חומר רקע
- מחלקת מחקרי המ דיניות-
פורום קהלת (ע"ר )
עם ועולמו
8
ירושלים
משרד
026312720
[email protected]
www.kohelet.org.il
הרגולציה שחלה על מעונות סמל הופכת מעונות פרטיים לחלופה מועדפת
מבחינת המפעילים, ההורים והמדינה
תרצה אטיה1
סיכום מנהלים
( בנייר זה אנו מציגים בקרה על דו"ח הערכת רגולציהRIA
) שפרסם משרד העבודה
והרווחה
על תקנות הפיקוח
החדשות במעונות היום. המשרד
אחרא
י לפיקוח כולל
על מעונות יום– ה "ן מעונות "סמל שנמצאים ברגולציה צמודה
של המשרד והן מעונות פרטיים שנכנסו
לפיקוח על פי חוק מעונות( היום2018
.)
עבודת הבקרה העלתה ממצאים
.המטילים ספק ביעילותם ונחיצותם של תקנות הפיקוח החדשות וכן בתקנות הקיימות במעונות הסמל
עיקרי:הממצאים
1.
התקנות החדשות אינן מותאמות לאוכלוסיות הנפגעות,
הציבור החרדי והערבי. רוב התקנות דורשות שימוש
מקוון במחשב (היעדר רישום פלילי, מערך ההצהרות בנושא עזרה ראשונה ומעבר קורס
התנהלות בטוחה.)
בציבורים אלו יש חסם נגישות ל
שימוש במחשב וחסמי שפה ותרבות לתכני הק.ורסים
,בנוסף קורס התנהלות
בטוחה למנהלות מעון.אינו קיים בערבית
2.
ישנו מערך פיקוח קיים על בטיחות המעון באמצעות הליך "היתר שימוש חורג" ברשויות המקומיות. מעונות
פרטיים
ש רוצים להירשם למערך הפיקוח החדש של משרד העבודה חוששים מהדיווח של המשרד לרשויות
המקומיות, כאש
ר אלו גובים מהם לאחר הרישום מחיר כלכלי ורגולטורי כבד. כך נוצר פרדוקס רגולטורי-
העומס הרגולטורי הכבד של התקנות מכריח את המעונות הפרטיים
להפוך לפורעי חוק ולהישאר מחוץ למערך
.הפיקוח או לצאת לחלוטין מהשוק
3.
בתחום הבטיחות במעונות הסמל דווקא הרגולציה הכבדה מייצרת פגיעה בפעוטות. נציין כדוגמאות את פרוגר מת
הבנייה הרשמית של מעונות אלו שאינה מספקת מקום ראוי למנוחת הצוות שנאלץ לבלות הפסקות מנוחה מחוץ
למבנה המעון, במקום שאינו יכול להשגיח על הילדים. רוב הפגיעות בילדים לא נובעות מזדון אלא מהיעדר
בלתי נמנע של הצוות במרוצת ה
יום.
בעיה נוספת היא
רגולציה מכבידה על בניית ותפעול המטבח במעו נות
,הסמל שמאלץ רבים מהם להזמין ארוחות קייטרינג מבחוץ הגורמות ל
הרעלות מזון (
גורם
היפגעות מרכזי
ל
פעוטות
)במעון . ישנה עדיפות בתחום תזונת הפעוטות
למעונות פרטיים ,
.בהם ניתן לבשל אוכל טרי
4.
פיקוח על
מחירים ועל משכורות ב
מעונות הסמל גורמים לצוות איכותי יותר לנטוש אותם לטובת מעונות שאי
נ ם
מפוקח
ים., עם השפעה עקיפה אך משמעותית על איכות ההשגחה על פעוטות
5.
אנו מצביעים על אפשרות משמעותית שהסביבה הבטיחותית לפעוטות במעונות פרטיים עדיפה, בממוצע, על
הסביבה במעונות ס
מל ומצביע
ה על הפחתת הרגולציה על כלל המעונות ככיוון המדיניות הנכון. אנו ממליצ ים
למשרד העבודה לבצע רביזיה כללית ברגולציה האמורה להקל על הפעלת מעון, בעקבות התי
י עצות עם ציבור
.הצרכנים והמפעילים כדי ללמוד את המדיניות הנכונה
1 עמיתת מחקר, הn
.חלקה למחקרי מדיניות, פורום קהלת
[email protected]
. אנו מבקשים להודות לגיא מור
ולצוות "צדק פיננסי" (בייחוד לאמיר זל
אי .ט) על תרומם לנייר זה
עמוד
2
מתוך
11
תגובה לדו"ח הRIA
- נוהל אישור ראשוני למעונות היום
ביוני2019
."פרסם האגף למעונות היום במשרד העבודה "נוהל למתן אישור ראשוני למעונות היום ומשפחתונים
הנוהל נקבע לפי לוח הזמנים הנדרש בחוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות2018
. לנוהל שלוש דרישות: שתי
הדרישות הראשונות הן היעדר רישום פלילי וביצוע הכשרת
,עזרה ראשונה אשר נקבעו על ידי המחוקק בפירוש
בחוק (סעיף6
)(א1 ,
8). הדרישה השלישית היא מעבר קורס "התנהלות בטוחה בגן", קורס זה מבצע פרשנות
רגולטורית
לסעיף6
)(א7:
.""אין סיכון לשלומם של הפעוטות שישהו במעון היום לפעוטות
מסמך זה בוחן באופן איכותני את
תהליך ה-
RIA
שבוצע. הבחינה מבוצעת בהתאם לקריטריונים המחייבי ם שנקבעו
בהחלט
ו ת ה
ממשלה
2118
ו4398
על רגולציה חכמה ורגולציה
בעלת השפעה משקית ועל פי מדריך הRIA
שפרסם
.משרד רוה"מ
נייר זה מתמקד בבטיחות הפעוטות ובקורס הנדרש "התנהלות בטוחה בגן". מדובר בקורס בן14
שעו ת למנהלת
המעון ובקורס מתוקשב של7
שעות לשאר הצוות החינוכי במעון. כלל הרגולציה המוצגת בנייר מוחלת רק על
מסגרות בהם שוהים מעל7
.פעוטות
:להערכת רגולציה חמישה שלבים
1.
:הגדרת הבעיה הצגת הבעיה בצורה נהירה, הקשר בין הבעיה לתופעה הבלתי רצויה והיקף הנזק שהיא מייצרת.
2.
סקירה בינלאומית: השוואת חלופות ופתרונות ממדינות אחרות, מתוך הנחה שהמצב בישראל אינו ייחודי וני תן
.ללמוד ממדינות ורגולטורים אחרים
3.
.ניתוח חלופות: הצגת חלופות אפשריות לפתרון
4.
.עלויות: עלויות ישירות ועקיפות
5.
השפעה משקית: הצגת העלויות החיצוניות של המדיניות הנבח.רת
.בכל שלב נציג ניתוח לנייר המשרדי, כשלים שעלו לדעתנו וחלופות אליהם המשרד לא התייחס
הגדרת הבעיה
הגדרת הבעיה היא חלק קריטי בהערכת הרגולציה המוצעת, המאפשרת להבין מהו הקשר בין הבעיה לתופעה הבלתי
רצויה, מהו הנזק שהבעיה מייצרת ואיך החלופות יצמצמו אותה. הבעיה אותה הציג המשרד היא פגיעה בפעוטות
(
0-3) במוסדות חינוך
, על פניו מדובר בבעיה רצינית במיוחד בהת חשב בכך שמדובר בחסרי ישע הנמצאים בהשגחה
.שאינה הורית וחשוב להבין מהו היקפה
א.
היקף הבעיה
היקף הבעיה על פי משרד העבודה
: בנייר ה
RIA
של משרד העבודה והרווחה
מובאים נתוני ארגון בטר"ם לפיהם
3%
-
9%
מכלל הפגי עות בגילאים אלו מתרחשים במוסדות חינוך, על אף שמוסדות חינוך הם הזירה שבה מתרחשת
.מיעוט הפגיעה בפעוטות, עדיין מדובר באחוז שיש לתת עליו את הדעת
כשלים : ההצגה החסרה היא
מספר
הנפגעים במוסדות חינוך ויחס הפעוטות הנפגעים מכלל הפעוטות הלומדים
.במוסדות חינוך
היקף הבעיה על פי קהלת:
1.
חישוב מס' הפעוטות הנמצאים במוסדות חינוך
: לפי חישובי הלמ"ס ב2017
היו בישראל542,300
פעוטות
בגילאי לידה עד שלוש2
. בפיקוח משרדי (מעונות ומשפחתוני סמל) נמצאים126,900
פעוטות. בידי המשרד
אין מסד נתונים לגבי התפלגות הפעוטות השוהים בגנים ובמעונות בהם למעלה מ7
פעוטות אך להערכת משרד
העבודה מדובר בעוד140,700
.פעוטות
2
הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה: לוח3.2
:אוכלוסייה לפי קבוצת אוכלוסייה, דת, מין וגיל; ממוצע2017
.
עמוד
3
מתוך
11
2.
מס' הפעוטות שנפגעים במוסדות חינוך
: ארגון בטר"ם מסר לבק שת קהלת את המספרים המלאים להיפגעות
פעוטות במוסדות חינוך ונכון ל2019
הגיעו למיון בישראל2,017
( פעוטות0-3) שנפגעו במ .וסדות חינוך
.המידע קיים ונגיש, ולדעתנו היה על המשרד להשתמש בו
3.
חישוב יחס הנפגעים ביחס לכלל הפעוטות הלומדים במוסדות חינוך
: בשיטת הדיווח הנוכח ית, ההורה מדווח
לאיש הצוות במיון היכן התרחשה הפגיעה כך שההנחה הסבירה היא שגם הורים שילדיהם לא נמצאים במסגרות
סמל אלא במסגרות פרטיות ידווחו על התאונה ככזו שקרתה במוסד חינוכי. לצורך כך נשתמש בסקירה מ2017
של משרד הכלכלה על התפלגות שוק מסגרות הגיל הרך בישראל3.
לצורך חישוב הפגיעה נחיל את מספר הפגיעות על כלל הפעוטות חוץ מהפעוטות ששוהים בהסדרים שאינם
שוקיים (נמצאים בהשגחת בן משפחה) והפעוטות שנמצאים אצל מטפלת, מתוך הנחה ששתי קבוצות אלו ידווחו
על הבית כזירת הפגיעה. (על אף שמספר הילדים הנמצאים בפיקוח גדל עד2018
,
ההנחה היא שהגידול קרה
.)על חשבון נתח הגנים והמעונות הפרטיים ולא על חשבון ההסדרים היקרים יותר
על פי הסקירה ועל פי חישוב פילוח האוכלוסיות, מספר הפעוטות שהוריהם ידווחו על פגיעה במוסד חינוכי
עומד
בקרב האוכלוסייה היהודית על290,038
פעוטות ובקרב האוכלוסייה הערבי ת על37,353
פעוטות. כעת נשווה
לכמות ההגעה למיון ונלמד שבסך הכללי בישראל נפגעים0.6%
.מהפעוטות הלומדים במסגרות חינוך
היקף הבעיה מבהיר לנו שמדובר שהיפגעות פעוטות במעון היא
מקרה קיצון
ולא נורמה התנהגותית שגורה
.במסגרות החינוכיות למסקנה זו יש השלכות על הפתרון
.הנבחר ועל היקף ההתערבות, אם בכלל
ב.
הגורמים ליצירת הבעיה
בהגדרת הבעיה לוקה בחסר הצגת הגורמים ליצירת הבעיה. יש להגדיר
מדוע
.פעוטות נפגעים במסגרות חינוכיות
האם הסיבה היא רשלנות צוות/ מחסור במידע/ עבריינות מכוונת במעונות. ללא הבנה של הגורם לבעיה אין
באפשרות הרגולטור לגבש פתרון לבעיה ואי אפשר לדעת האם הפתרון המוצע הוא פתרון הולם שתורם משמעותית
לפתרון הבעיה או פתרון קוסמטי בלבד.. מדובר, אם כן, בפגם משמעותי בתהליך קבלת ההחלטות
3 אומדן למספר הילדים המשולבים במסגרות חינוכיות-ט
יפוליות פרטיות, אסנת פיכטלברג-ברמץ,
,מנהל מחקר וכלכלה
2016
.
עמוד
4
מתוך
11
:הגורמים לבעיה על פי המשרד
בנייר הRIA
:, הגורמים להיפגעות פעוטות במוסדות חינוך הם
1
.). פגיעה מכוונת בפעוטות על ידי אנשי הצוות (אותה אמור היעדר הרישום הפלילי לפתור
2. פגיעה לא מכוונת של פעוטות. מרכיבי הסיכ ון העיקרי להיפגעות מתבססים על פיילוט שערך האגף למעונות
י ום
במרחב חיפה והצפון עם ארגון בטר"ם בשנת2012
. על פי הפיילוט הגורמים המרכזיים להיפגעות הם "התנהגות
בין אישית של הילדים, תאונה עצמית של הילד, היעדר השגחה והתנהגות לא בטוחה של צוות המעון. מניתוח
האירועי ם עולה כי94%
מהתאונות המביאות לפגיעת פעוטות יכולות להימנע באמצעות התנהלות נכונה ובטוחה
'במעון". (עמ6
.)בנוהל
:כשלים
1.
כל הגורמים להיפגעות בלתי מכוונת המופיעים בנייר באים רק ממעונות הנמצאים בפיקוח ולא מוצגים גורמ י
היפגעות בשוק הפרטי. הנחת העבודה של המשרד
היא כי אין שונות בגורמי ההיפגעות בין מעונות מפוקחים
לפרטיים בעוד שבפועל יש שוני מהותי בין המסגרות (כ"א, סוג מבנה, מס' הילדים). לפיכך, על משרד העב ודה
.להציג נתונים על גורמי ההיפגעות בשוק הפרטי שעליו מוחלת הרגולציה החדשה
2.
עיון במערך הפיילוט מראה מעט מידע. ה פיילוט המקורי נערך על20
גננות ממגזרים שונים באזור הצפון א ך
בפועל רק ארבע גננות מילאו את חובות הדיווח לגבי היפגעות פעוטות וסיפקו את נתוני הפגיעה המופיעים
בנייר
הRIA. כלומר, הנתונים שמוצגים בנייר ה RIA
ומתארים את הגורמים האפשריים לבעיה בקנה מידה לאומי
מגיעים מ-
4 מעונות בלבד
(מתוך6,037
.)מסגרות בפיקוח
ישנו פער בלתי סביר בעליל בין המידע עליו התבסס המשרד לבין מידע זמין על היפגעות בפועל, גם אם נב קש
מהמשרד להשיג מידע על מניעים להיפגעות רק מהפעוטות שתחת פיקוחו, עדיין מדובר במספר גדול בהרבה-
126,900
פעוטות שמהצוותים שלהם כן ניתן להשיג מידע באמצעות סקרים ושאלו .נים ההתבססות על נתונים
כל כך מצומצמים, כאשר ישנם נתונים נוספים זמינים, מטילה בספק את אמינות הנתונים ומעוררת שאלות לג בי
בחירה סלקטיבית של
.נתונים
3.
מערך הפיילוט מלמד שהשעות המסוכנות ביותר להיפגעות הן שעות הצהריים. הפיילוט נערך ב2012
כאשר
במעונות הסמל הייתה נהוגה "מדיניות הפיצול". כדי לא לשלם שעות נוספות המפעיל היה מפצל את יום העבודה
למטפלות בסביבות הצהריים. כלומר, הפיילוט מצביע על כך שהתאונות התרחשו כשהיו מעט אנשי צוות במעון
אם בכלל. מאז השתנתה המדיניות והיום מרבית הארגונים הפועלים בתחום מעסיקים את הצוות ביו ם עבודה
רצוף בן8 שעות4
.. הפיילוט אינו עדכני ועל המשרד לבצע פיילוט חדש לאיתור גורמי הסיכון
בחינת הדוח בכללותו מעלה שהפתרון נבחר מראש ולאחר מכן הבעיה הוצגה באופן שמצדיק את הפתרון. זהו אינו
תהליך קבלת החלטות נכון ופרקטיקה זו גם מנוגדת לעקרונות שיטת ה-
RIA. ר אשית יש לנתח את הבעיה ולאחר
מכן לגבש פתרון שיענה עליה. נראה שבמקרה זה בוצע ההיפך– ה .פתרון נבחר מבלי להבין את הבעיה
:הגורמים לבעיה על פי קהלת בעינ
י
נו נייר הRIA
היה צריך להתמקד בסטנדרטים הבטיחותיים ובכשלים (במידה
ויש כאלו) הנהוגים בשוק הלא המפוקח של הגנים .הפרטיים, שם מוחלת הרגולציה החדשה לכן קהלת פנתה ל
גננו ת
ומנהלות מעון בשוק הפרטי ו
ל מנהלות ארגוני גנים פרטיים. גילינו שישנם שני גופים המפקחים כבר כיום על
ה גנים
:הפרטיים
4 לדוג- הסכמי השכר של ארגון "כוח לעובדים" מ2013
.-
https://workers.org.il/wp
-
%D7%97%D7%99%D7%A8%D7%95%D7%AA
-
content/uploads/2018/06/%D7%A0%D7%A9%D7%99
2013.pdf
-
%D7%A7%D7%99%D7%91%D7%95%D7%A6%D7%99
-
D7%94%D7%A1%D7%9B%D7%9D
%
עמוד
5
מתוך
11
א.
:הרשות המקומית הרשויות המקומיות השונות מפקח
ו .ת על הגנים הפרטיים באמצעות היתר שימוש חורג
במסגרת ההיתר נדרש המעון לעמוד בסטנדרטי בטיחות הנוגעים למבנה. סטנדרטים אלו מחמירים ביותר
ומתייחסים למטבח, לחצר, מערכת הגז, לתקרות ועוד5
:. יש שני כשלים מרכזיים בפיקוח הרשות המקומית
1.
יש שונות רבה בדרישות הבטיחות בין הרשויות ואין אחידות. תופעה זאת
מכריחה כל גנ
נת לשכור מומחי בנ ייה
המתמחים בעבודה מול הרשות המקומית הספציפית. השונות בדרישות הבטיחות עוסקת רק בדרישות המבנה
.ולא נוגעות בכלל לכוח האדם והכשרתו
2.
יש
נן
רשויות רבות הרואות את סטנדרט המבנה שפרסם משרד העבודה כסטנדרט מחייב ומכריחות את הגן
.לעמוד בדרישות רגולטוריות מחמירות שלעיתים תכופות לא נחוצות
ב.
:ארגוני הגג של הגנים הפרטיים כפי שצויין בנייר הRIA
ישנם ארגוני גג המציעים תו תקן לגנים פרטיים
ומייצרים בשוק רגולציה וולנטרית. לא מדובר בחלק זעום מן השוק כי אם ב2,000
מסגרות מפוקחות6
. תווי
התקן שונים אך רובם מחייבים עזרה ראשונה, היעדר רישום פלילי, הכשרה והדרכה פדגוגית לצוותים7
וחלקם
אף מחייבים בדיקה תברואת
ית בגן8 והכשרה אקדמית למנהלות המעון9.
בעקבות הפנייה של קהלת עולה כי ישנו מערך פיקוח קיים, הן על סטנדרט המבנה וכוח האדם בגנים והן על הכ שרות
הבטיחות לצוותים. המעונות הפרטיים אינם פועלים ללא שום פיקוח או סטנדרטיים מינימליים, כפי שעולה מני
יר ה-
RIA
של משרד העבו
דה .
,נציין שהיה ניתן להשיג באמצעות עריכת שיתוף ציבור מקיף כבר בשלב ניתוח הבעיה
דבר שלמיטב הבנתנו לא נעשה במסגרת תהליך ה-
RIA
שביצע
המשרד.
כשלי רגולציה במעונות הסמל
במעונות הסמל קיים כל מערך הרגולציה שהמשרד מבקש להחיל על השוק הפרטי (היעדר רישום פלילי, מעבר קורס
עזרה ראשונה וקורס התנהלות בטוחה בגן), נדגים כיצד דווקא לשוק הפרטי יש יתרון בנושאי בטיחות על פני
ה שוק
.המפוקח על ידי סקירה לדוגמא של רגולציה קיימת במעונות הסמל שמקשה על בטיחות הפעוטות
1.
מבנה המעון :מנתוני הפיילוט ומהשיחות שניהלנו עולה שהגורם המשמעותי ביו תר במניעת תאונות הוא הגורם
האנושי .
רוב מבני מעון הסמל בנויים על פי פרוגרמת מעון של משרד העבודה, בפרוגרמה יש הקפדה על שטח
כיתה לפי מס' פעוטות, יחס בין מבנה לחצר, שטח מטבח ועוד אך בכל המבנ
ה
אין אף מקום ישיבה מסודר
לצוות10
בין אם מדובר בחדר צוות או אפילו מטבח ון. מלבד הפגיעה המוכחת במחסור בשטח אישי לצוות על
איכות ההוראה11
., המחסור גורם לבעיה מעשית במחזורי ההפסקות של המטפלות
מ
טפלת הרוצה לקחת הפסקה חייבת לצאת לחצר או מחוץ לשטח המעון. ללא מקום מסודר לשהייה
אין כמעט
.ברירה למטפלות אלא לצאת החוצה ומכך להתרחק מהילדים ולכן נוצרות תאונות
בתחום זה, לגנים הפרטיים שמתקיימים במבני מגורים יש יתרון בכך שהמבנה הגמיש, הדומה לבית פרטי, מאפשר
5
a75d1f0e60a9f61027.htm
-
toddlers/education/Article
-
family
-
https://www.mako.co.il/home
6
( "מסגרות לילדים בגיל הרך", מריה רבינוביץ14.8.19
). מרכז המחקר והמידע 'של הכנסת. עמ22
.
7 0
-
7%9a
d7%94%d7%a8%d
%
-
https://ganimm.co.il/%d7%94%d7%92%d7%99%d7%9c
-
3
/
%
d7%9e%d7%a2%d7%95%d7%a0%d7%95%d7%aa
-
%
d7%99%d7%95%d7%9d/%d7%94%d7%a6%d7%95%d7%95%d7%aa-%d7%a9%d7%9c%d7%a0%d7%95
/
8 http://ganeygolan.co.il/%d7%90%d7%95%d7%93%d7%95%d7%aa/
9
http://www.rdm.co.il/%d7%a8%d7%a9%d7%aa_%d7%93%d7%95%d7%91%d7%93%d7%91%d7%9f
/
10
פרוגרמה לתכנון ולציוד מעונות יום לגיל הרך, (דצמ בר2006
.). אגף מעונות היום, משרד התמ"ת
11
Trendall, C. (1989). Stress in teaching and teacher effectiveness: A study of teachers across
.
8
5
-
(1), 52
31
,
Educational Research
mainstream and special education.
עמוד
6
מתוך
11
.השגחה טובה יותר על הפעוטות
ק ורס התנהלות בטוחה בגן לא
פותר בעיה זו. יתרה מזו: מא
חר שהמעונות נבנים לפי פרוגרמות
שמשרד העבודה
עצמו קבע–
נראה שלפחות חלק מהבעיה נובע ממדיניות של משרד העבודה. במקרה כזה ניתן לפתור לפחות חלק
.מהבעיה באמצעות תיקון הרגולציה של משרד העבודה (הפרוגרמה), וזאת עוד לפני שמטילים רגולציה חדשה
2
.
:מטבח מעון כפי שציין המש רד, אחת הסיבות המרכזיות להיפגעות פעוטות במעון היא
הרעלות מזון . מטבח
מעון סמל צריך לעמוד ברגולציה נוקשה ביותר של משרד הבריאות12
, עד כדי כך שרבים מהאדריכלים
.המתכננים שוכרים יועץ מטבחים ייחודי כדי לעמוד בתקנות השונות
מ בנה המטבח יורד לרזולוציה הקטנה ביותר
(כמו למשל גודל מייבשי הכלים, גודל משטחי הנירוסטה לחיתוך
הירקות1). גם אם נניח שדרישות אלו רלוונטיות, בפועל, מעונות רבים לא יכולים לעמוד בעומס הרגולציה ע ל
.המטבח ובהעסקת מבשלת לתפקיד זה והם פונים לשירותי קייטרינג חיצוני לאספקת האוכל
בדרך כלל שירותי
ה
קייטרינ ג מורידים את הרמה התזונתית של האוכל שהילדים מקבלים. האוכל טרי פחות
והצורך לחסוך בעלויות גורם לקייטרינג לספק פחות חלבונים (אוכל מן החי) ויותר פחמימות13
. הסכום הקצוב
למזון על פי משרד העבודה מגביל את גמישות רשתות התמ"ת בהזנת הילדים. על אף כל הרגולציה ניתן לראו ת
שמעונות היום אינם בטוחים מבחינה תברואתית
לילדים, ניתן לראות כדוגמא את דו"ח מחלקת בריאות
הסביבה של מחוז תל אביב-
מתוך126
דיווחים על תחלואה שטופלו על ידה20
מקרים היו במעונות יום
ופעוטונים14
.
שוב בתחום זה לגנים הפרטיים יש יכולת לבשל בשטח המעון ולספק לפעו
טות מזון טרי יותר ותפריט גמיש וברי א
.מבחינה תברואתית. להורים יש יכולת לבקר בצורה טובה יותר את הנעשה במטבח ואת האוכל שמוגש
גם במקרה זה, הבעיה נובעת בראש ובראשונה מרגולציה קיימת–
הפעם של משרד הבריאות. הרגולציה אינה משיגה
בריאות תברואתית והיא דוחקת את
המעונות לרכוש אוכל מספק קייטרינג חיצוני. מבלי להתייחס לתוכן הרגולצ יה
.של משרד הבריאות, העומס הרב שלה גרם לפגיעה בפעוטות
משרד העבודה בחר להוסיף עוד רגולציה, במקום
.לעבוד יחד עם משרד הבריאות ולתקן את הרגולציה הקיימת
לפנינו דוגמה נוספת
לכך שללא ניתוח טוב של ה בעיה–
נבחר פתרון שלא יפתור אותה. זה מצב שבו מדיניות
ממשלתית יוצרת בעיה, ובמקום לתקן את המדיניות הממשלתית, מוסיפים עליה מדיניות נוספת, כדי לפתור בעיה
.שלא קיימת
3.
:מדרוג שכר למטפלות כפי שכבר הזכרנו, הגורם החשוב ביותר במניעת תאונות הוא הגורם האנושי-
מטפלת
עם עין בוחנת המשגיחה היטב על הפעוטות ומסורה לשלומם. בשונה מהשוק הפרטי בו מטפלת טובה מתוגמלת
:בהתאם על ידי מעסיקה, במעונות הסמל אין מדרוג שכר אמיתי. יש שני קורסי הכשרה המוצעים למטפלות
קורס רמה1
וקורס רמה2 ומתמקדים בבטיחות כמו גם בהתפתחות הילד וההעשרה חינוכי
ת15
. בפועל מטפלות
שלא עשו את הקורס הבסיסי מקבלות את אותה משכורת המינימום בדומה לאלו שעשו אותו (על אף שעלות
הקורס עומדת על6,000
)₪ומעבר הקורס הנוסף מתומרץ בפחות מ1,000
₪לחודש16
.בשכר המטפלות
12
פרוגרמה לתכנון ולציוד מעונות יום לגיל הרך, (דצמבר2006
'). אגף מעונות היום, משרד התמ"ת. עמ6
.
13
1.2770032
https://www.themarker.com/markerweek/
14
דו"ח פעילות לשנת2017
-
.מחוז תל אביב, משרד הבריאות
https://www.health.gov.il/PublicationsFiles/sviva_ta_2017.pdf
'עמ6
,
9
.
15
https://www.michlalot.co.il/ramot/metaplot_ramot.php
16
( ."מעמדן ותנאי העסקתן של מטפלות במעונות יום ומשפחתונים", ראדה חסיסי3.11.2014
) מרכז המחקר והמידע
'של הכנסת. עמ12
.
עמוד
7
מתוך
11
השחיקה הרבה של הצוותים החינוכיים במעונות הסמל (בין35%
-ל17
%
75
בשנה) לא מאפשרת למעונות
התמ"ת להעלות את תנאי ההעסקה למטפלות וגובה השכר תחת מגבלות התקציב של משרד העבודה לא נותן
לארגונים את היכולת לתמרץ מטפלות מסורות השומרות על בטחון הפעוטות. כתוצאה מכך מעונות הסמל
.מאבדים את המטפלות הטובות יותר לטובת השוק הפרטי
לגנ
ים הפרטיים היתרון המשמעותי מכל מה שהזכרנו עד כה. היכולת להעלות שכר בהתאם ליכולות והכישורים של
המטפלת מאפשר לשוק הפרטי לתעדף מטפלות טובות ולהציע שירותים טובים ובטוחים יותר לפעוטות הלומדים
.במסגרת
זו דוגמא נוספת לפער הנובע מכך שהמדינה היא
שחקן משתתף בשוק. לל א הבנה מערכתית כיצד המשרד מתנהל
בשוק שהוא מנסה לאסדר, כל שינוי רגולטורי ישפיע חזרה על מעונות הסמל. במקום לשנות את המדיניות, למשו ך
מטפלות טובות ולגרום למעונות הסמל להתחרות במעונות הפרטיים, מכבידים את העומס הרגולטורי על המעונות
.הפרטיים
ג.
אוכלוסיית היעד
( אוכלוסיית היעד עוזרת להגדיר מיהם צרכני המדיניותPolicy Consumers
.) שצריכים להיענות לרגולציה החדשה
אוכלוסיית היעד המופיעה בנוהל האישור הראשוני ואף בחוק הפיקוח על מעונות היום2018
היא כל הצוותים
החינוכיים הנמצאים במסגרות בהן לומדים
מעל 7 פעוטות18
על פי הערכ ה משרדית מדובר על כ16,760
.מטפלות
על פי חוק הפיקוח על המעונות1965, הפיקוח צריך לחול על כל מסגרת בה למעלה מ2 פעוטות19
. לא התרשמנו
שיש הסבר הגיוני ובהיר להחלת הפיקוח על מסגרות בהן7
פעוטות ומעלה. לא הובאו נתונים התומכים בכך שמעל
,כמות זו קורות יותר תאונות
שיש פחות צוות או שסוג המבנה הכלכלי של המסגרות משתנה בכיתות הגדולות מ7
ילדים. באותה מידה נשאל מדוע לא נבחרו מסגרות בהם יש עשרה פעוטות. הבחירה לפקח על מסגרות מעל שבעה
פעוטות עלולה לייצר מצב בשוק בו גנים פרטיים יורידו את מספר הפעוטות בגן כדי לא להיות במעגל ה .פיקוח
אוכלוסיית היעד על פי
:קהלת על פי נתוני בטר"ם שהגיעו לידינו, יש אוכלוסיות בהן היפגעות פעוטות גבוה ה בצורה
:משמעותית
1.
במגזר החרדי הגיעו למיון327
( פעוטות שנפגעו במוסדות חינוכיים16%
מכלל הפגיעות). מכיוון שאין במאגר
הרשמי את שיעורי הפניות למוקדי חירום בקהילה בהם האוכלוסייה החרדית עושה שימוש, נראה שבחברה
החרדית ישנו תת דיווח20
.על שיעורי היפגעות ילדים בכלל ועל היפגעות במוסדות חינוכיים בפרט
2.
במגזר הערבי והבדואי הגיעו למיון105
( פעוטות5%
.)מכלל הפגיעות
חמישית מכלל ההיפגעות במוסדות חינוכיים הגיעו מקרב אוכלוס
יות אלו21
ובשתי האוכלוסיות הדגש לבטיחות
נמוך
והיפגעות הפעוטות גבוהה ביחס למגזר הכללי22
. כל פתרון שלא יתייחס לאוכלוסיות היעד השונות לא יעזור בצמצום
הבעיה הרצויה. סקר שוק רציני ומקיף יוכל לגלות מה היחס בין גודל הקבוצה למספר התאונות ולאפיין מיהן
אוכלוסיות היעד.בה מתרחשת ההיפגעות
17
'שם, עמ18
-
17
.
18
חוק הפיקוח על מעונות היום התשע"ט-
018
2
., תוספת שניה לחוק
19
חוק הפיקוח על המעונות תשכ"ה-
1965
, סעיף2
ל.חוק
20
דו"ח בטר"ם לאו ,מה2017
. /
http://www.beterem.org/download/files/Beterem_ChildInjury2017.pdf
עמ14
.
21
היפגעות של פעוטות במסגרות חינוכיות (פניות למיון) בגילאי3
-
0
,
2019. (בהנחה שההתפלגות במג זר החרדי
.)אחידה
22
'שם, "אוכלוסיות בסיכון". עמ13
.
עמוד
8
מתוך
11
:לסיכום פרק הבעיה
לא הוצג היקף הבעיה אותה הרגולציה צריכה לצמצם, לא הוצגו בצורה משכנעת הגורמים להיווצרות הבעיה ולא
הוצגו הסברים על טיב אוכלוסיית היעד. בנוסף הצלחנו לאסוף נתונים רבים יותר ממה שהמשרד הציג. ובאמצ עות
ניתוח של המידע הגלוי זיהינו מספר גורמים לבעיה שניתן היה לפת
ור באמצעות תיקון פשוט של הרגולציה או
המדיניות הממשלתית. זהו פתרון יעיל יותר–
רא שית
משום שהוא מתכתב עם המצב הקיים ולכן צפוי ל פתור את
הגורמים לבעיה בהצלחה רבה יותר., ושנית כי בניגוד לרגולציה חדשה הוא לא תלוי בפיקוח ואכיפה
לאור זאת, אנו סבורים כי הניתוח החלק
י של הבעיה כפי שהוצג ב-
RIA
מעלה ספק ממ שי שהפתרון שמציע משרד
.העבודה אכן צפוי לפתור את הבעיה באופן שממקסם את התועלת לציבור במינימום עלויות
סקירה בינלאומית
בנייר לא נעשתה סקירה בינלאומית בנושא הבטיחות מתוך הצדקה ש"מדובר בהסדר זמני, לא ניתן להקיש מין
ההסדרים
הקיימים בעולם בשלב זה, וסקירה מעמיקה של ההסדרים החלים במדינות העולם תבוצע לקראת התקנת
'התקנות". (עמ7
.)בנוהל
אמירה זו סבירה בעינינו בתנאי שהזמני לא יהפ
ו ך לקבוע. ולכן
מומלץ להחיל על כלל הרגולציה (שהיא רגולצ יה
,)בעלת השפעה משקית המשנה את מבנה המשק סעיף שקיעה של שנתיים שיתמרץ את הרגולטור להשקיע בכתיבת
.תקנות חדשות בהן כן תעשה ההשוואה
חלופות
בנייר לא הוצגו בכלל חלופות- "ההצעה אינה
כוללת חלופות ליישום, וזאת משום שמרכיבים מרכזיים בנוהל הינם
נגזרת ישירה מהוראות החוק.
'" (עמ8
:בנוהל). אמירה זו אינה נכונה
1.
בתחום העזרה הראשונה השאיר המחוקק את מתן ההכשרה והיקפה בידי המשרד והמשרד בחר להטיל על
.המעונות הפרטיים את אותו הקורס שעוברים מעונות הסמל
2.
בתחום היעדר רישום פלילי השאיר המחוקק את שיקול הדעת למשרד בנוגע להחלטה על טיב העבירות
בגינן לא ניתן לעבוד עם פעוטות והמ
שרד בחר בעבירות מין, אלימות ועבירות גניבה23
.
3.
בתחום הבטיחות המחוקק לא קבע שום דרישה רגולטורית אלא רק הזכיר את הצורך בשמירה על ביטחונם
של הפעוטות. כך שהבחירה במסלול קורס "התנהלות בטוחה בגן", המועבר פרונטלית למנהלת ובצורה
מקוונת למטפלות, בוודאי לא
מהווה את האפ.שרות היחידה למימוש לשון החוק
על המשרד היה להציע חלופות בכל אחד מהתחומים ולנהל השוואה ודיון ביניהן ורק בסוף להציג את הפתרון הנ .בחר
עיון מעמיק בניתוח שבוצע במסגרת דוח ה-
RIA
ובפתרון שנבחר לבסו ף, עשוי להצביע על כך שהפתרון נקבע
מראש ונייר המדיניות נעשה רק לאחר מכן. מסקנה זו מתחזקת כאשר לומדים שלמשרד העבודה יש קורס בטיחות
מוכן המועבר לצוותי מעונות הסמל- ק.ורס התנהלות בטוחה בגן
:כשלים בחלופה הנבחרת
1
.
:חסמי נגישות
כפי שכבר הזכרנו, חמישית מכלל ההיפגעות מתרחשת בקרב האוכולסייה החרדית והערבית. במק ום
להשקיע במערך מתואם לאוכלוסיות אלו והעלאת המודעות בנושאי הבטיחות לצוותים החינוכיים, בחר המשרד
במסלול הכשרה מקוון
.למטפלות שאין להן גישה לאינטרנט
23
https://www.israelhayom.co.il/article/727537
עמוד
9
מתוך
11
בקרב שני מגזרים אלו ישנו
פער דיגיטלי משמעותי24
. פער זה בא לידי ביטוי בזמינות ואיכות הנגישות לאינטרנט
ובמיומנות של האוכלוסייה בגלישה ברשת. בפני הצוותים החינוכיים החרדיים והערביים עומד חסם הענות משמעותי
בביצוע הרגולציה- אין להם גישה זמינה מספיק לאינטרנט ויכולות השימוש שלהם נמוכות יות.ר במעבר הקורס
בנוגע לציבור הערבי, פנייתנו למד"א גילתה ש
אין
קורסי "התנהלות בטוחה" למנהלות המעון בערבית והקורס
.המקוון אינו זמין כלל בשפה הערבית, כך שמטפלות שכבר השיגו גישה לאינטרנט יצטרכו לעשות אותו בעברית
2
.
:חסמי היענות מכיוון שמרבית מהגנים הפרטיים נמצאי ם תחת רגולציה וולנטרית, עצם האכיפה עלולה להוריד
את ההיענות הקיימת25
.ובכך להוריד את מידת ההכשרה של הצוותים החינוכיים בנושא הבטיחות
:לחיוב נציין שלושה שינויים מבורכים
1.
הבחירה ב
הצהרות
של מנהלות המעון כאפיק הרגולציה הנבחר ולא באכיפה מפחיתה משמעותית את עלויות
.הרגולציה
2.
.הרגולטור מטפל ישירות בהיעדר רישום פלילי ונחסכת מהמטפלות התמודדות עם המשטרה
3.
בניית מערך אינטרנטי לרישום באתר משרד העבודה מייצרone-stop shop
ל אלו הרוצים להיענות
.לרגולציה החדשה ומוריד את הצורך בהתמודדות מול רגולטורים שונים
חלופ
תו על פי קהלת
: כפי שהצגנו, הרגולציה הוולנטרית בשוק המסגרות לגיל הרך רחבה וניתן היה להציג חלו פות
תמריצים לפיקוח וולנטרי, חלופות הכשרה לצוותים וקמפיין הסברה להורים בנושאי בטיחות. במקום זאת נבחרה
.אוטומטית חלופת הפיקוח והאכיפה
חלופת קהלת בנושא בטיחות המעון תופיע בהרחבה בנייר המדיניות הנוסף של קהלת בנושא "מדיניות החינוך לג יל
."הרך
:לסיכום פרק החלופות
לא הוצגו חלופות, לא התקיים דיון השוואתי בנוגע לחלופות. השימוש במערך אינט
רנט ובהצהרות וולונטריות
.מבורך ומטמיע רגולציה חכמה בתחום מעונות היום
בהתבסס על הניתוח שביצענו, עולה חשש משמעותי שהפתרון המוצע אינו אפקטיבי בצמצום היפגעות פעוטות וכל
.פעולתו רק תטיל עלויות של עשרות מיליוני שקלים על המשק בכל שנה
עלויות
אחת מהמטרות המרכזיו
ת של דו"חות הRIA
הוא לנסות ולחשב את העלויות העתידיות של הרגולציה המתוכננת
מתוך הנחה שעלויות עתידות להשתנות ולהשפיע על הצרכים של השוק. חישוב העלויות המופיע בדו"ח הRIA
של
משרד העבודה נעשה רק
עבור המצב הקיים כיום והמעט שידוע עליו, כלומר- כ
ל העלויות מבוססות על
הערכות
.בלבד ולא על נתוני אמת
24
( ""האינטרנט בחברה הערבית: תמונת מצב ראשונית והמלצות למדיניות2018
), איגוד האינטרנט הישראלי
society.pdf
-
arab
-
content/uploads/2018/10/internet
-
https://www.isoc.org.il/wp
/
( ""הגולשים החרדים2017
.), איגוד האינטרנט הישראלי
data/21630
-
https://www.isoc.org.il/sts
25
ublic
P
Weaver, R. K. (2015). Getting people to behave: Research lessons for policy makers.
.
816
-
(6), 806
75
,
Administration Review
עמוד
10
מתוך
11
:כשלים בחישוב עלויות
1
.
הגידול הטבעי של האוכלוסייה יוביל לפתיחת מעונות נוספים והכשרת צוותים. ניתן היה להוסיף הערכות
.משוערות לגידול בעלויות בעקבות השינוי במספר המטפלות
2
.
שחיקת הצוותים החינוכיים במעון גבוהה מאוד ואחוזי העזיבה עומדים על בין31%
26
בשנה לבין75%
בשנה27
.
גם בהנחה שבמעונות הפרטיים השחיקה נמוכה יותר כי התנאים יותר טובים, עדיין בכל שנה לפחות שליש
."מהצוות החינוכי יצטרך לעבור מחדש את הכשרות מד"א ו"התנהלות בטוחה בגן לפי הנחת המשרד, העלות
הכוללת של הקורסים היא בשווי28
מלש"ח כך שהעלות התוספתית עומדת על 8 מלש"ח מידי שנה . תוספת
.זו מעלה משמעותית את עלות הרגולציה בצורה שאינה מובאת כלל במסמך
3
.
לא הוצגה העלות המשרדית מהחלת הרגולציה. ההוצאה הממשלתית היא חלק מהעלות וצריכה להופיע בדו"ח
הRIA
. המשרד הזכיר בקצרה שהוא נושא בעלות הקמת המערך האינטרנטי לרישום המסגרות, מתן הכשרות
."עזרה ראשונה" למנהלות המעון ובעלות הקורס המקוון של "התנהלות בטוחה בגן" אך לא הציג את העלויות
:נציג אותן כעת
א.
בניית מערך הרישום לאישור הראשוני הוערך על1.5
מלש"ח28
.
ב.
הקול הקורא להעברת הכשרות עזרה ראשונה למנהלות המעון הוערך
ב5 מלש"ח29
.
ג.
לשאלתנו על בניית המערך המתוקשב, ענה המשרד שמחיר הקורס תוכלל יחד עם סל שירותים של מד"א
.למשרד כך שאיננו יודעים מה מחירו
,כמו כן
על פי העלויות המופיעות בנייר הRIA
הרגולציה עומדת בת נאי החלטת ממשלה4398
מדצמבר2018
כרגולציה בעל השלכה משקית (היא עולה למעלה מ10
מלש"ח30
). במידה ואכן נעשתה ביקורת של האגף לטיוב
רגולציה במשרד ראש הממשלה על הדו"ח, היא לא הופיעה במסמך ו לכן אין לדעת
.אם נעשתה
:לסיכום פרק העלויות
העלויות נעשו על סמך הערכות ולא על נתונים. לא נעשה חישוב עלויות עתידי אלא רק עלויות רגולציה עכשוו.יות
.לא הופיעה ההוצאה הממשלתית כחלק מחישוב העלויות
:השפעה משקית
חוק הפיקוח על המעונות קובע שבעוד חמש שנים יקבעו תקנות פיקוח חדשות על כל המסגרות החינוכיות בהם
שוהים מעל7 פעוטות. עוד לא י
דועה קריאת הכיוון המשרדית בהיבטי הפיקוח-
האם יוחלו
כ ללי הפיקוח של מעונות
.הסמל על כל המסגרות לגיל הרך או שמא כל הענף יעבור לניהולו של משרד החינוך
בינתיים, הרגולציה של משרד העבודה והרגולציה של הרשויות המקומיות סוגרות כבר כיום גנים פרטיים שבעליהם
לא מסוגלי
ם להתמודד עם העומס הרגולטורי31
,. כדי שנוכל להבין את היקפו של השינוי העתידי פורום קהלת
י וציא
נייר נוסף המוקדש כולו להשפעות העתידיות על המשק אם יוגדל מערך הפיקוח הקיים ולהצגת מודל חלופי חדש
.לשוק המעונות הן מבחינת פיקוח והן מבחינת סבסוד
26
"סקר טאליס הבין-
( "לאומי להוראה וללמידה במסגרות הגיל הרך2018
'). עמ33
.
report.pdf
-
2018/he/talis
-
research
-
https://www.gov.il/BlobFolder/reports/talis
27
עו"ד ברכה פורת, מנהלת
,המחלקה למשאבי אנוש ב"נעמת", תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת31
84
באוגוסט2014
.
28
מכרז1001/19
.של משרד הרווחה
29
קול קורא1/2019
.של משרד הרווחה"
הצטרפות לרשימת גופים המספקים עזרה ראשונה והתנהלות בטוחה
.למעונות היום"
30
החלטת ממשלה4398, סעיפים
11
-
8
.
5621487,00.html
-
https://www.ynet.co.il/articles/0,7340,L
31
.htm
61027
f
9
a
60
e
0
f
1
d
75
a-
toddlers/education/Article
-
family
-
.co.il/home
https://www.mako
עמוד
11
מתוך
11