חומר רקע
27
במאי2020
ד' בסיון
ה"תש
ף
אל
: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת : הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך הכנה
ל דיון הקבוע ליום31.5.2020
:
הצעת
חוק -
:יסוד: הכנסת (תיקון- הפסקת חברות של חבר הכנסת המכהן כשר או כסגן שר )
/(פ868/23
)
)והצעת חוק הפסקת חברות בכנסת חבר הכנסת המכהן כשר או כסגן שר (תיקוני חקיקה
, תש"ף-
2020
/(פ869/23
)
הכנה לקריאה הראשונה
הצע
ו
ת החוק שבפניכם מבקש
ו
ת ל חוקק מחדש את ההסדר המכונה "החוק הנורבגי", שנחקק כהוראת שעה
בכנסת ה-
20
, בשינויים מסוימים. מטרת התיקון היא להתיר לחבר כנסת המתמנה לשר או לסגן שר להפסיק את
חברותו בכנסת לתקופה שבה הוא מכהן כחבר הממשלה ועד תום חברותו בממשלה–
ולחזור ולכהן כחבר הכנסת
מיד עם תום
.תקופת כהונתו בממשלה
על-פי הוראת השעה שנחקקה בכנסת ה-
20
, המודל האמור הוחל רק על
חבר כנסת אחד
מכל
רשימת מועמדים .
בניגוד לכך, על-
פי ההסדר המוצע עתה, בכל
סיעה
יוכלו להפסיק את כהונתם לפי ההסדר בין1 ל-5
,חברי כנסת
כאשר המפתח
לכל סיעה שונה, ומושפע מ גודל
הסיעה ו
מ מספר חברי הכנסת הנמנים עם הסיעה
שאינם
שרים
( או סגני שרים כלומר–
.)מספר חברי הכנסת "הפנויים" לעבודה שוטפת בכנסת ובוועדותיה
בתמצית,
יובהר כי המודל שנחקק בכנסת ה-
20
,
,ושמבקשים כעת לחוקק מחדש בשינויים מסוימים
אינו מקובל
בעולם, גם בקרב ה
מדינות שא
י מצו ,את "המודל הנורבגי". המודל הנורבגי במשמעותו
המקובלת בעולם,
נועד
ליצור הפרדה
מוחלטת
בין חברי הפרלמנט
ל
שרים ב
רשות המבצעת,
מתוך רצון להבטיח
הפרדת רשויות,
להגביר
את הפיקוח
של הפרלמנט על הממשלה ,ולאפשר ל מי שמכהן בכל אחת מהרשויות להתמסר
לעבודת
ו
באותה
.רשות בלבד בהתאם לכך, ברוב המדינות שאימצו את המודל, ההתפטרות מן הפרלמנט היא הוראה מחייבת
שחלה על
כל חברי הפרלמנט שמתמנים לשרים ,ש אינה מוגבלת למספר מסוים בכל סיעה ולא.נתונה לבחירתם
,"במתכונת המוצעת כאן, ובהיעדר הפרדה מוחלטת בין הרשויות כמקובל ב"במודל הנורבגי נראה כי
היתרו
נות
המרכזי
ים
של ההסדר המוצע הם להבטיח כי לסיעות הקואליציה יהיו מספיק חברי הכנסת "פנויים" לעבודה
פרלמנטרית כדי ל
שפר את עבודת הכנסת ואת הייצוג של הציבור בדיונים בכנסת ובוועדותיה , וכן לאפשר למספר
לא מבוטל של שרים וסגני שרים
להתמסר לעבודתם ברשות המבצעת.
החסרונות המרכזיים של ההסדר המוצע
–
;העלויות הכרוכות בו
החשש ל ניתוק הקשר השוטף שבין
ה שרים שיתפטרו מהכנסת ובין חברי הכנסת; וכן
יצירת מעמד נרחב יחסית של "חברי כנסת "על תנאי–
חברי כנסת שייכנסו במסגרת ההסדר המוצע ואשר
מעמדם בכנסת תלוי בהישארות
ם
.של השרים וסגני השרים שהם "מחליפים" בממשלה
לבסוף
יוער כי ראוי היה לחוקק הסדר חוקתי עקרוני מסוג זה
כך שיחול על כנ
סת עתידית,
ולא
באופן מי
די י
כחלק מהיישום של הסכמים קואליציוניים
נתונים ,
מצב שבו
ה דיון
ה עקרוני בהסדר ובהשלכותיו עלול להיות
מושפע מ ראייה פרטנית של הצרכים של כל סיעה, ואף
מ.זהותם של חברי הכנסת הנוגעים בעניין
נתאר להלן את הרקע החקיקתי של ההסדר המוצע, נפרט את ההסדרים הנכללים בהצעה ,נו עמוד על השאלות
והקשיים העולים
מההסדר המוצע.
2
הרקע החקיקתי
בשנת2015
חוקקה הכנסת תיקון לחוק-יסוד: הכנסת שענ
יי נו
החלת הסדר חוקתי-
משטרי חדש, המכונה "המודל
"הנורבגי (על אף ש כאמור אין מדובר בהסדר הזהה להסדר)שחל בנורבגיה .ההסדר, כפי שחוקק ב-
2015
,
איפשר
לשר או לסגן שר להתפטר מהכנסת למשך כהונתו ברשות המבצעת, ולחזור לכנסת עם עזיבתו את הרשות
המבצעת.
כשאותו חבר כנסת שהתפטר במסגרת "המודל הנורבגי" חוזר לכנסת, חבר הכנסת המכהן שהוא
האחרון שנכנס חדל.לכהן כחבר הכנסת ראש הממשלה (וכן ממלא מקומו ומי שהתמנה לראש ממשלה בפו
על )
לא היה .רשאי להפסיק את חברותו בכנסת
על-
,פי ההסדר ,בכל עת רק שר או סגן שר
אחד
מכל
רשימה, היה רשאי
.להתפטר מהכנסת עם אפשרות לחזור
לחבר הכנסת המחליף
היו את
,כל הזכויות והחובות של חבר כנסת "רגיל" במשך כהונתו בכנסת והחוק שמר על
עצמאותו-
השר שהתפטר מהכנסת לא היה רשאי להחליט שאינו מרוצה מתפקודו של חבר הכנסת המחליף אותו
ולחזור מרצונו לכנסת בעודו ממשיך.לכהן כחבר הממשלה
החזרה של שר או סגן השר שהתפטר במסגרת "החוק
ו הנ רבגי" מהכנסת הייתה אפשרית רק אם הוא חדל לכהן כש
ר
או סגן שר, או אם התמנה לראש הממשלה (כולל
.)ממלא מקום וראש ממשלה בפועל
עוד נקבע בהסדר
מנגנון "החלפה ", לפיו שני שרים מאותה רשימה המכהנים ברשות המבצעת היו רשאים להודיע
.שהם "מחליפים" ביניהם מי ימשיך לכהן כחבר כנסת, ומי יתפטר מהכנסת
הה סדר
של "החוק הנורבגי" שאומץ ב-
2015
חייב תיקונים והתאמות שונות
בחוק-יסוד: הכנסת ובחוק-
:יסוד
הממשלה ,ו נקבע כהוראת
שעה לתקופת כהונתה של הכנסת ה-
20
.בכדי לבחון את יעילותו והצלחתו
יוער כי כיוון שהכנסת
ה-
20
ביקשה ,להחיל את ההסדר לא רק על שרים, אלא גם על סגני שרים
נוצר
ה
מציאות
חדשה ולפיה לראשונה סגן שר אינו חייב
להיות חבר הכנסת
. כיוון ש החקיקה לא התייחסה עד אז למצב מסוג
זה
, נקבע
ו
במפורש הוראות ספציפיות לגבי סגן שר
שאינו חבר כנסת, בכלל זה, נקבע
בחוק-
יסוד: הכנסת וב חוק
.חסינות חברי הכנסת, שדין סגן שר שאינו חבר כנסת כדין סגן שר שהוא חבר כנסת
ההסדר המוצע עתה
ההסדר המוצע מבקש לעגן
כהוראת קבע
את ההסדר שנחקק כהוראת שעה בכנסת ה-
20
.בשינויים מסוימים
המרכיבים העיקריים של
ההסדר המוצע הם כדלקמן:
1
.השר רשאי להתפטר מהכנסת ולחזור אליה
,כאמור לב התיקון המוצע הוא עצם
האפשרות המוקנית ל חבר הכנסת המתמנה לשר או לסגן שר להפסיק את
חברותו בכנסת לתקופה שבה הוא מכהן
ב
ממשלה ,
.ולחזור ולכהן כחבר הכנסת מיד עם תום כהונתו בממשלה
מוצע לקבוע כי הפסקת חברות כאמור תהיה בהודעה בכתב ליושב ראש הכנסת, בהסכמת יושב ראש סיעתו של
חבר הכנסת.
כהונתו של חבר הכנסת שמחליט להתפטר תיפסק48
שעות לאחר שההודעה הגיעה לידי יושב ראש
הכנסת, אלא אם כן חזר ב.ו מהודעתו עם התפטרותו של חבר הכנסת שהתמנה לשר או סגן שר מן הכנסת, י
י כנס
במקומו לכנסת חבר הכנסת הבא
מתוך רשימת המועמדים
שנבחרה עמו לכנסת
(גם אם, בעקבות התפלגות, חבר
.)הכנסת הנכנס לא יימנה עם סיעתו של חבר הכנסת שהתפטר
כדי
לשמ
ו ר על מעמדם ועצמאותם ,"של חברי הכנסת שנכנסו לכנסת במסגרת "המודל הנורבגי חבר הכנסת
שהתפטר מהכנסת בעקבות מינויו לשר או סגן שר יכול לשוב לכנסת רק אם התקיימו נסיבות חיצוניות המחייבות
3
זאת–
אם הוא חדל להיות שר/סגן שר ,בשל התפטרותו או פיטוריו מהממשלה או אם התמנה לראש הממשלה
.)(כולל ממלא מקום וראש ממשלה בפועל
יצוין עוד כי חבר הכנסת החדש
ש
נכנס
אינו "נחשב "מחליפו של חבר הכנסת
שהתפטר.
,בכל מקרה אם חבר
ה כנסת "שהתפטר במסגרת "החוק הנורבגי
חוזר לכהן בכנסת ,
תיפסק חברותו של
האחרון
שנהיה לחבר הכנסת
מתוך רשימת המועמדים , גם אם אין זה אותו חבר כנסת שנכנס "במקומו" של השר או סגן השר שהתפטר
מ
הכנסת לפי
"החוק הנורבגי" (למשל, כי בינתיים עזב את הכנסת חבר כנסת נוסף
מהרשימה.)
2
.סגני שרים
שאינם חברי כנסת
כאמור, במצב המשטרי הרגיל, אין אפשרות שסגן שר לא יהיה חבר הכנסת (מה שלא נכון לגבי שר–
שכן אפשר
למנות שר "חיצוני" שהוא לא חבר כנסת, מכוח סעיף5 לחוק-
.)יסוד: הממשלה ,ההסדר המוצע בדומה להסדר
שנתקבל בכנסת ה-
20
, יאפשר גם לסגני שרים להתפטר מהכנסת ולחזור אליה, מה שמצריך גם תיקונים טכניים
למספר הוראות חוק
שלא לוקח
ות
.בחשבון מצב שבו יש סגן שר שאינו חבר כנסת
3
.
"אפשרות "החלפה
בין חברי כנסת מאותה סיעה המכהנים בממשלה
כמו בהסדר שנחקק כהוראת שעה בכנסת ה-
20
,הה סדר המוצע כולל מנגנון "החלפה", לפיו שני שרים מאותה
סיעה
המכהנים ברשות המבצעת רשאים להודיע שהם
"מחליפים" ביניהם מי ימשיך לכהן כחבר כנסת, ומי
,יתפטר מהכנסת. במצב כזה
כש השר "חוזר" לכהונתו בכנסת, חבר הכנסת מרשימתו שנכנס אחרון לכנסת
אינו
מפסיק
לכה ב ן ,כנסת ובמקום זאת השר
ש"התחלף" עמו
מפסיק
לשמש כחבר כנסת .
4
.
קביעת מספר השרים וסגני השרים שרשאים לעשות שימוש בהסדר המוצע
בהוראת השעה מהכנסת ה-
20
, רק חבר כנסת
אחד
מכל
רשימ
ת מועמדים
היה רשאי להתפטר ולחזור לכנסת על
.פי ההסדר
כעת, מוצע להתיר לכל
סיעה
לעשות שימוש במנגנון "הנורבגי", ובתוך כל סיעה מוצע להתיר ליותר מחבר כנסת
:אחד לעשות בו שימוש, לפי המפתח הבא
•
מספר חברי הכנסת שיהיו רשאי להפסיק את חברותם בכנסת מכל סיעה
לא יעלה על חמישה ;
•
,ככלל
שליש מחברי הכנסת הנמנים עם הסיעה רשאים להפסיק את חברותם בכנסת;
אם מדובר
,בסיעה קטנה שמונה12
( חברי הכנסת או פחות
על-פי מה שנמסר לנו, קביעת הרף ב-
12
חברי כנסת
נגזרת ממספר הוועדות ,הקבועות בכנסת), אז ככל שהחישוב של השליש לא מביא לתוצאה עגולה
מעגלים את המספר כלפי מעלה
:באופן הבא
o
סיעה המונה1 - 3
ח"כים: ח"כ
אחד
רשאי להפסיק את
חברות
ו בכנסת ;
o
סיעה המונה4 - 6
:ח"כים
שני
ח"כים רשאים להפסיק את
חברותם בכנסת ;
o
סיעה המונה7 - 9
:ח"כים שלושה ח"כים רשאים להפסיק את
חברותם בכנסת ;
o
סיעה המונה10
-
12
:ח"כים ארבעה ח"כים רשאים להפסיק את
חברותם בכנסת;
o
סיעה המונה
יותר מ-
12
ח"כים :
אין קביעה ספציפית של עיגול כלפי מעלה ולכן יחול הכלל
הרגיל- בחישוב ה שליש
מעגלים כלפי מטה
, לכן,
,למשל בסיעה של13
,ח"כים רק
ארבעה
ח"כים יוכלו.להפסיק את כהונתם
4
•
מוצע להוסיף מגבלה נוספת "על מספר חברי הכנסת היכולים להתפטר במסגרת "המודל הנורבגי
הנגזר מ מספר חברי הכנסת בסיעה "הפנויים" לעבודה בכנסת–
חברי הכנסת שאינם שרים או סגני
שרים. גם כאן המפתח הוא לאפשר הפעלת המוד ל "הנורבגי", כעקרון, עד לרף של12
חברי כנסת
)"פנויים" לסיעה (כמספר הוועדות הקבועות:, והחישוב נעשה לפני הפעלת ההסדר
o
סיעה עם10
:או יותר ח"כים "פנויים" בכנסת
רק שני ח"כים
רשאים להפסיק את חברותם
;בכנסת
o
סיעה עם9
:ח"כים "פנויים" בכנסת שלושה ח"כים רשאים להפסיק
את חברותם בכנסת
או
המספר לפי הכלל המפורט למעלה המבוסס על
שליש
מחברי הסיעה–
.לפי הנמוך מביניהם
o
סיעה עם8
:ח"כים "פנויים" בכנסת ארבעה ח"כים רשאים להפסיק את חברותם בכנסת–
או
המספר לפי הכלל המפורט למעלה המבוסס על
שליש
מחברי הסיעה– לפי הנמוך מביני.הם
•
מוצע עוד כי אם הסיעה התפצלה או התמזגה לאחר שנפסקה כהונת
ו של חבר הכנסת שהוא שר או סגן שר ,
הדבר לא ישפיע על הפסקת חברותו בכנסת :. כלומר השר לא יהיה חייב
לחזור לכהן
לכנסת אם בגלל השינוי
בהרכב הסיעתי,
גם מספר.חברי הכנסת בסיעה שרשאים להפסיק את חברותם משתנה
5
.שימוש חד-
פעמי במנגנון ההתפטרות–
למנוע ניצול לרעה של ההסדר
מוצע לקבוע כי אם נפסקה חברותו בכנסת של חבר הכנסת לפי
ההסדר , והתחדשה חברותו בכנסת משום שחדל
לכהן כשר
או כסגן שר)(אלא אם הוא חדל לכהן כסגן שר מהטעם שהשר שבמשרדו חדל לכהן ,
אותו חבר הכנסת
לא יהיה רשאי להשתמש שוב
בהסדר,
ולהפסיק שוב את כהונתו בכנסת עד לסוף כהונתה של
ה
כנסת .
הסדר זה לא נכלל בהוראת השעה בכנסת ה-
20
, ומוצע לכלול אותו כאן כדי למנוע שימוש לרעה בהסדר כדי
"לשלוט" בחבר הכנסת האחרון שנכנס
מ
רשימת המו
ע
מדים , וזאת בדרך של התפטרות מהממשלה של חבר
הכנסת המכהן כשר או סגן שר וחזרה מהירה אליה, כדי להוביל לכך שחבר הכנסת החדש יאלץ להפסיק את
.חברותו בכנסת הוראה זו מהווה מעין"סנקציה" ש נועדה להפחית את התמריץ לעשות שימוש לרעה
כאמור.
6
.תיקונים עקיפים – לחוק-יסוד: הממשל
ה ולמספר חוקים נוספים
כפי שנעשה בהסדר שנחקק בכנסת ה-
20
, במסגרת הצעת חוק היסוד, וכן במסגרת הצעת חוק של תיקוני חקיקה
המובאת אף היא ,בפני הוועדה
מובאים תיקונים ש נועדו להשלים את ההסדר המוצע, ולתת מענה למצב שבו יש
סגני שרים שאינם חברי כנסת, וכן לאפשר את הטלת תפקיד ראש הממשלה, ממלא מקום ראש הממשלה או
.ראש הממשלה בפועל, גם על שר שהתפטר מהכנסת במסגרת ההסדר המוצע
בנוסף, מוצע להוסיף סעיף לחוק הכנסת (סעיף63
)א
העוסק ב קביעת
ה
השתייכות הסיעתית של חבר הכנסת
.שנכנס לכנסת עקב התפטרותו של חבר הכנסת לפי ההסדר
ככלל, הסע יף המוצע חוזר על ההסדר שקבוע כיום
בסעיף10
.לתקנון הכנסת
עיגון הסעיף המוצע בחוק הכנסת נובע מהשינוי המוצע , השם דגש על השתייכותו
הסיעתית
.של חבר הכנסת שעושה שימוש בהסדר, השתייכות שמושפעת מהעובדה שרשימת המועמדים התפלגה
בדומה להסדר המעוגן בסעיף10
,לתקנון
מוצ ע לקבוע בחוק הכנסת
ש חבר כנסת שנכנס לכנסת לאחר שרשימת
המועמדים שלפיה הוא נבחר לכנסת התפלגה
לפי סעיף59
(1
) (על בסיס שליש מחברי הסיעה) או סעיף59
(3
)
(בעקבות מיזוג עם סיעה אחרת) יהיה רש
א י להודיע תוך24
שעות מעת היותו לחבר כנסת
לאיזה סיעה הוא מבקש
להשתייך. במצב שבו ההתפלגות נעשתה רק על בסיס סעיף59
(2
)
–
ההתפלגות היא של סיעה שהיא צירוף של
מפלגות מלכתחילה וההתפלגות נעשתה רק בהתאם למפתח המפלגתי, אזי יראו אותו כמשתייך לסיעה שמייצגת
5
את המפלגה שאליה הוא שויך
במקור ברשימת המועמדים, אלא
אם ניתנה הסכמה של המפלגה המקורית שלו
.ושל המפלגה שאליה הוא מבקש להצטרף שיעבור מפלגות
תיקון שמוצע כאן שאינו מופיע כיום בסעיף המקביל בתקנון, הוא כי במצב שבו חבר הכנסת החדש נכנס לכנסת
בעקבות הפעלת "החוק הנורבגי", אזי הודעת חבר הכנסת החדש על השתייכותו הסיעתית
צריכה להינתן עוד
לפני כניסתו לכנסת –
בתוך24
שעות מהמועד שבו חבר הכנסת שמכהן כשר או סגן שר הודיע על הפסקת חברותו
,בכנסת וזאת כדי לאפשר לשר שהתפטר לחזור בו מהתפטרותו אם.ימצא לנכון לעשות כן
7
.
הסדר של קבע
כאמור, בכנסת ה-
20
ההסדר נחקק כהוראת שעה. בזמנו, סבר ה הכנסת כי הנסיבות המיוחדות של הנושא
"הצדיקו הוראת שעה, שכן מדובר בהסדר משטרי שההשלכות שלו אינן ידועות. לכן, ההסדר נקבע כ"ניסוי
לכנסת ה-
20
בלבד, במטרה שבעתיד, ניתן יהיה לבחון את ההשלכות של הסדר, הן במישור הפוליטי והן במישור
הציבורי, ויוחלט אם ראוי להשאיר א ,ת ההסדר על כנו. כעת ההסדר מוצע כהסדר של קבע, ולא
כ
הוראת שעה ,
וזאת כיוון שכבר נצבר ניסיון מסוים עם ההסדר, וכן כי המציעים סבורים כי הסדר זה ראוי ונכון שיהיה חלק
.מההסדר המשטרי הקבוע של המדינה
נקודות :לדיון
.א""המודל הנורבגי –
היחסים שבין הרשות המחוקקת והרשות המבצעת
ההסדר החוקתי בנורבגיה– וכך גם, בין היתר, בשוודי ה, בלגיה, צרפת, הולנד, נורבגיה ופורטוגל– אוסר
על
שרים לכהן כחברי פרלמנט. הסדר זה נקר
א"incompatibility" , או "אי-
התאמה", בין תפקיד של חבר ברשות
.המחוקקת וחבר ברשות המבצעת
בחלק המדינות שבהן קיים הסדר של "אי-
התאמה", כגון ,בנורבגיה בלגיה
ושוודיה , שר שהתפטר מהפרלמנט
רשאי לחזור לפרלמנט אם
;וכאשר הוא עוזב את הרשות המבצעת מדינות
אחרות, כגון צרפת והולנד, קובעות שהשר לא ישוב עוד לכהן בפרלמנט
(אם כי קיימים הסדרים וולונטריים
שונים המאפשרים את חזרת)ו . גם המעמד
של חבר הפרלמנט שנכנס כמחליף לשר אינו אחיד
וקיימים הבדלים
בין מדינות שונות, לעניין .שיטת בחירתו והיקף פעילותו בפרלמנט
,כעקרון, ההפרדה המוחלטת בין הרשות המחוקקת ובין הרשות המבצעת מאפיינת דווקא משטרים נשיאותיים
והחלת הפרדה מסוג זה במשטר פרלמנטרי שבו הרשות המבצעת מכהנת מכוח אמון
הפרלמנט, נחשב
ת
לתופעה
חדשה יחסית המנתקת את ה קשר
ה הדוק הקיים לרוב במשטר פרלמנטרי בין הפרלמנט לבין .הרשות המבצעת
מקובל להצביע על מספר
יתרונות
:ביצירת הפרדה במשטר פרלמנטרי בין השרים ובין חברי הפרלמנט
ראשית , ההסדר
עשוי לשפר את עבודת הרשות המחוקקת ,משו ם שהוא מגדיל את מספר חברי הפרלמנט
ממפלגות השלטון שפנויים לפעול בוועדות ובמליאה
. ה
דברים אמו
רים במיוחד
במדינות שיש בהן פרלמנט קטן
יחסית לגודל האוכלוסי
י ה (ראו לעניין ישראל–
"מבט משווה על היחס בין מספר חברי הפרלמנט לגודל
האו"כלוסייה של המ מ"מ מיום26.5.2020
.)
שנית , ההסדר עשוי לשפר את
עבודת הרשות המבצעת ., בכך שמאפשר לשרים להתמקד בעבודתם במשרד
שלישית , הפרדה מסוג זה עשויה לתרום להגברת
הפיקוח על הרשות המבצעת , כי ההנחה היא שחברי פרלמנט
.שהם שרים או סגני שרים יהיו פחות אפקטיביים בפיקוח על הרשות המבצעת שהם חלק ממנה
6
רביעית ,
הסדר שמאפשר לשר לחזור לפרלמנט אחרי שמפסיק לכהן בממשלה מתמרץ את השר להתפטר ולממש
את היתרונות שלעיל ,, שכן מקומו בפרלמנט מובטח. בנוסף
ה הסדר עשוי
לתרום ליציבות הממשלה המכהנת -
חבר הפרלמנט שנכנס במקום השר שהתפטר מהפרלמנט
לא ימהר להצביע נגד הממשלה בהצבעות אי-אמו .ן
מנגד, מקובל להצביע על מספר
חסרונות ב הסדר מסוג זה:
ראשית ,הסדר מסוג זה עלול ל
נתק את הקשר בין השרים לבין חברי הפרלמנט ברמה היו
מ יומית: מטבע
הדברים, ככל שהשרים ממעטים להגיע
ל פרלמנט, יהיו לחברי הפרלמנט פחות הזדמנויות לשוחח אתם וללבן, גם
.בצורה לא פורמאלית, עניינים הקשורים למשרדם
שנית ,
ההסדר מגדיל במעגלי השלטון את סך הנציגים של מפלגות
ה
קואליציה,
ביחס לנציגי מפלגות
האופוזיציה ,
)באופן שחורג מכוחם האמיתי (גם אם בהצבעות בפרלמנט כוחם נותר כשהיה.
שלישית ,
להסדר מסוג זה יש
עלות כספית שיכולה להיות לא מבוטלת בשל צירופם של חברי פרלמנט נוספים .
כיוון שעל-
,פי ההסדר ניתן להגדיל את מספר השרים מבלי "להפסיד" ייצוג בפרלמנט ההסדר אף
עלול
לתמרץ
את הממשלה למנות יותר שרים כדי לאפש ר ליותר מועמדים
מ סיעות הקואליציה.להיכנס לפרלמנט
רביעית ,
הסדר שמאפשר לשרים לחזור לפרלמנט אחרי שהפסיקו לכהן בממשלה, עשוי להביא למספר רב של
חברי פרלמנט שמכהנים "על-תנאי", דבר שישפיע על פעילותם , בעיקר בהצבעות חשובות
כמו אי-אמון .
בישראל
, בדומה למדינות אחרות שלא אמצו את הרעיון של אי-
,התאמה אין נתק מלא בין הרשות המבצעת לבין
הרשות המחוקקת
ושר יכול להיות חבר כנסת או להתמנות מבחוץ (זה גם המצב למשל בבריטניה, דנמרק, פינלנד
.)וגרמניה למרות שכעקרון ניתן למנות שרים
שאינם
חברי כנסת, במסורת הפוליטית של ישראל, הרוב המכריע
.של השרים מכהנים גם כחברי כנסת
ההסדר המוצע כאן, אינו משנה את העיקרון ולפיו מר בית שרי הממשלה יהיו גם חברי כנסת, ובראשם ראש
הממשלה וראש הממשלה החלופי. גם לגבי השרים האחרים, ההסדר אינו
מחייב
התפטרות מהכנסת ואינו חל
על כלל השרים, אלא קובע מכסה
אופציונלית
,לכל סיעה
ש יכולה להחליט אם היא מבקשת
לעשות בה שימוש .
ו אולם, אם כל סיעות הקואליציה יעשו שימוש במלוא המכסה הנתונה להם, אזי באופן עקרוני, מספר השרים
או סגני השרים שיתפטרו מהכנסת
ה-
23
ושיכנסו במקום חברי כנסת חדשים יכול להגיע לכ-
15
חברי כנסת ,
ובפועל יהיה בכך כדי ליצור הפרדה משמעותית בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת.
שאלות לדיון:
1.
האם היתרונות שתוארו לעיל ביצירת הפרדה פרסונלית בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת
גו ברים
?על החסרונות שבהסדר מסוג זה
2.
האם קיימת הצדקה לאפשר לכל סיעה לעשות שימוש בהסדר המוצע באופן
וולונטארי
ורק ביחס לחלק
מהשרים וסגני השרים , ולא כעניין מחייב ביחס לכל השרים ,כמקובל במדינות אחרות? מטבע הדברים
,הותרת ההכרעה לשיקול הדעת של כל סיעה, מגביר את השימוש "האסטרטגי" במודל המוצע שכן ניתן
להניח שראשי כל סיעה יבחנו את זהותם של המועמדים
הבא
ים בתור ברשימת המו עמדים כדי לקבוע
.האם לעשות שימוש בהסדר אם לאו
7
3.
מוצע לדון
ב מפתח הסיעתי המוצע, שמחבר בין שני שיקולים: גודל הסיעה בכנסת ומספר חברי הכנסת
"הפנויים" בכנסת. האם מדובר ב ,הסדר המיטבי, או האם היה ראוי לקבוע כלל המבוסס רק על גודל
הסיעה, רק על מספר השרים וסגני
שרים של כל סיעה, או רק על מספר חברי הכנסת הפנויים?
.ב "מנגנון "החלפה
,כאמור מוצע לקבוע"מנגנון "החלפה, כפי שהיה בכנסת ה-
20
,
לפיו שני שרים מאותה רשימה המכהנים ברשות
.המבצעת רשאים להודיע שהם "מחליפים" ביניהם מי ימשיך לכהן כחבר כנסת, ומי יתפטר מהכנסת על-
פי
.ההסדר המוצע חבר כנסת מסוים לא יכול למסור הודעת החלפה יותר מפעם אחת מוצע שהוועדה תשקול את
ההצדקה למנגנון זה, בהתחשב.בחוסר היציבות שעלולה להיגרם בעקבות כך
,בכלל זה מוצע לשקול האם אין
מקום להגביל את השימוש במנגנון ההחלפה.גם ברמה הסיעתית
.ג החלה על סגני שרים
כמו בהוראת השעה שנחקקה בכנסת ה-
20
, גם בהסדר
המוצע עתה , מוצע להחיל את ההסדר הן על שרים והן על
סגני שרים , מה שמעלה שאלות אודות תפקידו ומעמדו .של סגן שר ,כאמור עד לחקיקת הוראת השעה בכנסת
ה-
20
,
כלל
לא ניתן היה לכהן כ סגן שר מבלי להיות
חבר כנסת .
גם לפי
התיקון המוצע , הדבר יתאפשר אך ורק
במסגרת הסדר של חבר כנסת מחליף–
עדיין לא תהיה אפשרות למנות
מלכתחילה ן סג
שר שאינו חבר כנסת
(וזאת בניגוד לשרים
שכאמור יכולים
שלא להיות חברי כנסת .)
סעיף25(ב) לחוק-
יסוד: הממשלה קובע את המסגרת החוקתית לפעולתם של:סגני השרים "סגן ש ר
יפעל בכנסת
,ובמשרד שנתמנה לו, בשם השר שמינה אותו ובמסגרת העניינים שמסר לו". ואולם, למרות מסגרת כללית זו
מעמדו של סגן השר אינו ברור .
החלת ההסדר החדש על סגני שרים ממשיכה
תהליך ארוך שנים שבמסגרתו
נחלש
מעמדו של סגן השר כנציג של השר
ברשות המחוקקת (הוא אינו יכול להיות חבר בוועדה, אינו יכול להניח הצעות
חוק, אינו יכול להיות נציג של הכנסת בוועדות מינויים ועוד)
ולפי "המודל הנורבגי" הוא יכול שלא להיות חבר
כנסת כלל , וזאת מבלי שהוסדר כראוי
מעמדו ו
תפקיד
ו
של סגן שר ברשות המבצעת
(הוא אינו נחשב ח בר
)הממשלה וחוץ מבמקרים חריגים אין לו סמכויות סטטוטוריות .
ככלל, גם אם הדבר לא ייעשה במסגרת הדיון בהצעת חוק
היסוד , יש מקום לדיון רחב יותר של הוועדה במעמדו
של סגן שר
ובהגדרת מעמדו וסמכויותיו ברשות המבצעת,
למשל, לשקול לאפשר לו להפעיל סמכויות
סטטוטוריות
במצבים מסוימים, לחדד את היקף .אחריותו כלפי הממשלה וכיוצא באלה
.ד הוראת קבע
,כאמור מוצע עתה לקבוע את ההסדר כהוראת קבע, וזאת
לאחר תקופת ניסיון אחת
שבה ההסדר נקבע במתכונת
מצומצמת יותר כהוראת שעה .
לאור הבעייתיות בחקיקת חוקי יסוד כהוראת שעה, והעובדה שכבר נעשה
"פיילוט" לעניין זה בתקופת כהונתה של הכנסת ה-
20
., אנו סבורים כי יש הגיון בקביעת ההסדר כהוראת קבע
עם זאת, אנו ממליצים כי לפני קבלת החלטה בעניין זה, תנסה הוועדה לבחון את האופן שבו פעל ההסדר בכנסת
ה-
20
,למשל, מי מ תוך כל סיעה התפטר מהכנסת? איך הוחלט מי יתפטר? האם שרים רבים ביקשו להתפטר, או
ש קשה היה לשכנע שרים להתפטר מהכנסת .וכיו"ב