ר את תחשיבי עלות גני הילדים ובתוכם את הרכב המשרות לפיהם נעשה תקצוב הגנים.
משרת עוזרת גננת - משרד החינוך מעביר לרשויות המקומיות ולבעלויות את שכר עוזרות הגננות. משרה זו מחושבת לפי משרה ממוצעת של דרגה 6 עם 10 שנות ותק הן בגני החינוך המיוחד הרשמיים והן בגנים המוכרים שאינם רשמיים. הרכב השכר הוא זהה למעט העובדה שעוזרות הגננות בגנים הרשמיים זכאיות לתוספת של 5% בגין אופק חדש. על-פי תחשיבי משרד החינוך, עלות משרת עוזרת גננת בגן רשמי עומדת על 8,297 ש"ח ועלות עוזרת גננת בגן מוכר שאינו רשמי עומדת על 8,081 ש"ח. פער של כ-200 ש"ח בחודש.
משרת גננת - בגני הילדים הרשמיים, משרד החינוך משלם ישירות את שכר הגננות שהן עובדות מדינה. השכר נקבע לפי הוותק והדרגה של כל גננת בפועל. בגני הילדים המוכרים שאינם רשמיים, משרד החינוך מתקצב את הבעלויות על-פי פרופיל ממוצע של גננת המתבסס על גננת מוסמכת עם 15 שנות ותק. למיטב הבנתנו, הבעלויות צריכות להשלים לכל גננת את השכר המגיע לה על פי הדרגה והוותק שלה בפועל. ממשרד החינוך נמסר כי פרופיל הגננות הקבוע המחושב לגננות בגנים המוכרים שאינם רשמיים עודכן לאחרונה באמצעות תקצוב קואליציוני ובו אושרה הגדלה של הפרופיל ל-15 שנות ותק. עלות משרת גננת בדרגה 4.5 עם 12 שנות וותק בגן רשמי עומדת על 11,085 ש"ח בחודש ועלות משרת גננת בגן מוכר שאינו רשמי, בדרגת "מוסמך" עם 15 שנות וותק עומדת על 10,335 ש"ח בחודש. פער של כ-750 ש"ח בחודש. השוני בין עלויות המשרות נובע בין השאר, בשל גמולים ותוספות שונות המחושבים בעלות גננת בגן רשמי ואינם מחושבים או מחושבים בחוסר בעלות גננת בגן מוכר שאינו רשמי, כפי שיפורט בפסקה הבאה.
3.1.2 תוספות וגמולים לשכר הגננות
נוסף לתוספות בגין רפורמת "אופק חדש", משתנה נוסף העשוי להשפיע על הפער בעלויות המשרה הוא גמולים שונים המשולמים לגננות בחינוך המיוחד הרשמי, אך אינם משולמים או משולמים בחסר בחינוך המוכר שאינו רשמי כמו גמולי השתלמות, גמול חינוך מיוחד וגמול חינוך בעבור משרת אם.
בתשובה לבקשת מידע על התפלגות מספר הגננות בגני החינוך המיוחד המוכש"ר לפי דרגה, ותק, זכאות למשרת אם וזכאות לגמולים השונים. נמסר ממשרד החינוך, כי אין בידיו נתונים על אודות התפלגות מספר הגננות המועסקות בגני המוכש"ר על-פי המשתנים המבוקשים שכן המידע בעניין זה מנוהל על-ידי הבעלויות.
להלן פירוט התוספות והגמולים העשויים להשפיע על שכר הגננות:
תקצוב גמול ההשתלמות: באופן כללי, כל יחידת גמול השתלמות מזכה בתוספת של1.2% מהשכר המשולב. תקרת יחידות גמולי ההשתלמות הרגילים עומדת על 16 ובנוסף ישנם גמולי השתלמות נוספים (גמולי השתלמות שהתקבלו לפני רפורמת "אופק חדש" וכן המרה ביחס למצב שלאחר הרפורמה, לאחר הרפורמה השיטה שונתה). לעומת זאת, על פי תשובת משרד החינוך בנוגע לגננות בגנים המוכרים שאינם רשמיים, נמסר כי כל הגננות בגנים אלו מתוקצבות בשיעור של 6% בגין גמול זה.
גמול חינוך מיוחד: על פי מודל התקצוב של משרד החינוך, גננות בחינוך המיוחד זכאיות לגמול חינוך מיוחד בשיעור של 14% מהשכר המשולב, במידה והוכשרו לכך. על פי תשובת משרד החינוך, גננות המועסקות בגני החינוך המיוחד במוסדות המוכרים שאינם רשמיים אינן מתוקצבות בגין גמול זה.
תקצוב בגין משרת אם: על פי מודל התקצוב של משרד החינוך, עובדות הוראה שהן אימהות לילד עד גיל 14, העובדות בהיקף משרה של מעל 79%, זכאיות לתוספת בשיעור של 10% לשכר על פי התנאים המפורטים בתקנון שירות עובדי ההוראה. לפי תשובת משרד החינוך, בתקצוב גני הילדים במוסדות המוכרים שאינם רשמיים, מחושב סכום המתאים לכ-30% מהגננות שכן המשרד מניח שזהו שיעור הגננות הזכאיות לכך. יש לבחון האם נתון זה אכן משקף את המצב בפועל.
לדברי נציג פורום מוכש"ר, הבעלויות משלימות את פער התקצוב ומשלמות לגננות עבור הגמולים השונים על פי זכאותן ובנוסף ישנם פערי זכאות נוספים כמו שעות גיל ותוספת מעונות.
נספח א-
שיטות חישוב התקצוב המועבר על-ידי המשרד החינוך לרשויות המקומיות ולבעלויות
שיטת תקצוב גני הילדים בחינוך המיוחד (וגם הרגיל) ברשויות המקומיות שונה משיטת התקצוב של גני הילדים במועצות האזוריות.
להלן הבסיס לחישוב התקצוב לגני החינוך המיוחד ברשויות המקומיות ובמועצות האזוריות, לפי שכבת הגיל:
1. גני חינוך מיוחד ברשויות המקומיות
1.1 גני חינוך מיוחד במעמד משפטי – רשמי
גילאי 4-3: התקצוב נעשה לפי ילד. עלות ילד בגן רשמי מחושבת באמצעות הנוסחה הבאה:
עלות גן = עלות גננת בגן רשמי + עלות עוזרת בגן רשמי + הוצאות שאינן שכר.
עלות ילד רשמי = עלות גן מחולקת ב-31 או 33, ברשות המקומית המקבלת מענק מחלקים ב-31.
לאחר חישוב עלות ילד רשמי, מכפילים עלות זו במספר הילדים בגן בתוספת "ילדי השלמה" ומתקבל הסכום אותו מעביר משרד החינוך לרשות המקומית בגין גן זה, בקיזוז עלות הגננות הרשמיות אשר מתוקצבות ישירות ממשרד החינוך.
ילדי השלמה: בגני הילדים של החינוך המיוחד לומדים מעט ילדים בכל גן. ועל כן נערכת "השלמה תיאורטית" של מספר הילדים בגן למספר הילדים בתקן מלא.
גן חובה: הגננות הינן עובדות מדינה ועל כן מתוקצבות ישירות דרך משרד החינוך. התקצוב המועבר לרשות המקומית הוא בעבור עוזרות הגננות בלבד. במקרה זה, אין הבדל בתקצוב בין גן חינוך מיוחד לגן רגיל. החישוב מתבצע באופן הבא: בשלב הראשון מחשבים את מספר משרות עוזרות הגננת הדרוש ברשות המקומית. מספר משרות עוזרות הגננת הדרוש נקבע על-ידי סכימת מספר התלמידים ברשות המקומית בחינוך רגיל + מספר ילדי החינוך המיוחד + מספר ילדי ההשלמה וחלוקתו ב- 31 או 33. בשלב השני מכפילים את מספר משרות עוזרות הגננת הדרוש בעלות משרת עוזרת גננת בגן רשמי. הסכום המתקבל מועבר על-ידי משרד החינוך לרשות המקומית.
1.2 גני חינוך מיוחד במעמד משפטי – מוכר שאינו רשמי
גילאי 4-3: תקצוב זה נעשה בדומה לשיטת החישוב בגן חינוך מיוחד רשמי ומתבצע לפי ילד. בנוסחת חישוב עלות ילד בגן טרום חובה מוכר שאינו רשמי, יש להציב עלות גננת ועוזרת גננת בגן מוכר שאינו רשמי.
שיטת החישוב:
עלות גן = עלות גננת בגן מוכר שאינו רשמי + עלות עוזרת בגן מוכר שאינו רשמי + הוצאות שאינן שכר.
עלות ילד בגן טרום חובה מוכר שאינו רשמי = עלות גן מחולקת ב-31 או 33.
לאחר חישוב עלות ילד בגן טרום חובה מוכר שאינו רשמי, מכפילים עלות זו במספר הילדים בגן בתוספת "ילדי השלמה" ומתקבל הסכום אותו מעביר משרד החינוך לרשות המקומית.
גן חובה: מחשבים עלות ילד בגן חובה מוכר שאינו רשמי באמצעות הנוסחה:
עלות גן = עלות גננת בגן מוכר שאינו רשמי+ עלות עוזרת גננת בגן מוכר שאינו רשמי.
עלות ילד בגן חובה מוכר שאינו רשמי= עלות גן מחולקת ב-31 או 33.
לאחר חישוב עלות ילד בגן חובה מוכר שאינו רשמי, מכפילים עלות זו במספר הילדים בתוספת מספר "ילדי ההשלמה". הסכום המתקבל מועבר על-ידי משרד החינוך לרשות המקומית.
2. גני חינוך מיוחד במועצות האזוריות
במקרה זה, אין הפרדה בין שכבת גיל 4-3 לבין גן חובה ושיטת החישוב זהה לכל הגילאים ומחושבת לפי גן.
2.1 גני חינוך מיוחד במעמד משפטי – רשמי
שיטת החישוב:
עלות גן = עלות גננת בגן רשמי + עלות עוזרת גננת בגן רשמי + הוצאות שאינן שכר.
התקצוב המועבר למועצה הוא מכפלת עלות הגן במספר הגנים בקיזוז עלות הגננות הרשמיות אשר מתוקצבות ישירות ממשרד החינוך.
2.2 גני חינוך מיוחד במעמד משפטי – מוכר שאינו רשמי
התקצוב נעשה כפי שמחושב בגן הרשמי אולם לצורך חישוב העלויות, משתמשים בעלות גננת ועוזרת גננת בגן מוכר שאינו רשמי. אופן החישוב:
עלות גן = עלות גננת בגן מוכר שאינו רשמי + עלות עוזרת גננת בגן מוכר שאינו רשמי+ הוצאות שאינן שכר.
התקצוב המועבר למועצה הוא עלות הגן מוכפל במספר הגנים.
עלות גננת ועלות עוזרת גננת בגן רשמי ובגן מוכר שאינו רשמי הובאו בפרק 3.1.1.
מסמך זה נכתב לבקשת ח"כ יעקב מרגי, יושב ראש ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת בנושא תקצוב גני הילדים בחינוך המיוחד. במסמך מובאים נתונים על מספר התלמידים הלומדים בגני הילדים בחינוך המיוחד הרשמיים והמוכרים שאינם רשמיים, פירוט שיטת התקצוב של גני הילדים בחינוך המיוחד, נתונים על התקצוב בפועל של גני הילדים בחינוך המיוחד ופערים שנצפו בתקצוב בין גני הילדים הרשמיים והמוכרים שאינם רשמיים בחינוך המיוחד.
ככלל, גני הילדים המוכרים שאינם רשמיים מתוקצבים בהיקף של 90% מהתקצוב ביחס לתקצוב הגנים הרשמיים. עם זאת, חוק חינוך מיוחד, התשמ"ח1988–, קובע כי משרד החינוך יתקצב באופן מלא את גני הילדים בחינוך במיוחד המוכרים שאינם רשמיים (מוכש"ר).
לטענת ארגונים המפעילים מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים בחינוך המיוחד, התקצוב למוסדות חינוך מיוחד מוכרים שאינם רשמיים נמוך מהתקצוב למוסדות החינוך המיוחד הרשמיים.
הממצאים העיקריים במסמך הם:
בשנת הלימודים תשע"ט 2018/19 למדו 21,754 ילדים בגני החינוך המיוחד שהם כ-4% מכלל תלמידי גני הילדים .
72.3% מהתלמידים בגני הילדים בחינוך המיוחד (15,725 תלמידים) לומדים במוסדות הרשמיים ו-27.7% לומדים במוסדות המוכרים שאינם רשמיים (6,027 תלמידים).
בשנת הלימודים תשע"ט 2018/19, 69.3% מהתלמידים בגני הילדים בחינוך המיוחד במעמד הרשמי למדו בחינוך העברי הממלכתי.
88.2% מהתלמידים שלמדו בשנת הלימודים תשע"ט בגני החינוך המיוחד במעמד המוכר שאינו רשמי שייכים לפיקוח החרדי.
בתקצוב הסכום המועבר על-ידי משרד החינוך לרשויות המקומיות נעשה שימוש בנוסחאות המבוססות על שכר הגננות ועוזרות הגננות בחינוך הרשמי ובחינוך המוכר.
על פי נתוני משרד החינוך, קיים פער בין השכר הבסיסי של הגננות ועוזרות הגננות בחינוך הרשמי ובחינוך המוכר, כאשר שכר הגננות בחינוך הרשמי גבוה יותר בכ-7%.
על פי נתוני משרד החינוך, קיים פער בין גני הילדים במעמד הרשמי לבין גני הילדים במעמד מוכש"ר בסך התקציב לתלמיד לשנה. בשנת הלימודים תשע"ח (2017/18) התקציב הכולל לתלמיד בגני החינוך המיוחד המוכש"ר הוא 54% מהתקציב לתלמיד בגני החינוך המיוחד הרשמיים.
חלק ממרכיבי השכר (גמולים ותוספות שונות) של הגננות במוסדות המוכרים שאינם רשמיים אינו מתוקצב או שאינו מתוקצב במלואו על ידי משרד החינוך במסגרת התקציב המועבר לבעלויות.
זרם חינוך רשמי מוכש"ר סה"כ
ממלכתי יהודי 99% 1% 100%
ממלכתי ערבי 85% 15% 100%
ממלכתי בדואי 100% 0% 100%
ממלכתי דרוזי 81% 19% 100%
ממלכתי דתי יהודי 93% 7% 100%
חרדי יהודי 0.5% 99.5% 100%
תרשים 2: התקציב לתלמיד בגני הילדים הרשמיים והמוכרים בשנים תשע"ד-תשע"ח
תרשים 3: התקציב הממוצע למוסד בגני הילדים הרשמיים והמוכרים בשנים תשע"ד-תשע"ח
שנה מעמד משפטי סוג פיקוח מספר תלמידים בפועל תקציב לתלמיד משקל ביחס למעמד הרשמי, בהתאמה מספר גני ילדים פעילים התקציב הממוצע למוסד משקל ביחס למעמד הרשמי, בהתאמה
תשע"ד מוכש"ר סך הכול 4,651 16,016 43% 578 128,874 39%
תשע"ד מוכש"ר ממלכתי 582 15,606 42% 86 105,614 105,614 32%
תשע"ד מוכש"ר ממלכתי דתי 130 27,588 82% 20 179,325 57%
תשע"ד מוכש"ר חרדי 3,939 15,694 472 130,975
2013/14 רשמי סך הכול 10,639 37,124 1,204 328,043
2013/14 רשמי ממלכתי 9,504 37,523 1,083 329,285
2013/14 רשמי ממלכתי דתי 1,135 33,787 121 316,923
תשע"ה מוכש"ר סך הכול 4,725 19,752 49% 597 156,327 44%
תשע"ה מוכש"ר ממלכתי 546 20,166 50% 88 125,119 35%
תשע"ה מוכש"ר ממלכתי דתי 80 23,062 64% 10 184,496 55%
תשע"ה מוכש"ר חרדי 4,099 19,632 499 161,266
2014/15 רשמי סך הכול 11,366 39,939 1,288 352,447
2014/15 רשמי ממלכתי 10,139 40,440 1,158 354,076
2014/15 רשמי ממלכתי דתי 1,227 35,805 130 337,940
תשע"ו מוכש"ר סך הכול 4,961 20,417 50% 633 160,015 44%
תשע"ו מוכש"ר ממלכתי 535 21,659 52% 96 120,701 33%
תשע"ו מוכש"ר ממלכתי דתי 87 27,825 83% 13 186,212 58%
תשע"ו מוכש"ר חרדי 4,339 20,116 524 166,567
2015/16 רשמי סך הכול 12,285 40,680 1,378 362,670
2015/16 רשמי ממלכתי 10,948 41,568 1,239 367,300
2015/16 רשמי ממלכתי דתי 1,337 33,415 139 321,405
תשע"ז מוכש"ר סך הכול 5,394 21,506 52% 691 167,877 45%
תשע"ז מוכש"ר ממלכתי 529 23,844 57% 93 135,632 36%
תשע"ז מוכש"ר ממלכתי דתי 119 24,759 74% 17 173,314 53%
תשע"ז מוכש"ר חרדי 4,746 21,164 581 172,879
2016/17 רשמי סך הכול 13,254 41,016 1,463 371,587
2016/17 רשמי ממלכתי 11,712 42,001 1,306 376,662
2016/17 רשמי ממלכתי דתי 1,542 33,535 157 329,367
תשע"ח מוכש"ר סך הכול 5,786 22,809 54% 687 192,103 50%
תשע"ח מוכש"ר ממלכתי 540 26,418 61% 85 167,831 43%
תשע"ח מוכש"ר ממלכתי דתי 130 27,588 82% 20 179,325 53%
תשע"ח מוכש"ר חרדי 5,116 22,307 76% 582 196,088
2017/18 רשמי סך הכול 14,684 42,041 1,603 385,113
2017/18 רשמי ממלכתי 12,811 43,294 1,418 391,143
2017/18 רשמי ממלכתי דתי 1,864 33,494 184 339,305
חרדי 9 29,308 1 263,769