חומר רקע
29
אפריל2020
ה
' באייר, תש"ף
לכבוד:
,ח"כ איתן גינזבורג
יו"ר הועדה המיוחדת לדיון בהצעת חוק יסוד: הממשלה (תיקון–
)ממשלת חילופים
הנדון: הצעת חוק יסוד הממשלה: (תיקון-
)ממשלת חילופים
בחוות דעת קודמת1 הבענו התנגדות ל שישה אלמנטים
שהופיעו
:בהצעת החוק קיצור
כהונת הכנסת ל-3
,שנים ביטול הגבלת גודל הממשלה , החלפת ראש הממשלה בעת
פיזור הכנסת והקמת ממשלת מעבר, השוואת מעמדו של ראש הממשלה החלופי לזה של
ראש הממשלה בענ
יין הפסקת כה ,ונה מחמת עבירה
המגבלות על הצעת אי אמון , וכן
התיקון לחוק מימ
ון מפלגות (שמאז פוצל מהה
צעה שבנ)דון.
כמו כן, ביקשנו למחות על
,השימוש שעושה הכנסת בסמכותה המכוננת על אתר, באופן מהיר ותוך דיון ציבורי
מוגבל ביותר, לשם שינוי כללי המשחק הדמוקרטיים-
משטריים, באופן היוצר שיטת
ממשל שונה במהותה.
.אנו עדיין דבקים בכל הטענות האלה
כעת, לפני הדיון בוועדה לק ראת קריאה שנייה ושלישית במליאה, אנו מבקשים להוסיף
ולהדגיש
כמה היבטים
נוספים בהצעת החוק הדורשים תיקון והבהרות .
אנו סוברים כי
יש:
.א לשריין את הצעת החוק ברוב של61
;חברי כנסת בלבד
.ב
להפוך את הצעת החוק כולה
, ולכל ה;פחות סעיפים מסוימים בה, להוראה שעה
.ג
להבה
יר את התנאים להארכת תקופת הכהונה של הכנסת מעבר ל-
3
;שנים
.ד
להשלים
.לקונות ולתקן סתירות בהצעת החוק בגרסתה הנוכחית
1
'ר
חוות דעת
מיום25.4.2020
.
1.
שריון החוק ברוב
מיוחד
אנו סבורים כי
יש ל
שריין את החוק כולו ברוב של
61
חברי כנסת – ו לא75
חברי כנסת.
באופן כללי, ראוי שחוקי יסוד ישוריינו בר וב גדול יחסית, בכדי להעניק להם יציבות
והגנה מפני שינויים תכופים בידי רוב מקרי (גם אם מדובר ברוב של61
חברי כנסת). עם
זאת, בהתחשב במצב הקיים, בו ערכי היסוד של השיטה אינם משוריינים כלל (חוק
יסוד:
כבוד האדם וחירותו למשל) או משוריינים ברוב מינימלי של61
חברי כ נסת (חוק
יסוד:
הממשלה וחוק הלאום למשל), שריון ספציפי של ההוראות שבחוק זה ברוב של75
ח
ברי כנסת
דורש הצדקה מיוחדת, שלא ניתנה בדברי ההסבר או בפני הכנסת. אנו
סבורים שבמיוחד משום שחלק מההוראות הן (לפי הצעתנו –
)כולן צריכות להיות
הוראת שעה, על אחת כמה וכמה שלא ר אוי לשריינן בשריון מיוחד, השמור כיום לליבה
הדמוקרטית בלבד– סעיף דחיית הבחירות בחוק יסוד:
( הכנסת80
.)חברי כנסת
,בנוסף ככל שאכן הכנסת תחליט בכל זאת לשריין את החוק ברוב של75
, אנו סבורים
שבכדי ששריון זה יהיה בעל תוקף משפטי, החוק חייב לעבור בעצמו ברוב של75
חברי
כנסת
. שאם לא כן, מה מונע מרוב רגיל לשריין חקיקה ב-
80
ב-
100
או ב-
120
חברי
כנסת? ככל שהרוב מחליט להגביל את הכנסת העתידית ברוב מיוחד, יש לעשות זאת
.באותו רוב עצמו
2.
הפיכת החוק להוראת שעה
מן הראוי שהצעת החוק כולה תהיה בגדר הוראת שעה לתקופת כהונתה של הכנ
סת ה-
23
בלבד.
המנגנון המוצע יוצר שינוי משטרי מהותי, שאין לו תקדים בישראל או בדמוקרטיות
אחרות
, וסותר עקרונות יסוד בדמוקרטיה הפרלמנטרית .צפוי ות להיות לו השפעות
משמעותיות על תפקוד מערכות השלטון בישראל ,. לצד השלכות חיוביות אפשריות
קיימת סכנה אמתית שהמבנה החדש יסרבל ואף ישתק את מערכת קבלת ההחלטות
בממשלה.
לאור ,חוסר הוודאות בדבר השלכותיו של החוק וחוסר היכולת לדון בהן באופן מעמיק
חשוב לקבוע כי הוא יהיה בגדר הוראה שעה לתקופת כהונתה של הכנסת ה-
23
בלבד. כך
:"הוא יוכל לשמש כ"פיילוט אם הניסיון של ממשלת החילופים בכנסת ה-
23
יהיה
:מוצלח, תוכל הכנסת הבאה לחוקק שוב את הוראה השעה כתיקון קבוע לחוק יסוד
הממשלה; ואם יהיה מדובר בכישלון–
.היא לא תעשה זאת
כך יימנע מצב שבו יתברר
שהמנגנון החדש פוגע קשות בדמוקרטיה ובתפקוד מוסדות השלטון,
ובכל זאת הוא
יישאר קבוע
בח
וק יסוד: הממשלה גם בע.תיד
לכל הפחות, חשוב לחוקק חלק מסעיפי החוק כהוראה שעה בלבד . מדובר באותם
סעיפים ש
אינם חלק יסודי מהמנגנון של ממשלה דו-
ראשית ורוטציה, אלא נוצרו באופן
,מובהק כדי לאפשר את הקמת הממשלה בנסיבות הפוליטיות הנוכחיות
ובעיקר ב של
חוסר
ה
אמון בין הצדדים להסכם הקואליציוני
ובשל ענייניו המשפטיים של ראש
הממשלה:
סעיפים
43
א (חילופים בין ראש הממשלה לראש הממשלה החלופי שלא
,במועד החילופים43
ז (מעמדו של ראש הממשלה ,)החלופי43
ח (התפטרות ממשלת
,)חילופים או התפזרות הכנסת43
.)ט (אי אמון בממשלה חילופים
סעיפים אלה קובעים
הסדרים מורכבים מ
אוד ובחלקם לא-
סבירים או סותרים עקרונות יסוד של
.הדמוקרטיה הפרלמנטרית, ולכן לא ראוי במיוחד שייקבעו כהסדר של קבע
3.
הבהרת התנאים ל
הארכת כהונת הכנסת ה-
23
חיונ
י שהצעת החוק תתוקן כך שיובהר מהם
התנאים להארכת כהונת הכנסת ודחיית
הבחירות עד למועדים הקבועים כיום בחוק י
סוד: הכנסת
. הסיבה היא ש הצעת החוק
שבנדון יוצרת חוסר בהירות בנוגע לאפשרות להאריך מחדש את תקופת הכהונה מ-3 ל-4
,שנים ולדחות את מועד הבחירות
.בהתאם
יש שתי פרשנויות אפשריות:
.א
הארכה כזו של תקופת הכהונה ל-4
שנים, ודחיית מועד
הבחירות בהתאם, תצטרך להתבצע לפי סעיף 9
,א לחוק יסוד: הכנסת שמאפשר להאריך
כהונה
רק באמצעות חוק שיתקבל ברוב של לפחות80
ח"כים, ורק בנסיבות מיוחדות
ולתקופה שלא תעלה על הזמן המתחייב מהנסיבות המיוחדות;
ב. כדי להאריך את
הכהונה עד4 שנים
ולדחות את הבחירות די בביטול או תיקון הוראת השעה המקצרת
את תקופ ת הכהונה של הכנסת–
כלומר, הדבר יוכל להיעשות ברוב שבו משוריינת
הצעת החוק שבנדון (כרגע–
75
ח"כים), וללא
צ.ורך בנסיבות מיוחדות
,דרך אחרת
שלא
,מופיעה כיום בהצעת החוק,תהיה להכניס לחוק בפירוש תנייה שלפי ה את
ההחלטה –
להחזיר ולקיים את הבחירות במועדן המקורי לפי סעיף8
לחוק יסוד הכנסת–
ניתן
יהיה לבצע ברוב של61
.חברי כנסת
בישראל ובדמוקרטיות אחרות, הארכת כהונת
הפרלמנט היא דבר שיש לעשותו רק
בנסיבות מיוחדות ובכפוף לכללים ברורים .
:על כן אנו מציעים את החלופות הבאות
ניתן לקבוע בהצעת החוק במפורש שכדי להאריך את כהונת הכ
נסת מעבר ל-
3
שנים
ולדחות
את מועד הבחירות יש לעמוד בתנאים הקבועים בסעיף9
א לחוק יסוד: הכנסת
–
כלומר באמצעות חוק שיתקבל ברוב של לפחות80
ח"כים, ורק בנסיבות מיוחדות
ולתקופה שלא תעלה על הזמן המתחייב מהנסיבות המיוחדות.
אפשרות אחרת, שתאפשר לכנסת בכל זאת
למצות את
ימיה ברוב של61
חברי כנסת ,
יכולה להיות
באמצעות הרחבה של
הסיפא של סעיף8
(א2
)
–
...״כי בשל הסמיכות
ממועד הבחירות״–
כך שיאפשר גם קביעה ברוב חברי הכנסת כי הבחירות יתקיימו
במועדן המקורי, לפי סעיף8
לחוק היסוד. חשוב גם בהקשר זה לשמר את מגבלת100
הימים
, וזאת כד
י למנוע אפשרות לבטל את הבחירות
)(המוקדמות ממש
בתקופה
.הסמוכה לבחירות המתקרבות, באופן הפוגע בעקרונות של ודאות והוגנות
4.
השלמת לקונות ותיקון סתירות
:להלן כמה לקונות וסתירות שזיהינו בהצעת החוק
מצבים שבהם בממשלת חילופים אין ראש ממשלה חלופי
כפי שה
עיר הי
וע
ץ המשפט ,י לוועדת החוקה, חוק ומשפט המבנה המשטרי שהצעת
החוק יוצרת מחייב כי בכל עת יכהן ראש ממשלה חלופי (אחרת, למשל, אי-
אפשר כלל
)לפטר חלק מהשרים . ואולם לפי הצעת החוק בגרסה הנוכחית, יכולים להיווצר מצבים
שונים שבהם לא מכהן כלל או תקופה ארוכה ראש ממשלה חלופי. כך, למשל ,א ין
בהצעת החוק התייחסות כלל למצב שבו, לאחר מועד החילופים, ראש הממשלה החלופי
חדל לכהן בתפקידו. גם במצבים השונים שבהם יש לסיעה אפשרות לבחור מחליף לראש
הממשלה החלופי, והכנסת צריכה להענ
יק לו
אמון–
לא ברור מי משמש כראש
הממשלה החל
ופי עד שהסיעה בוחרת מחליף והכ
נסת מביעה בו אמון
(יכול לחלוף זמן
)רב עד אישור הכנסת
, או אם הסיעה לא בוחרת כלל
מחליף או
ש הכנסת לא מאשרת את
המחליף. ייתכן שבחלק מהמצבים האלה הכוונה היא שהממשלה חוזרת להיות ממשלה
."רגילה" ולא ממשלת חילופים, אך הדבר לא נאמר במפורש בהצעת החוק
הפתרון
הסביר
במצב כזה הוא לקבוע כי אם לא מתמנה ראש ממשלה חלופי תוך פרק זמן קצר
)(שבוע, למשל , הממשלה חדלה להיות ממשלת חילופים וחוזרת להיות ממשלה
""רגילה.
זיקה לראש הממשלה או לראש הממשלה החלופי
לפי סעיף13
א(ג), "בממשלת חילופים, כל שר וסגן שר יזוהה כבעל זיקה לראש הממשלה
או ל ראש הממשלה החלופי". כלומר– הזיקה היא אישית , בין השר או סגן השר לבין
ראש הממשלה או זה החלופי. לעומת זאת, בסעיפים הדנים
במצבים שבהם הכנסת לא
הביעה אמון במחליפו של ראש הממשלה החלופי (סעיף43
()א(ד2
)) או שנתקבל חוק על
התפזרות הכנסת (סעיף43
ח), ננקטת לשון שונה–
"שנים עשר חברי הכנסת מהסיעות
שהשרים שלהן היו בעלי זיקה לראש הממשלה...". כלומר, לפי סעיפים אלה יש לזיקה
מרכיב
סיעתי –
בין שרים מסיעה מסוימת לבין ראש הממשלה או ראש הממשלה
.החלופי החוק צריך אפוא להכריע אם הזיקה היא אישית או סיעתי.ת
כך, אם הזיקה אישית, המשמ עות היא ששני שרים מאותה סיעה יכולים להיות בעלי
זיקה שונה
(ואכן, בשום מקום בהצעת החוק לא נקבע כלל המחייב את כל השרים
מאותה ה
ס.)יעה להיות בעלי זיקה דומה
במקרה כזה, יש לשנות את הסעיפים העוסקים
בהצבעה של12
חברי כנסת "מהסיעות שהשרים שלהן היו בעלי זיקה...". לע ,ומת זאת
אם הזיקה
,היא סיעתית
יש לציין זאת במפורש בסעיף13
)א(ג
ובסעיפים רלוונטיים
אחרים
( העוסקים במינוי שרים וסגני שרים43ד-
)ה , באופן שיקבע שכל השרים וסגני
השרים
המכהנים מטעמה של סיעה
.יהיו בעלי זיקה דומה
הגדרת הזיקה כסיעתית גם
תחייב
התייחסות למעמדם של שרי ם מקצועיים שאינם ולא היו חברי כנסת (ולכן קשה
יותר לזהותם באופן ישיר כמכהנים "מטעם" סיעה מסוימת), וכן למצבים שבהם הסיעה
.מתפלגת או ששרים מחליפים את סיעתם
,בברכה
ד"ר אסף שפירא
ד"ר עמיר פוקס
המכון הישראלי לדמוקרטיה