חומר רקע
תחבורה ציבורית כחסם מרכזי להשתתפות נשים ערביות בשוק התעסוקה
אתגרים, פערים והמלצות לקידום מדיניות שוויונית
קיימת תמימות דעים בספרות האקדמית והמקצועית אודות היעדר תחבורה ציבורית נאותה ביישובים הערביים כחסם מרכזי להשתתפות נשים ערביות בשוק התעסוקה בישראל ולמיצוי הפוטנציאל הכלכלי של האוכלוסייה הערבית בכלל.
דוח מבקר המדינה משנת 2019 מעלה על נס את הבעיה וממליץ למשרד התחבורה לנקוט צעדים משמעותיים לטיפול בהיעדר תחבורה ציבורית מספקת ביישובים הערביים ולשיפור נגישותה הירודה. הדוח מדגיש את הצורך במדיניות סדורה ומחייבת שתבטיח גישה שוויונית לשירותי תחבורה ציבורית, הן בתוך היישובים הערביים והן בינם לבין מרכזי התעסוקה והשירותים החיוניים:
"במחקרים צוין כי היעדרה של תחבורה ציבורית או נגישות נמוכה שלה ביישובים הערביים הם בין הגורמים התורמים לשיעורי התעסוקה הנמוכים של האוכלוסייה הערבית, לעתים עד כדי ניתוקה משוק התעסוקה. היישובים הערביים בישראל סבלו במשך שנים מהיעדר כמעט מוחלט של תחבורה ציבורית מוסדרת, ואף במועד סיום הביקורת נגישות התחבורה הציבורית ביישובים הערביים אינה ברמה מספקת, הן מבחינת פריסת הקווים והן מבחינת גובה הסבסוד של תעריפי הנסיעות באוטובוסים.
הניסיונות לשפר את סוגיית התחבורה הציבורית ביישובים הערביים נתקלים בלא מעט אתגרים, בהם חולשת הרשויות המקומיות הערביות, בעיית תשתיות וכן אי-זמינותן של קרקעות ציבוריות ביישובים הערביים. סוגייה זו מהווה אתגר גם בפני הקצאת שטחי תעשייה ותעסוקה בישובים הערבים (רק כ-2.4% מסך כל שטחי התעשייה בישראל נמצאים ביישובים הערביים). המחסור באזורי תעשייה ומסחר הוא גורם ישיר למצב הכלכלי הקשה של רוב הרשויות הערביות ולהיעדר תעסוקה זמינה לתושבים, והשילוב בין המחסור החמור בשטחי מסחר ותעשייה והיעדר תשתיות תחבורה מותאמות, מנתק את התושבים המתגוררים ביישובים הערבים ממוקדי תעסוקה חשובים.
תחבורה ציבורית מותאמת לצרכים מגדריים
דפוסי העבודה של נשים, בייחוד נשים ערביות, המעדיפות לעבוד קרוב לבית בשל העול הכפול של עבודה בשכר וטיפול בילדים ובבית, כופה עליהן מוגבלות נוספת בגישה להזדמנויות עבודה. כך למשל, במחקר שבוצע עבור המוסד לביטוח לאומי בשנת 2018 נמצא כי גורם הנגישות למקום העבודה הוא הגורם החשוב ביותר לעצם השתלבותן של האקדמאיות הערביות בשוק העבודה.
לאור העובדה שנשים נשענות יותר על שימוש בתחבורה ציבורית בהשוואה לגברים, ישנה הכרה הולכת וגוברת בעולם, לרבות בקרב מדינות מתפתחות, בצורך בפיתוח תחבורה מותאמת מגדרית לצרכים של נשים, המבטיחה מרחב בטוח מפני פגיעות מיניות או הטרדות מיניות במהלך הנסיעה ואליה. מממצאי סקר שנערך בשנת 2011 בקרב 500 נשים בתל אביב עולה כי אחת מכל ארבע נשים חוותה הטרדה מינית או מעשה מגונה בתחבורה הציבורית, ואחת מחמש הייתה עדה להם. הרשות לקידום מעמד האישה עסקה לאורך השנים בנושא וקידמה מסעי פרסום להעלאת המודעות להטרדות מיניות בתחבורה הציבורית. גם הוועדה לקידום מעמד האישה בכנסת עסקה בנושא זה.
לנשים ישנם גם דפוסי שימוש ייחודיים בתחבורה ציבורית, בין היתר בשל העול הכפול שהן נושאות הן בעבודה בשכר והן בטיפול בילדים. כך למשל, בהשוואה לגברים, נשים עורכות יותר נסיעות ביום, אך למרחקים קצרים יותר, ונתקלות בחסמים המקשים עליהן להתנייד ובנוחות בתחבורה ציבורית כשהן נושאות עימן ילדים קטנים, עגלות ילדים ושקיות קניות.
במילים אחרות, מדיניות אשר רוצה לעודד נשים להשתמש בתחבורה ציבורית צריכה להביא בחשבון את צורכיהן הייחודיים, לרבות יצירת מרחב בטוח כאמור, ולכן עליה לשלבם במוקדי קבלת החלטות בכל שלבי התכנון.
דוגמאות להחלטות ממשלה לשיפור התחבורה הציבורית ביישובים הערביים
מצב התחבורה הציבורית ביישובים הערביים הוא קשה וקיימים פערים גדולים בינה לבין התחבורה ביישובים היהודיים בכל הנוגע לתשתיות הכבישים, נגישות השירותים וזמינותם. פערים אלה לא נוצרו במקרה, אלא מקורם במדיניות אפליה ארוכת שנים וטיפול לא ראוי של ממשלות ישראל לאורך שנים.
עם זאת, בשנים האחרונות נתקבלו החלטות ממשלה חשובות שעניינן פיתוח כלכלי בחברה הערבית הכוללות התייחסות לפיתוח התחבורה הציבורית, המכונות גם תוכניות החומש לחברה הערבית:
החלטה 922 קבעה השוואה מלאה של רמת שירותי התחבורה הציבורית בין יישובים יהודים ויישובים ערבים דומים (המכונים בהחלטה "יישובי מיעוטים") עד לשנת 2022 בשלושה מדדים מרכזיים: תדירות השירות, רמת הכיסוי ומספר היעדים.
עוד קובעת ההחלטה כי החל משנת 2016 יוקצו, לכל הפחות, 40% מסך ההשקעה בתשתיות ברשויות מקומיות (שאינן מטרופולינים) לטובת פיתוח תשתיות כבישים ביישובים הערבים, וכי שיעור זה יעמוד בשנת 2016 בפועל על 45%. בנוסף נקבע בהחלטה כי היא צפויה להגדיל משמעותית את היקפי הפרויקטים וההשקעה בפרויקטים של כבישים עירוניים מרכזיים ברשויות מקומיות אלה, בפרט עורקי תנועה ראשיים ביישובים.
החלטה 550 קבעה כי משרדי התחבורה והבטיחות בדרכים, האוצר והרשות לפיתוח כלכלי של מגזר המיעוטים, יבדקו את האפשרות לתקצב פרויקטים, החל מהרבעון האחרון של 2021, וזאת מבלי לגרוע ממחויבות משרד התחבורה והבטיחות בדרכים בהתאם להחלטת הממשלה מס' 922. ההחלטה מתייחסת להרחבת שירות התחבורה הציבורית ביישובים הערביים, הנגשת תחנות אוטובוס לאנשים עם מוגבלות וייעוד נתיבי העדפה לתחבורה ציבורית.
החלטות אלה מבורכות, אך אינן מספיקות לנוכח הפערים העצומים הקיימים בין רשויות מקומיות יהודיות לערביות. ראשית, חשוב לציין כי ההחלטות נעדרות ראייה מגדרית, וחסרות ניתוח מגדרי שמביא בחשבון את דפוסי השימוש השונים בין גברים לנשים בתחבורה ציבורית.
זאת ועוד, האופן שבו משרד התחבורה מבצע את המדידה לא משקף בהכרח את עומק הפערים בתחבורה ציבורית בין יישובים ערבים ליהודים, מאחר שהמדידה שמבוצעת היא כמותית ולא של רמת השירות ואיכותו, שמשפיעים עד מאוד על פוטנציאל השימוש של הציבור בתחבורה. ממצאי מחקר שערך ארגון סיכוי-אופוק המשווה יישובים ערביים ויהודיים לפי קריטריונים של מספר תושבים, מצב סוציו-אקונומי ועוד, מראים שבאופן כללי הרמה של שירות התחבורה הציבורית ביישובים הערבים נמוכה מזו של היישובים היהודים. כך למשל, כמות הנסיעות בשבוע והכמות הממוצעת של תחנות יעד מחוץ ליישוב גבוהות פי 1.5 ביישובים היהודים, והמספר הממוצע של קווים המשרתים את היישובים גבוה פי 2.5 ביישובים היהודיים בהשוואה לערבים. הדוח מצביע על חוסר היכרות של משרד התחבורה עם הצרכים והתנאים הקיימים ביישובים הערבים, ולכן ממליץ על שיתוף ועל התייעצויות שוטפות עם התושבים, רשויות מקומיות, ועדת התחבורה של ועד ראשי הרשויות הערביות ואנשי מקצוע כתנאי הכרחי ליישום מדיניות של צמצום פערים.
דוח מיוחד שהכין מרכז המחקר והמידע של הכנסת בשנת 2016 מצביע אף הוא על רמה ירודה ועל פערים באיכות שירותי תחבורה ציבורית ביישובים הערבים לעומת היהודים, וכן על היעדר דוחות שנתיים משווים בין רמת שירותי התחבורה הציבורית ביישובים בעלי מאפיינים דומים. גם דוח מיוחד בנושא תחבורה ציבורית ביישובים הערבים שהכין מבקר המדינה מצביע על ליקויים רבים ביישום תוכניות התחבורה ביישובים הערבים, כולל היעדר פיקוח על תחבורה ציבורית פיראטית, אי-מיפוי של התשתיות הקיימות, ובכלל היעדרה של ראייה מערכתית רחבה של כל האוכלוסייה הערבית. הדוח מצביע על שתי בעיות כבדות משקל:
1. היעדר תוכנית אב מקיפה ומתכללת שתבטיח עמידה ביעדים וסגירת פערים בין האוכלוסייה הערבית ליהודית: בהחלטה 922 הציבה הממשלה יעד לצמצום מלא של הפערים עד שנת 2022, אולם אינה עמדה ביעד, וכן לא הושלמה הכנתה של תוכנית אב שתאפשר לבחון אילו יעדים הושגו. יש אמנם בשנת 2019 פורסמה תוכנית אב ליישובי החברה הערבית, אך היא אינה כוללת יעדים ברורים לעתיד ומנגנוני פיקוח.
2. היעדר נוהל שקוף ושוויוני שעל בסיסו ייקבעו קריטריונים לתיעדוף שיבטיחו שוויון בין היישובים הערבים עצמם: המבקר ממליץ לקבוע קריטריונים על פי נוהל שוויוני ושקוף כדי למנוע מצב של יצירת פערים בין רשויות ערביות עם צרכים רבים בתחום של תחבורה ציבורית, שבהן לא הוקצו המשאבים הנדרשים, לבין רשויות מקומיות ערביות שהושקעו בהן משאבים. דוח של סיכוי-אופוק משנת 2012 מצביע על כך שהרשויות המקומיות הערביות אינן יודעות אילו מקורות ומשאבים עומדים לרשותן לקידום התחבורה הציבורית וכי משרד התחבורה אינו מקצה לרשויות הערביות באופן נגיש, אקטיבי וזמין את מלוא המידע הדרוש על מרכיבי השירות שהוא יכול לספק, וכתוצאה מכך במקרים רבים הן אינן מנצלות משאבים אלה.
המלצות מכון זולת
במציאות שבה יישובי החברה הערבית מתמודדים עם פערי תשתיות בהיקף של מיליארדי שקלים, בעוד שהצרכים רק הולכים ומתרחבים בין החלטת ממשלה אחת לשנייה, הסתמכות על הקצאות תקציביות זמניות במסגרת תוכניות חומש אינה מספקת. תוכניות אלו תלויות ברצונן הטוב של ממשלות מתחלפות, המונעות לעיתים משיקולים פוליטיים או לחצים בינלאומיים, כמו הרצון לשפר את דירוג ישראל במדדים של הOECD. לפיכך נדרש עיגון מחייב בחוק, אשר יבטיח מחויבות ארוכת טווח להקצאת משאבים ולצמצום הפערים המבניים באופן שאינו נתון לשינויי מדיניות תכופים.
מכון זולת מציע שתי הצעת חוק שנועדו להביא לשיפור התחבורה הציבורית ביישובים הערביים:
תיקון לתקנות התעבורה באופן שיחייב את משרד התחבורה לשקול בעת אישור ותקצוב תשתיות ושירותי תחבורה ציבורית, שיקולים הנוגעים למדיניות שוויונית ולקידום השוויון בתחבורה ציבורית, והוספת קריטריון נוסף בתקנות, אשר יאפשר לרשות לבטל בכל עת רשיון למתן שירותי אוטובוסים ככל שהשירות שניתן אינו מקדם את השוויון באיכות שירותי התחבורה הציבורית הבין-עירונית ובתוך היישובים, זמינותם ונגישותם.
קביעת חובת מינוי מועצה לקידום השוויון בתחבורה הציבורית בפקודת התעבורה. המועצה תורכב מנציגי ציבור, נציגי המשרדים הממשלתיים הרלווטיים, נציג מרכז השלטון המקומי, נציג הרשות לפיתוח כלכלי של מגזר המיעוטים ונציג של ארגון המועצות האזוריות. המועצה תפעל כיועצת לשר התחבורה בענייני קידום השוויון בתחבורה הציבורית, תוך התמקדות באיכות השירותים, זמינותם ונגישותם, במיוחד בהיבטים של חופש תנועה, תעסוקה וצמצום פערים חברתיים, כלכליים ומגדריים. בנוסף המועצה תהיה גוף שיתופי וייעוצי, אשר יאפשר הגשת חוות דעת מארגוני חברה אזרחית לבחינת התאמת שירותי התחבורה הציבורית לצרכי אוכלוסיות שונות כגון נשים, מיעוטים, קשישים ובעלי מוגבלויות. כמו כן, היא תתייעץ עם תושבים, רשויות מקומיות וגורמים נוספים ותספק המלצות לקידום השוויון בתחבורה הציבורית ברמה המקומית והאזורית. כמו כן מוצע כי השר הממונה יגיש לוועדת הכלכלה של הכנסת דוח שנתי שיציג את הצעדים שננקטו לקידום השוויון בתחבורה הציבורית.
הצעות החוק הללו נועדו להבטיח שהנושא של תחבורה ציבורית ביישובים הערביים יישאר חלק מסדר היום הקבוע של הממשלה ומשרד התחבורה, ולא יישכח או יידחק הצידה בהתאם לשיקולים פוליטיים. מטרת העל היא קידום הקצאה שוויונית של משאבים, כך שהזכות לשוויון תיושם באופן עקבי ומבוסס.
נייר מדיניות זה הינו חלק מתוך דוח מקיף שכתבה עו"ד שירין בטשון בנושא חסמים מרכזיים בתעסוקת נשים ערביות בישראל עבור מכון זולת לשוויון וזכויות אדם – לקריאת הדוח המלא