חומר רקע
הכנסת
הצוות המשפטי לוועדת החוץ והביטחון
_________________________________________________________________
1
הצוות המשפטי לוועדת החוץ והביטחון של( הכנסת, הלשכה המשפטית אגף קדמה, קומה1
,
מתחם1300
)
,ירושלים
י
' בכסלו התש
"ף
8 בדצמבר
2019
לכבוד
חברי הוועדה הזמנית לענייני חוץ וביטחון
,נכבדיי
:הנדון
דיון בבקשת הממשלה לשוב ולהכריז על מצב חירום
1.
"ביום י
א בכסלו התש
"ף (9 בדצמבר
2019) צפויה הוועדה הזמנית לענייני חוץ וביטחון
(להלן–
הוועדה הזמנית) לדון בבקשת הממשלה כי הכנסת תדון ותכריז על מצב חירום מכוח
סמכותה על פי חוק יסוד: הממשלה (להלן–
.)חוק היסוד
לקראת ישיבה זו מוגשת בזאת סקירה תמציתית בעניין מהותו של מצב החירום, המשמעויו ת
.הנגזרות מההכרזה, הליך ההכרזה וסמכות הוועדה הזמנית
הכרזה על מצב חירום ומשמעויותיה
2.
עם הקמת המדינה, הכריזה מועצת המדינה הזמנית על מצב חירום. ההכרזה לא כללה
.הגדרה של מהו אותו "מצב חירום", היא לא הוגבלה בזמן, והיא מעולם לא בוטלה
3.
להכרזה על מצב החירום
שתי השלכות עיקריות :
האחת –
ישנה חקיקה התלויה בהכרזה על מצב חירום, היינו, תוקפם של חוקים וחקיקת משנה
שהותקנו מכוח היותם
תלויים בקיומו
.של מצב חירום
השניה – הסמכת הממשלה להתקין תקנות שעת חירום, בהתאם להוראות חוק היסוד , שבכוחן
לגבור על ח
קיקת הכנסת .
חקיקה התלויה בהכרזה על מצב חירום
4.
מאז הוכרז מצב החירום ב-
1948
נחקקו חוקים שונים שנקבע כי יעמדו בתוקף כל עוד
ההכרזה על מצב חירום בתוקף. חלק מהחוקים הם בעלי זיקה ישירה למצב החירום, ונועדו לתת
מענה בעת חירום (למשל: חוק להסדר תפיסת מקרקעים בשעת חירום, המאפשר לתפוס מקרקעים
לצרכים ביטחוניים). לע ומת זאת, ישנם צווים אחרים שנחקקו לאורך השנים מכח חוק הפיקוח על
,מצרכים ושירותים במטרה להסדיר ענפים כלכליים שונים במשק (כגון הסדרת ענף היהלומים
.)ייצור דבש, ועוד
הכנסת
הצוות המשפטי לוועדת החוץ והביטחון
_________________________________________________________________
2
הצוות המשפטי לוועדת החוץ והביטחון של( הכנסת, הלשכה המשפטית אגף קדמה, קומה1
,
מתחם1300
)
5
.
משמעות הדבר היא כי אם תכריז הכנסת על מצב חירום, ימשיכו חוקים אלה לעמוד
בתוקפם. נציין כ י רשימת החוקים היא מקשה אחת, והוועדה אינה יכולה להחליט על הפעלה
.חלקית שלהם
6
.
לעניין זה, יש להבחין בין שני סוגים של חוקים
אשר תוקפם מותנה בקיו
מו של מצב חירום :
האחד –
חוקים אשר
הסמכויות הקבועות בהם ניתנות להפעלה
,רק בהתקיים מצב חירום
כך שאם יבוטל מצב החירום ובמועד מאוחר יותר תשוב הכנסת ותכריז מחדש על מצב
,חירום
ייכנסו חוקים אלה לתוקף מחדש באופן מיידי . עם חוקים אלה נמנים
כיום
החוקים
:שלהלן
חוק סמכויות שעת חירום (מעצרים), התשל"ט-
1979
.)"("חוק המעצרים המינהליים
חוק
להסדר תפיסת מקרקעים בשעת חירום, התש"י-
1949
.
חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, התשי"ח-
1957
1
, וכן21
צווים שהוצאו מכוחו
ומסדירים תחומים וענפים שונים במשק (בין היתר,: יהלומים, דבש, מעליות
.)ועוד
השני –
חוקים אשר
תוקפם מותנה בקיום מצב חירום
, כך שאם יבוטל מצב החיר ום
,ובמועד מאוחר יותר תשוב הכנסת ותכריז מחדש על מצב חירום "לא ניתן יהיה "להחיות
חוקים אלה
ולא ניתן יהיה להשיב כוחן של הסמכויות על פיהם. עם חוקים אלה נמנים
:כיום החוקים שלהלן
סעיפים6 ו-
18
,)(א) לפקודת הארכת תוקף של תקנות שעת חירום (יציאה לחוץ לארץ
התש"ט-
1949
(שעניינם סמכות שר הפנים לאסור על אדם לצאת מישראל מטעמים של
.)ביטחון המדינה
,]חוק להארכת תוקף של תקנות שעת חירום (פיקוח על כלי שיט) [נוסח משולב
התשל"ג-
1973
.
סעיפים מסוימים בחוק הסדרי משפט ומינהל [נוסח משולב] (החוק מסדיר רישום
חברות במזרח ירושלים שהתאגדו ל פי הדין הירדני ואת תוקפם של רישיונות שונים
.)שניתנו לפי הדין הירדני
תקנות שעת חירום
7.
השלכה מרכזית נוספת להכרזה על מצב חירום, היא כי היא מקנה לממשלה סמכות
להתקין תקנות שעת חירום כדי "להגן על המדינה, בטחון הציבור וקיום האספקה והשירותים
החיוניים". תקנות אלה
מאפשרות לממשלה לגבור על חקיקה של הכנסת כפי שקובע חוק היסוד
"לשנות כל חוק, להפקיע זמנית את תוקפו או לקבוע בו תנאים, וכן להטיל או להגדיל מסים או
תשלומי חובה אחרים, והכל זולת אם אין הור
א ה אחרת בחוק". תקנות כאמור מוגבלות בתוקפן
לשלושה חודשים, והן יונחו, סמוך
.ככל האפשר לאחר התקנתן, על שולחן ועדת החוץ והביטחון
1
זיקתו למצב החירום של חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים עצמו כבר הוסדרה, אך21
מבין הצווים שהוצאו מכוחו
.(מבין מאות צווים שהיו בתוקף בעבר) עדיין טעונים הסדרה
הכנסת
הצוות המשפטי לוועדת החוץ והביטחון
_________________________________________________________________
3
הצוות המשפטי לוועדת החוץ והביטחון של( הכנסת, הלשכה המשפטית אגף קדמה, קומה1
,
מתחם1300
)
8
.
ככלל, בשני העשורים האחרונים ממעטת הממשלה להשתמש בסמכותה להתקין תקנות
שעת חירום. לאחרונה, השתמשה בכלי זה בשנת2017
, לשם הבטחת שירותי עבודה חיוניים בוועדה
לאנרגיה אטומית. תקנות אלו הוארכו מאוחר יותר בשלושה חודשים באמצעות חקיקה של הכנסת
.שנדונה בוועדת החוץ והביטחון. מאז ההכרזה הקודמת, לא הותקנו תקנות שעת חירום חדשות
השינוי בחוק יסוד: הממשלה ב-
1996
9
.
בשנת1996
נכנס לתוקף חוק היסוד אשר העניק לכנסת את הסמכות להכריז על מצב
חירום, בין ביוזמתה ובין על פי
בקשת הממשלה. תוקפה של ההכרזה הוגבל לשנה אחת בלבד או
לתקופה קצרה יותר. כן נקבע, כי הכנסת רשאית לחזור ולהכריז על מצב חירום, כאמור, או לבטל
הכרזה. ההכרזה נעשית לאחר דיון בוועדה משותפת לוועדת החוץ והביטחון ולוועדת חוקה חוק
.ומשפט, כפי שיפורט בהמשך
10
.
מאז חקיקת חוק היסוד, חידשה הכנסת בכל פעם את ההכרזה על מצב חירום כדי
שהחקיקה התלויה בה תמשיך לעמוד בתוקפה. לכן, עקרונית, מאז קום המדינה ועד היום, קיים
במדינה מצב חירום. נציין כי גם ח
וק ה
יסוד לא הגדיר מהו "מצב חירום"
ולא נקבע בו שום פירוט
של הנסיבות המצדיקות הכר
זה על מצב חירום.
פעילות הכנסת לביטול מצב החירום בשנים האחרונות
11
.
בשנת1999
הגישה האגודה לזכויות האזרח עתירה בדרישה לבטל את מצב החירום. תשובת
המדינה לעתירה היתה
כי כל עוד תלויים חוקים שונים בהכרזה, לא ניתן לבטלה, כדי שלא יפקע
תוקפם של אותם חוקים. מאז הגשת העתירה ועד לשנת2012
קיים בית המשפט העליון מעקב אחר
.התקדמות הסדרת החקיקה התלויה בהכרזה על מצב חירום
12
.
בישיבת בית המשפט שנערכה בשנת2008
הביע בית המשפט את חוסר שביעות רצונו
מעדכון המדינה ביחס
להתקדמות הסדרת החקיקה.התלויה בהכרזה על מצב חירום
באותה ישיבה
התייחס גם בית המשפט למעקב הכנסת אחר פעולות הממשלה לשם ביטול זיקתם של דברי חקיקה
:שונים ממצב החירום
"הכנסת אמנם מקיימת מעקב אחרי נושאי החקיקה התלויים במצב הח
ירום, אך נראה כי אין
מדובר במעקב נמרץ או בדרישה נמרצת די הצורך שהממשלה תפעל לקידום הנושא."
13
.
בעקבות זאת, החליטה הוועדה המשותפת לוועדת החוץ והביטחון ולוועדת החוקה, חוק
ומשפט, בשנת2009
, לקיים פיקוח הדוק יותר על עבודת הממשלה בכל הנוגע לביטול החקיקה
התלויה בהכרזה על מצב חירום, ובפרט באשר לביטולם של כ-
160
צווים שהוצאו מכוח חוק הפיקוח
על מצרכים ושירותי
ם, התשי"ח-
1957
(להלן–
.)חוק הפיקוח
הכנסת
הצוות המשפטי לוועדת החוץ והביטחון
_________________________________________________________________
4
הצוות המשפטי לוועדת החוץ והביטחון של( הכנסת, הלשכה המשפטית אגף קדמה, קומה1
,
מתחם1300
)
14
.
במהלך כהונתן של שלוש הכנסות הקודמות, הגבירה הוועדה את פיקוחה על הממשלה
בנושא, וקיימה ישיבות גם במהלך השנה, אליהן זומנו נציגים של כל משרדי הממשלה שהוציאו
צווים מכוח חוק הפיקוח. בעקבות פעילות הוועדה, הסדירה הממשלה במ הלך העשור האחרון144
מהצווים ו-4
מהחוקים, באמצעות ביטולם או החלפתם בחיקוקים אחרים, שתוקפם אינו מותנה
.בקיומו של מצב חירום
מצ"ב לסקירה זו רשימת
החוקים והצווים שתוקפם מותנה בהכרזה על מצב חירום.
15
.
נציין כי נוכח פעילות הוועדה, דחה בית המשפט העליון את עתירת
האגודה לזכויות האזרח
במאי2012
, ואף ציין את פעילותה המוגברת של הוועדה המשותפת בשנים האחרונות, במכלול
,הנימוקים להחלטתו. עם זאת, אף שמרבית החקיקה כבר הוסדרה, המלאכה עוד לא הושלמה
ונותרו עוד חוקים וצווים שיש להסדירם בחקיקה שתאפשר את ביטולו של מצב החירום.
הליך ההכרזה על מצב חירום
16
.
לאחר חקיקת חוק היסוד, נקבע בתקנון הכנסת הליך המסדיר את אופן ההכרזה במקרה
:שבו מדובר בהארכת תוקפה של הכרזה קיימת, ומאז פועלת הכנסת לפיו
הממשלה או30
חברי כנסת רשאים להציע להכריז על מצב חירום, ולהעביר את
הצעתם ליו"ר הכנסת לכל המאוחר60
.ימים לפני תום מצב החירום הקיים
יו"ר הכנסת מעביר את ההצעה לוועדה משותפת לוועדת החוץ והביטחון ולוועדת
.החוקה חוק ומשפט
על הוועדה המשותפת לבחון את הצורך להכריז על מצב חירום, את התקנות לשעת
חירום שהותקנו מכוח ההכרזה האחרונה ואת החקיקה שתוקפה מותנה ב קיומו של
.מצב חירום
על הוועדה המשותפת להביא את המלצתה לאישור מליאת הכנסת לא יאוחר מ-
14
.ימים לפני תום מצב החירום
הדיון במליאת הכנסת בהמלצת הוועדה יהיה דיון אישי (כלומר, כל חבר כנסת שמבקש
זאת ממזכירות הכנסת זכאי לשלוש דקות דיבור), ועל מזכירות הכנסת להודיע ע ליו
.לחברי הכנסת לפחות יום מראש
17
.
תקנון הכנסת גם נותן מענה למקרה שבו טרם הוקמו ועדות הכנסת, ואין ועדה משותפת
שיכולה לדון בהצעה להכריז על מצב חירום. לפי ההסדר הקבוע בתקנון, הסמכות במקרה כזה
נתונה לוועדה הזמנית לענייני חוץ וביטחון, ואולם, בהיותה ועדה זמ נית, סמכותה מוגבלת, והיא
רשאית להמליץ לכנסת להכריז על מצב חירום רק לתקופה של
עד ארבעה חודשים.
הכנסת
הצוות המשפטי לוועדת החוץ והביטחון
_________________________________________________________________
5
הצוות המשפטי לוועדת החוץ והביטחון של( הכנסת, הלשכה המשפטית אגף קדמה, קומה1
,
מתחם1300
)
הכרזה על מצב חירום– סמכויות הוועדה הזמנית ותפקידיה
18
.
חוק היסוד מסמיך את הכנסת להכריז על מצב חירום ביוזמתה או על פי הצעת הממשלה
לתקופה שלא תעלה על שנה, אם ראתה שקיים במדינה מצב של חירום, ורשאית היא לחזור ולהכריז
על מצב חירום כאמור. ביום
ד' באלול התש
ע"ט (4 בספטמבר
2019
) הכריזה הכנסת על מצב חירום
עד ליום
ד' בטב
ת התש"ף (4 בינואר
2020
) .
19
.
כאמור, תקנון הכנסת קובע כי בקשת הממשלה שהכנסת תחזור ותכריז על מצב חירום
תובא בפני ועדה משותפת לוועדת החוץ והביטחון וועדת החוקה, חוק ומשפט, וכי כל עוד לא נבחרו
חברי ועדות הכנסת יהיו סמכויות הוועדה המשותפת נתונות לוועדה הזמנית .לענייני חוץ וביטחון
מאחר שמדובר בוועדה זמנית, התקנון מגביל את סמכותה, וקובע כי תוכל להמליץ לכנסת להכריז
על מצב חירום לתקופה
שלא תעלה על ארבעה חודשים.
20
.
על הוועדה הזמנית לבחון את הצורך לשוב ולהכריז על מצב חירום, תוך בחינת קיומה של
חקיקה שתוקפה מותנה בקיומו של מצב חירום, והשימוש בתקנות שעת חירום במהלך השנה
.החולפת
21
.
בהתאם להוראות התקנון, על הוועדה הזמנית להביא את המלצותיה בפני הכנסת לא
יאוחר מ-
14
ימי"ם לפני תום מצב החירום (כ
ב בכסלו התש
"ף (
20
ב
דצמ בר2019
))
.
22
.
בסמכות הוועדה הזמנית–
;א. להמליץ לכנסת לחזור ולהכריז על מצב חירום לתקופה של ארבעה חודשים
;ב. להמליץ לכנסת לחזור ולהכריז על מצב חירום לתקופה קצרה יותר
ג. להמליץ לכנסת שלא לשוב ולהכריז על מצב.חירום
,בכבוד רב
הצוות המשפטי של הוועדה
הכנסת
הצוות המשפטי לוועדת החוץ והביטחון
_________________________________________________________________
6
הצוות המשפטי לוועדת החוץ והביטחון של( הכנסת, הלשכה המשפטית אגף קדמה, קומה1
,
מתחם1300
)
סטטוס חיקוקים שתוקפם מותנה בהכרזה על מצב חירום
בשנת2009
עמדו בתוקף9 חוקים ו-
165
צווים
.שתוקפם מותנה במצב חירום
מאז החלה הוועדה המשותפת להדק את הפיקוח בנושא בשנת2009
הוסדרו4
חוקים
ו-
144
צווים .
בסך הכ
ו ל, נותרו בתוקף5 חוקים ו-
21
.צווים
בדצמבר2018
, לראשונה מאז החל הפיקוח ההדוק על עבודת הממשלה, יותר חוקים וצווים כבר
( היו בהליכי חקיקה בכנסת מאשר בהליכים מקדימים בממשלה15
לעומת11
.)
עם זאת, פיזור
ן של הכנסת ה-
20
והכנסת ה-
21
הסיג את כל ההתקדמות לאחור, מאחר שכל
החקיקה שכבר הגיעה לכנסת נעצרה. בכנסת ה-
22
, ואם תפוזר–
בכנסת ה-
23
,
יהיה צורך
.בהתחלת כל הליכי החקיקה מחדש
התקדמות הטיפול
בחקיקה
2009
-
2019
בממשלה בכנסת סה"כ
174
127
72
64
46
40
30
25
19
17
11
26
0
1
12
7
23
25
12
5
8
9
15
0
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
שנת
2009
שנת
2010
שנת
2011
שנת
2012
שנת
2013
שנת
2014
שנת
2015
שנת
2016
שנת
2017
יול-
18דצמ-
18
שנת
2019
סך הכל
חקיקה תלוית מצב חירום-סה"כ
26
26
174
26
27
30
42
65
69
71
84
128
הכנסת
הצוות המשפטי לוועדת החוץ והביטחון
_________________________________________________________________
7
הצוות המשפטי לוועדת החוץ והביטחון של( הכנסת, הלשכה המשפטית אגף קדמה, קומה1
,
מתחם1300
)
רשימת החוקים שתוקפם מותנה בהכרזה
על מצב חירום
חוק/צו
משרד
אחראי
1.חוק להסדר תפיסת מקרקעים בשעת חירום
, התש"י-
1949
ביטחון
2.
)חוק סמכויות שעת חירום (מעצרים
, התשל"ט-
1979
משפטים
3.חוק הסדרי משפט ומינהל [נוסח משולב], התש"ל-
1970
)(סעיפים מסוימים משפטים
4.
סעיפים6
ו-
18(ב) ב פקודה להארכת תוקף של תקנות שעת חירום (יציאה
)לחוץ לארץ
, התש"ט-
1948
משפטים
5.
)חוק להארכת תוקף של תקנות שעת חירום (פיקוח על כלי שיט
[נוסח
משולב], התשל"ג-
1973
תחבורה
רשימת הצווים שתוקפם מותנה בהכרזה על מצב חירום
חוק/צו
משרד
אחראי
1.
צו הפיקוח על מצרכים ושירותים)(תכשירים להדברת מזיקים לאדם ,
התשכ"ג-
1962
בריאות
2.
)צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (תמרוקים
, התשל"ג-
1973
בריאות
3.
)צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (מכשירי קרינה לטיפול רפואי
, התשכ"ח-
1968
בריאות
4.
)אכרזת הפיקוח על מצרכים ושירותים (טיפול רפואי במכשירי קרינה ,
התשכ"ח-
1968
בריאות
5.
צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (איסור ייצוא, יבוא ומכירה של צעצועים
)מסוכנים
, התשמ"ז-
1986
כלכלה
6.
)צו הפיקוח על יהלומים (יבואם ויצואם
, התשל"ט-
1979
כלכלה
7.
צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (הסעת סיור, הסעה מיוחדת והשכרת
)רכב ,התשמ"ה-
1985
תחבורה
8.
צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (רכישת מונים למוניות, התקנתם ושירותי
)אחזקתם
, התשמ"ד-
1984
תחבורה
9.
)צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (הפעלת רכבל
, התשכ"ח-
1968
תחבורה
10
.
)צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצור דבש ומכירתו
, התשל"ז-
1977
חקלאות
11
.
)צו ההגנה (טיפול בדגים
, התשי"ז-
1956
חקלאות
12
.
( צו הפיקוח על מצרכים ושירותים שירות)אספקת גז
, התשל"ו-
1976
אנרגיה
13
.
)צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (עבודות התקנה ותיקון של מתקני גז ,
התשל"ה-
1975
אנרגיה
14
.
צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (שירות החזקה)למתקני גז
, התשל"ה-
1975
אנרגיה
15
.
צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (תשלומים בעד גז המסופק במערכת
)מרכזית
, התשמ"ט-
1989
אנרגיה
16
.צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (הבטחת ההספקה של גפ"מ
), התשמ"ט-
1989
אנרגיה
17
.
)צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (הסדרים במשק הדלק ,התשמ"ח-
1988
אנרגיה
18
.
)צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (התקנת מעליות ומתן שירות למעליות ,
התשמ"ד-
1984
עבודה
19
.
)צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (עיסוק באמצעי הצפנה
, התשל"ה-
1974
ביטחון
20
.
)תקנות הרוקחים (יסודות רדיואקטיביים ומוצריהם
, התש"ם-
1980
הגנת
הסביבה
21
.
)צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (בניה והפעלה של כור גרעיני
, התשל"ה-
1974
רה"מ