חומר רקע
6
2 ב אפריל2020
ב 'ב אייר
ה"תש
ף
אל
: חברי הוועדה המיוחדת
מאת :
הייעוץ
המשפטי לוועדת החוקה חוק ומשפט
מסמך הכנה לדיון הוועדה המיוחדת ביום26.4.2020
בעניין- הצעת חוק-
יסוד: הממשלה
(תיקון-
)ממשלת חילופים
הצעת החוק שבפניכם מבקשת לערוך שורה של תיקונים בחוק-
יסוד: הממשלה, וכן מספר תיקונים
בחוק-
:יסוד
הכנסת ,בחוק הממשלה ובחוק מימון מפלגות , שנועדו לעגן הסדרים הכרוכים בהקמתה של ממשלת רוטציה
)(ממשלת חילופים . בין ההסדרים המוצעים–
קביעת ,אופן פעולתה של ממשלה זו הסדרת החילופים בין ראש
הממשלה וראש הממשלה החלופי במצבים שונים ,
הסדרת ,מעמדו של ראש הממשלה החלופי קביעת הסדרים
שנועדו ליצור "תמריצים" לשותפים בממשלה לפעול להמשך כהונתה .ועוד
כבר בראשית הדברים ייאמר כי התיקונים המוצעים הם שינויים
משמעותי
ים
ביותר בחוקי
ה
יסוד ה משטריים
המסדירים את מבנה השלטון ב
מדינת ישראל ונהוגים מזה עשרות שנים .
,על כן במהלך
ה
דיוני
ם,
תידרש הוועדה
המיוחדת
ל
דון ב הצדקות
ל שינויים
המוצעים בו אופן השתלבותם במבנה המשטרי הקיים
בו השלכות האפשריות
שלהם.
,כמו כן בהסדר המוצע קיימים מספר מצבים של לקונה (חסרים) אשר הוועדה תידרש לתת להם מענה
במסגרת הליך החקיקה .
,מטבע הדברים
יש חשיבות רבה בכך ש ההסדרים שיתקבלו יהיו מקיפים וקוהרנטיים
ככל הניתן, כד י להבטיח שבכל מצב תהיה בהירות
באשר לזהות
ו של ראש הממשלה וראש הממשלה החלופי.
אנו סבורים כי ,בשל אופייה האמור של הצעת החוק היה ראוי שהליך חקיקה מסוג זה יהיה הליך
מקיף ,
המשתרע על פני פרק זמן שמאפשר שקילה וחשיבה מעמיקה ביחס
למכלול ה
היבטים הנוגעים לעניין. בפועל ,
נוכח לוחות הזמנים הקצרים הקבועים בחוק-
יסוד: הממשלה באשר להליך הקמת,הממשלה
הכוונה היא לדון
בהצעת החוק בהליך מזורז שיאפשר את כינון
ה
ממשלה
.בהקדם
,מכל מקום
לעמדתנו ,
יש להבטיח כי גם בסד
ה זמנים
ה
קצר שבו מדובר,
הוועדה תדון בצורה ממצה בכל אחד מההיבטים הרלוונטיים לתיקונים המוצעים
ובהשלכותיהם. כמו כן, יש חשיבות רבה ש תינתן אפשרות לחברי הכנסת ולמוזמנים חיצוניים ולהביא בפני
הוועדה את עמדתם (והסתייגויותיהם) באשר להסדרים
המוצעים .
נעמוד להלן, בתמצית, על ההסדרים העיקריים הנכללים בהצע
ה ועל השאלות והקשיים העולים בכל אח
ת
מסוגיות אלה.
יובהר כי מרבית ההסדרים מוצעים כהסדר של קבע ולא כהוראת שעה. על כן, ככל שהסדר המוצע מובא
.כהוראת שעה נציין זאת במפורש
2
ההסדרים
העיקריים הנכללים בהצעת החוק הם:
ביטול המגבלה על מספר השרים וסגני השרים
(
סעיפים1 ו-3
)להצעת החוק
כיום קבועה בסעיף5(ו) לחוק-
( יסוד: הממשלה מגבלה על מספר השרים19
שרים, כולל ראש הממשלה);
בסעיף
25
(א) לחוק היסוד נקבע כי ניתן למנות סגן שר
אחד
,במשרד ובסעיף25
)(ד לחוק היסוד
נקבעה מגבלה על
ה מספר
הכולל של( סגני השרים4 סגני שרים)
. בהצעת החוק מוצע לבטל את המגבלה על המספר הכולל של שרים וסגני
.שרים, ולאפשר מינוי של שני סגני שרים במשרד ממשלתי אחד
הערות לדיון:
ההיסטוריה של מגבלות על מספר שרים וסגני שרים –
המגבלות
האמורות נוספו ב-
2014
כחלק מחוקי
המשילות, אך מאז לא נכנסו לתוקף (נציין כי גם בשנות ה-
90
.)היו מגבלות על מספר השרים
המגבלות נועדו להקל על קשיים בתפקוד של רשות מבצעת הכוללת מספר רב של מקבלי החלטות; להגדיל את
מספר חברי הכנסת הנושאים בעבודת החקיקה והפיקוח על עבודת
הממשלה; ולמנוע בזבוז כספי ציבור ופגיעה
באמון הציבור ברשות המבצעת.
ומנגד , הממשלות שהוקמו מאז שנחקקו חוקי המשילות, לא עמדו במגבלות אלה, ותיקנו את חוק היסוד
בהתאם. עובדה זו מוכיחה כי המגבלות מקשות על הרכבת והרחבת קואליציה, ויכולות לפגוע ביציבות
ובגמישו;ת בהמשך
,לעתים אף
יש חשיבות ציבורית רבה בהקמת משרד חדש
.שכל כולו נועד לטפל בנושא חשוב
נציין עוד כי אין זה מקובל בחוקות בעולם לקבוע מהו המספר המירבי של
השרים. נזכיר כי ככל שצמצום
הממשלה חשוב להם, השותפים לקואליציה רשאים בכל עת להגביל את מספר השרים, ללא צור
ך בהורא
ה
.חוקתית
קביעת הסדר של ממשלת רוטציה– ממשלת חילופים
(סעיף13א המוצע לחוק-
)יסוד: הממשלה
מוצע לקבוע הסדר משטרי חדש
ל" הקמת ממשלה
דו-ראשית" –
ממשלה שמכהנים בה
ראש ממשלה ו"
ראש
ממשלה חלופי"
. "ראש הממשלה החלופי" הוא מי שאינו מכהן בפועל בתפקיד ראש הממשלה
ועתיד
להחליף
את ראש הממשלה במהלך המחצית השנייה של כהונת הממשלה; במחצית השניה של
כהונת הממשלה , "ראש
הממשלה החלופי" הוא מי שכיהן כבר
כראש הממשלה במחצית הראשונה של כהונת ה
ממשלה
.והוחלף
על-
,פי ההסדר המוצע הכנסת מביעה
מראש
אמון בממשלה בראשות
ראש הממשלה וראש הממשלה החלופי ,
ו שניהם נשבעים אמונים כבר במועד זה הן
כראש ממשלה ו
הן כ .ראש ממשלה חלופי
עוד מוצע כי ,כבר במועד כינון הממשלה ייקבע מועד נקוב שבו ראש הממשלה וראש הממשלה
החלופי יתחלפו .
החילופים בין ראש הממשלה וראש הממשלה החלופי יתבצעו
באופן מיידי בהגיע המועד הנקוב, בלי
שיש צורך
בהתפטרות הממשלה או ראש הממשלה ,
ובלי שיש צורך בכינון
ממשלה חדשה ובקבלת אמון הכנסת מחדש.
3
הערות לדיון:
(1) השפעה של ממשלה דו-
ראשית על מעמדו של ראש
הממשלה המכהן – ההסדר של ממשלה דו-
ראשית הוא
הנדבך הראשון של השינוי המשטרי המוצע, שמורכב משניים: ממשלה דו-ראשית, ו חלוקת חברי הממשלה לשתי
"קבוצות זיקה" נפרדות
, ש
א .ליו נתייחס להלן
ההסדר המוצע לעניין ממשלה דו-ראשית אין בו, כשלעצמו, לפגוע בזכויות של האופוזיציה בכנסת ,אלא
נועד
להסדיר את היחסים בין השותפים בתוך
,הממשלה. ואולם, יש בו משום נגיסה בסמכויותיו של ראש הממשלה
שעד עכשיו הייתה לו את הפררוגטיב
ה
לנהל את הרשות המבצעת. נזכיר כי גם בתקופת ממשלת הרוטציה
שהוקמה בשנות ה-
80, לא הייתה זו ממשלה דו-
,ראשית, אלא הסדר של רוטציה גרידא
שבמסגרתו
כל מי שכיהן
.כראש הממשלה, כיהן כראש ממשלה לבדו
נוכח האמור, אנו סבורים כי
תיקון שכזה מכניס את המשטר למקומות לא-ידועים ,ש אנו לא מכירים להם
תקדים ברמה
בי ה
נלאומית .מ צד
אחד, הסדר מסוג זה עלול לפגוע ביעילות עבודת
;הממשלה מצד שני–
יכול
שהוא יגביר את האפשרות להרכיב ממשלה יציבה; ויכול שהוא יביא לכך
שיהיה ייצוג של מגוון רחב יותר של
עמדות ואינטרס .ים, ובסיס הסכמי רחב יותר, בתוך הממשלה
במישור של הדוקטרינה החוקתית, כיוון שמדובר במוסד חדש, אין אנו יכולים לצפות איך הפסיקה תתייחס
ל"יצור" חדש זה–
הן למוסד החדש של ראש הממשלה החלופי, והן למוסד של ראש."הממשלה "המוגבל
(2) התאמה פנימית בתוך חוק היסוד – סעיף 5
)(א
לחוק-יסוד: הממשלה,
" קובע כי הממשלה מורכבת מראש
הממשלה ומשרים אחרים ". ההסדר המוצע יצריך תיקון לסעיף זה, שכן בממשלת חילופים הממשלה תורכב
.כעת מראש הממשלה, ראש המשלה החלופי ומשרים אחרים
(3
)
חקיקת ההסדר כהוראת קבע / כהוראת שעה–
בשל החידוש שיש במוסד המוצע, נציע לוועדה לשקול לקבוע
את ההסדר המוצע,", בכל הנוגע לממשלת החילופים וחלוקת השרים ל"קבוצות זיקה
.כהוראת שעה
למרות
הקושי שמתעורר ביחס לחקיקת חוקי יסוד בדרך של הוראת שעה (וראו"למשל בג צ8260/16
בעניין התקציב
דו ה-שנתי), במקרה הנוכחי, משנראה שההסדר המוצע משקף הסכמות קואליציוניות
ומבקש לתת מענה
לקשיים ספציפיים המתעוררים בעת הזו (לכ
ן
למשל–
אין סימטריה בחלק מהמצבים בתקופות הכהונה של ראש
)הממשלה הראשון וראש הממשלה השני , ראוי לשקול שלא לקבע את ההסדר כהסדר קבוע, אלא לעגן אותו
.כהוראת שעה בלבד
חלוקת השרים
וסגני השרים לשתי "קבוצות זיקה" נפרדות שוות בכוחן
(סעיפים
13
,)א(ג)(ד)(ה43ד ו-
43ה המוצעים לחוק-
)יסוד: הממשלה
מוצע לעגן לראשונה בחוק-
יסוד: הממשלה הסדר היוצר שתי קבוצות נפרדות של שרים וסגני שרים: קבוצת
שרים וסגני שרים שהם "בעלי זיקה" לראש הממשלה, וקבוצת שרים וסגני שרים שהם "בעלי זיקה" לראש
.הממשלה החלופי
לפי ה
מוצע, מספר השרים המזוהים כבעלי זיקה לראש הממשלה ומספר הש רים המזוהים
כבעלי זיקה לראש הממשלה החלופי יהיה זהה, ואם אין זהות כאמור תקבע הממשלה מנגנון הצבעה שיבטיח
שוויון בכוח ההצבעה בממשלה.של שתי קבוצות השרים על-
,פי המוצע כבר בעת בחירתם, תיקבע זיקתם של
השרים וסגני השרים לראש הממשלה או
ל.ראש הממשלה החלופי
4
עוד
מוצע כי
,ראש הממשלה יוכל לפטר רק שרים וסגני שרים שהם בעלי זיקה אליו
ו ככל שירצה לפטר שרים
שהם בעלי זיקה לראש הממשלה החלופי, הוא יצטרך לקבל את הס
כמ תו לכך. כמו כן, ראש הממשלה החלופי
יוכל לפטר בעצמו שרים או סגני שרים שהם בעלי זיקה אליו , ואישורו יידרש למינוי סגן שר בידי שר שהוא בעל
.זיקה אליו
בנוסף,
מוצע כי ממלא מקום של שר בממשלת חילופים יהיה שר בעל זיקה זהה לזו של השר שאת מקומו הוא
ממלא, ו כי
גם מילוי מקום זמני ייעשה בידי ראש הממשלה, ראש הממשלה החלופי או שר אחר
שתקבע
הממשלה
, הכל בהתאם לזיק
ה
של השר.שממלאים את מקומו
ה
ערות לדיון:
(1
)אחריות השר בפני ראש הממשלה –
ההסדר המוצע
מ
צוי ב
מתח מובנה עם ס
עיף 4
,לחוק היסוד: הממשלה
הקובע
;כי "הממשלה אחראית בפני הכנסת אחריות משותפת שר אחראי בפני ראש הממשלה לתפקידים
שעליהם ממונה השר."
,כאמור, הוא מחליש את ראש הממשלה שנהוג לחשוב שהוא סוברני לנהל את הממשלה
הן בשל כך
שראש הממשלה אינו רשאי לפטר חלק מהשרים בממשלה, והן בשל כ
ך שראש הממשלה
החלופי
.רשאי לפטר שרים גם כאשר הוא אינו מכהן כראש הממשלה
(2
)
"קביעת מנגנון של "כוח הצבעה זהה –
:מנגנון זה מעורר שאלות שונות
הנוסח של ההוראה החוקתית המוצעת אינו ברור: באיזה פורומים נדרש השוויון האמור בהצבעה? האם
?הכוונה במליאת הממשלה? בוועדות הממשלה
על הוועדה לשקול האם המוצע הוא כלל חוקתי ראוי. הוראה זו יכולה להביא לכך שיינתן כוח רב למספר
קטן מאו ד של שרים בתוך הממשלה; היא
גם
עשויה להגביל את הממשלה בהמשך אם היא מבקשת
לשנות את
צורת ה"איזון" בין הגושים
,(לדוגמא לדאוג לאיזון בכך שהן לראש
הממשלה
והן לראש
הממשלה החלופי יהיה וטו על כל החלטה, גם אם מספר השרים או כוח ההצבעה שלהם לא יהיה שווה .)
נציין עוד כ י ההוראה מבקשת לחייב את הממשלה לקבוע את המנגנון, מבלי לחייב את הממשלה לקבל
את אישורה
.של הכנסת, או אף להציג בפניה את המנגנון המוצע
עוד מוצע לדון בשאלה האם המקום להסדר זה הוא בחוק היסוד. המנגנון לעניין כוח הצבעה זהה
.מתאים להסכמים בין שותפים לממשלה, וההצדקה ל"העלאתו" לרמה חוקתית אינה ברורה
(3
)ממשלה ללא שובר-שוויון – ההסדר המוצע עלול להביא למצבים של תיק
ו נצחי (דבר בעייתי במיוחד במצב
ו שב הממשלה חייבת להביע עמדה בעניין מסוים.)
(4
)מעבר בין הגושים –
ככל הנראה, כוונת המציעים היא שאין השרים רשאים להעביר את זיקתם מגוש אחד
בתוך הממשלה לגוש השני. יש לדון בהצדקה ובהשלכות ל"כליאה" של שרים
בתוך הגוש שלהם, כאשר ככלל
השיטה הפרלמנטרי
ת
.של המדינה מאפשרת פיצולים ומיזוגים כעניין שבשגרה
(5
)מצב שאין ראש ממשלה חלופי –
כפי
שנפרט בהמשך, קיימות לקונות בסעיפים המוצעים בהמשך
.שמשאירים את המדינה ללא ראש ממשלה חלופי
ללא
,איוש תפקיד זה
אין מי שיכול לפטר את השרים של אותו
גוש
, מה שמעורר קושי משטרי מהותי
.לעניין אחריות השר כלפי הכנסת והציבור. נציע כי לקונות אלו יתוקנו
5
קביעת הסדר לחילופים בין ראש הממשלה לראש הממשלה החלופי
שלא במועד הנקוב
(סעיף43א המוצע לחוק-
)יסוד: הממשלה
הצעת החוק מסדירה את המקרים שבהם ראש הממשלה או ראש הממשלה החלופי חדל לכהן בתפקידו שלא
במועד החילופים שנקבע מראש .
על-
פי ההסדר המוצע, במצבים שבהם כהונתו של
מי שמכהן כ ראש הממשלה (בין אם מדובר בראש הממשלה
)שכיהן ראשון או במי שכיהן שני
נפסקה בשל הרשעתו בפסק דין סופי;
בשל התפטרותו מתפקידו כראש
הממשלה או מהכנסת לפי ;בחירתו; בשל פטירתו או
בשל נבצרות קבועה מסיבות בריאותיות בלבד
(המצבים
המנויים בסעיף43
)א(א) סיפא– אזי לא יראו בכך משום התפטרות הממשלה
ומי שמכהן באותה עת כראש
ממשלה חלופי יחליפו בתפקיד ראש הממשלה .
עוד מוצע כי בכל מצב אחר שבו כהונתו של ראש הממשלה
שכיהן ראשון
נפסקת-
הוא הועבר מכהונתו בידי
הכנסת
בשל הרשעה בפסק דין שאינו סופי ; הוא התפטר מתפקידו כראש הממשלה ;או מהכנסת שלא מבחירתו
הוא נכנס למצב של נבצרות קבועה שלא מטעמים בריאותיים, אזי
יראו את הממשלה כאי
לו התפטרה . אף כי
הדבר אינו מוסדר כרגע במפורש בנוסח המוצע–
המשמעות היא, ככל הנראה, כי הנשיא יפתח בהליכים להרכבת
.ממשלה חדשה
עוד נכלל בהסדר המוצע מנגנון, אשר אינו חל בכל המקרים, המאפשר החלפתו של ראש הממשלה או ראש
הממשלה החלופי אשר חדל לכהן בנסיבות המנויות בסעיף43
,א(א) סיפא לעיל ולפיו סיעתו תבחר לו מחליף
.מקרב חברי הכנסת של הסיעה, וחבר הכנסת שנבחר יבקש מהכנסת לקבל את אמונה
עוד נקבע בהסדר המוצע כי אם כהונתו של ראש הממשלה המכהן ראשון נפסקה מסיבות בריאותיות לפני מועד
החילופים, ורא ש הממשלה החלופי החליפו, אזי בתום כהונתו של ראש הממשלה החלופי, ראש הממשלה
.הראשון יוכל לחזור לתפקידו, במידה והדבר מתאפשר מבחינה בריאותית
ככלל, ההסדר המוצע אינו סימטרי
במלואו , ולגבי חלק מהמצבים מוצעים הסדרים שונים לגבי מי שכיהן כראש
.ממשלה ראשון ומי שכיהן כראש ממשלה שני
עוד
יצוין כי ההסדר המוצע בהקשר
)זה אינו הסדר שלם, וקיימים מצבים מסוימים שיש בהם חסרים (לקונות
שיש להשלימ
ם
.כדי למנוע חוסר ודאות באשר לזהות ראש הממשלה או ראש הממשלה החלופי
הערות לדיון:
(1)
העדר
כלל פשוט
בחילופים בין ראשי הממשלה–
,הקונסטרוקציה של ממשלה בעלת שני ראשים מחייבת
לכאורה, כלל פשוט וסימטרי ולפיו כאשר אחד מ"ראשי הממשלה" חדל לכהן–
מכל סיבה שהיא–
ראש
הממשלה החלופי יכהן במקומו , ולא יראו
בהפסקת
כהונתו של אחד מראשי הממשלה כהתפטרות הממשלה
שמחייבת הליכה לנשיא לצורך פתיחה בהליכים להרכבת ממשלה או התפזרות הכנסת והליכה לבחירות. ההסדר
,המוצע אינו הולך בדרך זו, אלא קובע כללים מורכבים לחילופים בין ראשי הממשלה שעלולים לייצר קשיים
שונים ו
שההיגיון החוקתי העו .מד בבסיסם לא ברור עד תום
(2)
העילות לחדלות כהונה–
סעיפים18
עד21
לחוק-
יסוד: הממשלה קובעים עילות שונות שבהתקיימן פוסקת
כהונתו של ראש הממשלה ורואים את הממשלה כאילו התפטרה. השימוש שנעשה בעילות אלו במסגרת הסיבות
לחדלות כהונתו של ראש הממשלה / ראש הממשלה הח:לופי בסעיף קטן (א) סיפה, מעורר שאלות
6
הבחנות חדשות בתוך העילות : הצעת החוק יוצרת הבחנה בין התפטרות מהכנסת/מהממשלה
"מבחירה" להתפטרות מהכנסת/מהממשלה "שלא מבחירה", ובין נבצרות מסיבות בריאותיות
לנבצרות שלא מסיבות בריאותיות. מדובר בהבחנות שאינן קיימות בעילות המק וריות, ויש
ל עמוד על
מהות הבחנות אלה ו ההיגיון החוקתי .העומד בבסיסם
תוצאות שאינן ברורות עד תום לשימוש ב
חלק מה
עילות : לפי המוצע, במקרה שבו ראש הממשלה שכיהן
ראשון חדל מלכהן שלא בשל העילות שבסעיף קטן (א) סיפה , יראו את הממשלה כאילו התפטרה "ויחולו
לעניין כהונת הממשלה וראש הממשלה הוראות הרציפות בסעיף30
(ב)". ההפנייה לסעיף30
(ב) לחוק
היסוד מעוררת קושי שכן סעיף30
(ב) עוסק ברציפות
הממשלה , ואילו הנוסח המוצע אומר שיחולו
הוראות הרציפות שבסעיף30
(ב) לעניין הממשלה
ו
ראש ה
ממשלה :. לשון אחר לא לגמרי ברור במקרה
כזה מיהו ראש הממשלה שימשיך לכהן , והאם יחולו הוראות סעיף30
(ג) לחוק היסוד שקובע את
.רציפות כהונת ראש הממשלה בחלק מהמקרים ואת החלפתו על ידי שר אחר מסיעתו במקרים אחרים
(3
)
לקונות שבהן אין הוראה מיהו
ראש הממשל
ה / ראש הממשלה החלופי –
כדי להימנע
מ תקלה חוקתית, יש
צורך למנוע מצב של ואקום שלטוני. בהתאם
לכך,
הקונסטרוקציה המשפטית של ממשלה בעלת שני ראשים
מחייבת לדעת, בכל זמן נתון של כהונת הממשלה ובכל תרחיש אפשרי, מיהו ראש הממשלה ומיהו ראש הממשלה
.החלופי עיון מדוקדק בהצעת החוק מלמד שישנן מספר לקונות)(חסרים,
שבהן לא ברור מיהו ראש הממשלה /
:מיהו ראש הממשלה החלופי. מדובר במצבים הבאים
)כשראש הממשלה שמכהן במחצית השנייה של התקופה חדל מלכהן שלא מהסיבות שבסעיף קטן (א
סיפה – אם הוא חדל מלכהן בשל הסיבות שבסעיף קטן (א) סיפה,
הצעת החוק קובעת כי ראש הממשלה
החלופי יכהן במקומו;
ואולם אם הוא חדל מלכהן שלא בשל אותן הסיבות (למשל, אם ראש הממשלה
)חדל מלכהן בשל הדחה של הכנסת עקב הרשעה בפסק דין שאינו סופי–
אין כל מענה לשאלה מיהו
.ראש הממשלה
כשראש הממשלה החלופי חדל מלכהן במחצית הראשונה )של התקופה שלא מהסיבות שבסעיף קטן (א
–
אם הוא חדל מלכהן בשל הסיבות שבסעיף קטן (א) סיפה,
הצעת החוק קובעת כי סיעתו תבחר לו
מחליף;
ואולם אם הוא חדל מלכהן שלא בשל אותן הסיבות (למשל, אם ראש הממשלה חדל מלכהן
בשל התפטרות מהכנסת, שלא מבחירתו )
–
.אין כל מענה לשאלה מיהו ראש הממשלה החלופי
כשראש הממשלה החלופי חדל מלכהן במחצית השניה של התקופה מכל סיבה שהיא–
הצעת החוק כלל
.אינה מתייחסת לסיטואציה זו ואינה נותנת לה כל מענה
(4) מנגנון
להחלפה פנימית של
ה"ראש" של כל אחד מהגושי
ם–
הקונסטרוקציה של ממשלה בעלת שני ראשים
שמורכבת משני "גושים" מזוהים מחייבת ,, לכאורה שיהיה "ראש" מכהן ,"לכל אחד מה"גושים בכל שלב משלבי
כהונתה של הממשלה". הצעת החוק יוצרת מנגנון החלפה פנימי שמאפשר לחברי כל אחד מה"גושים
לבחור
.מישהו במקום ראש אותו הגוש, במקרה שבו הוא אינו יכול להמשיך בתפקידו ו,אולם
מנגנון ההחלפה הפנימי
.מבוסס על כך שסיעתו של ה"ראש" שחדל מלכהן בוחרת לו מחליף מבין חברי הסיעה, ושהכנסת מביעה בו אמון
מנגנון זה
מעורר קשיים שונים :
מ
צבים שבהם לא מצליח
י ם לבחור
מחליף : לא ברור מה קורה במצבים שבהם לא מצליחים לבחור
מחליף, או כי
ה
ה סיע אינה מצליחה להגיע להסכמ
ות באשר לזהות המחליף , או כי המחליף שהסיעה
.בחרה אינה מצליח לקבל את אמון הכנסת
7
ואקום שלטוני
ב
תקופה שעד ההחלפה :
לפי
ההסדר המוצע , מנגנון ההחלפה הפנימי עלול ליצור מצב
,שבו גם אם הסיעה תצליח להסכים על זהות המחליף וגם אם אותו המחליף יקבל את אמון הכנסת
יהיה פרק זמן–
שיכול להימשך ימים, שבועות ואף חודשים–
שבו
לא יהיה ראש ממשלה /
ראש ממשלה
.חלופי
(5)
התאמת סעיף30
לתיקונים המוצעים–
נוכח הוספת ההוראה לפיה במקרה שראש הממשלה שמכהן
במחצית הראשונה של התקופה חדל לכהן שלא מהסיבות המנויות בסעיף קטן (א) סיפה יראו את הממשלה
כאילו התפטרה ויחולו הוראות סעיף30
(ב), נדרש תיקון לסעיף30(א) ו-
(ב), שימנה מקרה זה כאחד מהמקרים
המנויים בסעיף שבהם "רואי."ם את הממשלה כאילו התפטרה
קביעת מעמד מיוחד לראש הממשלה החלופי בתקופה שאינו מכהן כראש הממשלה
(סעיפים43
,ב43
,ג43
,ד43
,ה43
,ו43ז ו-
43ח המוצעים לחוק-
)יסוד: הממשלה
על-
,פי ההסדר המוצע
ראש הממשלה החלופי ישמש כממלא המקום היחיד של ראש הממשלה המכהן
(סעיף
43
)ב המוצע ו
ראש הממשלה לא יוכל לפטר
ו
(סעיף43
)ג המוצע ; הסכמת ראש הממשלה החלופי תהיה דרושה
לצורך הפעלת סמכויות שונות המצויות בידי ראש הממשלה -
הסמכות לפיזור הכנסת לפי סעיף29
)(א
לחוק
היסוד
(סעיף43ו המוצע)
, התקנת תקנות שעת חירום לפי סעיף39
)(ב לחוק היסוד (
סעיף43ז המוצע ) ופיטורין
של
שרים מה"גוש" שלו -
ראו פירוט לעיל (סעיפים43ד ו-
43
.)ה המוצעים
,כמו כן על ראש הממשלה החלופי יחול אותו דין שחל על ראש הממשלה לעניין פתיחה בחקירה והגשת כתב
( אישום
ל פי סעיף17
ו-
23
)(ג לחוק היסוד ), הפסקת כהונה מחמת הרשעה (סעיף18
לחוק היסוד ), וההגבלה על
חלוקת התפקידים בינו לבין השרים (סעיף31
)(א לחוק היסוד)
(בהתאם לסעיף43
.)ח המוצע
הערות לדיון:
מעמדו של ראש הממשלה החלופי–
כאמור לעיל, התיקון המוצע מייצר מוסד משטרי חדש, ותפקיד חדש
בממשלה–
שהוא ראש ממשלה חלופי. מוצע לשקול האם יש
הצדקה
להשוות את מעמדו של ראש הממשלה
החלופי לזה של ראש הממשלה המכהן, בנושאים אלה. בהמשך לכך, מוצע לברר האם יש
מישורים נוספים
.שבהם ראוי להשוות את מעמדו של ראש הממשלה החלופי לזה ראש הממשלה המכהן
מתן אפשרות למינוי
שר נוסף במשרד
(סעיף43ד(ה) המוצע לחוק-
)יסוד: הממשלה
על-
,פי המוצע ממשלת חילופים תוכל להחליט
למנות,, באישור הכנסת
שר נוסף במשרד שמכהן בו שר שיהיה
.אחראי לתחומים מסוימים בתחומי פעילות המשרד
הערות לדיון:
(1) שני שרים במשרד אחד –
מדובר
בקונסטרוקציה משפטית חדשה,
,שההיגיון החוקתי שלה אינו ברור. כך
:לא ברור מה המשמעות החוקתית של קיומם של שני שרים באותו המשרד
אם
מדובר בשרים ש יש היררכיה
פנימית ביניהם ואחד מהם כפוף לשני –
למעשה
מבחינה מהותית מדובר ב
סגן שר
.ולא בשר
8
מ ,נגד אם אין היררכיה פנימית ביניהם ובתחומי הפעילות שלו השר השני אוטונומי לחלוטין–
הרי שמדובר
בפיצול מעשי של משרד אחד .לשני משרדים שונים
(2)
התאמה של סעיף5(ג) לחוק היסוד –
סעיף5
(ג) לחוק היסוד קובע כי "שר יהיה ממונה על משרד". ככל
שהוועדה תחליט לאמץ את המודל של שני שרים במשרד אחד, יש צורך לבצע את ההתאמות הנדרשות בסעיף
.האמור
הסדר ים שנועדו להגביר את יציבות ממשלת החילופים-
שינוי ההסדר לעניין התפזרות
הכנסת ולעניין הבעת
אי-אמו
ן
(סעיפים43ט ו-
43י המוצעים לחוק-
)יסוד: הממשלה
כדי ליצור תמריץ שלילי לפיזור הכנסת או
ל ""הפלת
הממשלה באמצעות הצבעת אי-
אמון מוצע לקבוע הסדרים
ייחודיים לעניין זה-
.א חוק
התפזרות הכנסת -
מוצע לקבוע כהוראת שעה כי אם חוק התפזרות הכנסת (לפי סעיף34
לחוק-
:יסוד
)הכנסת התקבל בתמיכה של12
חברי כנסת לפחות הנמנים על סיעות ששרים מטעמן הם בעלי זיקה לראש
הממשלה
המכהן
במועד השבעת הממשלה , אזי במועד אישור חוק ההתפזרות בכנסת תיפסק כהונתו של ראש
הממשלה וראש הממשלה החלופי יכהן כראש.הממשלה בתקופת המעבר שעד לכינונה של ממשלה חדשה
הערות לדיון:
(1
)ההסדר לא ברור –
הנוסח של הסעיף המוצע אינו ברור דיו
. האם מדובר ב-
12
ח"כים שנמנ ו עם הסיעות
מהגוש של?ראש הממשלה "הראשון" בלבד, או של ראש הממשלה המכהן באותו מועד
ככל הנראה הכוונה היא
.לראש הממשלה "הראשון". אם כך הדבר, צריך להבהיר זאת בנוסח
(2
)הצבעה עם תוצאה לא-ידועה –
ההסדר המוצע מכניס
ממד של אי-וודאות ,
שכן עד לסיום ההצבעה (
כאשר
ידוע מי
מבין חברי
הכנסת אכן הצביעו בעד החוק ,)אף אחד לא יודע מי יהיה רא ש הממשלה למחרת; תוצאה
זו בעייתית הן כעניין ציבורי, כאשר זהות ראש הממשלה יכולה להתחלף בן רגע, והן במישור של ההצבעה של
חברי הכנסת, שבהכ
רח מצביעים ללא ידיעה לגבי מה תה יה התוצאה של ההצבעה שלהם לעניין זהות ראש
.הממשלה
(3
)ההצדקה להסדר המוצע – בהקשר זה יש להעיר מספר הע
רות:
מי מושפע מההסדר המוצע?:
ככל הנראה, הסדר זה מוצע כמעין "סנקציה" על מי מבין השותפים
בממשלה שמבקשים לפזר את הכנסת ולהביא לבחירות. ואולם, לעתים הסדר זה כלל לא יפעל
כתמריץ
שלילי ,לדוגמא, במקרה שאותן סיעות כבר התפטרו מהממשלה ,ואף יכול שיש להם אינטרס
שראש
הממשלה
החלופי ייכנס
לתפקיד (וככל שמתקרבים לתקופת בחירות, הסיכוי שכך יהיה גובר). ולכן על
.הוועדה לשקול האם יש הצדקה והיגיון חוקתי להוראה המוצעת
החלפת ראש ממשלה בתקופת מעבר
: ההוראה המוצעת סותרת את העיקרון של המשכיות בתקופת
המעבר ,ויכולה לפגוע קשות בתפק
וד הממשלה בתקופת הביניים. היא מביאה לכך שמי שיכהן בתקופת
המעבר הוא דווקא מי שלא כיהן בסוף תקופת הממשלה .מעבר לסיבוך הלוגיסטי שמעבר זה יגרום ,
9
האם מצופה מראש הממשלה החדש לשמר את ההחלטות של ראש הממשלה האחרון ,שיש לו אתו
מחלוקות אידיאולוגיות ,ושככל הנראה הוא עכשיו היריב הפוליטי שלו שוב?
המספר המוצע : מה ההצדקה לקביעה שלפיה ההצבעה של12
,ח"כים דווקא תשנה עניין כה מהותי
קרי, זהות ראש הממשלה בממשלת מעבר?
ההשלכות על היכול
ת של הכנסת לפזר את עצמה: בהתווסף להסדר המוצע בהמשך,
המקשה במידה
מסוימת על הכנסת להביע אי-
אמון בממשלה, וכן להסדר המוצע שמקשה על הסמכות של ראש
הממשלה לפזר את הכנסת לפי סעיף29(א) לחוק היסוד (שכן תידרש הסכמתו של רא
ש הממשלה
,)החלופי יש בכך
כדי להגביר את הסיכוי לכנסת לעומתית .
.ב הבעת
אי אמון
בממשלה- כידוע, על-
פי סעיף28
לחוק-יסוד: הממשלה, הבעת אי-
אמון בממשלה נעשית
באופן "קונסטרוקטיבי", כלומר: הבעת אי אמון בממשלה נעשית בהחלטה של הכנסת, ברוב של לפחות61
חברי
.כנסת, להביע אמון בממשלה חלופית
על-פי ההסדר ה
מוצע, במסגרת הצבעת אי-
אמון
לא ניתן יהיה להציב את ר אש הממשלה או ראש הממשלה
החלופי כמי שעומד בראשה של הממשלה שתקבל את אמון הכנסת
בהצבעה זו.
הערות לדיון:
(1)
נראה כי ההסדר המוצע נועד להגביר את היציבות של ממשלת החילופים ולמנוע מראה"מ או ראה"מ החלופי
.להוביל להפלת הממשלה באי אימון, ולבחירתם לתפקיד ראש הממשלה
(2)
האם מדובר במגבלה משמעותית על הכוח להפיל ממשלה בהצבעת אי אמון? נראה כי למרות שמדובר
במגבלה
שכעניין מעשי
יכולות להיות לה השלכות
משמעותי
ו ת, ברמה
המשפטית-העקרונית, ה יא עדיין מותירה
את ה אפשרות להפיל את הממשלה בהצבעת אי אמון אם מעמידים כל
אחד מ-
118
חברי הכנסת האחרים כרא ש
.הממשלה המיועד על כן,
נראה שאין
ב הסדר המוצע משום מגבלה
מ שפטית משמעותית על כוחה של
.האופוזיציה
קיצור תקופת כהונת
ה של הכנסת ה-
23
(סעיף5(1
) להצעת החוק–
הוספת סעיף8א לחוק-
)יסוד: הכנסת
על-
פי ההסדר המוצע, תקופת הכהונה
של הכנסת הנוכחית (הכנסת ה-
23
) תקוצר ותועמד על שלוש שנים מיום
.כינון הממשלה
הערות לדיון:
(1
)
?מהו מועד הבחירות –
ככלל, סעיף8 לחוק-יסוד: הכנסת קובע כי תקופת כהונתה של הכנסת תהי ה ארבע
שנים מיום היבחרה, ולפי סעיף9 לחוק היסוד
, מועד הבחירות נקבע בחודש חשון של
השנה שבה תמה כהונתה
של הכנסת היוצאת
, כך ש.הכנסת יכולה לכהן כמעט חמש שנים בפועל
הסעיף המוצע כעת מתייחס לתקופת
,כהונתה של הכנסת, אבל לא למועד הבחירות
ובכך יש חוסר בהירות לעניין מועד הבחירות . האם הבחירות
יתקיימו בחודש חשו
ו
ן שלאחר שלוש שנים של כהונת הממשלה (ו אז לעניין הממשלה הקרובה, ראש הממשלה
שיכהן שני יכהן לתקופה של שלוש שנים בתוספת מספר חדשים), או לחילופין ביום שלישי מיד לאחר אותן שלוש
10
?)שנים (ואז תקופת הכהונה של ראש הממשלה שיכהן שני תכלול בתוכה מספר חודשים של תקופת בחירות בכל
מקרה, יש צורך להבהיר זאת בהוראות מפורשות.בחוק היסוד
(2
)שינוי תקופת כהונה של הכנסת בחוק – ב הסדר המוצע ם שו מ יש
תקדים בעייתי
שהכנסת קובעת
בחוק יסוד
.תקופת כהונה של כנסת מסוימת
סעיף9א לחוק-
יסוד: הכנסת קובע כי כדי
להאריך
את תקופת כהונתה של הכנסת, נדרש רוב של80
חברי
הכנסת, וכן נסיבות
מיוחדות המונעות עריכת בחירות בעיתן .ו,אכן
החשש המרכזי הוא לרוב שהכנסת המכהנת
.תבקש להנציח את שלטונה באמצעות הארכת תקופת כהונתה לכאורה–
קיצור תקופת הכהונה אינו מעורר
.חשש מסוג זה ו,אולם
.עדיין יש לתת את הדעת לקושי שבתקדים האמור
כמו כן, יש לדון בהשלכות של קיצור
.תקופת הכנסת על יכולתה למלא את תפקידה כמחוקק וכמפקח על הממשלה
(3
) הארכת תקופת כהונתה של הכנסת העשרים ושלוש–
מוצע לחברי הוועדה לדון בשאלה האם הכנסת תהייה
רשאית להאריך את תקופת כהונתה שוב בחוק שיתקבל בתמיכתם של75
חברי?הכנסת
הארכת פרק הזמן לאישור תקציב המדינה לשנת2022
(סעיף5(2
) להצעת החוק–
הוספת סעיף קטן36א(ג) לחוק-
)יסוד: הכנסת
כידוע, על-
פי סעיף36א לחוק-
יסוד: הכנסת, אם הכנסת אינה מאשרת את תקציב המדינה בתוך שלושה חודשים
מ
תחילת שנת הכספים יראו את הכנסת כאילו החליטה על התפזרותה. על-
,פי ההסדר המוצע בשנת התקציב
2022, אי קבלת חוק התקציב תוביל להתפזרות ה כנסת רק לאחר שישה חודשים.מתחילת השנה
הערות לדיון:
ה הצדקה להארכת הזמן להעברת תקציב–
נוכח המעמד אותו מוצע להעניק לראש הממשלה החלופי והצורך
בהסכמתו לביצוע פעולות שונות במהלך תקופת כהונתה של הממשלה, מוצע כי חברי הוועדה ידונו בשאלת
ההצדקה להארכת הזמן שבו יהיה רשאי ראש הממשלה החלופי–
לאחר שייכנס לתפקיד ראש הממשלה
במחצית השנייה של התקופה–
לאשר את תקציב המדינה לשנת2022
.בכנסת
תיקונים משלימים לחוק הממשלה
(סעיף6
)להצעת החוק
מוצע לקבוע כי הדין החל על ראש הממשלה לענין הערכאה הדנה בעניינו במצב שבו הוגש נגדו כתב אישום בטרם
החל לכהן
בתפקידו כראש ממשלה יחול גם על ראש ממשלה חלופי. כמו כן, מוצע לקבוע הסדרים שונים לעניין
.פרסום ברשומות הנגזרים מהתיקונים לחוק היסוד
הערות לדיון:
(1) הצ ורך בתיקון המוצע לסעיף4
לחוק הממשלה– נוכח העובדה ש לפי ההסדר המוצע ראש הממשלה החלופי
יכהן כשר לא לגמרי ,ברור מהו הצורך בתיקון המוצע שכן ההוראות לעניין כתב אישום תלוי ועומד שלפי סעיף
4
לחוק הממשלה חלות באופן זהה על ראש הממשלה ועל
כל אחד מהשרים .
11
(2) ועדת שרים לביטחון לאומי –
סעיף6 לחוק הממשלה,
קובע את זהותם של
השרים שמכוח תפקידם
יהיו
חברים בוועדת השרים לביטחון לאומי ("הקבינט"). על אף שהממשלה רשאית, לפי הצעת ראש הממשלה, לצרף
חברים נוספים לוועדה, נראה כי נוכח מעמדו של ראש הממשלה החלופי יש לקבוע כי הוא אחד מהשרים שחברים
.בוועדה מכוח תפקידם
(3)
תיקונים בסעיף9 ו-
10
לחוק הממשלה–
נדרשות התאמות נוספות בסעיפים9 ו-
10
לחוק הממשלה לעניין
הודעות של הממשלה לכנסת (סעיף9
) ולעניין פרסום ברשומות מטעם הממשלה (סעיף10
.)
הוראת שעה לעניין חוק מימון מפלגות על סיעה שהתפלגה בטרם כינון הממשלה
(סעיף7
)להצעת החוק
מוצע לקבוע כ
הוראת שעה לכנסת ה-
23
כי במצב שבו, בטרם כינון הממשלה , קמה סיעה חדשה שהתפלגה לפי
סעיף59
(1) לחוק הכנסת (שליש סיעה) מסיעה שהיא עצמה קמה עקב התפלגות, תהיה ה סיעה
ה חדשה זכאית
למימון שוטף בכנסת
, למרות שעל-
.פי הדין הרגיל לא הייתה זכאית לכך
הערות לדיון:
על-פי הדי
ן
הקיים(
סעיף13
(ג) לחוק מימון מפלגות )
סיעה
ש התפלגה לפי סעיף59
(1)
בשנתיים הראשונות
.לכהונתה של הכנסת אינה זכאית לקבל מימון שוטף התיקון המוצע מבקש לגבור על הוראה זו, ולקבוע כהוראת
שעה כי כאשר.ההתפלגות נעשתה בטרם כינון הממשלה, ניתן יהיה לקבל מימון כאמור
יש
לתת את הדעת לכך ש החקיקה המוצעת חלה גם על
סיעות שהתפלגו קודם למועד התיקון , ונועדה לתת מענה
.לאותו מקרה מוצע כי.הוועדה תדון בהצדקה לכך
קביעת הוראת שריון מיוחדת כהוראת שעה
(סעיף8
)להצעת החוק
מוצע כי
בכנסת ה-
23
,
ההסדר
המעוגן בהצעת החוק (התיקונים לחוק-יסוד: הממשלה, חוק-
יסוד: הכנסת, חוק
הממשלה וחוק מימון מפלגות) ישוריינו ו
שינוי
ים
יחייב רוב של75
חברי כנסת
ב.שלוש הקריאות
הערות לדיון:
בהיעדר
חוק-יסוד המסדיר את הליכי החקיקה, אין כללים ברורים במ שפט החוקתי הישראלי בנוגע לאופן
השריון של חוקי יסוד מפני שינוי. בפועל, מרבית ההוראות המעוגנות בחוקי היסוד אינן משוריינות כלל ו ניתן
לשנותן כמו הוראה בחוק רגיל .
עם זאת, במהלך השנים חלק מהוראות חוקי היסוד, לרבות כל ההוראות
המעוגנות בחוק-יסוד: הממשלה; מספר הוראות מרכזיות בחוק-
;יסוד: הכנסת
ו
הוראות חוק-
יסוד: חופש
העיסוק שוריינו כך שנדרש רוב של61
חברי כנסת לשנות.
הוראות שריון הדורשות רוב העולה על61
מחברי הכנסת
נדירו
ת מאוד בחקיקה הקיימת . ההוראות
האופרטיביות בחוקי היסוד ששינויין מחייב רוב של80
חברי כנסת, הן הוראות בחוק-
יסוד: הכנסת (סעיפים
9א ו-
44
) שעניינן מניעת האפשרות "להשעות" את עצם קיומו של המשטר הדמוקרטי באמצעות תקנות לשעת
חירום או דחיית הב
חירות ו"הנצחתה" של הכנסת המכהנת ; והן הוראות סעיף6 לחוק-
יסוד: ירושלים בירת
12
ישראל בעניין העברת
סמכו
יות שלטוניות המתייחס
ו
ת לתחום עיריית ירושלים (ואולם הוראת שיריון זו בחוק-
יסוד :ירושלים בירת ישראל
ניתנת לשינוי ברוב של61
חברי כנסת בלבד) .
הצדקה לשריון מיוחד – הורא ת
השיר
יון המ
ו צעת במקרה זה
דורש
ת
רוב של75
חברי כנסת
לתיקון חוק היסוד
.המוצע
כמו כל הגבלה ,של סמכותה של כנסת עתידית לחוקק
ה הוראה המוצעת.מחייבת הצדקה מיוחדת
לכן
על הוועדה לשקול האם יש הצדקה להוראת שריון חריגה זו ,ואם כן ,מדוע נקבע רוב של
75
חברי הכנסת דווקא?
יש לתת את הדעת לכך שכל שריון המחייב רוב למעלה מ-
61
:חברי כנסת יכול להוביל לשליטת המיעוט, כלומר
למצב שבו רוב חברי הכנסת המבקשים לערוך תיקון בחוק היסוד (בין61
ו-
74
חברי כנסת) אינם יכולים לעשות
.כן