חומר רקע

נייר עמדה – מוגש לוועדה המיוחדת של הכנסת לעניין הצעת חוק יסוד: הממשלה( תיקון– ממשלת חילופים ) אפריל2020 התנועה למשילות ודמוקרטיה עוסקת בשמירת האיזונים בין מרכיבי הדמוקרטיה השונים במדינת :ישראל הכרעת ,הרוב זכויות ,הפרט הגינות שלטונית .ושקיפות התנועה ,עוקבת ,חוקרת ,מפרסמת מ סייעת בקידום חקיקה ורפורמות בממשק שבין הרשות ,הנבחרת המבטאת את הכרעות הרוב ואת היותה של ישראל מדינה יהודית ,ודמוקרטית לבין הרשות השופטת המופקדת על זכיות ,הפרט מניעת שחיתות ושלטון .החוק בנייר עמדה ,זה נבקש להביא את עמדת התנועה בנוגע להצע תו חוק :יסוד הממשלה (תיקון – ממשלת )חילופים והתיקונים לחוק יסוד הכנסת ולחוק הממשלה המוגשות לכנסת במסגרת יישומם של ההסכמים הקואליציוניים שנחתמו בין סיעת הליכוד לסיעת כחול לבן להקמת ממשלת .חילופים מרביתה של הצעת החוק עוסקת בהסד רים השונים להקמת הממשלה ולניהולה במסגרת המיוחדת של ממשלה ,פריטטית בה שני גושים נהנים משוויון בקבלת .ההחלטות יש לשער כי הקשיים המשטריים והמבניים שהצעת החוק מעוררת בהקשר ,זה יידונו בהרחבה על ידי חברי הכנסת בעת הדיון בהצעת ,החוק והם בעיקרם הסדרים פוליטיים שאי נם מעוררים קשיים משפטיים .מיוחדים נבקש להתייחס לשתי נקודות עיקריות בהצעת :החוק :האחת סוגיית שריון הצעת החוק ברוב של 75 חברי כנסת . :השנייה ביטול מגבלת השרים וסגני השרים חוות הדעת :בקצרה 1. שריון כל הצעת חוק שהיא ברוב העולה על 61 מנוגד לעקרון הבסיסי ביותר של ,דמוקרטיה הכרעת .הרוב שריון שכזה שולל מרוב עתידי בכנסת ובציבור את האפשרות לבטל הסדרים ש אינם מקובלים עליו. על פי התפיסות שהובעו בכנסת בעבר ובפסיקת בית המשפט ,העליון הוראת שריון שכזו אינה בסמכותה של ,הכנסת וגם אם תיקבע ,בחוק רוב עתידי של 61 יוכל לבט.לה על כן מוצע לחברי הכנסת להימנע משריון החוק ברוב העולה על 61 . 2. מגבלת השרים וסגני השרים הקבועה בחוק היסוד מאז התיקון בשנת 2014 מעולם לא .קוימה התנועה למשילות ודמוקרטיה הביעה באופן עקבי את עמדתה כי למרות העמדה הערכית והפרקטית המסתייגת מריבוי שרים לאור הפ גיעה בתפקוד הכנסת ובזבוז כספי הציבור הכרוכים בתופעה ,זו אין מקום לקבוע הסדר מעין זה בחוק .היסוד על כן התנועה תומכת בביטול .המגבלה ומכאן לעמדה :בהרחבה שריון הצעת החוק ברוב של 75 חברי כנסת ההסדר המופיע בהסכם הקואליציוני א. על פי ההסכם הקואליציוני שנחתם בין סיעת הליכוד לבין סיעת כחול ,לבן נדרשים 75 חברי כנסת להארכת כהונת הכנסת ה- 23 לתקופת כהונתה .המקורית זאת לאחר שתקוצר הכהונה בהתאם להסכמת ,הצדדים ל-3 שנים מיום השבעת .הממשלה ב. מבחינה ,זו הוראת השריון היא השובר שבצידו של השטר לקיצור תקופת כהונת .הכנסת נכון להיום , הכנסת רשאית לקצר את משך כהונתה באמצעות קבלת חוק לפיזור הכנסת ברוב של 61 . משהחליטה הכנסת על פיזורה טרם ,זמנה עולה השאלה האם היא יכולה לשוב ולהאריך את כהונתה למועד הכהונה המקורי או למועד מוקדם .ממנה ג. שאלה זו עלתה במהלך הדיונים בחוק לפיזור הכנסת ה- 21 , ובדיון שהתקיים טען היועץ המשפטי של ,הכנסת עו"ד אייל ,ינון שלאחר קבלת החלטה על פיזורה של הכנסת קודם ,זמנה לא ניתן להשיב את המצב ,לקדמותו אלא בהתאם לתנאי סעיף 9א לחוק יסוד הכנסת המוגבלים בזמן ובנסיבות ודורשים רוב של 80 חברי .כנסת ד. סעיף 9 )א(א לחוק :יסוד הכנסת קובע כ :י הכנסת לא תאריך את תקופת כהונתה אלא בחוק שנתקבל ברוב של שמונים חברי הכנסת ואם נתקיימו נסיבות מיוחדות המונעות עריכת בחירות ;בעיתן תקופת ההארכה לא תעלה על הזמן המתחייב מהנסיבות ;האמורות בחוק כאמור ייקבע מועד .הבחירות ה. למרות עמדה ,זו שהובעה ,בוועדה כחודש מאוחר יותר עלה הדיון הציבורי בעניין ,שוב ניתנו חוות דעת ,שונות והיועץ המשפטי לכנסת נדרש לעסוק בנושא .שוב אין חולק כי מדובר בשאלה שאין לה תשובה מפורשת ,בחוק ,ולשמחתנו אין לנו את היכולת להסתמך על ,הנוהג שכן מקרה שכזה מעולם לא .אירע ו. על פי ההסכם הקואליצי,וני הצעת החוק הייתה אמורה לקצר את משך כהונת הכנסת ה - 23 כהוראת ,שעה אולם במקביל להורות שהשבת המצב לקדמותו והארכת הכהונה ,בשנית תדרוש רוב של 75 חברי .כנסת ז. הסדר מעין זה לא מעורר בעיה דמוקרטית שכן הוא מאפשר להקדים את הפנייה לבוחר לצורך קבלת ,אמונו אולם דורש ש הארכת הכהונה של הכנסת ,המכהנת תדרוש רוב גדול יותר ותהיה קצובה .בזמן ההסדר הקבוע בהצעת החוק ח. לו הייתה הצעת החוק מסתפקת בהסדר שבהסכם ,הקואליציוני .ניחא אולם הצעת החוק משריינת את כלל הוראות חוק ,היסוד לרבות הוראת חוק :יסוד ,הממשלה חוק מימון מפלגות וחוק .הממשלה ט. מלבד התוצאה ,האבסורדית שספ ק אם יוזמי הצעת החוק התכוונו ,אליה לפיה מימון המפלגות לסיעת "דרך "ארץ תעמוד במדרג נורמטיבי גבוה יותר מהוראות חוק :יסוד ,הכנסת חוק :יסוד ,הממשלה חוק :יסוד השפיטה וחוק :יסוד משק ,המדינה מדובר בהוראת שריון הפוגעת פגיעה אנושה בעיקר ון הדמוקרטי הבסיסי של הכרעת .הרוב י. שריונו של חוק ברוב של 61 הינו למעשה דרישת ,קוורום שתבטיח שרק אם רובם של מייצגי הציבור מעוניינים בשינוי באופן ,אקטיבי השינוי .יתבצע בכך אין פגיעה משמעותית בעקרון הדמוקרטי של הכרעת .הרוב יא . לעומת ,זאת שריון ברוב גבוה יותר שוללת מרובו של הציבור או של נבחריו את היכולת לקבוע את החקיקה. לעניין זה יפים דבריו של 'כב השופט חשין שעסק בסוגיה זו במפורש בפסק הדין בעניין בנק המזרחי1: "מחר- ,מחרתיים כי תקבל הכנסת חוק - או חוק יסוד בנושא של חוקה - וייאמר בו בחוק או בחוק היסוד כי לא ניתן יהיה לשנותו אלא ברוב של שבעים או ברוב של שמונים מחברי הכנסת (או ברוב של תשעים או ברוב של ,)מאה דינו של שריון זה מה יהא ... ותשובתו של השופט חשין : הוראה האומרת להגביל את כוחה של הכנסת לשנות את החוק - הוראה זו לא תתפוס ,מעיקרה בהיות הכנסת נעדרת סמכות .לחוקקה הוראת חוק ,זו ,לדעתי הינה אנטי-דמוקרטית :בעליל הוראת חוק היא המשליטה את המיעוט על ,הרוב הוראת חוק היא שהעם לא הסמיך את נציגיו .לחקוק יתרה :מזאת וק ח מעין זה - בהיעדר חוקה של אמת - אני רואה בו סכנה אמיתית וקרובה לדמוקרטיה ,בישראל גם להלכה גם ,למעשה ואכלה בו את .אשפתי ובהמשך הוא :שואל האם העם של היום העניק לשלוחיו בכנסת סמכות לכבול את העם של מחר ולו בענייני ?חוקה ... עקרון היסוד הדמוקרטי של שלטון הרוב - :לענייננו 61 חברי-כנסת - נעלה הוא בעיניי מכדי שאתעלם ממנו כאילו אין הוא .עמנו אכן :כן ניתן לסטות מעיקרון ,זה אך זאת ,ביודעין בכוונת ,מכוון בנטילת ,אחריות בחישוב ,מחושב בהליך ראוי לחקיקת .חוקה וגם אם שישים ריבוא ביקשו חוקה לעצמם - אלו היינו אנו בשנת 1948 - הניתן לממש כוונה ורצון אלה ,כיום ואנו חמש מאות ?ריבוא "היתפאר גרזן על החצב בו אם- יתגדל המשור על- ?"מניפו ,(ישעיהו י טו .)][ו הגרזן לא יתפאר והמשור לא .יתגדל כך ,הכנסת שבהיותה אך שלוחת בוחריה אסורה היא בחריגה מסמכות שהקנו לה ,הבוחרים ואין היתר בידה לה גביל את סמכותה במלאכת החקיקה בלא שקיבלה היתר מיוחד ומפורש .לדבר היתר מיוחד ומפורש לא נתנו .בידה 1 ע"א6821/93 'בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ מגדל כפר שיתופי (פ"ד מט4 ) 221 יב . שאלות אלה שהעלה השופט חשין בעניין סמכותה המכוננת של הכנסת והאפשרות להגביל את סמכות החקיקה של חוקי ,יסוד כוחן עדיין במותניהם. למעשה קובע השופט ,חשין בפסקה 7 לפסק ,דינו שגם אם תבחר הכנסת לקבע הוראת חוק מסויימת בשריון ב70 או ב- 80 חברי ,כנסת למעשה ניתן יהיה לבטל את השריון ב- 61 חברי .כנסת יג . מעשה ,שכזה של כבילת שיקול הדעת העתידי של ,הכנסת כונה על ידי חבר הכנסת ,דאז דוד צבי פנקס: "קונסטיטוציה של מלך "טיפש :וכדבריו שם היתה קונסטיטוציה :שאמרה 'כתב אשר נכתב בשם המלך ונחתם בטבעת המלך אין .'להשיב האם אנחנו נקבל קונסטיטוציה ''מוצלחת כזו שהייתה שם?האם יעלה על הדעת שהבית הזה ימנע ,מעצמו או מהבתים שיבואו ,אחריו להחליט ולעשות את הדרוש ברגע ?הנכון" (ד"כ 5, 'בעמ 1263 .) יד . בעניין זה גם נשיא בית המשפט העליון שמגר קבע שיכולתה של הכנסת לכבול את עצמה במגבלות צורניות מוגבלת , אולם לא קבע את טיבה של .ההגבלה טו . ,בפועל בשתי הזדמנויות שבהן הייתה הכנסת ,מעוניינת מטעמי חשיבות ,הנושא לקבוע דרישה לרוב העולה על 61 חברי ,כנסת הקפידה הכנסת ,והדגישה בצידה של הוראת ,ההגבלה לקבוע כי ניתן יהיה לבטל את הוראת ההגבלה ברוב של 61 , מתוך הכרה בחוסר הסמכות לקבוע הגבלה פרוצדורלית שאינה ניתנת לעקיפה באמצעות רוב של 61 . טז. כך נקבע ב חוק :יסוד משאל עם, הקובע כי הסכם המוסר שטח ריבוני של ישראל טעון אישור של הכנסת ברוב חבריה בתוספת משאל ,עם או אישור ברוב של 80 ,חברים אולם כדי להימנע מבעיית כבילת הכנסות העתידיות נקבע שאת חוק היסוד עצמו ניתן לשנות ברוב של 61 חברי .כנסת יז. הוראה דומה נקבעה לפני זמן לא ,רב במסגרת תיקון 'מס 2 לחוק :יסוד ירושלים בירת ישראל, שאף בו נקבע כי לצ ורך שינויו של סעיף 6 , נדרש רוב של 80 חברי ,כנסת אולם לצורך שינוי הסעיף ,המשריין די ברוב של 61 , כך שכנסת עתידית תוכל לבטל את הוראת השריון ברוב .חבריה לסיכום חלק :זה 1. הכנסת לכאורה אינה מוסמכת לכבול את שיקול דעתה העתידי מעבר לדרישת קוורום של 61 המשקפת את עקרון היסוד של הכרעת ,הרוב הבסיס לשיטתנו .הדמוקרטית 2. המקומות היחידים בהם הגבלה שכזו קיימת בספר החוקים ללא סייג הן בעניין שריונו של חוק :יסוד הכנסת מפני תקנות שעת חירום ומפני הארכת כהונה של הכנסת מעבר למנדט שהתקבל .מהעם 3. בעניין חוק :יסוד משאל ,עם ו- חוק :יסוד ירושלים בירת ,ישראל למרות שמופיע בהן המספר 80 , הכנסת טרחה להדגיש שביטול החוק עצמו יתאפשר ברוב של 61 , כדי לא לייצר מגבלה לא דמוקרטית על רוב .עתידי 4. אין תקדים בפסיקת בית המשפט למקרה בו נדון חוק שהתקבל בניגוד להוראת שריון שחורג מ- 61 , אולם השופט ,חשין שהתייחס לעניין ,בהרחבה קבע שגם אם חוק ישוריין ברוב של 80 או 70 חברי ,כנסת ניתן יהיה לעקוף את הוראת השריון ברוב של 61 . 5. מכל הסיבות ,הללו הוראת השריון ברוב של 75 אינה בסמכותה של ,הכנסת וגם אם תיקבע ,במפורש יוכל כל רוב של 61 .לבטלה מומלץ לחברי הכנסת לדחות את הוראת השריון הזו .ולבטלה 6. כאמור ,לעיל ככל שמבקשת הכנסת לקבוע כי לצורך הארכת כהונתה בפרק הזמן שבין המועד הקבוע להתפזרותה על פי החוק החדש למועד ההתפזרות ,המקורי יידרש רוב של 75 חברי ,כנסת הרי שאין בכך משום שינוי משמעותי של הדרישה ל- 80 חברי כנסת בהארכה ,רגילה ובכל מקרה רוב של 61 יוכל לבטל הארכה זו על ידי קבלת חוק להתפזרות .הכנסת ביטול מגבלת השרים וסגני השרים התנועה למשילות ודמוקרטיה תומכת בביטול המגבלה על מספר השרים וסגני השרים והוצאתה מחוק יסוד הממשלה . א. יצויין כי במסגרת חוק :יסוד הממשלה )(תיקון שהתקבל בכנסת ביום 11.3.2014 , נקבעה מגבלה על מספר השרים וסגני השרים האפשריים .בממשלה במהלך הדיונים בוועדת ,חוקה שקדמו לקבלת התיקון ,הנ"ל הביעו נציגי התנועה למשילות ודמוקרטיה שנכחו בדיון התנגדות לקביעת המגבלה בחוק הי .סוד ב. אין ספק שהימנעות מממשלה גדולה ,ומנופחת ובוודאי כל עוד אין במדינת ישראל חוק המאפשר להכניס לכנסת נציג במקום כל שר המתמנה לממשלה (חוק נורבגי )מלא היא מדיניות ראויה .ורצויה ,אולם למרות התמיכה ,בנורמה ההתנגדות לקביעתה בחוק יסוד בעינה .עומדת ג. הסיבות להגבלת מ ספר שרים וסגני שרים הן ,רבות אולם העיקריות שבהן הם החיסכון ,התקציבי מניעת הסרבול בקבלת ההחלטות ,בממשלה ומניעת הפגיעה בכנסת שתיאלץ לתפקד בהרכב חסר כשרבים מחברי הכנסת מתפקדים במקביל כשרים או כסגני .שרים ד. מן הצד ,השני הגבלה קשיחה של מספר השרים מטילה משקולות כב דות על המשא ומתן ,הקואליציוני ועלולה להוביל לכך שלא תקום ממשלה ומדינת ישראל תלך לבחירות ,נוספות גם ש הן בתורן פוגעות בחיסכון ,התקציבי מסרבלות את קבלת ההחלטות ופוגעות בתפקודה של .הכנסת ה. לא למותר לציין כי אפילו הממשלה שכיהנה בעת חקיקתו של התיקון המגביל את מספר ,השרים לא צייתה לאותה מגבלה וביקשה להחילה רק על הממשלה שתקום לעתיד .לבוא ו. מסיבה ,זו חזו רבים ממשתתפי ישיבות וועדת החוקה שדנה ,בתיקון שהתיקון המגביל לא יעמוד במבחן ,הזמן ושגם הכנסת והממשלה הבאות ,לכשתגיע תבטל את המגבלה ככל שהיא חלה ,לגביה ותדחה אותה לממ שלות .העתידות ז. ,ואכן פחות משנה וחצי לאחר שנקבעה ,המגבלה היא בוטלה במסגרת חוק :יסוד הממשלה (תיקון 'מס 3 והוראת שעה לכנסת ה- 20 ) שהתקבל ביום 13.5.2015 . ,לצערנו המלצתנו בישיבת הוועדה המיוחדת שהתכנסה לצורך תיקון ,זה לבצע את התיקון באופן ,קבוע ולא כהוראת ,שעה לא .התקבלה ח. למותר לציין את הפגיעה המשמעותית במוסד חוקי היסוד ובאמון הציבור בו כאשר מתבצעים שינויים תכופים בחוקי ,היסוד ו בוודאי שינויים בחוקי יסוד משטריים על רקע קואליציוני . מסיבה זו יש לברך על כך שמרבית הוראות הצעת החוק שבנדון נקבעות כהוראות ,קבע ולא כהוראת ,שעה ושההסדר של ממשלת חילופים אמנם נוצר כתוצאה ,מאילוץ אולם יתאפשר כאופציה לממשלות עתידיות .נוספות ט. עם ,זאת לא ניתן להתעלם מכך שהגדלת מספר השרים וסגני השרים פוגע אנושות בעב ודת ,הכנסת ,ועל כן מומלץ על ידי התנועה לקדם " חוק נורבגי" שיאפשר לכל שר שיהיה מעוניין בכך להפסיק את כהונתו בכנסת כל עוד הוא מכהן כשר ולהכניס במקומו את חבר הכנסת הבא בתור .ברשימה או ה סדרים אחרים שימנעו או יצמצמו את הפגיעה בעבודת הכנסת במקרה בו מספר השרים ו הינ .גבוה לסיכום חלק :זה התנועה למשילות ודמוקרטיה תומכת בביטול מגבלת השרים וסגני השרים הקבועה כיום בחוק היסוד וממליצה לחברי הכנסת לקדם הסדרים שיצמצמו את הפגיעה הנגרמת מריבוי השרים וסגני השרים לעבודת .הכנסת