החלטות ועדה
הכנסת
הוועדה לענייני ביקורת המדינה
מס' סימוכין : 2025-045100
סיכום דיון
מיום שלישי, כ"א בטבת התשפ"ה, 21.1.2025, בנושא:
היבטים בפעילות המשרד לשיתוף פעולה אזורי, דוח שנתי 2024
חה"כ מירב בן ארי – מ"מ יו"ר הוועדה - עיקר פעילות המשרד היא בתחום שיתופי פעולה בין המדינות, ופרויקטים אזוריים המשותפים לישראל ולמדינות האזור היכולים לקדם באופן משמעותי אינטרסים משותפים וקשרים מדיניים, כלכליים ותרבותיים עם אזרחי מדינות האזור. דו"ח מבקר המדינה חושף תמונת מצב עגומה באשר להתנהלות המשרד, השגת מטרותיו בפועל ובפרט – הצדקת קיומו כמשרד עצמאי.
להלן הנקודות העיקריות:
בהחלטת הממשלה מיוני 2009 נקבע כי תוקם ועדת שרים לשיתוף פעולה אזורי בראשות השר לשיתוף פעולה אזורי - ועדת שרים לא הוקמה ולא התכנסה.
מצב"ת כוח האדם – רק 29 משרות מאוישות מתוך תקן של 34.5 (רובן משרות אמון). בנוסף, 20 תקנים מתוך 34.5 בממוצע יועדו לעובדים במשרות אמון בלשכת השר והמנכ״ל, ואילו איוש התפקידים המקצועיים במשרד היה חסר.
אין ספק שהמלחמה השפיעה על התנהלות המשרד בכל הקשור לשיתופי פעולה אזוריים וכלכליים, ועם הפלסטינים. עם זאת, המשרד חייב להצדיק את קיומו, כספי הציבור שמושקעים בו, המשרות שנמצאות בו ולהציג את פעילותו.
משרד מבקר המדינה – עו"ד צחי סעד-מנהל החטיבה הכלכלית – מטרת הביקורת היתה לבדוק את התפקוד, ההתנהלות, תפוקות מול תשומות ותוצרים של המשרד. השורה התחתונה היא שבראייה רב-שנתית תוצרי העבודה של המשרד הם דלים, ושיעורי ביצוע התקציב נמוכים. מכלול הממצאים הצביעו על ספק במימוש הייעוד של המשרד והיותו גורם משפיע לקידום שיתופי פעולה אזוריים, ולמעשה להצדיק את פעילותו.
במספרים התקציביים יש רמות ביצוע, וכשהן קיצוניות לכיוון מסוים - זה מעיד על חלק מהאפקטיביות והיכולת לממש יעדים ולהשיג מטרות. שער הירדן הוא אחד מהתחומים הגדולים שהמשרד היה אמור לעסוק בו. חלק מהדברים חנו אצל משרדים אחרים, ולכן העיכובים חלו. משרד מבקר המדינה ממליץ לראש הממשלה ולשר המכהן במשרד לבחון האם יש הצדקה להמשך קיום המשרד במתכונת הנוכחית הקיימת כגוף עצמאי. ככל שיש החלטה להמשיך, ראוי גם להסדיר את האחריות, הסמכות, התקציב והתקנים של המשרד.
רו"ח חנן פוגל-מנהל אגף – מטרת הביקורת: בחינת אפקטיביות פעילות המשרד למימוש ייעודו לקידום שיתופי פעולה אזוריים, ובחינת יעילות השימוש במשאביו לצורך כך.
תקופת הביקורת: אוגוסט 2023 – ינואר 2024.
הנושאים העיקריים שנבדקו: * תחומי אחריותו וסמכויותיו של המשרד לצורך קידום פרויקטים להגשמת ייעודו.
* שיעורי הביצוע התקציבי של המשרד, תוך הבחנה בין תקציבים שיועדו לפרויקטים לבין תקציבים שיועדו לתפעול המשרד.
* איוש כוח האדם במשרד, תוך הבחנה בין תפקידים מקצועיים למשרות אמון בלשכות השר והמנכ"ל.
* יעילות המשרד במימוש תוכניות העבודה שלו ואפקטיביות הפרויקטים תחת אחריותו לקידום שיתופי פעולה אזוריים.
נתוני מפתח: 39-74 מיליון ₪ התקציב השנתי של המשרד בשנים 2018 – 2023.
38%-49% שיעור ביצוע תקציב המשרד בשנים 2018 – 2023.
עד 85% ממשאבי המשרד הוצאו לצורך תשלום שכר והוצאות תפעול, בשנים 2018 – 2023.
58% מתקני כוח האדם במשרד יועדו לעובדים במשרות אמון בלשכות השר והמנכ"ל.
60 מיליון ₪ הושקעו בבניית הגשר בפרויקט שער הירדן שהקמתו נעצרה.
26 שנים חלפו מהמועד שבו נחתם מול ממלכת ירדן ההסכם להקמת פרויקט שער הירדן, אך הוא טרם הושלם.
למשרד יש בעיה בהגדרת הסמכות והאחריות. המשרד תלוי רבות במשרדי ממשלה אחרים, ואין לו ממש הגדרה ברורה כדי שהוא יוכל לקדם פרויקטים. מדובר בבעיה משמעותית שקיימת לאורך השנים.
התקציב בפועל לא גבוה מדי, המשרד מבצע 49% מהתקציב המאושר שלו, ו-12% עד 41% מתקציב הפעולות. המשמעות היא שהדברים לא נעשים והמשרד לא ממש מצליח לקדם את הפרויקטים במשך מס' שנים ואת הסיבה שלמענה הוא הוקם. ניתן לראות שנים מסוימות שבהן אפילו 80%- 85% מהמשאבים הלכו בפועל לצורך המנגנון, שכר והוצאות תפעול. המלצנו שתיעשה עבודת מטה להתאמת התכנון התקציבי. מצבת כוח האדם היא 84% מהתקן. מלכתחילה התקן הוא לא מאוד גבוה – 32-34 עובדים, ש- 20 מתוכם הם עובדים במשרות אמון והאיוש חסר. ההמלצה היא שהמשרד ייבחן עם נש"מ את צורכי כוח האדם ויעשה התאמות כדי שהוא יוכל באמת לקדם את הפרויקטים.
נבדקו שני פרויקטים מרכזיים: שער הירדן וטרקליני עסקים. על הקמת פרויקט שער הירדן הוחלט ב-1998, ועד היום הוא לא ממש מתקדם יחד עם משרדים אחרים. יש לו פוטנציאל עצום שמשמעותו שיתופי פעולה גדולים. מדובר בפרויקט שכולל אזור תעשייה בירדן, עורף לוגיסטי בישראל, כבישי גישה, גשר שאמור להוביל סחורה ואלפי פועלים. בפועל העורף הלוגיסטי לא הוקם, אין כבישי גישה והגשר לא מוביל למקום מסוים. התאחדות התעשיינים, ממשלת ירדן וגופים אחרים מעוניינים בהקמתו.
שני טרקליני עסקים היו צריכים לקום: האחד בשער אפרים והאחד במעבר גלבוע, ואמורים לשמש נקודות מפגש בין אנשי עסקים ישראלים לפלסטינים להגברת שיתופי פעולה ועסקאות שקורות ביניהם. בפועל אנחנו רואים שבטרקלין שער אפרים שהוקם יש ירידה משמעותית במפגשים, והרבה מאוד מהמפגשים משמשים בכלל למטרות אחרות, כמו לכינוסים של מילואימניקים וכו'. הטרקלין במעבר גלבוע טרם הוקם למרות שהושקעו בו מיליונים. מהמשרד לשיתוף פעולה אזורי נמסר שהוא תלוי במשרדים ובגופים אחרים כדי להשלים היבט ביטחוני/ כלכלי. המלצנו לבחון את הסיבות ואת החסמים ואיך להגביר את השימוש.
לסיכום, מטרת הקמת המשרד הייתה להגביר את שיתופי הפעולה עם מדינות האזור, להגביר אינטרסים משותפים ולחזקם. ההבנה היא שברגע שיש היבטים כלכליים יותר משמעותיים ושיתופי פעולה, זה מגביר גם היבטים אחרים: מדיניים, כלכליים, תרבותיים וכו'. ניתן לראות שהמשרד לא התאים את עצמו לצרכים, להתרחשויות באזור (כולל הסכמי אברהם) ולשינויים במרחב הגיאוגרפי. לכאורה קיים במשרד פוטנציאל, אבל הוא לא מתממש בפועל עם השנים. תוצרי העבודה הם דלים ביותר, שיעורי ביצוע נמוכים, בעיקר מתקציב הפעולות כמו גם שיתופי פעולה. גם עפ"י עבודה אסטרטגית שנעשתה במשרד נראה שהמשרד הוא די תקוע ולא מתקדם בדברים חדשניים. משרד מבקר המדינה קורא לראש הממשלה ולשר לשיתוף פעולה אזורי לבחון את נחיצות המשרד. ואם המסקנה היא שהמשרד נחוץ, יש להסדיר את תחומי האחריות והסמכויות ולגבש תוכנית אסטרטגית.
המשרד לשיתוף פעולה אזורי - גלעד שדמון-מנכ"ל - הביקורת בחנה את עבודת המשרד בין השנים 2018-2023, ובשנים אלה הוקם הגשר. התחלתי את תפקידי כמנכ"ל המשרד בינואר 2023, וכבר חלו שינויים רבים.
יש לנו בחינה תקציבית של המשרד, והוא הגיע ל-99.4% ביצוע בשנת 2023. ואכן, בשנה האחרונה בחינת התקציב עברה לתקציב הרשאה, מתוך הבנה שהמשרד הוא פרויקטלי ולא תשתיתי. תקציב הבסיס שלנו עומד בכל תחילת שנה על אפס. המשמעות היא שאם יש שנת בחירות או יש שנה שבה התקציב עומד על 1 חלקי 12, אסור לעשות פעולות במשרד. תקציב המשרד עמד על בין 10 ל-30 מיליון שקלים לתקציב פעולות, ועוד כ-15 מיליון תקציב קבוע של שכר וכל מה שקשור בזה. כל הכסף נוצל בשנים 2023–2024.
אנו עובדים בתכלול פרויקטים עם משרדי הממשלה: חקלאות, הגנת הסביבה, חוץ, חינוך, רשות החדשנות, ביטחון ועוד.
יש 2 פרויקטים גדולים: שער הירדן שעלותו הראשונה היא 60 מיליון ₪. מדובר בפרויקט הנדסי מאוד לא פשוט שחוצה את השבר הסורי-אפריקאי, שבמסגרתו היה צריך לפנות שדות מוקשים בצד הירדני ובצד הישראלי. השנה יעלו כליD-9 על השטח כדי לבצע את העבודה. כבישי גישה לגשר לא תוקצבו ולא הוגדרו בהגדרה הראשונית מראש, ואנו נדאג לקיומם. המשרד יפעל בשנה הקרובה לשיטוח השטח, גידורו וסלילת כביש ויש לכך תקציב. הפרויקט הוא ייחודי בישראל - 250 דונם באזור הישראלי ו- 750 דונם באזור הירדני, והאזור יתוחם וכך כל צד יכנס לאזור שלו. בצד הירדני יש כבר 3 מפעלים, ואנו צופים שכאשר הפרויקט ייצא לפועל – תהיה פריחה של האזור. עם פרוץ המלחמה התחלנו לעבוד על התכנון בלבד בשל המצב הגיאו-פוליטי. ההערכה היא שההפעלה תעשה תוך 3 שנים.
המשרד לשת"פ אזורי עוסק במגוון פעולות עפ"י החלטת הממשלה משנת 2009: תמיכה במרכזי חדשנות שפועלים מול מדינות באזור כאשר הרעיון הוא ליצור שת"פ אזורי , קולות קוראים בתחום האקדמיה למחקרים, כנסים ופעולות כדי לשלוח את שגרירנו לאזור ועוד. השר אמסלם הוא האחראי על רשות החברות ונערכות פגישות מול קולגות במדינות אחרות ליצירת קהילות לנושאים ספציפיים (שיתופי פעולה אזוריים).
יש תקנון של נציבות שירות המדינה שקובע את כמות האנשים הרצויה בלשכת מנכ"ל ובלשכת השר. במשרד יש 34 תקנים כולל משרות אמון, מתוכם 14 עובדים אינם במשרת אמון. במהלך השנה אנו נקבל את התקנים הנותרים. בנובמבר 2023 נחתכו כל התקנים, והיו מס' משרות שהדיווח עליהן לא היה מדויק, ולכן המבקר ציין שרק 29 תקנים מאוישים במקום 34 תקנים.
פעולות המשרד הנדרשות: תהליכים של קשרים יותר הדוקים וארוכי טווח בין אזרחי המדינה לאזרחי מדינות האזור, שיקוף שת"פ האזורי באמצעות הקמת אתר קונקטיבי מתוך חובה להנגיש את המידע לכלל אזרחי מדינת ישראל, והקמת שולחנים עגולים. בתכנית העבודה לשנת 2025 נכללים פרויקטים בנושאים: אקדמיה, חדשנות, תרבות וספורט, איכה"ס ועוד.
הקשרים שסגל המשרד ואנשי הצוות המקצועיים במשרד יצרו במהלך השנים אינם יכולים להיות באף משרד אחר שימלא את מקומנו. ניתן לקיים מרכזי חדשנות במסגרת עבודת משרדים אחרים, אך לא יהיו שותפים להם מדינות האזור.
לסיכום, המשרד מודה על כתיבת דוח מבקר המדינה. יש מחלוקת על צורת הצגת הניצול התקציבי, היות והמשרד נמצא ב- 100% ניצול. הנתונים לא השתנו, אלא הבעיה היא איך הם מוצגים. חסרים לנו תקנים, והלוואי שנקבל אותם באמצעות מסקנות הוועדה. פרויקט שער הירדן הולך להתממש בפועל השנה ובשנים הקרובות הוא יגיע לגמר ביצוע. בתי המלון מברכים על הכנסת עובדים יומיים מירדן לישראל לעבודה בבתי המלון באילת, ואנו הולכים להרחיב את התחום לעוד מקומות תעסוקה. אנו בקשרים מצוינים עם שגרירים במדינות האזור ועם ראשי הרשויות הנמצאות בסמיכות.
משרד מבקר המדינה – רו"ח יריב דנן-מנהל ביקורת – ההשוואה התקציבית למשרדי ממשלה אחרים בוצעה ביחס לאשכול המטה, בין היתר למשרד הנגב והגליל.
המשרד לשיתוף פעולה אזורי - אלון אטקין-מנהל אגף פיתוח כלכלי-תעלת הימים – יש בעיות מתודולוגיות קשות בהשוואה של דוח מבקר המדינה. יחד עם זאת הדוח הוא מאוד מעמיק ומציג תוכניות של המשרד שלא הצליחו להתקדם. משרדי המטה שהושוו הם משרדי ממשלה שרוב הפעילות שלהם היא פעילות שוטפת, והתקציב המוחלט יוצא מלכתחילה. למשרד לשיתוף פעולה אזורי אין פעילות שוטפת, ולכן התקציב מתקבל על סמך ביצוע. המשרד עבר ב-2023 לתקנות הרשאה להתחייב, ואותן תוצאות יתקבלו בעתיד. יש שיתופי פעולה רבים שנוצרים ביוזמת המשרד.
סוניה אישנקו-רמ"ט המנכ"ל – המיקוד של המשרדים האחרים הוא לא בשת"פ אזוריים. כל הפעילויות בלעדיות למשרד מתוך זיהוי הצורך. החל משנת 2023 הגיעו 173 סטודנטים לישראל נוכח פעולות שהמשרד ביצע. כאשר קיבלנו את טיוטת הביקורת, הסקנו מסקנות ולכן ניתן לראות עליה בשיעורי הביצוע החל משנת 2023. התחלנו ליישם את הדברים כבר ב-2024, ורואים גם את שיעורי הביצוע ואת כמות הפרויקטים שעלתה, ולכן תכנית עבודה לשנת 2025 אינה הפתרון.
חה"כ אושר שקלים – המשרד הוקם בשנת 1999 ושמעון פרס עמד בראשו. במצב של אי יציבות פוליטית הוקמו משרדים ותתי משרדים, ובפרט בשנים האחרונות. בתקציב הזעום של המשרד הוא עובד יפה ומתפקד היטב.
המשרד לשיתוף פעולה אזורי - שלי פרץ-יועצת מנכ"ל – המשרד הוא קטן וגם התקציב קטן, אך היתרון שלו הוא הגמישות. המשרד מייצר המון קשרים חדשים במקומות שקצת מוזנחים ובמדינות שמאוד חשובות לישראל, אבל אין מי שיטפל בהן. אנו מקבלים פידבקים ממדינות אלו על יעילות פעולות המשרד. בהתאם לצרכי המדינות אנו יכולים להתאים את הפרויקטים בעוד שמשרדים אחרים צריכים להיצמד לתוכניות גדולות.
המשרד להגנת הסביבה – אדם שלימציק-ראש אגף יחב"ל – המשרד שותף למרכז חדשנות אחד בבאר שבע בתחום האקלים, מדבר והגנת הסביבה. המרכז לא היה קיים ללא דחיפה מצדנו. העבודה בין 2 המשרדים נעשית במסגרת פרויקטים.
משרד האוצר – ליהי צלאל- רפרנטית מים והגנ"ס-אג"ת - התקינה וסך גובה תקציב המשרד ניתנים בהתאם לתעדוף הממשלה. בגיבוש תוכנית העבודה של המשרד לתקצוב שער הירדן הוצגה בפנינו הבעיה שקיימת בקידום הפרויקט נוכח חסמים גיאופוליטיים, ולכן הוסכם בין המשרדים שנדון בהמשך קידום התכנון ככל שתהיה היתכנות לקידום הפרויקט והתקציב יינתן בהתאם.
בתום הדיון הוועדה הגיעה למסקנות הבאות:
הוועדה מודה לכל המשתתפים בדיון ולמשרד מבקר המדינה על כתיבת הדוח.
הוועדה ממליצה למשרד לשיתוף פעולה אזורי לכוון ולעסוק בפרויקטים גדולים יותר, ולפעול בהתאם להחלטת הממשלה.
הוועדה תקיים ישיבת מעקב בנושא פרויקט הקמת הגשר הירדני וכמו כן בהצגת תוכניות העבודה של המשרד.