חומר רקע
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
סוגיות
בכליאה בישראל
:כתיבה
ד"ר נורית יכימוביץ-כהן
:| אישור
אורלי אלמגור לוטן
:תאריך
ד ב
סיוון תש
"ף ,
27
במאי
20
20
דו"ח
סוגיות בכליאה בישראל
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
תוכן עניינים
תמצית
................................
................................
................................
................................
.......
2
1.
מבוא................................
................................
................................
...............................
11
2.
צפיפות הכליאה בישראל
................................
................................
................................
...
14
2.1
חקיקה ופסיקת בג"ץ1892/14
................................
................................
........................
16
2.2
החלטות ממשלה עיקריות
................................
................................
...............................
18
2.2.1
'החלטת הממשלה מס1840
................................
................................
......................
18
2.2.2
'החלטת ממשלה מס3595
................................
................................
........................
22
2.3
נתונים על כלואים ועל שטח המחייה בבתי הסוהר
................................
.............................
25
3.
פעולות בינוי להתמודדות עם צפיפות הכליאה
................................
................................
......
34
4.
שינויים במדיניות הענישה
................................
................................
................................
..
44
4.1
בתי משפט קהילתיים................................
................................
................................
......
44
4.2
ריצוי מא
סר בעבודות שירות
................................
................................
............................
49
4.3
שחרור מוקדם מבתי הסוהר
................................
................................
............................
64
4.4
פיקוח אלקטרוני
................................
................................
................................
.............
77
4.5
סגירת תיקי
ם בהסדר
................................
................................
................................
......
83
5.
היבטי שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
................................
................................
............
91
5.1
שיקום בתוך בתי הסוהר
................................
................................
................................
..
93
5.2
שיקו
ם לאחר השחרור מהכלא
................................
................................
.......................
106
5.3
מכשולים ופערים בתחום השיקום- סיכום
................................
................................
.......
113
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
2
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
תמצית
1
באופן זמני נערכו שינויים משמעותיים בביקורים, בחופשות, בתוכניות החינוך, הטיפול והשיקום וכן בכניסת גורמים
חיצוניים לבתי הסוהר. פעילות של האסירים מול עורכי דין ומול בתי משפט נערכה באמצעות שיחות טלפון ושיחות
,וידאו. נורית יכימוביץ כהן
חומר רקע לדיון הוועדה המיוחדת בעניין ההתמודדות עם נגיף הקורונה –
התנהלות
שירות בתי הסוהר עקב משבר הקורונה ,. מרכז המחקר והמידע של הכנסת3 במאי
2020
. הוועדה המיוחדת
בעניין ההתמודדות עם נגיף הקורונה, בנושא
התנהלות שב"ס עקב משבר הקורונה ', פרוטוקול מס35
,
4
במאי
2020
.
2
קליטת עצורים במתקני המעצר פחתה בכ-
%
45. עו"ד רן רוזנברג, ס גן בכיר במחלקת הבג"צים בפרקליטות
,המדינה, בקשה מטעם המדינה לקיום דיון בפני בית המשפט28
באפריל2020
. הועבר על ידי עו"ד ד"ר סיגל
,שהב, המרכז האקדמי למשפט ולעסקים ברמת גן, הודעה25
במאי2020
.
שחרור האסירים בעת משבר הקורונה התאפשר על ידי חופשה שאליה יצאו אסי ,רים שאינם אסירים ביטחוניים
.המרצים מאסר של פחות מארבע שנים, ושאינם כלואים עקב עבירות מין, אלימות במשפחה ואלימות חמורה
תקנות שעת חירום (נגיף קורונה החדש) (חופשה מיוחדת לאסיר), התש"ף–
2020
.
27
במרץ2020
.
בין
התאריכים27
במרץ ל-
14
במאי2020
שוחררו באופן זה מבתי הסוהר603
שפוטים ,. רב כלאי כרמית מויאל
ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב מתאריך17
במאי2020
, הועבר בדוא"ל על ידי גל יונה, מלשכת
השר לביטחון הפנים ב-
26
במאי2020
.
מסמך
זה נכתב לוועדת הפנים והגנת הסביבה לקראת תחילת פעילות הכנסת ה-
23
. המסמך סוקר סוגיות שונות
בכליאת אסירים בישראל, בדגש על הצעדים שהמדינה נוקטת להפחתת הצפיפות בבתי הסוהר (המסמך עוסק רק
,)במתקנים שבאחריות שירות בתי הסוהר וכן
שינויים במדיניות הענישה ובטיפול בעוב
רי חוק ובשיקום
.אסירים
,בשנים האחרונות גוברת ההכרה כי הטיפול בעוברי החוק בישראל אינו מיטבי וכי מאסרים, בעיקר הקצרים שבהם
,אינם יעילים במניעת חזרה לפשיעה ולכליאה. בד בבד גבר העיסוק בצפיפות הכליאה בבתי הסוהר בישראל
וב-
2017
פסק בג"ץ כי על המדינה להפחית את
הצפיפות. למעשה, מדובר בשני תהליכים שקרו במקביל, אולם הם
.קשורים זה לזה
בפתח המסמך מוצגות ההוראות בעניין צפיפות הכליאה בישראל ופסיקת בג"ץ בעניין. עוד מוצגות ההמלצות
העיקריות של ועדת דורנר, שדנה באופן הטיפול בעוברי חוק וענישתם. בהמשך המסמך מוצגים הצעדים להק טנת
צפיפות הכליאה וטיוב הטיפול בעוברי חוק, בהתאם להמלצות ועדת דורנר: הוספת מקומות כליאה וריווח מקומות
הכליאה הקיימים; מהלכים שונים למניעת כליאה; צעדים לשחרור מוקדם מהכלא. לצד זאת מוצג גם מידע על שיקום
עוברי חוק–
בין כותלי הכלא ובקהילה. זאת, בשל הפוטנציאל .של שיקום מוצלח במניעת עבריינות וכליאה חוזרים
.עבור כל אחד מהצעדים הללו המסמך מציג את ההוראות הרלוונטיות, נתונים על יישומן והפערים בביצוע
.בחרנו להציג את כלל ההיבטים הללו במסגרת מסמך אחד, שכן יש להם השפעה הדדית האחד על השני
לקראת סיום כתיבת המסמך פרץ משבר
הקורונה בישראל ושירות בתי הסוהר (להלן: שב"ס) נקט שורה ארוכה של
.צעדים למניעת חדירת הנגיף למתקניו ולמניעת התפשטות הנגיף במידה ותתגלה הדבקה1
בין היתר, הופחתה
.צפיפות הכליאה באמצעות שחרור אסירים מהכלא מכוח תקנות שעת חירום ובאמצעות הפחתת מספר המעצרים2
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
3
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
3 אחד השינויים שקודמ ו בעת משבר הקורונה ויתכן שימשך גם לאחר סיום המשבר נוגע למידת שימוש בפיקוח
אלקטרוני (ראו פרק4.6). ב-
26
באפריל2020
גדל השימוש בתקני הפיקוח האלקטרוני והגיע לניצול של696
( תקנים93%
מ-
750
,התקנים שבידי שב"ס). היות ששב"ס התכוון להמשיך ולהגדיל את מספר המפוקחים
הוא
ביקש להגדיל את מספר התקנים וב-
2
במאי
אישרה הממשלה הצעת החלטה להגדלת מספר התקנים ל-
1,000. תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש)(מכסת מפוקחים בפיקוח אלקטרוני), התש"ף–
2020
. הצעת
המחליטים אושרה ב-
2
במאי2020
.
חשוב לצ יין
ששינויים אלו הם זמניים ואינם מייצגים את מצב צפיפות הכליאה בעת שיגרה.
3
סביר להניח
.שמספר המעצרים והשחרורים ישובו להיות כשהיו, ככל שמדינת ישראל תשוב לשגרה
להלן עיקרי הדו"ח
צפיפות הכליאה
תקנות בתי הסוהר
(תנאי
מאסר ,)תש
"ע-
2010
ותקנות סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה-
מעצרים) (תנאי החזקה
במאסר), תשנ"ז-
1997
,המתייחסות שתיהן למקומות כליאה שתכנונם החל לאחר י ום תחילת התקנות (וככל
הניתן גם ל)תכנון השיפוץ של מקומות הכליאה הקיימים , קובעות כי
לרשותם של כל אסיר וכל עצור צריך לעמוד
שטח מחייה של
4.5
מ "ר
כולל השירותים והמקלחת.
.שטח הכליאה הקיים בפועל קטן מכך ונתונים בעניין זה הובאו בעבר בדו"חות רבים של הסנגוריה הציבורית
בשנת2014
הוגשה לבג"ץ עתירה שביקשה להגדיל את שטח המחייה העומד לרשותם של אסירים ועצורים (עתירה
'מס1892/14
.)
בשנת2017
"קיבל בג
ץ את העתירה, ופסק שעל שב"ס לספק לכלואים,, בשתי פעימות
שטח
מחייה כדלקמן – בפעימה הראשונה , שנקבעה לתאריך30
באפריל2019
, אמור היה שטח המחייה של כל אסיר
ועצור לגדול ולהגיע ל-
3 מ"ר
)(כולל שירותים ומקלחת
ובמסגרת הפעימה השנייה , עד2
במאי2020
, אמור
היה שטח המחיי
ה להגיע ל-
4.5
מ"ר ומעלה.
מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה למשרד לביטחון הפנים בבקשה לקבל נתונים על צפיפות הכליאה, בפילוח
לפי אגפים. בתשובה לפנייה שב"ס מסר כי במועד הפעימה הראשונה, היעד שקבע בג"ץ הושג במלואו; שב"ס גם
העביר נתונים מהם עלה כי בכלל מתקני הכליא ה שלו– אין מקומות כליאה שהשטח שעומד לרשותם קטן מ-3
.מ"ר
עם זאת, מנתוני
שב"ס
גם עלה כי במאי2019
)(מועד הפעימה הראשונה- כ-
80%
ממקומות הכליאה עדיין היו בשטח
קטן מ-
4.5
מ"ר–
.רחוק מיעד הפעימה השנייה
בהודעת עדכון שהעבירה המדינה לבג"ץ בסוף2019
נמסר שפעולות
"הבינוי מתעכבות והמדינה מייחסת את העיכוב בביצוע הפעולות ליישום הפעימה השנייה ל"מצב המשטרי התקדימי
שבו היתה המדינה מצויה באותה השנה, מצב שגרם ל"חוסר ודאות מובנה". ואכן, בהודעה שמסרה המדינה לבג"ץ
בסוף
אפריל2020
נכתב, כי,במועד הפעימה השנייה
שב"ס לא עמד ביעד שקבע בג"ץ. לאחר שמיצה את כל
הצעדים שבאפשרותו היה לנקוט עד למועד הפעימה (בין היתר הוספת מקומות כליאה זמניים, הוצאת מיטות
מתאים ושיפוץ אגפים), כ-
40%
ממקומות הכליאה עמדו ביעד של4.5
מ"ר ו-
60%
מהם לא ע .מדו בו ביולי
2020
.צפוי להתקיים דיון בבג"ץ, וככל הנראה מועד הפעימה השנייה ידחה
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
4
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
כאמור, ביקשנו משב"ס לקבל נתונים על צפיפות הכליאה
בחלוקה לפי אגפים . זאת, על מנת להבין האם יש אגפים
בהם צפיפות הכליאה גדולה יותר. למרות בקשות חוזרות ונשנות, שב"ס לא העביר נתונים אלו–
אלא רק נתונים לפי
.מתקן כליאה
בינוי והוספת מקומות כליאה
בעקבות פסיקת בג"ץ החליט שב"ס שיש להוסיף כ-
6,300
."מקומות כליאה, ולשם כך הקים את מינהלת "תפנית
לצורך ריווח הכליאה, שב"ס נוקט פעולות בינוי, שיפוץ והרחבה; חלקן הן פעולות לטווח הקצר ואילו אחרות הן פעולות
:לטווח הבינוני והארוך
-
לטווח הקצר
הוקמו בכמה בתי סוהר שבעה אגפי אוהלים (ובהם760
מקומות כליאה), ונבנו חמישה אגפים
המכונים "כספות" (ובהם823
מקומות כליאה). נציין, כי שינויים אלו הם היחידים שניתנים לביצוע בפרק הזמן
.שקבע בג"ץ ליישום הפסיקה
-
לטווח הבינונ
י -
החלטת הממשלה3595
משנת2018
"שדרוג מערך הכליאה והרחבת מרחב המחייה בבתי
הסוהר" קבעה ותקצבה פעולות שונות במטרה להוסיף מקומות כליאה ולרווח אותם. בין היתר תוקצבו פעולות
בינוי והפעלה בסכום של כ-2 מיליארד ש"ח, בפריסה לעשר שנים. סכום זה אמור לשמש להרחבת מתקני
הכליאה
אלה בבאר שבע (הוספת כ-
400
מקומות כליאה עד שנת2023) ומעשיהו (הוספת כ-
300
מקומות כליאה עד שנת
2024
), ולהקמת אשכול כליאה במגידו (הוספת2,800-2,400
מקומות כליאה עד שנת2028). נציין ש בינוי
המתקנים החדשים צפוי להימשך כמה שנים והוא כרוך בהתמודדות של שב"ס
ורשויות אחרות עם אתגרים
.תכנוניים ואחרים. עד השלמת הבינוי המתוכנן יצטרך שב"ס לקדם את ריווח הכליאה באמצעים אחרים
-
לטווח הארוך
,מקודמת הקמתם של שני אשכולות כליאה נוספים אחד בצפון הארץ ואחד בדרומה, במסגרת
)תוכנית מתאר ארצית (תמ"א-
24; אשכולות אלו אמורים להי בנות עד שנת2040
וכל אחד מהם ייתן מענה
לכליאתם של כ-
4,000
.אסירים
שינויים במדיניות הענישה והטיפול בעוברי חוק
כאמור, בשנים האחרונות מדינת ישראל מצויה בתהליך מתמשך שבו ננקטים צעדים רבים במקביל, במטרה לשפר
.את הטיפול בעוברי חוק וענישתם
בשנים2015-2011
פעלה ועדה בעניין זה, בראשותה של השופטת דליה דורנר. בשנת2015
הגישה הוועדה דו"ח
:(להלן
דו"ח דורנר .) ובו פורטו המלצות באשר לטיפול בעוברי חוק
בין המלצות הוועדה : לא לנסות להשיג הרתעה
או שיקום באמצעות ענישה, לבחון מחדש את עונשי המקסימום ולהימנע מקביעת עונשי מינימום; להקים יחידת
,מחקר במשרד המשפטים, אשר תלווה שינויים במדיניות הענישה; להרחיב את פעילותם של בתי משפט קהילתיים
:לייעל את עבודת ועדות השחרורים בבתי הסוהר, להגדיל את המשאבים שניתנים לרשות לשיקום האסיר (להלן
רש"א), ולהחיל פיקוח על גורמים שמס
פקים שירותי שיקום באופן פרטי; ל הקים בתי מעבר שיאפשרו ריצוי מאסר
מחוץ לבתי סוהר; להרחיב את מעגל האסירים שעונש המאסר שלהם מומר בעבודות שירות משישה חודשים לתשעה
.חודשים
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
5
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
'המלצות דו"ח דורנר אומצו בהחלטת ממשלה מס3595
שהוזכרה לעיל, וכן בהחלטות ממשלה נוספות. בע קבות
זאת קם במשרד המשפטים
צוות התביעה בראשותו של עו"ד שלמה למברגר , שבחן האם יש בדו"ח דורנר כדי
להשפיע על
מדיניות התביעה ; דו"ח מסכם של צוות זה פורסם בשנת2018
; בין היתר נקבע בדו"ח, שבמקרים
המתאימים לכך מבחינת מסוכנות הנאשמים, יש לשלב אותם בהליכים שיקומיים מחוץ לכתלי בית הסוהר, והומלץ
על כמה הליכים חלופיים, שיוצגו בהמשך. יודגש, כי
מסקנות אלו אינן נובעות בהכרח מהצורך להפחית את צפיפות
הכליאה ,אך בכוחן להשפיע בין היתר גם על היבט זה של החיים בבית הסוהר.
להלן נציג את נקודות הציון
.העיקריות שהוזכרו לעיל, על ציר הזמן
2011
תחילת פעילות ועדת דורנר– הוועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים
2014
עתירה לבג"ץ בעניין מרחב המחייה לאסירים
2015
דו"ח ועדת דורנר
2016
'החלטת ממשלה מס1840
2017
פסיקת
בג"ץ בעניין מרחב המחייה לאסירים
2018
ינואר– דו"ח צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר
2018
פברואר–
'החלטת ממשלה מס3595
2019
מאי- יישום פסיקת בג"ץ-
פעימה ראשונה
2020
מאי-
יישום פסיקת בג"ץ-
פעימה שנייה
להלן יוצגו בקצרה עיקר ה שינויים במדיניות הענישה שננקטו במדינת ישראל בשנים האחרונות בעקבות דו"ח דורנר
:ודו"ח צוות התביעה
בתי משפט קהילתיים
הם מודל חדש יחסית להתמודדות עם פשיעה, המבוסס על הפניית עוברי החוק לאפיק
טיפולי-
שיקומי, תוך השבתם לקהילה והסתמכות על משאבי קהילה כמו תוכניות גמילה, שיקום ושירותי רווחה. בתי
( המשפט הקהילתיים החלו לפעול כפיילוט בשנת המשפט תשע"ה2015-2014
), מספרם גדל מדי שנה וכיום פועלים
שישה בתי משפט קהילתיים בשש ערים בארץ. פרופיל הענישה בבתי המשפט הקהילתיים שונה במידה ניכרת מזה
של בתי המשפט הרגילים: עיקר הענישה בהם מבוסס על מאסר על תנאי, שירות לתועלת הציבור, קנסות או פיצויים
ובמקביל לכך נערך מעקב באמצעות צווי מבחן ובאמצעות ד .יונים תכופים בבית המשפט הקהילתי ממשלת ישראל
.התכוונה לעגן את בתי המשפט הקהילתיים בחקיקה כהוראת שעה, אך תזכיר החוק עדיין לא הופץ
עד חודש
פברואר2020
החלו בתהליך במסגרת זו930
( נאשמים, רובם הגדול82%
) בעלי עבר פלילי. כרבע מהם סיימו
בהצלחה את התוכנית, מחציתם
משתתפים פעילים בה, וכרבע מהם נשרו מהתוכנית. חלק ניכר מהנאשמים
( המשתתפים82%
.) הם בעלי עבר פלילי וכמחצית מהמשתתפים ריצו בעבר מאסר רק מיעוט מהנאשמים בתוכנית
(
17%
בשנת תשע"ט) הם ערבים , זאת למרות שלפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה–
כשליש מהעומדים
לדין בכלל .בתי המשפט בישראל הם ערבים
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
6
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
ריצוי
מאסר בעבודות שירות –
מאסר באמצעות עבודות השירות נועד לצמצם את השימוש בכליאה לתקופות קצרות, לנוכח עלותה הגבוהה של
.הכליאה ולנוכח חוסר יעילותה במניעת חזרה לפשיעה
לעבודות השירות יש
יתרון גם עבור ה
אסירים ,
שנחסכים מהם
הכליאה ו
חסרונותיה .
,כמו כן
הישארות
ם של
הנאשמים
במסגרת הקהילה יכולה לסייע בשיקום ה
אסיר ומשפחתו.
עבודות השירות מוסדרות בחוק העונשין, תשל"ז-
1977
(להלן: חוק העונשין); עד לאחרונה יכלו בתי המשפט להעניש
בעבודות שירות את מי שנשפט למאסר שאורכו עד שישה חודשים, אך באפריל2019
,נכנסה לתוקף הוראת שעה
'המאפשרת להוסיף לאוכלוסייה זו גם את מי שנשפט למאסר שאורכו עד תשעה חודשים (תיקון מס133
לחוק
העונשין). עקב כך נוספה למעגל עובדי השירות גם אוכלוסייה שעשוייה להיות מורכבת יותר–
אסירים שנשפטו
למאסר של בין שישה לתשעה חודשים .
לאחר
התיקון לחוק גדל מספר עובדי השירות בכ-
5%
, מכ-
1,840
עובדי שירות בממוצע בחודשים שקדמו לתחילת
השפעת החוק על מספר העובדים לכ-
1,930
.עובדי שירות לאחר מכן כמו כן, משך עבודות השירות
הממוצע
התארך מכ-
4-3.9
חודשים לכ-
4.2
חודשים .
כ-
70%
מעובדי השירות ריצו בעבר עונשי מ ,אסר בכלא, חלקם נכלאו יותר מפעם אחת. לפי המשרד לביטחון הפנים
.העבודה עם עובדי השירות היא מורכבת, היות שמדובר במי שאינם מורגלים בניהול אורח חיים נורמטיבי לפי עמדת
,שב"ס החוק לא נתן לממונה על עבודות השירות די
סמכות לשיקול דעת בדבר מסוכנות האסיר או מאפיינים נ
ו ספים
שלו בעת קביעת התאמת האסירים לעבודות השירות .
שב"ס ציין לעניין זה כי מוטב היה אילו ניתנה לממונה
הסמכות להתבסס בהשמה על מאפיינים נוספים של עובד השירות, כמו היותו מכור לסמים, בעל נתונים אישיים
המצביעים על היעדר אפשרות השמה ויכולת לעמוד בתנאי עבודות השירו ת ואף על סירובם של מעסיקים
.לקבל עובדי שירות בעלי פרופיל מורכב (רפואי או אישי) או עברייני מין בעלי מסוכנות לציבור
,הטיפול בקהילה בעוברי חוק (שאינם אסירים משוחררים) ניתן באמצעות צווי מבחן; צווים אלו ניתנים, בין היתר
לאסירים המרצים מאסר בעבודות שירות. תיק 'ון מס133
לחוק העונשין קבע שלכל המרצה עבודות שירות לתקופה
העולה על שישה חודשים תקבע תוכנית ליווי ושיקום על ידי קצין מבחן וכתוצאה מכך נדרשת הרחבה
של היקף הטיפול
.בעוברי חוק באמצעות צווי מבחן שירות המבחן למבוגרים של משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים
ב יקש לשם כך הגדלה של מספר קציני המבחן וכי המשרד ביקש להוסיף73
תקנים לשם כך; עד כה אושרו36
תקנים– מחצית
.מהמבוקש
בשנת2019
,
420
עובדי שירות לא השלימו את המאסר בעבודות השירות ונכלאו; אמנם מדובר בירידה לעומת השנים
הקודמות, אך עדיין יש מקום לשאול מהן הסיבות .לכך
שחרור מוקדם מכליאה
:בטרם ריצוי מלוא תקופת המאסר מתאפשר בשלוש דרכים, המעוגנות בהוראות שונות
שחרור ממאסר על-תנאי באמצעות ועדות השחרורים (מכוח חוק שחרור ממאסר על-תנאי, תשס"א-
2001
.)
במסלול זה ועדות השחרורים מקבלות החלטה על שחרור אסירים לאחר שני שלישים ממאסרם, תוך בחינה מעמיקה
של מגוון רחב של שיקולים ובהתחשב בחוות דעתם של גורמים מקצועיים רבים. מזה שנים נמתחת ביקורת על העומס
ועל חוסר היעילות .בפעולת ועדות השחרורים, ונעשים נסיונות לייעל אותן
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
7
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
שחרור באמצעות
היחידה לשחרור ממאסרים קצרים
'(המוסדר כהוראת שעה בתיקון מס17
לאותו חוק, שנכנס
לתוקף בשנת2018
), מאפשר לשחרר מהכלא אסירים שנשפטו למאסר של שלושה חודשים עד שנה בתוך שני
שלישים ממשך המאסר שנג זר עליהם, בהליך שהוא פשוט ומהיר יחסית להליך המתקיים בוועדות השחרורים. בשנה
הראשונה לפעולת היחידה לשחרור ממאסרים קצרים, היא בחנה כ-
2,100
בקשות לשחרור מוקדם וכשליש מהן
.אושרו
שחרור מנהלי
'מוסדר בתיקונים מס13
,
41
ו-
54
לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב-
1971
(להלן: פקודת
בתי הס
והר). מטרתו של השחרור המינהלי הי א להפחית את הצפיפות בבתי הסוהר באמצעות הקדמת מועד שחרורם
של אסירים, כתלות במשך המאסר שנגזר עליהם וביתרת המאסר שנותרה להם; סוג זה של שחרור מתאפשר כאשר
מספרם של כלל הכלואים בשב"ס (שפוטים ועצורים; פליליים ,וביטחוניים) עולה על תקן הכליאה לשחרור מינהלי
שהוא כיום14,000
'. תיקון מס13
לפקודת בתי הסוהר (משנת1993
.) תקף לאסירים פליליים ולאסירים ביטחוניים
'תיקון מס54
, ש קבע
שחרור מנהלי שמאפשר הקדמה נוספת של מועדי השחרור מהכלא ,
אינו חל על אסירים
ביטחוניים .נציין, ש
החוק
הטיל על שב"ס
חובה
לשחרר אסירים בשחרור מינהלי לפי משך המאסר ויתרת
,המאסר
ואין
לשב"ס סמכות להתחשב בשיקולים אחרים, ובהם רמת המסוכנות של האסירים או צפיפות
.הכליאה במתקנים ובאגפים השונים
כך, יכול
להיווצר מצב שאסירים העונים על הקריטריונים לשחרור מינהלי
.מבחינת משך מאסר ויתרת מאסר ישוחררו מהכלא, גם אם הם כלואים באגף שבו הצפיפות קטנה יחסית
היות
ש
אוכלוסיות שונות של אסירים
(נשים
וגברים ,בגירים וקטינים ,עצורים ואסירים ,פליליים וביטחוניים )כלואות בבתי
הר סו שונים או באגפים שונים ,ייתכן כי קבוצות אוכלוסייה שונות של אסירים יושפעו באופן שונה מהשחרור המנהלי.
מנתוני שב"ס עולה, כי כמעט כל האסירים משתחררים לפני תום תקופת המאסר שנגזרה עליהם. בשנים
2018-2017
ובחודשים הראשונים של2019
, רק2%
.מהאסירים הפליליים שוחררו בתום מאסר מלא14%
השתחררו באמצעות ועדות השחרורים-אוכלוסייה זו היא היחידה שמחוייבת בתוכנית שיקום כחל ק מתנאי
.השחרור
בתקופה זו, שיעור האסירים הביטחוניים ששוחררו בתום מאסר מלא נע בין9%-7%
.
שאר האסירים שוחררו
.באחד משלושת המסלולים שהוזכרו לעיל
פיקוח אלקטרוני
הוא אמצעי טכנולוגי שמאפשר לוודא שהמפוקח נשאר ב"מקום הפיקוח" שנקבע לו ומאפשר
מעקב פיזי אחר אסירי ם לאחר שחרורם מהכלא ואחר מי שנעצר עד תום ההליכים
ו שוחרר לקהילה. הפיקוח
האלקטרוני מוסדר בשני חוקים: חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה-
מעצרים), תשנ"ו-
1996
וחוק שחרור על-
תנאי ממאסר, תשס"א–
2011. הפיקוח האלקטרוני חוסך לאסירים ולעצורים את הכליאה, על
כל חסרונותיה; נוסף
.על כך, לאפשרות לשהות בקהילה יש פוטנציאל שיקומי עד לאחרונה היו בידי שב"ס750
תקני פיקוח אלקטרוני
(
600
בעבור עצורים ו-
150
בעבור אסירים). בין השנים2019-2018
גדלה מידת השימוש בתקנים, אך השימוש
בהם עדיין אינו מלא ונכון לדצמבר2019, בין רבע לשל.יש מהתקנים היו פנויים
לאחרונה אושרו לשימוש שב"ס
250
תקנים נוספים, ובכך הגיע מספרם ל-
1,000
., אך אין בידינו נתונים על שיעור הניצול של תקנים אלו
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
8
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
נציין שהאפקטיביות של הפיקוח האלקטרוני היא בעיקר בדיעבד, ו
אין בכוחו למנוע הפרות של תנאי הפיקוח .
מנתוני שב"ס עולה כ י בשנת2018
נערכו שימועים ל-
258
חשודים בהפרה, וכ-
30%
.מחשודים אלו הוחזרו לכליאה
סגירת תיקים בהסדר
הליך זה
'(שמעוגן בתיקון מס66
לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב-
1982
)
נועד לאפשר לרשויות
התביעה להימנע מהגשת כתב אישום
בתיקים שבהם לא התובע לא רואה
לנכון לבקש עונש מאסר .
במסגרת
זו, תיקו של חשוד ייסגר
בתנאי שיודה באשמה, שאין לו רישום פלילי בחמש השנים האחרונות ושיקיים אחד או
:יותר מהתנאים האלו
תשלום קנס למדינה, תשלום פיצוי לנפגע העבירה, התחייבות להימנע מביצוע עבירה, עמידה
בתנאי תוכנית שיקום, נקיטת פעולו
ת לתיקון הנזק שנגרם עקב העבירה. מדובר בהליך מעין-
שיפוטי, בו נקבעים
.תנאים שעל החשוד למלא ההליך מנוהל על-ידי תובע, ולרוב הנאשם בו אינו מיוצג על-
.ידי סניגור
הליך זה חוסך
מהחשודים את ה ""כתם
של הרשעה פלילית ו
אף מ
סיר עומס מעל מערכת המשפט , תוך קביעת תנאים שאותם
החשוד
ים צרי
כים למלא.
מידע על ההליך של סגירת תיקים בהסדר מוצג במסמך
על
אף שלהליך זה
אין השפעה
ישירה על הכליאה;
זאת, הן בשל
המקום ההולך וגדל שהוא תופס בתוך מכלול השינויים במדיניות הענישה
והן שכן
הוא מייצג חלק מהתפיסה הרחבה יותר ההולכת ומתפתחת במערכת האכיפה בשנים האחרונות, של התייחסות
.להיבטים נוספים על ענישת העבריינים אפשר לראות בהסדר מותנה אפיק שמסיט נאשמים מהמסלול הפלילי
.אל חיים נורמטיביים ובחלק מהמקרים יש לו ערך שיקומי
בשנים האחרונות
נרשמה עלייה במספר התיקים שנסגרו בהסדר . כך, בשנת2018
מחלקת התביעות
המשטרתית סגרה בהסדר
פי חמישה תיקים
יחסית לשנת2017
; בשנים אלו
הוכפל
מספר התיקים שנסגרו
בהסדר על ידי מחלקת העררים של פרקליטות המדינה (תיקים אלו נפתחו בגין מגוון עבירות) ועל ידי מוסמכי
היועץ המשפטי לממשלה בפרקליטות המדינה, בתחום עבירות הבנייה. בסה"כ נערכו בשנת2019
כ-
5,700
.הסדרים
האפשרות לסגור תיקים בהסדר הוסדרה עבור עבירות שנחשבות קלות יחסית, אולם רשימת העבירות
המאפשרות סגירת תיקים בהסדר מתעדכנת מעת לעת, ונוספות לה עבירות חדשות. בהרחבה הבאה יש
כוונה להכניס למסגרת ההסדרים המותנים גם תיקים של עבירות איומים בין בני זוג ובין הורים לילדיהם
הקטינים; הדבר יצריך הגדלה של מספר קציני המבחן שעומדים לרשות היחידה להסדר תיק מותנה
.שבמשטרת ישראל, בשל הצורך בביצוע הערכות סיכון מעמיקות
עד מועד כתיבת המסמך לא
נערכו מחקרים לבחינת כלל ההשפעות של אפיק זה לטיפול בעוברי חוק, ולכן אין
בידי מערכת אכיפת החוק מידע על השפעת הגידול של סגירת התיקים בהסדר על מערכת המשפט ואף
.לא על עבריינות חוזרת
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
9
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
שיקום אסירים בבתי הסוהר ולאחר השחרור מכלא
יותר מ-
40%
מהאסירים חוזרים לכלא תוך חמש שנים מיום שחרורם. פעולות שיקום יכולות למנוע חזרה לפשיעה
ולכליאה, וזאת לטובת האסיר ולטובת כלל החברה. גורמים רשמיים (וביניהם ועדת דורנר וצוות התביעה שפעל
בעקבותיה) הדגישו את הצורך בפעולות שיקום, ובייחוד בהקשר לשינויים במדיניות הענישה, שהוזכרו לעיל, א שר
.חלקם מקדמים מניעת כליאה מלכתחילה וחלקם מאפשרים שחרור מוקדם מהכלא
שיקום אסירים בבתי הסוהר
'תיקון מס42
לפקודת בתי הסוהר משנת2012
.קבע כי באחריות שב"ס לערוך פעולות שיקום בתוך בתי הסוהר
במסגרת התיקון
לא הוגדר מהו שיקום , אך נקבע שהמועד, ההיקף והתנאים לשיקום ייקבעו בתקנות ובפקודות
;השירות
תקנות אלו לא תוקנו עד היום .
,על פי שב"ס 'הוא מקיים פעולות שיקום בכלא, וקיים אותן גם בעבר, עוד בטרם תיקון מס42
לחוק. חלק מהשיקום
נעשה במחלקות ייעודיות ולצדן פועלות קבוצות טיפוליות בתחומ ים שונים. משב"ס נמסר כי בעקבות תיקון החוק הוא
הרחיב את פעולות השיקום, ובמסגרת זו גייס לשורותיו בשנים2018-2017
כ-
100
עובדים סוציאליים. שב"ס לא מסר
על גיוסם של אנשי מקצוע מתחומים טיפוליים-
.שיקומיים נוספים כמו פסיכולוגים, קרימינולוגים או אנשי חינוך
למרות בק ,שתנו שב"ס לא העביר לידינו נתונים על האסירים שמשתתפים בתוכניות השיקום בכלא. על כן, אין
בידינו לדעת כמה אסירים משתתפים בכל אחת מהתוכניות וכמה אסירים שוחררו מבתי-
הכלא מבלי שעברו
הליך שיקום בעת מאסרם. עם זאת נראה שככלל, מי שנגזר עליו מאסר קצר יחסית אינו משתתף
בתוכניות
.שיקום וחלק לא מבוטל ממי שמשתחררים מבתי הסוהר לא עברו כל תהליך שיקום יתר על כן, לאור השינויים
במדיניות הכליאה שמטרתם לקצר את משך המאסר, לאסירים שישתחררו בתום מאסר קצר יהיו פחות הזדמנויות
להשתתף בתוכניות שיקום. גורמי מקצוע מותחים ביקורת על כך ומצי עים שתוכניות השיקום יתחילו בבתי הסוהר
וימשכו ברצף לאחר השחרור. עוד עלתה ביקורת על מגוון תוכניות השיקום בשב"ס ועל היבטים ארגוניים כמו העדר
'תכנון מערכתי, והיעדר מעקב מחקרי מספק. נראה כי בהיבטים אלו לא חל שינוי מאז התקבל תיקון מס42
.לחוק
נתונים על הצלחתן א ו אי הצלחתן של חלק מתוכניות השיקום מובאים במחקרים שנערכו על ידי חוקרים
,מהאוניברסיטה העברית בשיתוף פעולה עם שב"ס. על פי מחקרים אלו מרבית תוכניות השיקום אינן יעילות
.במניעת חזרה לכליאה בחמש השנים שלאחר השחרור מהכלא יש תוכניות שהמשתתפים בהן גילו נטייה מופחתת
לחזרה לכליאה תקופה קצרה לאחר סיום התוכנית, אך נטיה זו פחתה או נעלמה בחלוף השנים. יש תוכניות שבהן
נרשמה הצלחה יחסית במניעת חזרה לכליאה: תוכנית שיקום קבוצתי, חלק מתוכניות ההשכלה, תוכנית "בית
.התקווה", וחלק קטן מתוכניות ההכשרה המקצועית
,ככלל תוכניות השיקום
של שב"ס נערכות בשפה העברית . מאפיין זה יכול להיות חסם מפני השתתפותם של
אסירים שאינם דוברי עברית ברמה שמתאימה להשתתפות בתוכניות–
מדובר בחלק מהאסירים הערבים, שהם
.כמחצית מהכלואים הפליליים בשב"ס, ובחלק מהעולים החדשים
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
10
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
שיקום לאחר השחרור מהכלא
הרשות לשיקום האס יר (רש"א) מפעילה מגוון מענים במסגרת תוכניות השיקום שהיא עורכת. כל תושב ישראל שריצה
את עונשו בכלא
זכאי
להשתתף בשיקום של רש"א, אולם רק מי ששוחרר מהכלא לאחר החלטת ועדת שחרורים
חייב
בשיקום. גם היחידה לשחרור ממאסרים קצרים יכולה להתנות את השחרור בתוכנית שיקום של
רש"א, אך במקרים
רבים אסירים אלו אינם מופנים לרש"א, בשל יתרת תקופת הרישיון הקצרה שיש להם, אשר אינה מאפשרת השתתפות
)אפקטיבית בתוכניות שיקום. מי ששוחרר מהכלא לאחר ריצוי מלא של מאסרו או בשחרור מנהלי (ללא ועדת שחרורים
אינו חייב להשתתף בתוכנית שיקום לאחר שחרורו .
היות וכאמור, רק%
14
מהמשוחררים הפליליים שוחררו לאחר
החלטת ועדת שחרורים, בפועל
רוב מוחלט של האסירים המשוחררים אינם חייבים בשיקום.
יש אסירים שרוכשים שירותי שיקום מגורמים פרטיים , אשר לא בהכרח פועלים לפי אמות המידה של רש"א. מבקר
"המדינה מתח ביקורת על כך בדו ח שנכתב בשנת2014
, והעלה את סוגיית האסירים שידם אינה משגת לרכוש שירותי
שיקום באופן פרטי, ואף את סוגיית היעדרם של מנגנוני פיקוח ובקרה על איכות התוכניות, יישומן ועמידת
האסירים בהן .
לרש"א לא ידוע כמה משקמים פרטיים פועלים וכמה אסירים מסתייעים בשירותיהם ואף לא
.ידוע מהי איכות הפיקוח שלהם על האסירים
בתשובה לפנייתנו בעניין זה מסר המשרד לביטחון הפנים כי "לא
מתקיימים תהליכי שיקום פרטיים בתוך בתי הסוהר". המשרד
לא השיב לשאלה
האם יש בידיו נתונים על אסירים
.שהכינו תוכנית שיקום באופן עצמאי לקראת ועדת השחרורים משרד המשפטים מסר כי הוא אינו פועל להסדרה
.בחוק של תוכניות שיקום פרטיות ואף אינו סבור שיש בכך צורך בעת הנוכחית
בעקבות
.השינויים במדיניות הענישה, צפוי שחלק מעוברי החוק שבעבר היו נכלאים, מעתה לא יכלאו שירות המבחן
למבוגרים של משרד הרווחה הוא הגוף שאחראי על הטיפול .בעוברי החוק בקהילה בתשובה לפנייתנו, שירות
המבחן למבוגרים מסר הערכה, כי )בעקבות כלל השינויים במדיניות הענישה (וביניהם הרחבת עבודות השירות
יתווספו לקהילה בין2,000-1,500
,עוברי חוק, ששייכים לאוכלוסייה שעד כה היתה מרצה עונש מאסר בכלא
וכי יש לתת את הדעת לרמת .המסוכנות שלהם קציני מבחן מעורבים במגוון אפיקים לטיפול בעוברי חוק שאינם
,נכלאים בבתי הסוהר, ובין היתר בטיפול במי שנדונו למאסר באמצעות ריצוי עבודות שירות, במי שתיקם נסגר בהסדר
במי שהופנה לבתי דין קהילתיים ואף באלו שהשופטים החליטו לחרוג בעניינם ממתחם העונש ה הולם-
אפיקים
שפעילותם הורחבה וצפויה להתרחב עוד בעתיד. מתשובת שירות המבחן למבוגרים בעניין זה עלה, כי לצורך יישום
כלל המלצות דו"ח צוות התביעה ליישום דו"ח דורנר
ביקש משרד הרווחה לקבל73
תקנים לתגבור כוח האדם
הרלוונטי, ונכון לינואר2020
, משרד האוצר, אישר36
.מהם
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
11
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
1.
מבוא
ענישת
עוברי חוק
בישראל ובעולם מסתמכת במידה רבה על כליאה בבתי סוהר. בשנים
האחרונות גוברת
ה
ביקורת על יעילות הכליאה כאמצעי למניעת עבריינות חוזרת
ובמקביל
ההכרה בצורך
ב
גישות נוספות וחלופיות לטיפול ב
עוברי חוק
ולענישתם–
דרכים המבוססות
על שיקום
וטיפול בתוך הקהילה
, בעיקר כשמדובר ב
עוברי חוק
,שנשפטים למאסרים קצרים
עקב עבירות שנחשבות ללא-
.חמורות
גישות חדשות אלו משתקפות ב
מסקנות
,ועדת דורנר
ועדה שהוקמה לצורך ב
חינת דרכי הטיפול בעוברי חוק ובענישתם, ו פעלה בין השנים2015-2011
(ראו פירוט בהמשך הפרק)
.מקצת מ
גישות אלו
שולבו בשורה של תיקוני חקיקה והחלטות
ממשלה ,שיפורטו בהמשך המסמך.
בד בבד לדיון ביעילות הכליאה, מתקיים גם דיון ב תנאי המחייה בבתי הכלא ובאופן ספציפי-
ב צפיפות הכליאה. בשנת2017
פסק
בג"ץ
שבתי הכלא בישראל צפופים מידי ושיש להקטין את
צפיפות הכליאה )(מאסר ומעצר.בתהליך הדרגתי4
היות שבינוי בתי סוהר חדשים הוא תהליך
ממושך, בשני ם
האחרונות
מערכת אכיפת החוק החלה
ל
תכנן ול
נקוט שלושה
סוגי צעדים
שבכוחם להפחית את צפיפות הכליאה , והם גם עולים בקנה אחד עם הגישות החדשות
המקדמות
שיקום וטיפול:
5
צעדים
למניעת כליאה בבתי סוהר ובבתי מעצר
,ובהם: ריצוי המאסר בעבודות שירות
מאסר על-תנאי, פיקוח אלקטרוני על עצורים ו על
אסירים( , חלופות מאסר דהיינו
שהייה
במתקנים שאינם
בתי סוהר), שיפוט בבתי משפט קהילתיים שמפנים את
העבריינים
למסלול
)שיקומי (שבין היתר כולל צווי מבחן ושירות למען הציבור
, סגירת תיקים בהסדר מותנה
וחריגה
ממתחם העונש ההולם.
6
צעדים
לשחרור כלואים מבתי הסוהר , ובהם
פיקוח אלקטרוני ו
הגברת השימוש ב שחרור
מוקדם -
כולל שחרור מינהלי מוגבר
ושחרור באמצעות יחידה למאסרים קצרים -
בנוסף על
ו
עדות השחרורים שפועלות מזה שנים רבות.
צעדים
להגדלת שטח המחייה
לכלואים
בבתי הסוהר ובבתי המעצר ; בין הצעדים–
בינוי
בתי כלא חדשי
ם, בינוי אגפים בבתי כלא קיימים ו
פתיחת אגפי אוהלים.
בעקבות יישום
צעדים
אלו ,צפוי שבשנים הקרובות מספר עוברי החוק
שחיים בקהילה
.יגדל
4
פסיקת
בג"ץ
'בעתירה מס1892/14
.
5
.בהמשך המסמך נפרט על אודות כל אחד מצעדים אלו
6
חריגה ממתחם העונש ההולם- משמעותה כי בית המשפט יוכל לחרוג ממתחם הענישה שנקבע ב חוק, בהתאם
לשיקול דעתו; בעניין זה נפרט בפ רק4.2
.
אפשר להפחית את
צפי פות הכליאה
במתקני הכליאה
:באמצעות
צעדים למניעת כליאה
הגברת שחרור מבית
הסוהר
הגדלת שטח המחייה
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
12
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
במסמך זה יובאו
מידע ו נתונים על ,צפיפות הכליאה ה על
צעדים שננקטו ל
הקטנתה ,על שינויי ם
ב מדיניות הענישה שנעשו בשנים האחרונות וכן
התייחסות ל
היערכות
ם של גורמים שונ
ים
ל התמודדות עם שחרור מוגבר של
עוברי חוק לקהילה.
דו"ח דורנר לבחינת דרכי הטיפול בעוברי חוק ובענישתם ,
2015
דרכי הטיפול ב
עוברי חוק
נמצאות על סדר היום הציבורי מזה שנים רבות ובשנת2011
החליטה
ממשלת ישראל להקים ועדה ציבורית לבחינת הנושא – ועדת דורנר.
7
הוועדה דנה באופן הטיפול
ב
עוברי חוק
שנגזר
דינם , הן
בעת כליאתם ו הן
בקהילה ,
בדרכים לאמוד עלות ותועלת של דרכי
ענישה שונות ובדרכים חדשות להתמודדות עם עבריינות ועם
עוברי חוק .
,בדו"ח הוועדה
שהוגש בשנת2015, נכתב שבדיוני הוועדה עלו, בין היתר, התובנות האלו -
8
;מאסרים ממושכים אינם בהכרח מחזקים את ההרתעה
,צעדי שיקום בקהילה (למשל
ריצוי המאסר ב עבודות שירות, צווי מבחן ושירות למען
הציבור) צפויים;להניב תוצאות טובות יותר מאשר שיקום בכלא
בין
,היתר
מאסר
ים הם אמצעי ל
צמצ
ו ם
הפשיעה מחוץ לכותלי הכלא , באמצעות הרחקתם
מהקהילה .יש להביא בחשבון שח
לק מהכלואים ממילא לא ישובו ויעברו עבירות לאחר
השחרור, ועבורם ,המאסר ככלי למניעת עבריינות חוזרת ,הוא ת פחו רלוונטי ;
לכליאה יש
עלות גבוהה, ש
אפשר לנתב
;לאמצעים אחרים לצמצום הפשיעה9
בעת
המאסר
האסירים מאבדים חלק
מהכישורים והיכולות
להתפרנס באופן חוקי . המאסר
אף מחזק דפוסי חשיבה והתנהגות
עברייניים.
,מסיבות אלו
סיכוייהם של אסיר
ים
לשעבר
לחזור ולבצע עבירות גדול מ
סיכוייהם של עוברי חוק שנידו
נו
לעונש מחוץ לכותלי
הכלא.
7
החלטת ממשלה3767
של הממשלה ה-
32
מתאריך23
באוקטובר2011
,הק מת ועדה ציבורית לבחינה של
מדיניות
הענישה והטיפול בעבריינים.
8 דו"ח
דורנר הועדה הציבורית לבחינת מדיניות
הענישה והטיפול בעבריינים דין וחשבון , אוגוסט2015
.
9 על פי דו"ח דורנר, העלות הישירה של הכליאה בישראל היא כ-
10,000
ש"ח
לחודש לאסיר בממוצע, וזאת בנוסף
,על עלויות תמיכה במשפחות האסירים ועלויות הנוצרות עקב החלשה נוספת של אוכלוסיות החלשות ממילא
שעלולה בעצמה להגביר נטייה לעבריינות. שם. על פי דו"ח של מבקר המדינה, עלות כליאה של אסיר היא
כ-
150,000
ש"ח בשנה, כלומר כ-
12,500
ש"ח במ ,מוצע לחודש. מבקר המדינה
היבטים בשיקום אסירים , דו"ח
,ביקורת2014. על פי נתונים שהעביר למרכז המחקר והמידע של הכנסת אגף התקציבים של משרד האוצ ,ר
עלות הכליאה לאסיר היא כ-
200,000
ש"ח בשנה. חישוב זה מבוסס על חלוקת תקציב השכר והקניות של שב"ס
(ביצוע בפועל) (בשנת2019
-
2.98
מיליארד ש"ח) במספר הכלואים; נציין כי בשיטת חישוב זו, עלות הכליאה
לאסיר משתנה במידה רבה עם השינויים במספר האסירים בשב"ס. עוד נציין , כי תקציב שב"ס כולל הוצאות
רבות שלא בהכרח קטנות עם הירידה במספר האסירים–
בעיקר משכורות של אנשי הסגל (כלתות, כמובן, בגודל
הירידה) ופנסיה של גמלאי שב"ס, וכן עלות החזקת מתקני הכליאה. מכאן, שהעלות השולית של כל אסיר
שכליאתו תימנע היא קטנה מ-
200,000
.ש"ח לשנה הנתון על גובה התקציב ועל חלקם הגדול של המשכורות
,והפנסיות הועבר על ידי יונתן פלורסהיים, רפרנט ביטחון פנים באגף התקציבים, משרד האוצר, שיחה4
במרץ
2020, דוא"
,ל5
במרץ2020
.
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
13
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
לאור כך סברה הוועדה
שיש לפעול לצמצום השימוש במאסרים
שאינם הכרחיים להגבלת
העבריינות של
עוברי חוק
בעלי מסוכנות גבוהה, ואף להרחיב את השימוש בעונשים זולים ויעילים
,יותר ש
עומדים בעיקרון ההלימה בין חומרת העבירה לחומרת הענישה
; צעדים אלו , על פי
,הוועדה יביאו
.להקצאה יעילה ונכונה יותר של המשאבים המופנים לנושא
להלן עיקרי המלצות ועדת דורנר –
10
התווית עקרונות לעמדה ממשלתית ביחס ל
חקיק
ה בעניין עבירות ועונשים –
ועדת דורנר
המליצה שהממשלה לא תנסה להשיג הרת עה או שיקום באמצעות החמרת
ענישה,
וכי בעת
החלטות על החמרת עונש על עבירה, י
וב א בחשבון מידע על רמות הענישה הנוהגות בעבירה
;זו ועל עלות השינוי11
,על פי ועדת דורנר יש להימנע מקביעת עונש
מינימלי על עבירות ; בטווח
הארוך יש לבחון מחדש את
עונשי המקסימום על עבירות שונות ו בעת קביעת עבירות חדשות
או הרחבת עבירות קיימות, יש לבחון האם אכן נחוץ להסתייע בדין הפלילי, או שיש אפשרות
.להתמודד עם העבירה באמצעות המשפט המנהלי, דיני נזיקין וכדומה
מחקר, מעקב ושקיפות –
,הומלץ על הקמת יחידה למחקר ומידע במשרד המשפטים
שתתמקד במדיניות ענישה, שיקום וגזירת הדין, בנוסף על ליווי ניסויים (פיילוטים) בתחום
הענישה והשי
קום.
בתי משפט קהילתיים–
הומלץ לאמץ את המודל הניסויי של עמותת אשלים ולהקצות
שופטים שימונו לבית המשפט הקהילתי, לקבוע קריטריונים להפניית תיקים למסלול הקהילתי
ולהתוות מנגנון ניתוב תיקים פנימי בבית המשפט,
.שיפעל על פי קריטריונים אלו12
שחרור מוקדם ממאסר– זאת בא מצעות הדינים העוסקים בשחרור מוקדם, ולא באמצעות
תיקון חוק העונשין, תשל"ז-
1977
(להלן.): חוק העונשין13
לשם כך הומלץ לייעל את עבודת
)ועדת השיחרורים, להגדיל את המשאבים שניתנים לרשות לשיקום האסיר (להלן: רש"א–
הגוף האחראי על שיקום אסירים משוחררים בישראל, וכן להחי ,ל פיקוח על משקמים פרטיים
.אשר בעת דיוני ועדת דורנר פעלו ללא פיקוח
10 דו"ח
דורנר הועדה הציבורית לבחינת מדיניות
הענישה והטיפול בעבריינים דין וחשבון , אוגוסט2015
.
11
ועדת דורנר הציעה כי הערכת עלות השינוי תיעשה על ידי משרד האוצר. במקביל לכך, דנה הוועדה בעלויות
הכליאה ומנתה בדו"ח עלויות ישירות (עלות מתקני המאסר וסיוע שהמדינה נותנת למשפחות הכלואים) ועלויות
עקיפות–
החלשת אוכלוסיות שהן חלשות מלכתחילה; פגיעה חברתית, ובעיקר בילדים; פגיעה ביכולת
ההשתכרות החוקית, ובעקבות כך עלייה בפשיעה; הקטנת תוצר המדינה, אובדן הכנסות למדינה והגדלת
.תשלומי ביטוח לאומי
12
בתי משפט קהיל תיים הם מודל חדש יחסית להתמודדות עם פשיעה. מודל זה מבוסס על ההנחה שחלק
מהעבירות מתבצעות על רקע בעיות חברתיות-
כלכליות שמובילות לעבריינות ולעבריינות חוזרת. כדי להתמודד
עם הבעיה יש לאתר את השורש שלה ולטפל בו במבט שיקומי-הוליסטי, תוך השבת העבריין לקהילה שנפגעה ,
והסתמכות על משאבי הקהילה, למשל תוכניות גמילה, שיקום ושירותי רווחה. לפירוט בעניין בתי המשפט
הקהילתיים ראו פרק4.3
.
13 חוק העונשין, תשל"ז-
1977
.
ועדת דורנר המליצה
על צמצום במאסרים
שאינם הכרחיים
וענישה באפיקים זולים
.ויעילים יותר
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
14
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
ריצוי מאסר בבתי מעבר–
בתי מעבר הם מרכזים של שיקום ושילוב בחברה הפועלים
בדומה לחלק מההוסטלים שפעלו בעת דיוני ועדת דורנר. ב
תים אלו מאפשר
ים
לאסירים
השוהים ב
הם
,לצאת בשעות היום לפעילות תעסוקתית או אחרת בשילוב עם פעילות טיפולית
.שיקומית או תעסוקתית
ועדת דורנר המליצה להסמיך את ועדות השחרורים להעביר
למרכזים אלו אסירים בשנה האחרונה
לפני תום שני שלישים מתקופת מאסרם, ולאחר שריצו
.מחצית מתקופת מאסרם
עבודות שירות כחלופה
למאסרים קצרים–
הומלץ להסמיך את בית המשפט להמיר
בעבוד
ו
ת שירות עונשי מאסר לתק
ו
פה של עד תשעה חודשים
(בעת דיוני הוועדה היה משך
)התקופה המירבית שאפשר המרה לעבודות שירות שישה חודשים , ולהעניק לממונה על
.עבודות השירות להביע עמדה בעניין התאמתו של הנידון לעונש זה עוד המליצה ועדת
דורנר, כי המדינה תקלוט מכסה קבועה מראש של עובדי שירות כדי לענות על החוסר הקיים
במקומות עבודה
לאוכלוסייה זו.
במסמך זה יובאו מידע ונתונים על
אימוץ המלצות הוועדה על-ידי הממשלה ו יישומן
ו על פעולות
נוספות
ש
מערכת אכיפת החוק
החלה ביישומן בכמה תחומים- ה,פחתת צפיפות הכליאה שינוי
ב התייחסות לעוברי החוק בהיבטים של ענישה, שיקום וטיפול
בכלא ובקהילה.
2
. צפיפות הכליאה בישראל
בשנת2015
העצרת הכללית של האו"ם אימצה את הסטנדרט המינימלי לטיפול באסירים
(המכונ
ה
גם )""כללי מנדלה,הקובע
,בין היתר שיש
צורך ב שטח מחייה מינימלי.לאסירים14 צורך
זה
הוגדר
"בהנחיות הטכניות לתכנון בתי סוהר שפרסם האו
ם בשנת
2016
באופן הבא –
לאסיר יחיד בתא יוקצה שטח שלא יפחת מ-
5.4
מ"ר ולאסירים שחולקים תא יוקצה שטח
שלא יפחת מ-
3.4
מ"ר לכל אסיר.
בתאים עם מיטות קומתיים יש להקצות לפחות2.6
מ"ר ל כל
14 United Nations Office on Drug and Crime. The United Nations Standard Minimum Rules for the
Treatment of Prisoners. General Assembly resolution 70/175, annex, adopted on 17 December
2015. P.5, Rule 13.
התייחסות ראשונית לצורך בשטח מחייה מינימלי לאסירים נקבעה בקונגרס הראשון למניעת פשיעה ולטיפול
בעוברי חוק, שערך האו"ם בשנת1955
.. במועד זה לא נקבע מהו שטח המחייה המינימלי
Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners Adopted by the First United Nations
Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, held at Geneva in 1955,
and approved by the Economic and Social Council by its resolutions 663 C (XXIV) of 31 July
1957 and 2076 (LXII) of 13 May 1977.
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
15
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
אסיר ובתאים עם מיטות של שלוש קומות–
2.3
.מ"ר
לכך מצטרפים סטנדרטים מינימליים
למרחק בין הקירות, לגובה התקרה, וכן
ל
שטח
ם של
.פתחי אוורור וכניסת אור יום15
בסקירת ספרות
שערך שב"ס בשנת2013
נמנו כמה השפעות שלי ליות של צפיפות הכליאה על
הכלואים. בין היתר, נסקרו מחקרים שטענו כי צפיפות
עלולה
ליצור הזדמנויות לעבריינות
אסירים , משום שהיא מקשה על הסגל לפקח על הנעשה; בשל הצפיפות וככל שמספר האסירים
במתקן עולה- חלק מהאס
י רים אינם זוכים להשתתף בתוכניות טיפול וגישתם לאנשי הסגל
.הטיפולי פוחתת
נוסף על כך, מחקר שנערך בשב"ס בשנים2009
-
2010
ה
עלה, ש ככל שהשטח
האפקטיבי של האסיר קטן, כך גדל מספר אירועי האלימות באגף.
16
כליאה בצפיפות עלולה
.גם לגרום להיגיינה ירודה ולעלייה בתפוצת מחלות17
בהקשר זה נציין כי בעת סיום כתיבת
המסמך, לצורך התמו דדות עם משבר נגיף הקורונה, תוקנו תקנות שעת חירום המאפשרות
להוציא לחופשה אסירים המצויים ב-
30
הימים האחרונים למאסרם, במטרה להקטין את צפיפות
.הכליאה18
בדברי ההסבר להצעת התקנות, נכתב כי ,האסירים מוחזקים בשטח מחייה סגור
צפוף ומצומצם יחסית, וכי מטרת התקנות היא למ ,זער את הסיכון הברור בהדבקה בנגיף
שעלולה להסלים במהירות להתפשטותו בתוך מקומות המעצר ובתי הסוהר, ולגרום
להדבקה ותחלואה המונית
של אסירים, עצורים ואנשי שב"ס, וכל הבאים איתם במגע, לרבות
.סניגורים, תובעים, שופטים וציבור באי בתי המשפט19
צעדים
נוספים שנקט שב"ס הוז כרו
במסמך שהכין מרכז המחקר והמידע של הכנסת לקראת דיון ב
נושא זה, שנערך ב וועדה
המיו
חדת
.בעניין ההתמודדות עם נגיף הקורונה20
15
השטחים שהוזכרו לעיל
כוללים את שטחי המיטות (או מיטות קומתיים), שמוערך ב-
1.6
.מ"ר
UNOPS, Technical Guidance for Prison Planning, 2016.
16
השטח האפקטיבי הוא פרמטר שמביא בחשבון לא רק את שטח התאים, אלא גם את השטחים הציבוריים ואת
מספר שעות הטיול המוקצות לאסירים; פרמטרים אלו משתנים מאגף לאגף. במחקר זה לא נ מצא קשר מובהק
,בין מספר האסירים בתא או מספר האסירים באגף לבין מספר אירועי האלימות. קתרין בן צבי ותומר כרמל
אלימות כלואה– הקשר בין רמת הצפיפות בבתי סוהר פליליים בישראל לרמת האלימות הפיזית . פורסם בביטאון
,שב"ס, צוהר לבית הסוהר2013
, גיליון15
', עמ82
.
17
פסיקת
בג"ץ
'בעתירה מס1892/14
.
18
לחופשה זו יצאו אסירים שאינם אסירים ביטחוניים, המרצים מאסר של פחות מארבע שנים, ושאינם כלואים עקב
.עבירות מין, אלימות במשפחה ואלימות חמורה תקנות שעת חירום (נגיף קורונה החדש) (חופשה מיוחדת
לאסיר), התש"ף–
2020
.
27
במרץ2020
.
19
.שם
20
,נורית יכימוביץ כהן
חומר רקע לדיון הוועדה המיוחדת בעניין ההתמודדות עם נגיף הקורונה –
התנהלות שירות
בתי הסוהר עקב משבר הקורונה ,. מרכז המחקר והמידע של הכנסת3
במאי2020
.
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
16
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
2.1
חקיקה ופסיקת בג"
ץ1892/14
תשתית החקיקה בישראל באשר לצפיפות הכליאה כוללת התיי
סות ח הן לבתי סוהר והן לבתי
מעצר . להלן
ההוראות הרלבנטיות , שנקבעו למקומות כליאה שתכנונם החל לאחר יום תחילת
התקנות
וככל הניתן גם
ב תכנון השיפוץ של מקומות הכליאה ה.קיימים
,)בתקנות בתי הסוהר (תנאי מאסר
ה
תש"ע-
2010
נקבע, כי
השטח הממוצע לאסיר בתא לא
יפחת מארבעה וחצי
מ"ר ; חישוב השטח האמור יהיה לפי השטח שבין קירות התא, לרבות
שטח השירותים, הכיור והמקלחת, ככל שישנה מקלחת בתא, ומחולק במספר
המיטות
.שבתא. תקנות אלו חלות גם על אסירים שמוחזקים בתאי בידוד21
בתקנות סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה-
,)מעצרים) (תנאי החזקה במאסר
ה
תשנ"ז-
1997, נקבע כי השטח הממוצע לעצור בתא לא יפחת מ ארבעה וחצי
מ"ר , קרי– אותו שטח ;
גם כאן- חישוב השטח האמור
יהיה לפי השטח שבין הקירות, לרבות שטח השירותים, הכיור
והמקלחת, ומחולק במספר
המיטות
.שבתא22
נציין, שה חוק
לא קבע
כללים באשר לצפיפות הכליאה בהתייחס לתפיסת ההפעלה של
אגפים שונים, אשר בהם יש לאסירים אפשרויות שונות לעזוב את תאיהם ולשהות בחצר או
בפעילויות שונות (טיפול, השכלה או תעסוקה); למאפיינים אלו של האגפים תיתכן השפעה
על תחושת
הצפיפות הסובייקטיבית
.שהאסירים חשים
כמו ,כן המחוקק (וכן פסיקת
בג"ץ ,
)וראו להלן
לא התייחס להבדלים בצרכי אוכלוסיות שונות של אסירים ולכן לא קבע כללים
לגבי אגפים שבהם כלואים אסירים ששייכים לאוכלוסיות ייחודיות כמו קטינים, קשישים ,
אסירים עם מוגבלות
.או נשים
גם לא נקבעו כללים שונים לאסירים פליליים לעומ ת אסירים
.ביטחוניים23
מהאמור עולה,
כי שטח סביר בעיני המחוקק הישראלי הוא לכל הפחות
ארבעה וחצי
מ"ר
לאסיר, כולל השירותים והמקלחת, הן בעבור שפוטים (מי שנשפט ו בבית המשפט ונגזר
.דינם למאסר) והן בעבור עצורים
בפועל, שטח הכליאה הממוצע לאסיר ב ישראל ערב
העתירה בעניין לבג"ץ היה קטן מ
כך.
הסנגוריה הציבור
ית מפרסמת לעיתים קרובות דו"חות על ביקורי
ה בבתי כל א ואחד הנושאים
.שעולים בהם הוא צפיפות הכליאה ב שנת2013
הסנגוריה הציבורית
ייחדה לנושא זה דו"ח שבו
נכתב כי השטח
הממוצע
הארצי בשנים2012-2011
היה3.5-3
מ"ר לאסיר, ולא גדל במהלך20
21 תקנות בתי הסוהר (תנאי מאסר), תש"ע-
2010
, סעיף2
.)(ח
22
תקנות סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה-
מעצרים) (תנאי החזקה במעצר), תשנ"ז–
1997
. סעיף3
()(ה3
.)
23
בפרק4.5
', העוסק בין היתר בשחרור המינהלי המוגבר (תיקון מס54
לפקודת בתי הסוהר), נעסוק בין היתר
.בהבדל בין אסירים ביטחוניים לפליליים, כפי שקבע החוק
בפועל, שטח הכליאה
הממוצע לאסיר
בישראל קטן
מהסטנדרט
הזה.
התקנות באשר
לצפיפות הכליאה
הרצויה במתקני
כליאה חדשים
ומשופצים מלמדות
כי בעיני המחוקק
הישראלי שטח
הכליאה הסביר הוא
לכל הפחות4.5
מ"ר
לאסיר, כולל
,השירותים והמקלחת
הן בעבור שפוטים והן
.בעבור עצורים
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
17
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
השנים שקדמו לכתיבת הדו"ח; בדו"ח אף נכתב ששטח זה קטן יחסית למקובל במדינות
( מערביות שבהן השטח הממוצע הוא
כ-
12-6
מ"ר לאדם). עוד עלה מדו"ח הסנגוריה משנת
2013
, כי למעלה ממחצית האסירים שוהים בשטח מחייה של3
מ"ר ומטה וכי מספר האסירים
בתא בישראל (על פי רוב יותר מארבעה בתא) גדול במידה ניכרת ממספר האסירים בתא
.באירופה, שם בדרך כלל האסירים שוהים בתאים בודדים או זוגיים24
גם בדו"ח הפעילות של
הסנגוריה הציבורית לשנת2017
, אשר פורסם ביולי2018
, הצפיפות בבתי הסוהר הוגדרה
,"כ"בלתי נסבלת
והשטח לאסיר הגיע
לעיתים לכדי2
-3
מ"ר לכלוא ו
בחלק מהמקרים
אף
.לפחות מכך25
לנוכח
צפיפות הכליאה , בשנת2014
הוגשה ל
בג"ץ עתירה
נגד השר לביטחון הפנים, נציב
בתי הסוהר ושרת המשפטים בבקשה
לקבוע
,שטח מחייה הולם לאסיר
לתכנן
תוכנית לקביעת
דרכי הפעולה להשגת שטח מחייה זה ולק בוע לוח זמנים בטווח סביר למימוש התוכנית. העותרים
העבירו ל
בג"ץ נתונים שקיבלו משב"ס, ומהם ע
ל ה כי שטח המחייה
ה ממוצע לאסיר בכלל מתקני
הכליאה עמד בעת הפקת הנתונים על כ-
3.1
מ"ר–
פחות
משטחי המחייה שנקבעו בחוקים
.שהוזכרו לעיל26
,לאחר סדרת דיונים
ב
שנת
2017
בג"ץ
קיבל את העתירה ופסק שעל שב"ס
לאפשר לכל אסיר ועצור שטח מחייה מזערי של4 מ"ר ללא שירותים ומקלחת,
כמבוקש
בעתירה, או4.5
מ"ר כולל שירותים ומקלחת .
עוד פסק
בג"ץ
שהמדינה תעשה את הנדרש
להגדלת שטח המחייה
בשתי פעימות –
27
1.
תוך תשעה חודשים מיום מתן פסק הדין
(שניתן ב-
13
ביוני2017
)
יועמד שטח מחייתו של
כל אסיר ועצור על3 מ"ר לפחות, לא כולל שירותים ומקלחת.
2.
תוך18
חודשים מיום מתן פסק הדין
יועמד שטח מחייתו של כל אסיר ועצור לכל הפחות על
4.5
מ"ר כולל שטח השירותים והמקלחת,
או4
.מ"ר בלעדיהם
24
,משרד המשפטים, הסניגוריה הציבורית צפיפות אוכלוסין–
דו"ח הסניגוריה הציבורית בנושא הצפיפות במתקני
.הכליאה
יולי2013
.
25 משרד המשפטים, לשכת הסניג ,ור הציבורי הארצי, הסניגוריה הציבורית דו"ח פעילות–
2017
, יולי2018
. בישראל
יש כ-
100
בני אדם בעלי סמכות לבקר בבתי סוהר, וכ-
60
.מהם מטעם הסנגוריה הציבורית גיל שפירא, מנהל
,המחלקה לייצוג אסירים בסנגוריה הציבורית, שיחת טלפון1
ביולי2019
.
26
מקור הנתונים שנמסרו לבג"
.ץ היה מינהל התכנון של שב"ס בג"ץ
1892/14, עתירה למתן צו על-
תנאי ובקשה
לד יון דחוף. העותרים: האגודה לזכויות האזרח בישראל, המרכז האקדמי למשפט ולעסקים ברמת גן וארגון
.רופאים לזכויות אדם. המשיבים: השר לביטחון הפנים, נציב בתי הסוהר ושרת המשפטים פסק דין בעתירה
1892/14
,
13
ביוני2017
.
27
.שם
בג"
ץ פסק שיש
להגדיל את שטח
המחייה לאסיר בשתי
פעימות–
עד אפריל2019
היה
על שב"ס להגיע
לשטח של3
מ"ר
לאסיר, לכל .הפחות
עד מאי2020
על
שב"ס להגיע לשטח
של4.5
,מ"ר לאסיר
.לכל הפחות
סוגיות בכליאה
בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
18
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
,בעקבות בקשות של המשיבים בעתירה
התיר
בג"ץ
לשב"ס לדחות את מועדי הפעימות כך
שהפעימה הראשונה
אמורה היתה להתבצע
עד לתאריך30
באפריל2019
והפעימה השנייה
עד לתאריך 2
במאי2020
.
28
בג"ץ ציין בפסיקתו,
,ששב"ס ייאלץ לבצע פעולות שיפוץ והרחבה של בתי הסוהר
ואף
הזכיר כי באפשרותן של הרשות המבצעת והמחוקקת לנקוט צעדים נוספים , כמו הפחתה
במספר המעצרים שאינם חיוניים, ריצוי מאסר בבתי מעבר
הר ו חבת עבודות השירות
.לתשעה חודשים
בג"ץ אף
הציע
לשקול ה
גדלה של מספר ה שחרורים
ה ,מוקדמים
הארכת
תקופות התנאי המוטלות בחלק מהעבירות וכן העלאה
של גובה הקנסות
במקום לכלוא
את המורשעים בעבירות כלכליות .
,חלק מצעדים אלו נכללו בהמלצות של ועדת דורנר
קד ש
מו
לפסיקת
בג"ץ.
29
2.2
החלטות ממשלה עיקריות
להלן יובא מידע על החלטות הממשלה העיקריות שבהן ממשלת ישראל קבעה ותקצבה צעדים
להקלה על צפיפות הכליאה, ואף
א ימצה את
עיקרי המלצות דו"ח דורנר באשר ל שינויי המדיניות
בתח
ום הטיפול ב
עוברי חוק
.וענישתם
בפרק זה נביא מידע ראשוני על 'החלטה מס1840
'והחלטה מס1953
משנת2016
,על הצוותי
ם
,המקצועיים שהוקמו בעקבותיהן
ו כן
על
החלטת
ממשלה
'מס
3595
מפברואר2018, שעניינה הקלה על צפיפות הכל
יאה.
בהמשך המסמך
יובא
ו
.מידע מפורט ונתונים על אודות יישום החלטות אלו
2.2.1
'החלטת הממשלה מס1840
30
בהחלטה
1840
מתאריך11
באוגוסט2016
,
"ייעול מדיניות הענישה ושיקום האסירים
,"בישראל
הוחלט
,לאמץ את עיקרי דו"ח דורנר
ולשם
כך
נקבעה שורת
צעדים
שמטרתם
לייעל את מדיניות הענישה ואת שיקום האסירים בישראל .בין צעדים אלו
הרחבת מודל בתי
המשפט הקהילתיים; קידום הוראת שעה, שתאפשר הארכה של משך עבודות השירות
כחלופה
למאסרים קצרים ); הקצאת ת
קני איזוק אלקטרוני לרש"א, כחלופת כליאה.
על צעדים אלו נרחיב
בהמשך המסמך .
עוד נקבע בהחלטת הממשלה1840
,כי במשרד המשפטים תוקם מחלקת מחקר שתעריך
את
הצלחת הצעדים השונים באמצעות מחקרים מלווים ואף תכתוב חוות דעת מקצועיות
ת בע
28
.כמו כן נקבע כי תוך שנה ממועד הפעימה השנייה, הוראות פסק הדין ייושמו גם במתקני החקירה של השב"כ
החלט
ת בג"ץ שניתנה לאחר פסיקת בג"
'ץ מס1892/14
, בתאריך1
בנובמבר2018
.
29
פסיקת
בג"ץ
'בעתירה מס1892/14
.
30
החלטת ממשלה1840
של הממשלה ה-
34
מתאריך11
באוגוסט2016
,
ייעול מדיניות הענישה ושיקום האסירים
.בישראל
'החלטת ממשלה מס
1840
קבעה שורת
צעדים שמטרתם
לייעל את מדיניות
הענישה ואת שיקום
.האסירים
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
19
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הכנת הצע
ו
ת חוק (ממשלתי
ו
ת או פרטי
ו
ת) המבקש
ו ת להחמיר בענישה או לקבוע עונש מזערי
לעבירה, לקבוע עבירות חדשות, או להרחיב את התפרסותן של עבי רות קיימות על התנהגויות
.נוספות על פי תשובת
משרד המשפטים
,לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת מחלקת
המחקר עדיין לא הוקמה ו
אופן הה
קמה עדיין בבחינה. עם זאת נמסר,
כי
המשרד פועל
לקידום מחקרים באופן נקודתי.
31
'עוד נקבע בהחלטת הממשלה מס1840
שעל משרד המשפטים למנות מתאם בין-
משרדי
למניעה וצמצום של עבריינות בקרב נוער, לאור כך שהטיפול בבני נוער עוברי חוק ניתן על ידי
.גורמים שונים ונדרש גורם שיביט על הטיפול בראייה כוללת32
בנובמבר2017
מונתה עו"ד מי כל
( גולד למתאמת בין משרדית ושנת הפעילות הראשונה שלה2018
) הוקדשה ללימוד, ביסוס
תשתית וממשקי עבודה, מיפוי הגורמים הרלוונטיים בתחום וזיהוי סוגיות הדורשות טיפול,
וזאת
.לצד הובלת מהליכים בנושאים שכבר זוהו כדורשים מענה33
ה בין
תפקידי
ם שנקבעו ל :מתאמת
תיאום בין הממ שלה לגורמים שמחוץ לה בנושא מניעה וצמצום עבריינות נוער; תיאום "שולחנות
עגולים" בין הגופים האמונים על התחום; העברת הכשרות לגורמים העוסקים בנוער בגופי
האכיפה; קידום ובדיקה של פרויקטים בתחום המניעה והשיקום לנוער בשיתוף יחידת
המחקר(ש,כאמור
.)עדיין לא הוקמה
"דו
ח צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר
בעקבות החלטת הממשלה1840
הוקם בפרקליטות צוות תביעה, בראשותו של עו"ד
שלמה למברגר, המשנה לעניינים פליליים לפרקליט המדינה. מטרת דיוני הצוות היתה
.לבדוק האם יש במסקנות דו"ח דורנר כדי להשפיע על מדיניות התביעה
הצוות כלל נציגים
.שונים של הפרקליטות, התביעה המשטרתית ומחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים34
31
,ענבל גלון, מנהלת מחלקת מחקר, חטיבת תכנון מדיניות ואסטרטגיה, משרד המשפטים, דוא"ל18
ביוני ו-
21
בנובמבר2019
.
32
החלטת ממשלה1840
של הממשלה ה-
34
מתאריך11
באוגוסט016
2
,
ייעול מדיניות הענישה ושיקום האסירים
.בישראל
33
:המתאמת פעלה בארבעה צירים מרכזיים ריכוז מידע ויצירת תשתית ידע מקצועי בתחום; יצירת פלטפורמה
לשיתוף ידע ושיתופי פעולה (פורום נוער משרד י של
כלל
עובדי המשרד המטפלים בקטינים, מכלל המחוזות
ביחידות המשרד השוונת-
;)הפרקליטות, הסנגוריה הציבורית, הסיוע המשפטי, ייעוץ וחקיקה ומחלקת חנינות
"קידום תפיסה של שיתוף קטינים בהתאם לאמנת האו ם לזכויות הילד (מפגש של קטינים עוברי חוק עם גורמי
אכיפת החוק, תכנ ון והובלה של "פרלמנט הנוער" שקיימה המועצה לשלום הילד, גיבוש מתווה לשיתוף ילדים
.בשיתוף המועצה לשלום הילד); הובלת מהלכים וגיבוש תפיסה וממשקי עבודה בנושאים שזוהו כדורשים תיאום
,ענבל גלון, מנהלת מחלקת מחקר, חטיבת תכנון מדיניות ואסטרטגיה, משרד המשפטים, דוא"ל18
ביוני2019
.
34
הצוות דן בנושאים האמורים, תוך היוועצות עם הגורמים המקצועיים הרלוונטיים בגופים מרכזיים וביניהם-
משרד
הרווחה, הסנגוריה הציבורית, לשכת עורכי הדין, עמותת אשלים, שב"ס, הרשות לשיקום האסיר (רש"א), משרד
.המשפטים דו"ח
צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר , ינואר2018
.
בעקבות דו"ח דורנר
הוקם בפרקליטות
המדינה צוות
תביעה
לבחינת השפעת
דו"ח דורנר על
.מדיניות התביעה
צוות התביעה קבע
שבמקרים
המתאימים, יש
להעדיף הליך שיקומי
על פני כליאה, וזאת
בכל אחד משלבי
.ההליך הפלילי
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
20
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
:בדו"ח שחיבר הצוות (להלן
דו"ח צוות התביעה )
הוא קבע
ש "במקום בו שיקולי ההלימה וא יו ן
המסוכנות אינם מחייבים מאסר או מעצר בין כותלי הכלא, וכשניתן לשלב את הנאשם
בהליך שיק ומי ממשי המותאם לצרכיו, מחוץ לכותלי הכלא, כי אז יש להעדיף את ההליך
."השיקומי על פני מעצר או מאסר
עדיפות זו להליכים שיקומיים תבוא לידי ביטוי בכל אחד
משלבי ההליך הפלילי , ובין היתר במדיניות המעצרים, בפנייה למסלול הסדר מותנה במקום
,הגשת כתב אישום35 לאחר הגשת כת ב האישום, בניתוב תיקים לבית משפט קהילתי, במדיניות
ה .ענישה של התביעה בשלב גזירת הדין, ובמדיניות התביעה לגבי ועדת השחרורים
צוות
התביעה
אף
המליץ לש
קול שימוש במעצר בפיקוח אלקטרוני.
36
על פי מסקנות הצוות, לצורך מימוש מסקנות דו"ח דורנר יש לשנות באופן משמעותי את
עב
ודת כלל הגופים הרלוונטיים ואף להקצות תקציבים מתאימים.
37
עוד המליץ צוות התביעה על בחינה, במסגרת צוות בין-
משרדי, של הקמת חלופות מעצר
מוסדיות סגורות נוספות, שיש בהן כדי להתמודד עם מסוכנות ברף משמעותי יותר ו עם בעיות
.התמכרות38
,על פי תשובת משרד המשפטים בעניין זה
ה
צוות-
הבין משרדי לא הוקם, וכלל
.החלופות נבחנות במסגרת הצוות לבחינת חלופות כליאה (צוות מררי) שיוצג להלן39
עוד הומלץ בדו"ח
צוות
התביעה, כי
מערכת המיחשוב של משרד המשפטים תותאם לאיסוף
.נתונים על חלופות המאסר והמעצר40
ה שינוי במערכת המיחשוב (מערכת תנופ"ה) של
המשרד החל ב-1
בינואר2019
, לאחר תהליך איפיון. השינוי כולל הוספת מנגנון חיוויים המאפשר
בין היתר, לבצע מעקב ומדידה של יישום דו"ח צוות התביעה; הפרקליטים במשרד הונחו
להשתמש בחיוויים אלו. המערכת החדשה מאפשרת לפרקליטים לסמן את המ קרים שבהם
נבחרה חלופה שיקומית (ומהי החלופה), במקום המסלול שהיה נהוג עד כה. עוד יעודכנו
35
סגירת תיקים בהסדר הוא הסדר שנערך עם חשודים בעבירות שנחשבות לקלות יחסית, בתיקים שבהם לא צפוי
להיגזר עונש מא סר, אשר נעשו על ידי עבריינים בעלי רמת מסוכנות נמוכה. לצורך סגירת התיקים נדרשת הודאה
של החשוד בביצוע העבירה, היעדר עבירות בחמש השנים שלפני החתימה על ההסדר, ועמידה בתנאים
שנקבעים עם החשוד (למשל תשלום קנס, תשלום פיצוי לנפגע העבירה, שירות לתועלת הציבור, התחייב ות
להימנע מעבירה). להרחבה בנושא זה ראו פרק4.1
.
36
דו"ח
צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר . משרד המשפטים ציין בתשובתו לפנייתנו, כי עוד בטרם תוקצבו
הצעדים שעליהם ה מליץ דו"ח צוות התביעה, נעשו בפרקליטות המדינה פעולות שונות להטמעת ההמלצות
,בקרב הפרקליטים; כך, יום החטיבה הפלילית, שבו השתתפו מאות פרקליטי החטיבה הפלילית מכלל המחוזות
.הוקדש כולו לנושא השינוי הנדרש במדיניות הפרקליטות על רקע המלצות דו"ח צוות התביעה ענבל גלון , מנהלת
,מחלקת מחקר, חטיבת תכנון מדיניות ואסטרטגיה, משרד המשפטים, דוא"ל18
ביוני2019
.
37
,שינויים אלו נדרשים בגופים רבים וביניהם: שירות המבחן, מערך עבודות השירות בשב"ס, בתי משפט קהילתיים
.פרקליטות המדינה, והרשות לשיקום האסיר דו"ח
צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר .
38
דו"ח
צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר.
39
ענבל גלון ,, מנהלת מחלקת מחקר, חטיבת תכנון מדיניות ואסטרטגיה, משרד המשפטים, דוא"ל21
בנובמבר
2019
.
40
דו"ח
צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר .
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
21
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
במערכת תשובות לשאלות–
,האם המהלך נעשה בתמיכת הפרקליטות או למרות התנגדותה
והאם הנאשם השלים את השיקום. הובהר לפרקליטים שהשימוש בחיוויים חשוב לא רק לצורך
הפקת נתונים בעתיד, אלא גם.לצורך מעקב אחר יעילות החלופות השיקומיות
,יצוין
כי בדו"ח צוות התביעה הודגשה חשיבותו של הליווי המחקרי של הצעדים השונים
ובדיקת
השפעתם על צמצום היקף העבריינות והישנות עבירות
ואף נכתב כי"
המלצות הצוות
כפופות
לליווי מחקרי הדוק."
בהמשך המסמך נבחן האם יש
די מידע מחקרי
על אודות השפעתם של
שינויי המדיניות בתחום הענישה ,שנעשו עד כה.
נציין,
כי
חברי צוות התביעה ביק שו לנתק את הקשר בין דו"ח הצוות לבין
בג"ץ
שטח
המחייה
, מאחר שהדו"ח נכתב עוד בטרם ניתן פסק הדין ב
בג"ץ וללא קשר אליו;
כלל חברי צוות
התביעה הסכימו כי "אין זה נכון לעצב מדיניות תביעה ארוכת טווח, תוך שקילת שיקולים קצרי-
טווח המתייחסים לצורך במתן מענה מיידי לבעיית הצפיפות בבתי הכלא הישראליים, וכי פתרון
אד-
הוק יש למצוא בפתרונות קצרי מועד חלופיים. לשון אחר, המלצות צוות זה אין מטרתן ליתן
מענה לקביעות ולהנחיות בית המשפט העליון ב
בג"ץ
שטח המחיה, אלא הן מבוססות על
שיקולים ונימוקים העומדים בפני עצמם, שהיו שרירים וקיימים גם אילו פסק הדין האמור כלל לא
."היה בא לעולם41
עם זאת, ממשלת ישראל ראתה לנכון לעסוק בשני הנושאים האלו יחדיו (ראו
בהמשך פירוט על החלטת הממשלה3595
משנת2018
), ככל הנראה בגלל התפיסה שהם
,משפיעים זה על זה. יתר על כן
,תפיסה זו מאפיינת גם את שב"ס
אשר הקים את "
מינהלת מרחב
מחייה"
לשתי מטרות–
הן
הוספת מקומות כליאה הן ו
.התייחסות לחלופות כליאה
צוות לבחינת חלופות כליאה
ב החלטת הממשלה1840
נקבע שיש לבחון הרחבה של אפשרויות
ה
ענישה
,בישראל. לצורך כך
ולצורך יישומו של
דו"ח צוות הת
ביעה
, הוקם צוות בראשות עו"ד
עמית מררי, המשנה לעניינים
פליליים ליועץ המשפטי לממשלה. על הצוות הוטל לבחון אפשרות של הוספת חלופות נוספות
,לסל הענישה הקיים בחוק הישראלי, התואמות את העקרונות המנחים שנקבעו בדו"ח דורנר
לאחר לימוד חלופות אפשריות, תוך בחינת משפט השו
ואתי
ותוך בחינת השפעתן של חלופות
המאסר על היקף הכליאה.
42
,לדברי עו"ד אסנת חיטרון מייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים בין
היתר
נדונות אפשרויות כמו : בתי סוהר "פתוחים" בעלי רמת אבטחה נמוכה, אשר בהם יש
41
דו"ח
צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר ', עמ17
.
42
עוד חברים בצוות–
נציגים ממשרד המשפטים, משרד הרווחה, הרשות לשיקום האסיר, שב"ס ואגף התקציבים
.של משרד האוצר
דו"ח
צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר .
הצעת תקציב לשנת הכספים2019
ודברי
הסב ר, המשרד לביטחון פנים, חוברת ו', פברואר2018
', עמ23
-
24
.
בעקבות דו"ח דורנר
ובעקבות המלצות
צוות התביעה, הוקם
במשרד המשפטים
צוות שתפקידו לבחון
הרחבה של אפשרויות
הענישה בישראל
ואיתור חלופות
.מתאימות
צוות זה אמור היה
לסיים את פעילותו
בשנת2017
, אך
נראה כי מסקנותיו
יתפרסמו במהלך
2020
.
יישום המלצות צ וות
התביעה לבחינת יישום
דו"ח דורנר צריך
להיות בליווי מחקרי
.הדוק
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
22
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
;לאסירים יותר שליטה על היבטים שונים בסדר היום
מגבלות על תנועת
העבריינים ש חיים
בקהילה ,
למשל
מגבלות על יציאה מהבית בשעות מסויי;מות הרחבת מענים בקהילה ,
כדוגמת
הוסטלים .
לדברי עו"ד חיטרון, בכוונת צוות מררי לעסוק הן במאסרים והן במעצרים, מכיוון שעל
פי רוב, מ.אסרים נגזרים לאחר תקופת מעצר43
בין היתר
ביקרו חברי הצוות ב
מתקני כלי אה
שמתנהלים במתכונת פתוחה בצרפת ובשבדיה, לצורך
למידה על חלופות כליאה אלו, ועל הליווי
שעוברי החוק מקבלים במעבר ממתקנים אלו.לקהילה44
על פי החלטת הממשלה
1840
, עבודת הצוות היתה אמורה להסתיים עד לתאריך1
במרץ
2017
,
אך
נכון למועד כתיבת מסמך זה ,ה צוות לא סיים את פעילותו והוא צפוי לפרסם את
מסקנותיו במהלך שנת2020
.
45
בדו"ח
ביצוע החלטות הממשלה שפ רסם משרד ראש
הממשלה
בינואר2020
נכתב, כי הסיבות העיקריות לעיכוב בפעולת הצוות ה יו: חילופי תפקידים
בצוות; העובדה ש
הצוות מורכב מבעלי תפקידים בכירים , שככל הנראה
קשה לתאם ביניהם;
ו
משך איסוף המידע על ידי חברת ייעוץ, שהתבקשה לערוך מחקר משווה של חלופות כל יאה
בכמה מדינות. נראה,
כי לאחר סיום
המ חקר היה צורך בהעמקה נוספת
ובהמשך בחינה של
חלופות המאסר.
46
2.2.2
'החלטת ממשלה מס3595
על פי,תשובת שב"ס לפנייתנו
לאחר מתן פסק הדין של
בג"ץ ,
הוא ערך עבודת מטה שממנה
עלה
ש חסרים
כ-
6,300
מקומות כליאה
ולכן
הוא בחר לפעול בכמה אפיקים ובהם -
מיצוי
;והתאמת מקומות הכליאה הקיימים (כולל ריווח ושיפוץ אגפים); בינוי מתקני כליאה חדשים
הרחבת חלופת מאסר שבאחריות שב"ס; שינוי
י חקיק
ה
. על פי תשובת המשרד לביטחון הפנים
למרכז המחקר והמידע של הכנסת ,צעדים אלו א 'ושרו בהחלטת ממשלה מס3595
, שדרוג
מערך הכליא,ה והרחבת מרחב המחייה בבתי הסוהר מ תאריך25
ב פברואר2018
.
47
החלטה זו
מת ייחסת לצפיפות הכליאה
ולשינויים במדיניות הענישה בכפיפה אחת.
בין הצעדים
:שעליהם הוחלט
לאמץ את המלצות צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר,
.שתוארו לעיל
43
הצוות אינו עוסק בשחרור מוקדם ואף לא בעבודות שירות. אוסנת חיטרון, אשכול ענישה וחלופות במחלקה
,למשפט פלילי, ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים. שיחת טלפון27
בפברואר2019
.
44
,נעמה פויכטוונגר, יעוץ וחקיקה, משרד המשפטים, שיחה8
במרץ2020
.
45
,ענבל גלון, מנהלת מחלקת מחקר, חטיבת תכנון מדיניות ואסטרטגיה, משרד המשפטים, דוא"ל21
בנובמבר
2019. יונתן פלורסהיים, רפרנט ביטחון פנים באגף התקציבים, משרד האוצר (וחבר בצוות מררי שעוסק ב חלופות
,כליאה), שיחה4
במרץ2020
.
46
,משרד ראש הממשלה דו"ח מסכם2018, דיווחי ביצוע על החלטות ממשלה '. עמ490
.
47
החלטת ממשלה3595
של הממשלה ה-
34
,שדרוג מערך הכליאה והרחבת מרחב המחייה בבתי הסוהר ,
25
בפברואר2018
.
'החלטת ממשלה מס
3595
קבעה שורת
צעדים, הן בתחום
הגדלת מספר
מקומות הכל יאה והן
בתחום מדיניות
הענישה (שחרור על
תנאי ממאסרים
קצרים, שחרור
,מינהלי של אסירים
הארכת עבודות
השירות והפנייה לבתי
.)משפט קהילתיים
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
23
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
לקדם תיקון לחוק שחרור ממאסר על תנאי, במטרה להגדיל
שחרור על-
תנאי ממאסרים
קצרים (בין שלושה חודשים לשנה), חוק זה יעביר את הסמכות לשחרר אסירים בשחרור על-
תנאי מנציב בתי הסוהר לוועדה מקצועית בשב"ס בראשות משפטן הכשיר לשמש, לכל
הפחות, כשופט של בית מש.פט שלום
לקדם
הצעת חוק ממשלתית ל
תיקון בפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-
1971
,
במטרה
ל
שנות את כללי ה
שחרור ה
מינהלי של אסירים, שנעשה
כאשר מספר האסירים
בבתי הסוהר עולה על תקן הכליאה לשחרור מינהלי
(להסבר על תקן כליאה זה, ראו
.)מסגרת בהמשך הפרק
שינוי
ה חוק
יאפשר הקדמה של
מועדי השחרורים והרחבת
היק.פם48
להרחיב את פריסת
בתי המשפט הקהילתיים
לשישה. להקצות תקן שוטר לכל בית משפט
.)קהילתי (ובסך הכל שישה תקנים
להאריך את תקופת עבודות השירות משישה חודשים לתשעה חודשים . לצורך זה הוקצו
.תקציבים וכח אדם לשב"ס ולשירות המבחן של משרד הרווחה
לבנות, לשפץ ולהתאים מקומות כליא
ה לכ-
4,000
אסירים עד לשנת2027
,וכן ל רשום
את הודעת השר לביטחון הפנים שמספר המיטות בכלל מתקני הכליאה
הקיימים
יופחת כך
שעד שנת2027
יהיו בהם
2,000
מיטות פחות מהמספר הנוכחי.
להקים מ
נהלת הקמה
בראשות סגן בכיר לחשב הכללי ובהשתתפות נציג אגף התקציבים
.במשרד האוצר, נציג המשרד לביטחון הפנים ונציג שב"ס
להקים
צוות
,בהשתתפות נציגים של הגופים האלו: משרד המשפטים
משרד העבודה הרווחה
,והשירותים החברתיים, רש"א
שב"ס , משטרת ישראל, ואגף תקציבים במשרד האוצר, לצורך
הצגת הצרכים מכל גוף ליישום מלא של המלצות הצוות לבחינת דו"ח דורנר. לצורך יישומם
של צרכים אלו
הוקצה תקציב של50
.מיליון ש"ח
על פי החלטת הממשלה3595
,
,בכל שנה
ב-1
בינואר, השר לביטחון הפנים, שר האוצר ושר
המשפטים ידווחו ל
מנכ"ל משרד ר
אש הממשלה על התקדמות ביצוע ההחלטה ו על הצעדים
.שננקטו לצורך יישומה בשנה שחלפה
נציין כי עד סוף שנת2019
לא הועבר למשרד ראש
הממשלה כל דיוו
ח בכתב משלושת המשרדים.
49
,על פי תשובת משרד ראש הממשלה
בדצמבר2019
דיווח המשרד לביטחון הפנים למנכ"ל משרד ראש הממשלה דיווח
בעל פה
.בלוויית מצגת50
למרות פניותינו החוזרות ונישנות ,המשרד לביטחון הפנים לא העביר
אלינו את המצגת ובתשובתו נ
מסר
כי "לא הוצגה מצגת בסופו של דבר
והדיווח ניתן
48
בעקבות החלטת הממשלה שונתה
פקודת בתי הסוהר
[נוסח חדש], תשל"ב–
1971
', ס68
ב. לפירוט בעניין זה
ראו פרק4.5
.
49
,דוד גדליזון, אגף ממשל וחברה, משרד ראש הממשלה, דוא"ל15
בדצמבר2019
.
50
,שם, דוא"ל19
בדצמבר2019
.
אחת לשנה, השר
לביטחון הפנים, שר
האוצר ושר
המשפטים אמורים
לדווח למשרד ראש
הממשלה על
התקדמות משרדיהם
ביישום החלטת
הממשלה3595
.
,היעדר דיווחים בכתב
לפחות בעבור שנת
2019
, מקשה על
פיקוח אחר יישום
.ההחלטה
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
24
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
בעל פה"
.
51
נציין כי
ב
היעדר דיווחים כתובים
י , י תכן קושי
בפיקוח על
יישום ההחלטה, הן על
ידי מ.שרד ראש הממשלה והן על ידי הכנסת
מהו תקן הכליאה?
מצאנו שני הקשרים שבהם משתמשים ב "מושג "תקן הכליאה–
תקן הכליאה לשחרור מינהלי, אשר נקבע בחוק,
הוא מספר האסירים המירבי בשירות בתי
הסוהר. מעל למספר זה נציב ב
תי
הסוהר משחרר את האסירים בהתאם לאמות המידה שנקבעו
בחוק (ראו פרק4.5). לפי ס '
68ב לפקודת בתי הסוהר
[נוסח חדש], תשל"ב–
1971
, "השר רשאי
,לקבוע בצו, מעת לעת באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, את תקן הכליאה
."לתקופה שלא תעלה על שנה52
עוד נקבע בפקודת בתי הסוהר, כי עד לתאריך30
בנובמבר
2019
תקן הכליאה הוא14,000
.מקומות כליאה53
תקן הכליאה אינו מביא בחש בון את
צפיפות הכליאה, שתלויה הן במספר הכלואים בפועל והן בשטח העומד לרשותם , ועשויה
.להשתנות בין מתקנים ובין אגפים
*****
לעיתים שב"ס מתייחס למושג "תקן הכליאה" גם בהקשר של מספר מקומות הכליאה
("מיטות") שעבורם הוא מבקש תקציב ממשרד האוצר , גם אם אינם מאוכלסים על ידי
אסירים. בעבור כל מיטת כליאה, שב"ס מקבל ממשרד האוצר סכום של כ-
25,000
.ש"ח לשנה54
בהסתמך על
נתוני שב"ס על שיעור ממוצע הכלואים
בפועל
מתוך תקן הכליאה המשמש
לתיקצוב
, חישבנו כי
בשנים2012-2002
היה שיעור זה בין90%
ל-
103%
, ומשנת2012
ע ד
2019
, שיעור זה היה בין73%
ל-
81%
. בשנים2019-2018
קטן תקן הכליאה המשמש לתקצוב
מ-
22,500
ל-
18,537
.
55
51
,ליאור חיימוביץ, ראש מטה השר לביטחון הפנים, דוא"ל15
בינואר2020
.
52
פקודת בתי הסוהר
[נוסח חדש], תשל"ב–
1971
', ס68
.ב
53
שם. בשנים2015
-
2018
, תקן הכליאה לשחרור מינהלי היה15,500
מקומות כליאה. רב כלאי כרמית מויאל, ראש
,לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב
14
במאי2019
,, הועבר על ידי גל יונה, רכזת קשר עם הכנסת26
ביוני
2019
.
54
קתרין בן צבי בונאן ,ראש ענף אסטרטגיה בשב ,"ס
שיחת טלפון ,
27
באוקטובר
2019
.
55
,רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
, הועבר על ידי גל יונה, רכזת
קשר עם ,הכנסת26
ביוני2019
.
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
25
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
2.3
נתונים על כלואים ועל שטח המחייה בבתי הסוהר
להלן יובאו בתרשים1
נתונים על הכלואים בישראל בשנים2019-2002
. נתונים אלו כוללים
,אסירים פליליים אסירים ביטחוניים
וכן שוהים בלתי חוקיים;
במהלך השנים חלו שינויים
ב התפלגות האסירים בין
קבוצות אלו.
56
תרשים1. מספר הכלואים בישראל (ב)אלפים,
2002
-
2019
57
מהנתונים בתרשים1 עולה,
כי בשנת2002
היו בבתי הסוהר
והמעצר בישראל כ-
10,800
.כלואים
בשנים שלאחר מכן מספרם
גדל , עד שבשנת2008
הוא
הוכפל והגיע ל-
22,400
.
במשך
תשע
השנים שלאחר מכן מספר הכלואים לא השתנה במידה ניכרת
, ו
הוא היה על פי רוב
בין22,000
ל-
20,000
. מאז שנת2017
חל קיטון במ ספר
הכלואים הממוצע ו בשנת2019
הוא הגיע ל
כ-
00
8,
14
כלואים
, כלומר כ-
800
כלואים )(בממוצע
מעל
לתקן הכליאה לשחרור מינהלי אשר
נקבע בחוק.
58
עוד עולה מנתוני התרשים, כי בין2018
ל-
2019
קטן מספר הכלואים הממוצע בכ-
1,700
.
בתרשים2 יוצגו נתוני שב"ס על
מצבת
הכלואים
הפליליים
ב כל אחד מחודשי שנת2018
,
בפילוח לפי שפוטים ועצורים.
59
56 למשל, מנתוני שב"ס אפשר ללמוד ששיעור האסירים הביטחוניים בשב"ס גדל מכ-
%
33
בדצמבר2010
לכ-
%
38
בדצמבר2018
. כמו כן, במצבת הזרים בשב"ס נרשמה תנודתיות רבה: בעוד שבדצמבר2010
היו כלואים
בשב"ס2,089
זרים, בדצמבר2015
היו כלואים4,452
,זרים ובדצמבר2018
–
210
.זרים דו"ח
שב"ס
לשנת
2018
'. עמ19
-
20
.
57
,רב כלאי כרמית מויאל ,ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
, הועבר על ידי גל יונה, רכזת
,קשר עם הכנסת26
ביוני2019
.
58
.שם
59
דו"ח
שב"ס
לשנת2018
'. עמ19
.
10.8 12.1 13.6 15.7
19.7 21.6 22.4 22.3 21.2 19.8 19.8 19.7 20.8 20.3 20.8 19.0 16.5 14.8
0
10
20
30
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
ממוצע כלואים
בשנים האחרונות חל
קיטון במספר
הכלואים, מכ-
20,800
כלואים בשנת2016
לכ-
14,800
בשנת
2019
.
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
26
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
תרשים2
. מצבת הכלואים הפליליים
(אלפים) בחודשים ינואר-
דצמבר2018
60
על פי נתוני
שב"ס, בין
נובמבר לדצמבר2018, קט ן מספר
השפוטים הפליליים ב-
933
(מ-
7,052
שפוטים בנובמבר ל-
6,119
)בדצמבר .
ככל הנראה ירידה זו קשורה בשחרור המינהלי המוגבר
עליו נפרט בפרק4.5
; ב תקופה זו מספר
ה
עצורים
הפליליים
לא השתנה במידה ניכרת ,
והיה
בממוצע כ-
3,100
.
61
להלן יו
צגו
בטבלה1 נתוני שב"ס על
מצבת הכלואים בין31
בדצמבר2017
ל-
30
בספטמבר
2019
. נתונים אלו
נמסרו
בהודעת עדכון שהעבירה המדינה ל
בג"ץ
בדצמבר2019
.
62
טבלה1
. מצבת הכלואים בשב"ס בין דצמבר2017
לספטמבר2019
63
דצמבר
2017
דצמבר
2018
יוני
2019
ספטמבר
2019
ש ינוי דצמבר2017
-
ספטמבר2019
עצורים פליליים
3,150
2,884
3,290
3,407
257
+
שפוטים פליליים
7,336
6,119
6,035
5,977
1,359
-
עצורים ביטחוניים
2,568
2,197
2,176
1,975
593
-
שפוטים ביטחוניים
3,582
3,331
3,035
2,967
615
-
אחר
ים
1,615
210
177
179
1,436
-
סך הכול
18,251
14,741
14,713
14,505
3,746
-
60
.שם
61
.שם
62
בג"
ץ1892/14
, הודעת עדכון מטעם המדינה, הועברה לידינו על ידי עו"ד ד"ר סיגל שהב, המרכז האקדמי
,למשפט ולעסקים ברמת גן, הודעה22
בדצמבר2019
.
63
.שם
7.5
7.5
7.6
7.4
7.3
7.3
7.5
7.1
6.8
6.9
7.1
6.1
3.2
3.2
3.0
3.1
3.0
3.0
2.9
3.3
3.4
3.2
3.0
2.9
0
2
4
6
8
10ינוארפברוארמרץאפרילמאייונייוליאוגוסטספטמבראוקטוברנובמברדצמבר
מצבת כלואים
שפוטים
עצורים
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
27
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מהנתונים בטבלה
ומ
הכתוב ב
תשובת המדינה ל
בג"ץ עולה, כי
חלק ניכר
מהירידה
במספר
הכלואים בשנתיים האחרונות נובע
מ
קיטון ב
מספר הנתינים הזרים הכלואים (ככל הנראה
,)בעקבות סגירת מתקן הכליאה חולות64
ובמספר הכלואים הביטחוניים (
בין תחילת2018
לספטמבר2019
קטן מספרם
של הכלואים הביטחוניים בכ-
1,200
,כ-
600
מהם עצורים וכ-
600
שפוטים). במקביל, קטן מספר השפוטים הפליליים בכ-
1,300
.בסך
הכול, קטן במהלך תקופה
זו
מספר השפוטים בשב "ס
בכ-
2,000
(שני
שליש מהם פליליים ושליש ביטחוניים )ואילו
מספר העצורים קטן בכ-
300
(מספר
העצורים הפליליים גדל ואילו מספר העצורים
הביטחוניים קטן).
65
נתונים על שטחי המחייה
במתקני הכליאה
הגורם האחראי בשב"ס על מדידת שטחי המחייה הוא מינהל התכנון. תהליך מדידת התאים
כולל
מדידה של כל אחד מכ-
5,000
התאים שבבתי הסוהר והמעצר השונים , המחולקים
למאות אגפים בכ-
30
.מתקני כליאה ברחבי הארץ66
מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה למשרד לביטחון הפנים בבקשה ל קבל נתונים על
צפיפות הכליאה
ב
פילוח לפי האגפים ש ל בתי הכלא ושל
בתי המעצר בישראל
, אך המשרד
לא העביר לידינו נתונים אלו , למרות
פניותינו החוזרות ונשנות.
נציין כי היעדרם של נתונים
בפילוח לפי אגפים לא מאפשר להצביע על קשיים באגפים ספציפיים ובכלל זה על אוכלוסיות
שונות של
כלואים -
.קטינים, קשישים, עצורים, אסירים בשיקום, משתמשים בסמים ועוד
בהזדמנויות שונות שב"ס העלה כמה נימוקים לאי
העברת
.הנתונים בתחילה
מסר שב"ס ,
כי
בעת הכנת התשובה לבקשתנו נכנסה לשימוש
,מערכת מיחשוב חדשה למעקב אחרי הנתונים
ושב"ס הי
ה בעיצומה של הזנת הנתונים למערכת החדשה
(כך ביוני2019
).
67 ל אחר
שפנינו פעם
,נוספת שב"ס השיב
כי
כליאת אסירים באגפי הכלא משתנה מעת לעת ועל כן אין באפשרות
שב"ס לה עביר לידינו.נתונים על כך68
בחודש מאי2019
"מסר שב
ס
ב כי-
30
באפריל הסתיים תהליך העברת כל תאיו, אגפיו
ומתקניו לשטח של3
מ"ר לאסיר בכפוף להוראת
בג"ץ,
וכי החל מיום זה ועד המעבר
לשטח מחייה של4.5
מ"ר לא יאוכלס אף אסיר במקום כליאה ששטחו קטן מ-
3
.מ"ר
64
מתקן חולות נסגר בחודש מרץ2018
.
דו"ח
שב"ס
לשנת2018
'. עמ53
.
65
בג"
ץ1892/14, הודעת עדכון מטעם המדינה, הועברה לידינ ו על ידי עו"ד ד"ר סיגל שהב, המרכז האקדמי
,למשפט ולעסקים ברמת גן, הודעה22
בדצמבר2019
.
66
,רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
, הועבר על ידי גל יונה, רכזת
,קשר עם הכנסת26
ביוני2019
.
67
.שם
68
קתרין בן צבי בונאן ,ראש ענף אסטרטגיה בשב
"ס ,, שיחת טלפון23
ביולי
2019
.
למרות פניות חוזרות
ונשנות, המשרד
לביטחון הפנים ל א
העביר לידינו נתונים
על צפיפות הכליאה
בפילוח לפי אגפי
.מתקני הכליאה
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
28
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
המשרד לביטחון הפנים הסביר ,בתשובתו שעל מנת לעמוד ביעד שהציב
בג"ץ
הוצאו מיטות
,מהתאים, ולכן השטח העומד לרשות כל אסיר ועצור השתנה. מסיבה זו, מסר שב"ס מדידות
שטח
י התאים שנערכו לאחרונה ב-
2017
-
2018
,הן כעת חסרות ערך.
69 בעניין
,זה נעיר
ש
בהנחה
שלא נ
ערכו
,שינויים במבנה תאי הכליאה
מדידות
התאים עדיין בעלות ערך, אלא שעם הקטנת
מספר המיטות, יש לחשב מחדש את השטח העומד לרשות
כל מקום כליאה בנפרד .
עם זאת, המשרד העביר נתונים על מספר
מקומות הכליאה
("מיטות") בפילוח לפי השטח
הממוצע שבו הן נמצאות .יודגש,
כי נתונים אלו נוגעים לשטח הממוצע שעומד לרשות כל
מקום כליאה ("מיטה") ולא לשטח העומד לרשותו של כל אסיר
ועצור
כנדרש על ידי
בג"ץ ;
מאחר שלא כל המיטות מאוכלסות, סבי
ר להניח שצפיפות הכליאה בפועל, קטנה מ
הכתוב
מהטבלה.
נתונים אלו
נכונים ל-1
במאי2019
. ה נתונים יוצגו בטבלה2.
70
69
,רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
, הועבר על ידי גל יונה, רכזת
,קשר עם הכנסת26
ביוני2019
.
70 הנתונים אינם כוללים את בית מעצר אילת ואת בית מעצר פתח תקוה. רב כלאי כרמית מויאל, ר אש לשכת ממלא
,מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
,, הועבר על ידי גל יונה, רכזת קשר עם הכנסת26
ביוני2019
.
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
29
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
טבלה 2
.
)"מקומות כליאה ("מיטות לפי
שטחי מחיה
לאסיר ,
1
במאי2019
71
בית סוהר או בית מעצר
4.5-3
מ"ר
4.5
מ"ר ומעלה
סך הכול
אופק
144
102
246
איילון
510
29
539
אשל
476
123
599
בית מעצר אוהלי קידר
507
26
533
בית מעצר הדרים
0
640
640
בית מעצר ירושלים
150
14
164
בית מעצר מגן-ניצן
445
302
747
בית מעצר קישון
310
8
318
בית מעצר תל אביב
381
13
394
אלה
4
796
800
גבעון
303
16
319
גלבוע
576
22
598
דמון
227
3
230
דקל
632
112
744
השרון
464
42
506
חרמון
320
320
640
כרמל
341
8
349
מגידו
785
22
807
מעשיהו
849
69
918
נוה תרצה
135
47
182
נפחא
567
1
568
סהרונים
612
-
612
עופר
1028
-
1028
צלמון
89
962
1051
קציעות
1962
12
1974
רימונים
1098
9
1107
רמון
690
20
710
שיטה
476
36
512
שקמה
328
11
339
סך הכול
14,409
3,765
18,174
מהנתונים בטבלה2 עולה, כי ב-1
במאי2019
היו בישראל18,174
מקומות כליאה –
כולם בשטח
של3 מ"ר או יותר; ל-
20%
( ממקומות הכליאה3,765
)מיטות
הי ה שטח שעלה על4.5
.מ"ר
,כאמור
נ תונים אלו אינם מאפשרים להבין מה ההבדל בין אגפים
וא וכלוסיות שונות של
כלואים בתוך מתקן מסוים.
71
.שם
מבחינת נתוני
הטבלה נראה, כי
במאי2019
כחמישית
ממקומות הכליאה
בשב"ס היו בשטח
גדול מ-
4.5
מ"ר
בממוצע, והשאר
בשטח שבין4.5-3
.מ"ר
נתונים אלו נוגעים
למקומות כליאה
("מיטות") אך
בשב"ס יש מקומות
כליאה רבים שאינם
מאויישים,
ומכאן
ש ככל הנראה
בפועל
צפיפות הכליאה
קטנה ממה
ש
מפורט
בטבלה.
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
30
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
כאמור, במועד העברת הנתונים
ל
ידינו היו בשב"ס כ-
14,800
כלואים, ולרשותם עמדו, בכ לל
מתקני הכליאה,
18,174
מקומות כליאה; כלומר,
מספר מקומות הכליאה גדול ממספר
הכלואים בפועל
בכ-
23%
(וגדול בכ-
29%
מתקן הכליאה לשחרור מנהלי).
ככל הנראה עיקר
הפער בין מספר הכלואים בפועל לבין מספר מקומות הכליאה נובע מן
הגמישות התפעולית
שעל שב"ס ל ;הביא בחשבון בתכנון מספר המקומות הכליאה
הצורך בגמישות תפעולית עולה
מ
כמה סוגי אילוצים:
72
אילוצים הקבועים בדין, כמו הצורך בהפרדה בין נשים לגברים, בין עצורים לאסירים, בין
קטינים לבגירים ,
בין אסירים אזרחיים
ל אסירים
פליליים ,
בין אסירים במאסר ראשון
ל אסירים
במאסרים חוזרים.
73
,אילוצים מובנים בניהול מערך הכליאה כמו–
הפרדה בין אסירים מסוכסכים, כלואים
ששייכים לארגוני פשיעה שונים או בעלי
מאפיינים ביטחוניים שונים, שונות במצבת
האסירים או העצורים באיזורים שונים עקב הצורך בכליאה בסמו ך למקום שבו מתנהל
ההליך המשפטי ו
וג סיו ביטחוני של מתקנים.
אילוצים מבצעיים הנובעים מהיערכות שב"ס למצבי חירום,
המצריכים שמירת מקומות
כליאה כעתודה לנסיבות של ביצוע מעצרים
(ביטחוניים או משטרתיים) בהיקף גדול .
בעניין
זה נציין,
כי גודל
אוכלוסיית ה כלואים הביטחוניים נתון לתנודתיות רבה, בעקבות
תקופות
של אי-שקט ביטחוני
,מחד
ו
עסקאות חילופי שבויים מאידך .
כאמור, מספר מקומות הכליאה
(במאי2019
– כ-
18,000
) משמש את שב"ס לצורך תיקצוב
על
,ידי משרד האוצר. לאור כך נשאלת השאלה, מהי
ה גמישות
ה תפעולית
הנ
דרשת בפועל?
על פי
,שב"ס
ה
גמישות התפעולית משתנה מעת ל עת ויכולה להיות בטווח של50%-15%
, באגפים
שונים וב.אוכלוסיות כלואים שונות74
לדברי יונתן פלורסהיים , רפרנט ביטחון הפנים באגף
,התקציבים של משרד האוצר אם תוגדר גמישות
ת פעולית
קטנה יותר, יקטן הצורך ב הגדלת
היצע מקומות הכליאה באמצעות
בינוי
של מקומות כליאה.נוספים75
עוד עולה מהנתונים בטבלה 2
, כי
בעת הפקתם (
מאי2019
,
כאמור), עמדה בפני שב"ס
כברת דרך עד להשגת
שטח המחייה ש
בג"ץ
קבע עבור הפעימה השניה, שכן במועד זה
72
בג"
ץ1892/14
, הודעת עדכון מטעם המדינה, הועברה לידינו על ידי עו"ד ד"ר סיגל שהב, המרכז האקדמי
,למשפט ולעסקים ברמת גן, הודעה22
בדצמבר2019
.
73
פקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב-
1971
', ס10
.
74
,קתרין בן צבי בונאן
ראש ענף אסטרטגיה בשב"ס ,
,הודעה1 בדצמבר
2019
.
75
,יונתן פלורסהיים, רפרנט ביטחון פנים באגף התקציבים, משרד האוצר, שיחה4
במרץ2020, דוא"
,ל5
במרץ
2020
.
גמישות תפעולית-
מספר מקומות
הכליאה בשב"ס גדול
ממספר הכלואים
בפועל; זאת, כדי
לאפשר עמידה
באילוצי שיבוץ
אסירים אשר חלקם
נקבע בחוק, חלקם
נובע מצרכי ניהול
מערך הכליאה
וחלקם קשור
.בשיקולים מבצעיים
,על פי משרד האוצר
אם תצומצם
הגמישות התפעולית,
יקטן הצורך בהגדלת
היצע מקומות
הכליאה באמצעות
.בינוי
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
31
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
קרוב ל-
%
80
ממקומות הכליאה היו בשטח
קטן מ-
4.5
.מ"ר
לצורך המחשת ה פער שעליו
שב"ס צריך היה לגשר עד לתאריך2
במאי2020
,נציג בתרשים 3
את
שיעור
מקומות הכליאה
היו ש
בשטח של בין4-3.5
מ"ר ושל יותר מ-
4.5
,מ"ר ב-1
במאי2019
.
תרשים3
. שיעור
מקומות הכליאה לפי שטחי מחייה ובתי סוהר או בתי מעצר
(
:להלן)בימ"ר
, מאי
2019
76
מתרשים זה עולה שעד מאי2020
שב"ס
צריך היה לגשר על פער ניכר
בין הצפיפות הקיימת לבין
דרישת
בג"ץ עבור הפעימה השניה .
לפי הנתונים שבתרשים, נכון למאי2019
רק בחלק קטן
מ
בתי הסו הר והמעצר כל מקומות הכליאה או רובם המוחלט הם
ב שטח של4.5
מ"ר
או יותר
לכלוא ; מדובר בבתי הכלא
הדרים, אלה ו ,צלמון. כמו כן היו
כמה תמ קני כליאה
שב-1
במאי
76
רב כלאי כרמית ,מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
, הועבר על ידי גל יונה, רכזת
,קשר עם הכנסת26
ביוני2019
.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
בימ"ר הדרים
אלה
צלמון
חרמון
אופק
בימ"ר מגן-ניצן
נוה תרצה
אשל
דקל
בימ"ר ירושלים
השרון
מעשיהו
שיטה
איילון
גבעון
בימ"ר אוהלי קידר
גלבוע
בימ"ר תל אביב
שקמה
רמון
מגידו
בימ"ר קישון
כרמל
דמון
רימונים
קציעות
נפחא
סהרונים
עופר
4.5-3מ"ר
יותר מ-
4.5מ"ר
עד מועד הפעימה
השניה בתחילת מאי
2020
, שב"ס אמור
היה לגשר על פער
ניכר בין הצפיפות
הקיימת לבין דרישת
בג"
ץ-
4.5
.מ"ר
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
32
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
2019
,
כמחצית ממקומות הכליאה כבר היו בשטח של לפחות
4.5
:מ"ר ,חרמון
אופק, ובית מעצר
מגן-
.ניצן
,עם זאת
בעת הפקת הנתונים ,ב רוב
מתקני הכליאה , רק מיעוט ממקומות הכליאה היו
ב שטח של4.5
מ"ר
או יותר, ולרשות רוב מקומות הכליאה עמד שטח של4.5-3
מ"ר. מתקנים
:אלו הם ,איילון, אשל, בימ"ר אוהלי קידר, בימ"ר ירושלים, בימ"ר קישון, בימ"ר תל אביב, גבעון
,גלבוע, דמון, דקל, השרון, מגידו, מעשיהו, נווה תרצה, נפחא, סהרונים, עופר, קציעות, רימונים
רמון, שיטה ו
שקמה.
שב"ס ציין בתשובתו לפנייתנו, כי בעקבות פסיקת
בג"ץ
שקבעה את שתי הפעימות, הוחלט
להקטין את שטח המחייה של חלק מהפרויקטים ש במקור תוכננו לשטח מחייה של4.5
מ"ר
,לאסיר בתא כך שיאפשרו שטח מחייה של3
מ"ר; זאת על מנת שיוכלו לעמוד בפסיקת
בג"ץ
.במועד שנקבע77
נציין כי פעולה זו אמנם נתנה מענה
קצר-טווח
,לפעימה הראשונה
.אך לא לפעימה השנייה
מעדכונים ש
המדינה מעבירה בג ל"ץ
אחת לרבעון אפשר ללמוד על התקדמות ההיערכות
.של שב"ס
בספטמבר2019
נכתב בעדכון המדינה ל
בג"ץ , כי לאחר השלמת הפעימה
הראשונה התחילה עבודת מטה ליישום הפעימה השנייה , בראשות מזכיר הממשלה. עבודת
המטה כללה שתי ישיבות מטה שנערכו ביוני וביולי, ובמסגרתן סקרו גורמי המקצוע בקרב משרדי
הממשלה הרלוונטיים את התקדמות פעולות ש .ב"ס יודגש כי בדיווח
זה בג ל"ץ
לא נמסר מהם
הצעדים המעשיים שננקטו עד
אותו מועד
ולא הובאו נתונים עדכניים על צפיפות
.הכליאה78
בעקבות כך ביקש
בג"ץ
מהמשרד כי בדיווח של דצמבר יובא פירוט של מכלול
הפעולות וההסדרים שנעשו עד אז.ליישום הפעימה השניה79
בדצמבר2019
שלחה המדינה
ל
עידכון
הודעת
בג"ץ
כי
נכתב
ובה , השניה
הפעימה
במועד
ב-
1
במאי2020
, לא יעלה בידי המדינה להגשים את מימוש היעד שקבע
בג"ץ
,(כאמור
שטח מחייה של4.5
מ"ר לכל אסיר ואסיר
בתא עם שירותים ומקלחת, או4
מ"ר ללא
השירותים והמקלחת).
נוסף על האמור נמסר
בהודעת המדינה בג ל"ץ,
כי עד לאותו מועד חל ריווח משמעותי בשטחי
,המחייה80
וכי עד למועד הפעימה השנייה הוא מתכוון גם להוציא1,046
מיטות מתאי כליאה
77
,רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
, הועבר על ידי גל יונה, רכזת
,קשר עם הכנסת26
ביוני2019
.
78
הודעת עדכון
מטעם המדינה, מכתב מעו"ד רן רוזנברג, סמנכ"ל בכיר במחלקת הבג"
,צים בפרקליטות המדינה
10
בספטמבר2019
.
ההודעה
הועברה לידינו על ידי עו"ד ד"ר
סיגל שהב, המרכז האקדמי למשפט ולעסקים
,ברמת גן7
באוקטובר2019
.
79
בג"ץ
1892/14
, החלטה מתאריך19
בנובמבר2019
.
80
.בהמשך הפרק נפרט את הצעדים שערך שב"ס עד כה
במועד הפעימה
השניה שב"ס לא
עמד בדרישת בג"
ץ
להגיע ל-
4.5
מ"ר
עבור כל אסיר ועצור
עד מאי2020
.
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
33
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
)"(שב"ס מכנה החלטה זו בשם "החלטת האלף
.ועל ידי כך לרווח חלק מהתאים
לאחר פעולות
,אלו במועד הפעימה השניה התפלגות שטחי המחיה
צפוי
ה היתה
:להיות כדלקמן81
%
40
ממקומות הכליאה צפויים להיות בשטח של4.5
מ"ר לאסיר, או יותר.
82
9%
ממקומות הכליאה צפויים
להיות בשטח של
4.5-4
מ"ר לאסיר.
40%
ממקומות הכליאה צפויים להיות בשטח של4-3.5
.מ"ר לאסיר
11%
ממקומות הכליאה צפויים להיות בשטח של3.5-3
.מ"ר לאסיר
נכון
ל-
28
,באפריל לאחר
הוצאת אלף המיטות כמתוכנן, שיעור
מקומות הכליאה שעומד
בדרישת
בג"ץ
הוא40%
כמתוכנן. על פי שב"ס, אלמלא נדרש להקצאת מתקן כל יאה וכמה
אגפים
למקרה שיעלה צורך בבידוד אסירים עקב מגיפת הקורונה, היה מגיע שיעור זה היה מגיע
לכ-
%
45
.
83
נציין
ששב"ס מודד את השטחים שבהם נמצאים
מקומות
הכליאה, ולצורך כך הוא מביא בחשבון
גם
את ה
מיטות שאינן מאו
י
ישות
בכוונה
תחילה , כדי לאפשר גמישות תפעולית. מכך אפשר
להסיק שמספר האסירים שנמצאים
בפועל
במקומות כליאה שעומדים בדרישות החוק
גדול ממה ש
תואר
.בדיווח שב"ס
בתאריך
28
באפריל
2020
,פנה המשרד לביטחון הפנים בג ל"ץ ,בבקשה לדחות את מועד
הפעימה השניה.
84 בג"ץ הטיל על המשרד להעביר ל ו.דיווח תקופתי עד סוף חודש יוני
עד אמצע
יולי צפויה להתקבל ב
בג"ץ
תגובת העותרים
ו בהתאם
למידע שיובא בפניו ,יחליט בג"ץ אם
לדחות
את מועד הפעימה השניה.
85
81
.שם
82
בתשובת המדינה לבג"
ץ, נכתב כי בשיטת חישוב שונה, שיעור העמידה ביעד יהיה%
45, וז את אם יוכללו
בקטגוריה זו גם תאים בכלא צלמון, ששטחם3.8
מ"ר לאסיר, בתאים שכוללים שירותים, אך אינם כוללים
מקלחת. על פי חישוב זה שיעור המקומות בטווח של4-3.5
מ"ר הוא35%
.. שם
83
עו"ד רן רוזנברג, סגן בכיר במחלקת הבג"צים
בפרקליטות המדינה, בקשה מטעם המדינה לקיום דיון בפני בית
,המשפט28
באפריל2020
,. הועבר על ידי עו"ד ד"ר סיגל שהב, המרכז האקדמי למשפט ולעסקים ברמת גן
,הודעה25
במאי2020
.
84
עו"ד רן רוזנברג, סגן בכיר במחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה, בקשה מטעם המדינה לקיום דיון
בפני בית
,המשפט28
באפריל2020
,. הועבר על ידי עו"ד ד"ר סיגל שהב, המרכז האקדמי למשפט ולעסקים ברמת גן
,הודעה25
במאי2020
.
85
בג"ץ
1891/14
, החלטה מתאריך30
באפריל2020
.
במועד הפעימה
,השניה40%
ממקומות הכליאה
בשב"ס היו בשטח של
4.5
.מ"ר או יותר
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
34
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
3
. פעולות בינוי להתמודדות עם צפיפות הכליאה
הקטנת הצפיפות בבתי הסוהר יכולה להיעשות, בין היתר, על ידי הוספת מקומות כליאה
.באמצעות בינוי בתי סוהר חדשים, בינוי אגפים במתקנים הקיימים והוספת אגפי אוהלים בפרק
זה יובאו מידע ונתונים על אודות הפעולות ששב"ס עורך
ומתכנן להגדלת מספר מקומות
הכליאה לטווח הקצר (מב( נים זמניים), הבינוני עד שנת2027
-
בינוי במסגרת תוכניות שכבר
הוכנו ותוקצבו) והארוך
(עד שנת2040
), במסגרת תוכנית מתאר ארצית
)(תמ"א24-4
.
'החלטת ממשלה מס3595
- בינוי והוספת מבנים זמניים
,כאמור
מ עבודת
ה
מטה
שערך שב"ס בעקבות פסיקת
בג"ץ עלה שח סרים6,300
מקומות
.כליאה
עוד לפני שהתקבלה פסיקת
בג"ץ, החליטה הממשלה
'במסגרת החלטה מס3595
מ שנת2018
שיש
לבנות, לשפץ ולהתאים מקומות כליאה לכ-
4,000
אסירים עד לשנת2027
.
במסגרת זו
:הוחלט על86
לטווח קצר-
הוספת823
מקומות כליאה עד שנת2019
, על ידי שיפוץ והתאמה של מתקנים
.קיימים
הרחבת מתקן הכליאה אלה בכ-
400
מקומות עד לשנת2021
.
הרחבת מתקן הכליאה מעשיהו בכ-
400
מקומות עד לשנת2025
.
בניית מתחם כליאה מגידו ובו יהיו כ-
2,800
מקומו ת כליאה עד שנת2027
וכן
סגירת בית
הסוהר הקיים ב מגידו עד שנת2021
.
על פי הנתונים שהמשרד לביטחון הפנים העביר במאי
2019, עם סגירת כלא מגידו במתכונתו הנוכחית צפויים להתבטל כ-
800
.מקומות כליאה
מכאן, שבשילוב שני הצעדים-
סגירת בית הסוהר הקיים במגידו והפעלת מתחם הכליאה
המתוכנן, יתווספו לשב"ס בסך הכול2,000
.מקומות כליאה
כמו כן, בהחלטת הממשלה הוחלט להקצות
לפעולות הבינוי את ה
תקציבים הא
לו:
טבלה3
. תקצ
י
ב פעולות הבינוי בכל אחת מהשנים (מיל
י"וני ש
ח) לפי החלטת הממשלה87
שנה
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
סך הכול
תקציב60
138
178
245
245
245
245
245
245
245
2,091
86
החלטת ממשלה3595
של הממשלה ה-
34
,שדרוג מערך הכליאה והרחבת מרחב המחייה בבתי הסוהר ,
25
בפברואר2018
.
87
.שם
בהחלטת הממשלה
3595
נקבעו ותוקצבו
פרוייקטים ליישום
בטו
ו ח הקצר (תוך
שנה) והבינוני (תוך
.)עשר שנים
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
35
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מהנתונים בטבלה 3 עולה, כי סך כל ההקצאה שאושרה לבינוי בתי סוהר הוא כ-
2.1
מיליארד
ש"ח בפריסה לעשר שנים.
על פי ההחלטה, לאחר סיום הבנייה, תקציבים אלו יופנו לתפעול בתי
הסוהר ויכללו בבסיס התקציב;
88
מכאן, שעד לסיום הבנייה, תקציבים אלו
אינם בבסיס התקציב
ובשנת2020, שנפתחה
ללא
תקציב מדינה מאושר ,
,יחול על משרדי הממשלה תקציב המשכי
כלומר
תקציב חודשי
השווה ל-
1/12
מתקציב המדינה המאושר הא חרון, כפי שאושר עבור שנת
2019
ועלול להיווצר קושי בתקצוב פרוייקטים .
רם ט הצגת יישום החלטת הממשלה
3595
נציין,
כי פעולות הבינוי לטווח הבינוני (הרחבת
.מתקני הכליאה אלה ומעשיהו ובניית אשכול מגידו) מתעכבות
כאמור ,בדיווח המדינה
לבג"ץ מדצמבר
2019
נכתב שב
מועד הפעימה השניה, ב-
1
במאי2020
,לא יעלה בידי
שב "ס
להגיע ליעד שקבע בג"ץ
(כאמור, שטח מחייה של4.5
מ"ר לכל אסיר ואסיר בתא
עם שירותים ומקלחת, או4
.)מ"ר ללא השירותים והמקלחת
בהודעתה ייחסה
המדינה את
"העיכוב ל
מצב המשטרי התקדימי " שבו היתה נתונה
המדינה בעקבות התפזרות הכנסת שלוש
פעמים ברצף בתוך שנה ושלטון של ממשלת מעבר ,אשר בעת כתיבת ההודעה עדיין לא
הסתיים ,וגרם ל"חוסר ודאות מובנה."
89
פנינו
למשרד לביטחון הפנים בשאלה בדבר הקשר בין המצב המשטרי התקדימי לבין בינוי
.בתי הסוהר
מתשובת המשרד לביטחון הפנים עלה ,כי במרבית שנת
2019
הבינוי ב
כלא אלה
עוכב בעיקר על ידי החשב הכללי של משרד האוצר וכי בש נת2020
, שנפתחה בלא תקציב
.מדינה מאושר, יעוכב הבינוי בכלא זה בשל התקציב ההמשכי שהונהג בעת ממשלת המעבר90
המשרד לביטחון הפנים לא הסביר את הקשר בין המצב המשטרי החריג לבין העיכוב
בפעולות הבינוי שהיה עליו לערוך במתקני הכליאה מעשיהו ומגידו.
,לפי אגף התקציבים במשרד האוצר העיכוב בהגדלת היצע מקומות הכליאה אינו נובע
מהיעדר תקציב , שכן שב"ס תוקצב בהתאם להחלטת הממשלה3595
;
כך מסר יונתן
88
.שם
89
בג"
ץ1892/14
, הודעת עדכון מטעם המדינה, הועברה לידינו על ידי עו"ד ד"ר סיגל שהב, המרכז האקדמי
,למשפט ולעסקים ברמת גן, הודעה22
בדצמבר2019
.
90
,עו"ד ליאור חיימוביץ, ראש לשכת מטה השר לביטחון הפנים, תשובה לפניית הממ"מ, דוא"ל4 בפברואר ו-
18
בפברואר2020
.
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
36
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
פל
ורסהיים, רפרנט ביטחון פנים באגף.
91
בהקשר זה נציין שבהצעת התקציב לשנת2019
נקבעה הרשאה להתחייב "לטובת בינוי בתי סוה
ר חדשים" על סך כ-
819
.מיליון ש"ח92
,לעניין לוח הזמנים לבינוי בתי סוהר חדשים נמסר מאגף התקציבים במשרד האוצר
שהחלטת בג"
ץ בבקשת המדינה לדחיית מועד יישום הפעימה השנייה ניתנה בנובמבר
2018
ולמעשה נותרו בידי המדינה כ-
18
חודשים ליישום הפסיקה ;
בינוי של מתקני כליאה
.חדשים, והרחבה של מתקנים קיימים, מצריכים פרקי זמן ארוכים יותר
,כך לדוגמא
במסגרת המכרז להרחבת כלא "אלה" נדרש הקבלן להשלים את הבינוי לכל המאוחר תוך37
חודשי.ם93
" עוד נמסר מהאוצר, כי
לאור הירידה הניכרת במצבת הכלואים ,ודחיית בג"ץ
את המתווה
שהציגה המדינה במסגרת החלטת הממשלה3595
, מתקיימת עבודת מטה לעדכון
.החלטת הממשלה
ל
כשתוקם הממשלה היא תידרש לכך."
94
יישום החלטת הממשלה3595
,לצורך ניהול פעולות הבינוי באוגוסט2017
הוקמה בשב"ס
מינהלת מרחב מחייה. ה מינהלת
הורחבה באפריל2018
וכעת היא נקראת
מינהלת תפני
"ת
.)(תכנון, פיתוח, ניהול ותיאום
מטר
יתו ה של:המינהלת הן
ייזום, תכנון וביצוע
ה פרוייקטים תחת גוף אחד
שי רכז את כל משימות
.הליבה
בראש המינהלת עומדת גונדר קטי פרי , ועומדים לרשותה32
תקנים.
95
תשעה מהם
מועסקים במטה המינהלת, והשאר
בשלוש מ חלקות–
96
מחלקת תיכנון ופיקוח
)(תשעה תקנים .בין תפקידיה -
,עבודת מטה, ייעוץ, קביעת יעדים
אישור תכניות ולוחות זמנים, אחריות כוללת על
התקציב ועל לוח ה זמנים, תיאום וניהול
91
יונתן פל ,ורסהיים, רפרנט ביטחון פנים באגף התקציבים, משרד האוצר, שיחה4
במרץ2020, דוא"
,ל5
במרץ
2020
.
92
הצעת תקציב לשנת הכספים2019, המשרד לביטחון הפנים והסעיפים הצמודים לו , פברואר2018
', עמ2 ו-
62
.
93
,יונתן פלורסהיים, רפרנט ביטחון פנים באגף התקציבים, משרד האוצר, שיחה4
במרץ2020, דוא"
,ל5
במרץ
2020
,. אתר מינהל הרכש 'מכרז מס29/2019
:. תאריך כניסה לאתר4
בפברואר2020
; במכרז נקבע כי מועד
השלמת הבנייה יהיה37
.חודשים ממועד צו התחלת העבודה
94
דחיית בג"ץ את המתווה שהציגה המדינה, מתייחסת לל
וח הזמנים שקבע בג"
ץ באשר לפעולות הבינוי, בפריסה
,לעשר שנים. יונתן פלורסהיים, רפרנט ביטחון פנים באגף התקציבים, משרד האוצר, שיחה4
במרץ2020, דוא"
,ל
5
במרץ2020
.
95
שמונה מ-
32
התקנים היו קיימים בשב"ס לפני הקמת מינהלת תפנית והשאר ה.ם תקנים חדשים
96
,רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
, הועבר על ידי גל יונה, רכזת
,קשר עם הכנסת26
ביוני2019
,. שב"ס, אגף המטה, מינהל תכנון פקודת ארגון–
מנהלת מרחב מחייה– 8
.
1
במאי2018
. שב"ס, מנהלת תפני"ת, סקירת פעילות למשרד לבט"פ–
,שטח מחייה1
בינואר2019. הועבר
בדוא"ל על ידי רב-
,כלאי טליה סבג, עוזרת לראש המינהלת13
בפברואר2019
.
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
37
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
סיכונים, הסדרת כל הדרישות החוקיות והאחרות לצורך הקמת מתקני כליאה חדשים ,
תיאום וחיבור
המתקנים החדשים לתשתיות אזרחיות.
ענף חלופות כליאה
)(שלושה תקנים
העוסק ב אינטגרציה של כלל החלופות הקיימות
בפ ו
יתוח חלופות נוספות ו
ניתוח תמונת מצב הכ
ל יאה הארגוני עם מעבר לריווח שטח
המחייה.
ענף תורות ה
פ
עלה
)(תשעה תקנים
,שייתן מענה לכתיבת תורת הפעלת אשכול מגידו
ת .צורה שעד כה לא הופעלה בישראל אשכול כליאה מבוסס על כמה מתקני כליאה שונים
ונפרדים שנמצאים בצמידות גיאוגרפית ו המיקום המשותף
אמור ל אפשר
איגום
משאבים
ל
מטרות משותפות,
כדוגמת שירותי ביטחון (ליווי אסירים, פטרול היקפי, תגבור הדדי
בשיגרה
ובחירום), שירותים לוגיסטיים כמו מטבח, אפסנאות, מחסנים וכן מכלולי תפעול
משותפים כמו שער כניסה ומכלול ביקורים.
עד כה ערכה היחידה מיפוי של תורות הפעלה
בארץ ובעולם
, וגיבשה טכניקה להפעלת אשכול, על סמך המידע שנאסף.
97
להלן נביא מידע ונתונים על פעולות בינוי והקמה
ששב"ס
יב צע כדי להקל על הצפיפות בטווח
.הקצר ועל פעולות הבינוי שהוא מתכנן לערוך בטווח הרחוק
פעולות בטווח הזמן הקרוב
יש פרוייקטים ש הסתיימה הקמתם או שהיו בשלבים מתקדמים בעת כתיבת התשובה (מאי
2019
)
-
98
760
מקומות כליאה התווספו בעקבות הקמתם של שישה אגפי אוהלים בכלא קציעות ואגף
אוהלים אחד בכלא מגידו . כוח האדם שגוייס לאגפים אלו–
90
תקנים לקציעות ו-
25
.למגידו
823
מקומות כליאה התווספו בעקבות הקמת"חמישה אגפים חדשים המכונים "כספות,
בבתי הכלא קציעות, עופר ורמון ועל ידי שיפוץ אגפים בבתי כלא השרון, ניצן ואלה. כוח
האדם
שגויס לאגפים אלו–
63
תקנים לאגפי הכספות ו-
40
.לאגפים המשופצים99
לטווח
הבינוני , הגדירה מינהלת תפני"ת
את ה
תפ
וקות האלו בתחום הבינוי.
100
97
,על פי מידע שהועבר ממינהל התכנון, אשכול כליאה אפשר שיכיל בית מעצר, בתי סוהר ברמות ביטחון שונות
ואגפים ייעודיים לשיקום, טיפול ועוד. דו"ח רקע להכנת תמ"א24-4, הועבר על ידי פיאנה קרנץ, א גף קרקע, מים
,ומוסדות ציבור לאומיים, אגף לתכנון ארצי, מינהל התכנון, דוא"ל27
בנובמבר2019
.
98
,רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
, הועבר על ידי גל יונה, רכזת
,קשר עם הכנסת26
ביוני2019
.
99 אגפי הכספות נקראים כך משום רמת הב יטחון הגבוהה הנהוגה בהם; באגפים אלו כלואים אסירים ביטחוניים. יורי
,רבינוביץ, רמ"ח בינוי בשב"ס, שיחת טלפון19
בדצמבר2019
.
100
שב"ס, מנהלת תפני"ת, סקירת פעילות למשרד לבט"פ–
,שטח מחייה1
בינואר2019
. הועבר בדוא"ל על ידי
רב-
,כלאי טליה סבג, עוזרת לראש המינהלת13
בפברואר2019
.
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
38
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
o
הרחבת בית הסוהר אלה בבאר שבע
, מתקן כליאה עבור
.שפוטים פליליים ב
מתקן זה
אושר לקדם את בנייתם של416
מקומות כליאה ,מרכז תעסוקה חדש
, שיפוץ והרחב ת
מתחם תקון, מגורי סגל ומשרדים.
במסגרת הפרוייקט ייבנו12,500
מ"ר וישופצו1,500
מ"ר, והוקצו לו
138
מיליון
ש"ח ו-
93
תקני כוח אדם.
עד כה הוגשה בקשה להיתר בנייה
לעיריית באר שבע, פורס ם מכרז לבחירת מנהל פרוייקט והוכנו
מפרטים ל צורך פרסום
מכרז
תכנון וביצוע . באפריל2019
נבחרה חברת ניהול ופיקוח וב סוף2019
פורסם
מכרז
לעבודות תכנון והקמה.
101
בהחלטת
הממשלה3595
נקבע שיש
להשלים
את הבנייה עד
שנת2021
, אך
על פי הדוח הרבעוני של מינהלת תפנית בשב "ס
עבודות
ההקמה
אמורות
להתחיל ב-
2021
ו
מועד
האיכלוס המשוער הוא בשנת2023
, עם סיום עבודות
.הקמת מתחם הכליאה ומתחם התעסוקה
לאחר מכן תושלם בניית מתחם תקון, מתחם
.דת והתייחדות102
על פי
,המשרד לביטחון הפנים
בשנת2019
המכרז לבינוי בכלא אלה
התעכב במשך כמה חודשים עקב "אילוצים טכניים" (הסדרת התקשרות החשב הכללי של
,משרד האוצר עם חברת ניהול). על פי המשרד לביטחון הפנים, משהוסר האילוץ הטכני
מסתמן עיכוב בעטיו של ה"מצב המשטרי" האמור, שבגללו מעכב החשב הכללי פרויקטים
חד.שים103
o
פינוי-בינוי של בית סוהר מעשיהו ברמלה
, מתקן כליאה ל שפוטים ועצורים פליליים
ש נכון
להיום שיטחו17,000
.מ"ר
מתוכננת הוספת
שטח של11,000
מ"ר
ובהם
400
מקומות
כליאה
(במקביל לכך יהרסו100
מקומות כליאה , כך שבסך הכול יתווספו300
מקומות)
וכן
,אזורי חינוך, מרפאה
.קנטינה ומרכז שליטה במקביל לכך נשקלת הרחבה של היקף הבניה
ל-
800
מקומות כליאה .לצורך ז
ה יש לאסוף ולנתח דרישות מבצעיות ולקיים הליכי רישוי
.מול עירית רמלה ל
פרויקט
הוקצו(
לעת עתה
עבור בניית
400
)מקומות כליאה
160
מיליון
ש"ח ו-
85
תקני כוח אדם.
בהחלטת הממשלה3595
נקבע כי
הבינוי יושלם עד שנת2025
,
101
,אתר מינהל הרכש 'מכרז מס29/2019
:. תאריך כניסה לאתר4
בפברואר2020
; במכרז נקבע כי מועד השלמת
הבנייה יהיה37
.חודשים ממועד צו התחלת העבודה
102
שב"ס, מנהלת תפני"ת, סקירת פעילות למשרד לבט"פ–
,שטח מחייה1
בינואר2019
. הועבר בדוא"ל על ידי
רב-
,כלאי טליה סבג, עוזרת לראש המינהלת13
בפברואר2019
,). דו"ח רבעוני מנהלת תפנית (רבעון שלישי30
באוקטובר2019
,, הועבר על ידי לשכת נציב בתי הסוהר בדוא"ל13
בנובמבר
2019
. רב כלאי כרמית מויאל, ראש
,לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
,, הועבר על ידי גל יונה, רכזת קשר עם הכנסת26
ביוני
2019
,. אתר מינהל הרכש 'מכרז מס29/2019
.
:תאריך כניסה לאתר4
בפברואר2020
; במכרז נקבע כי מועד
השלמת הבנייה יהיה37
.חודשים ממועד צו התחלת העבודה
103
בעניין זה העביר לידינו המשרד לביטחון הפנים הנחייה של החשב הכללי לחשבי משרדי הממשלה, על פיה
מתבקשים המשרדים להימנע מאישור התקשרויות חדשות, אשר צפויות לגרום להוצאה במזומן בשנת2020
,
למעט התקשרויות דחופות וחיוניות, אשר אי אישורן צפוי לגרום לנזק של ממש. עוד נכ תב בהנחיית החשב
הכללי, כי בשנת2020
תפעל במשרד האוצר ועדת חריגים שתוכל לאשר התקשרויות מיוחדות. פנינו למשרד
לביטחון הפנים בשאלה האם בכוונתו לבקש תקציב מוועדת החריגים לקידום המכרז שכבר פורסם לבינוי בכלא
אלה, והמשרד השיב כי אין צורך בפנייה לוועדת החריגים, כל עוד לא פורסמו מכרזים (כאמור, בבית הסוהר אלה
.)פורסם מכרז
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
39
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
ובד
ו"ח הרבעוני של מינהלת תפנית , מספטמבר2019
, נכתב
כי התאריך המשוער לסיום
הפרוייקט הוא
תחילת שנת2024
.
104
o
בינוי אשכול מגידו –
שב"ס
נ ערך לבניית2,800-2,400
מקומות כליאה ב
אשכול מבנים
שיהיו בו
שניים או שלושה מ
תקני כליאה
"לצד מתחם תפעולי ואג
מי משותף.
מתקנים אלו
צפויים להשתרע על פני120,000
מ"ר ולצורך כך הוחלט
להקצות כמיליארד ש"ח ו-
950
תקני כוח אדם.
,עד כה שב"ס החל בהעברת זכויות המקרקעין לידיו
וב
טיפול ב
חסמי
תב"ע
.מול משרדי הממשלה השונים105
במקביל לכך נבחנת
הקטנת מספר המקומות
מ-
2,800
ל-
2,400
.)(במקביל לבחינת הגדלת מספר המקומות בכלא מעשיהו המועד
המשוער לסיום הפרויקט הוא בין סוף2027
לתחילת2028
.
106
המשרד לביטחון הפנים ציין בתשובתו כי במקביל לכך
נבחנת הקדמה של מועדי סיום הבינוי
בכלא מעשיהו ובאשכול מגידו, אך לכך יש השפעות תקציביות ונדרש זירוז של הטיפול בחסמי
תכנון מרחבי כמו
שינוי תב"ע וקבלת הית.רי בנייה107
יש לתת את הדעת לכך שבכל מקרה שבו
נדרשים הליכי רישוי מול גורמים עירוניים וארציים, י
י תכנו עיכובים מסיבות מגוונות וביניהן
.התנגדות של גורמים שונים
בטבלה4
נציג את
נתוני המשרד לביטחון הפנים באשר להק צאה השנתית לבינוי הפרוייקטים
שהוזכרו לעיל.
טבלה4
. תקצ
י
ב פעולות הבינוי בכל אחת מהשנים
)(מיליוני ש"ח כ פי שמסר המשרד
לביטחון הפנים108
שנה
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
סך הכול
תקציב42
146
177
177
177
177
145
145
145
1,331
104
.שם
105
על פי הדו"ח הרביעוני של מנהלת תפנית, תהליך זה מתקדם באופן מהיר מהצפוי ועד כה התקבלו אישורים
מחברת מקורות על אספקת מים בהתאם לצריכה, אישור מחברת החשמל על יכולת הספקת חשמל, מועצה
אזורית מגידו ל התחברות למתקן טיהור שפכים, ממשרד התחבורה על הרחבת מחלפון וכביש גישה, ואישור
,)מרשות העתיקות בעניין חפירות הצלה. דו"ח רבעוני מנהלת תפנית (רבעון שלישי30
באוקטובר2019
, הועבר
,על ידי לשכת נציב בתי הסוהר בדוא"ל13
בנובמבר2019
.
106
.שם
107
רב כלאי כרמית מויאל, רא ,ש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
,, הועבר על ידי גל יונה
,רכזת קשר עם הכנסת26
ביוני2019
.
108
.שם
בג"ץ הטיל על שב"ס
להגדיל במידה ניכרת
את שטח המחייה של
אסירים תוך18
חודשים, אך לוח
זמנים זה
אינו בהכרח
תואם את משך
הבנייה של מתקני
כליאה
.חדשים
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
40
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מהנתונים בטבלה עולה,
כי סך כל ההקצאה שאושרה לבינוי בתי סוהר הוא
כ-
1.3
מיליארד ש"ח
בפריסה
לתשע
.שנים109
תקציבים אלו נמוכים ממה שנקבע בהחלטת הממשלה3595
(תקציבים אלו פורטו בטבלה3
.), שכן הם אינם כוללם את תקציבי ההפעלה לאחר סיום הבינוי
בינוי מתקני
כליאה לטווח ארוך -
)תוכנית מתאר ארצית (תמ"א24
תמ"א24
היא תוכנית מתאר ארצית לבניית בתי כלא, שהכנתה החלה בשנת1982
.
נציין כי כל
תהליכי הבינוי ששב"ס מצוי כעת בתכנונם או בבנייתם, נעשים במסגרת תוכניות קודמות של
תמ"א24
;
במסגרת האחרונה בהן, תמ"א3
-
24
,
.אושרה בניית אשכול מגידו שהוזכר לעיל110
במסגרת ההיערכות לשנת2040
, הוכנה בשנים האחרונות תמ"א4
-
24
.
111
תכנון ארוך טווח של מתקני כליאה בישראל מצריך תחזית של מספר מקומות הכליאה שיידרשו
בעתיד. שב"ס העביר לידינו תחזית שהוכנה על ידי פרופ' אורן גזל-אייל , דיקן
הפקול טה
למשפטים באוניברסיטת חיפה , אשר שימשה כבסיס להערכת גודל הצורך בשנת2040
. לצורך
הכנת התחזית נבחנו תרחישים שונים והובאו בחשבון אפשרויות לשינויים רבים בתחום
הדמוגרפי (גודל כלל האוכלוסייה בישראל), בתחום מגמות הכליאה, שינויי מדיניות בתחום
האכיפה והכליאה, ושינו יים חברתיים אחרים. בהנחה שגידול האוכלוסייה יהיה בינוני, ושיעור
הכלואים בכלל האוכלוסייה לא ישתנה, העריך פרופ' גזל-אייל,
כי בשנת2040
יידרשו כ-
16,000
מקומות כליאה
ב
עבור גברים שנשפטו בגין עבירות פליליות .לה ערכה זו
יש להוסיף
מתקני כליאה נפרדים לנוער ולנשים (כ-
600
)מקומות כליאה לשתי קבוצות אלו גם יחד
וכן
כ-
9,300
מקומות כליאה לאסירים ביטחוניים ומקומות כליאה לשוהים בלתי חוקיים
או
זרים
, ש בעת הכנת
ה
תחזית נקבע ש אין אפשרות
לאמוד את מספרם
מראש, אך מינהל
התיכנון הביא בחשבון כ-
4,800
זרים. נציין גם כי בהערכת מינהל התיכנון הובאה בחשבון
גמישות תפעולית של%
15
עבור ה אסירים הבגירים
השפוט
ים על רקע פלילי , אך לא עבור
.האוכלוסיות האחרות112
109
החלטת ממשלה3595
של הממשלה ה-
34
,שדרוג מערך הכליאה והרחבת מרחב המחייה בב
תי הסוהר ,
25
בפברואר2018
.
110
'החלטת ממשלה מס129
של הממשלה ה-
34
,
תוכנית מתאר ארצית להוספת אשכול בתי סוהר מגידו–
תמ"א
3
-
24
, מתאריך25
ביוני2019
.
111
תוכנית מתאר ארצית לבתי סוהר, מס' תמ"א24
,
1982
.
112
תחזית הכליאה שהוכנה על ידי פרופ' גזל-
אייל הועברה לידינו עם תשובת המשרד לביטחון הפנים. רב כלאי
,כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
,, הועבר על ידי גל יונה רכזת קשר
,עם הכנסת26
ביוני2019
. דו"ח רקע להכנת תמ"א24-4
, הועבר על ידי פיאנה קרנץ, אגף קרקע, מים ומוסדות
,ציבור לאומיים, אגף לתכנון ארצי, מינהל התכנון, דוא"ל27
בנובמבר2019
.
'לפי הערכה של פרופ
אורן
גזל-
אייל, בשנת
2040
יידרשו בישראל
כ-
16,000
מקומות
כליאה עבור אסירים
.פליליים
בנוסף, יידרשו מתקני
כליאה בעבור נוער
ובעבור נשים וכן
כ-
9,000
מקומות
כליאה עבור אסירים
ביטחוניים ומספר לא
ידוע של מקומות
כליאה עבור שוהים
.בלתי חוקיים
סוגיות בכליאה
בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
41
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
במסגרת הכנת תמ"א24-4
נבחנו יותר מ-
70
.חלופות למתקני כליאה, בחמישה מחוזות
החלופות נותחו על פי קריטריונים ומדדים שונים, התקיימו מפגשים עם לשכות תכ נון מחוזיות
ונערכו סיורים באתרים השונים. התקיימו מפגשים עם נציגי הרשויות המקומיות הסמוכות
.לאתרים שבהם נשקלת בניית בתי סוהר113
נציין, שהכנת תמ"א לבניית בתי סוהר ובחירת
:האתרים המתאימים היא תהליך מורכב ובמסגרתו מובאים בחשבון גורמים רבים, ובהם
השפעות חברתיות, השפעות סביבתיות, חיבור לתשתיות, נגישות תחבורתית וחששות של
האוכלוסייה במקומות בהם נבחן בינוי מהיבטים של סיכון שלום הציבור ומי רידה בערך הדירות
באיזור. כמו כן, מביאים בחשבון את הצורך בקרבה גיאוגרפית בין האתרים הנבחנים לבין
מקומות הפשיעה (שקשורים לאיזורי המגורים של הכלואים ובני משפחותיהם), מיקום בתי
המשפט, איזורי המגורים של הסוהרים ואיזורים בעלי פוטנציאל לתעסוקת אסירים כחלק
משיקומם
.בכלא114
במהלך הכנת תמ"א24-4
נמצאו אתרים בשני מרחבי חיפוש במחוז צפון-
חיפה ובחלקו הדרומי
של מחוז מרכז (אזור ירושלים-
אשקלון), והוצגו בפני המועצה הארצית ביולי2018
. התוכנית
.הועברה להערות הוועדות המחוזיות והציבור115
,לאחר קבלת ההערות והטמעתן בתוכנית
אישרה המוע
צה הארצית לתכנון ולבנייה את התוכנית ב-5
בנובמבר2019
.
116
,על פי התוכנית
עד שנת2040
ייבנו שני אשכולות כליאה נוספים
על הקיים–
אחד בצפון הארץ (הרחבה של
אתר כרמל או בניית אשכול באתר "שגיא2000
" הסמוך למגדל העמק) ואחד בדרום הארץ
(באתר חרוב או .)באתר פלוגות א כל
חד מה
אשכול
ות יוכל
לתת מענה לכליאתם של4,000
.אסירים
במידה שממשלת ישראל תאשר את התוכנית, יוכל שב"ס להמשיך בתהליך התכנון
מול הגורמים המקומיים הרלוונטיים ומול הגופים המספקים תשתיות. כמו כן, במסגרת תמ"א
24-4
הוגדרו כמה אתרי כליאה כאתרים ל"ביטול מותנה", כלומר א תרים שייסגרו כאשר תהיה
.להם חלופה פעילה
האתרים לביטול מותנה הם: בתי מעצר קישון, תל אביב, ירושלים ושקמה
.וכן כלא דמון117
113
אתר מינהל התכנון של משרד האוצר, תמ"א24/4
–
:תוכנית מתאר ארצית לבתי סוהר. תאריך כניסה לאתר7
בנובמבר2019
.
114
תמ"א4
-
24
,נספח חברתי . דו"ח רקע להכנת תמ"א4
-
24, הועבר על
ידי פיאנה קרנץ, אגף קרקע, מים ומוסדות
,ציבור לאומיים, אגף לתכנון ארצי, מינהל התכנון, דוא"ל27
בנובמבר2019
.
115
אתר מינהל התכנון של משרד האוצר, תמ"א24/4
– תוכנית מתאר ארצית לבתי סוהר. תאריך
:כניסה לאתר7
בנובמבר2019
.
116
,החלטות המועצה הארצית לתכנון ולבנייה 'ישיבה מס634
,
5
בנובמבר2019
.
117
את מסמכי תמ"א4
-
24, כולל מפת מתקני הכליאה, אפשר למצוא ב
אתר תכנון זמין של מינהל התכנון . פיאנה
קרנץ, אגף קרקע, מים ומוסדות ציבור לאומיים ,, אגף לתכנון ארצי, מינהל התכנון, דוא"ל4
במרץ2019
, שיחת
,טלפון27
בנובמבר2019
.
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
42
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
בינוי מתקן כליאה לנשים
תמ"א24
אינה כוללת בינוי של מתקן כליאה חדש
לנשים . בהקשר לכך נציין, כי במסמך קודם
של מרכז המחקר והמידע של הכנסת
, מ שנת2017
, נכתב כי
נווה תרצה, כלא הנשים היחיד
בישראל (לעצורות
ול שפוטות
בגין עבירות פליליות) הוא מתקן מיושן וצפוף,
שאינו מתאים
לצרכיהן של נשים, ו
ודאי שאינו מתאים לא
י( מהות שכלואות עם ילדיהן
על פי חוק,
אסירות יכולות
לשהות בכלא עם ילדיהן עד גיל שנתיים)
118
וכי
שב"ס מודע לכך
; ב אותו
מסמך מסר שב"ס, הוא ש
מקדם תהליך להקמת
כלא חדש לנשים ליד באר שבע, אך במהלך הכנת המסמך תוכנית זו
בוטלה
ו שב"ס הודיע
כי הוא בוחן אפשרות למיקום אחר, ב
מרכז הארץ ,ו להערכתו הקמת המתקן
תימשך 4
-5 שנים.
119
נכון לעכשיו
נראה,
כי בניית כלא חדש לנשים
אינה בתהליך ת
כנון ,
שכן
היא לא
נכללת במסגרת
תמ"א24
ו אף
לא בין התוכניות שנמסרו לנו על ידי שב"ס. נציין
שמאחר ש
נווה תרצה
הוא הכלא היחיד בישראל לשפוטות ועצורות על רקע פלילי, לא יהיה
אפשרי להקטין את צפיפות הכליאה בו ,אלא אם כן יועברו א
סירות
.למתקני כליאה אחרים
118
פקודת בתי הסוהר [נוסח חדש],תשל"ב-
1971
,
סעיף2.
119
,נורית יכימוביץ כהן
היבטים בכליאת נשים בישראל ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת12
ביולי2017
.
סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי המחייה
43
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הוספת מקומות כליאה- סיכום
כדי לעמוד בפסיקת
בג"ץ ,שב"ס נקט ומתכוון לנקוט צעדים ל:הוספת מקומות כליאה כדלקמן
ל
טווח הקצר –
שב"ס הוסיף כ-
1,500
מקומות כליאה באמצעות
הקמת אגפי אוהלים ואגפי
""כספות
בבתי סוהר: קציעות, מגידו, עופר ורמון וכן על ידי שיפוץ אגפים בבתי הסוהר
רון ש,
ניצן
.ואלה
לטווח הבינוני (עד שנת2027
) -
פרויקטים
התלויים בבניית מבנים חדשים ,ש תוקצבו במסגרת
החלטת הממשלה3595
,נמצאים בשלבי תכנון ו על פי
ה ,משרד לביטחון הפנים מתעכבים עקב
"המצב המשטרי החריג", הגורם לחוסר
וודאות.
לטווח
ה
ארוך - שב"ס נערך לאפשר את כליאתם של כ-
16,000
א
סירים ועצורים
(גברים שנכלאו
בגין עבירות פליליות); נוסף על כך יידרשו מתקני כליאה גם לנשים, נוער, ויותר
מ-
9,000
אסירים ביטחוניים .
,לשם כך מתוכננת בנייתם של
שני אשכולות כליאה נוספים
על
האמור – אחד בצפון הארץ ואחד בדרומ ה. הקמתם של פרוייקטים
אלו אמורה
להסתיים בשנת
2040
.
יונתן פלורסהיים, רפרנט ביטחון פנים באגף התקציבים במשרד האוצר, מסר כי "לאור הירידה
הניכרת במצבת הכלואים, ודחיית בג"
ץ את המתווה שהציגה המדינה במסגרת החלטת
הממשלה3595
,
(קרי: קביעת בג"ץ לוח זמנים של18
חודשים
ליישום הפעימה השניה, בעוד
שבינוי מתקני כליאה דורש פרק זמן ארוך מכך )
מתקיימת עבודת מטה לעדכון החלטת
.הממשלה
לכשתוקם הממשלה היא תידרש לכך."
120
120
דחיית בג"ץ את המתווה שהציגה המדינה, מתייחסת ללוח הזמנים שקבע בג"
ץ באשר לפעולות הבינוי, בפריסה
,לעשר שנים. יונתן פלורסהיים, רפרנט ביטחון פנים באגף התקציבים, משרד האוצר, שיחה4
במרץ2020, דוא"
,ל
5
במרץ2020
.
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
44
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
4
. ש
ינויים ב
מדיניות ה
ענישה
בשנים האחרונות חלו כמה שינויים במדיניות הענישה בישראל, שינויים שיכולים להשפיע על
מגוון היבטים בכליאה בישראל, ובכלל זה על
מספר הכלואים, על צפיפות כליאתם ו .על שיקומם
בפרק זה נביא מידע ונתונים על סטטוס
יישומם . הצעדים השונים יפורטו לפי
ה סדר שבו הם
מתרחשים בהליך הפלילי :בתי משפט קהילתיים,
,ריצוי מאסר בעבודות שירות שחרור מוקדם
מהכלא (באמצעות ועדות השחרורים, שחרור מינהלי ושחרור באמצעות היחידה ל מאסרים
,)קצרים פיקוח
אלקטרוני (אמצעי פיקוח ש יש לו
רלוונטי
ות
גם לעצורים וגם לאסירים שהשתחררו
ממאסר). במסגרת
זו לא נסקור
את
'תיקון מס113
לחוק העונשין
(המכונה הבניית שיקול הדעת
השיפוטי בענישה) ,למרות שעשויה להיות לו השפעה על הכליאה.
121
בסיום הפרק נציג גם את
ההליך שבו נסגרים תיקים בהסדר מותנה; יודגש, כי הליך זה מיועד רק לתיקים בהם לדעת
התובע העונש המתאים אינו כולל מאסר בפועל (ובכלל זה מאסר שירוצה בדרך של עבודות
שירות). בחרנו להציג הליך זה במסמך על אף שאין לו השפעה ישירה על הכליאה, בשל המקום
ההולך וגדל שהוא תופס בתוך מכלול השינויים במדיניו
ת הענישה.
122
4.1
בתי משפט קהילתיים
כאמור לעיל, בתי משפט קהילתיים הוצעו בדו"ח דורנר כחלופה לכליאה וקודמו בהחלטות
הממשלה1840
ו-
3595
.בתי משפט קהילתיים הם מודל חדש יחסית להתמודדות עם פשיעה ,
ה
מבוסס על ההנחה שחלק מהעבירות מתבצעות על רקע בעיות חברתיות-כלכליות שמוביל ות
לעבריינות ולעבריינות חוזרת. כלומר, הפשיעה אינה
שורש הבעיה , אלא
הסימפטום .לכן, כדי
121מסמך בעניין זה ייכתב בהמשך. חריגה ממתחם ה עונש ההולם מתאפשרת במקרים שבהם הנאשם השתקם או
.שיש סיכוי טוב שישתקם 'הצעת חוק העונשין (תיקון מס113), התשע"ב-
2012. פורסם בספר החוקים ב-
10
בינואר2012
'. ס40
'ד(א). תיקון מס113
לחוק מאפשר לח ,רוג ממתחם הענישה גם לחומרא, במקרים מסויימים
'[ס40
'ה-
40
]'ז
חוק העונשין, תשל"ז-
1977
', סימן א1 הבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה.
122
.בשנים האחרונות היו שינויים נוספים במדיניות הענישה, שעליהם לא נפרט במסמך זה, כולל: א חקיקת סעיף
12א לחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), תשל"א-
1971, לעניין הליך חלופי שיקומי ל קטינים. על פי סעיף
זה, שנוסף לחוק בשנת2011
, בכל מקרה שבו עולה מן החקירה כי יש בסיס ראייתי להעמדה לדין של קטין, על
המדינה לבדוק טרם הגשת כתב אישום האם אפשר להפנות את הקטין להליך חלופי, שיביא אותו לידי קבלת
אחריות למעשיו מבלי "להכתים אותו" בכתם של הליך פליל י. נכון לאפריל2019
, מספר הקטינים השפוטים
שכלואים בכלא אופק אינו גדול– כ-
60
.כלואים. ב 'החלטת ממשלה מס2474
מ-
5
במרץ2017
, אישור מדיניות
אכיפה כלפי שימוש בקנאביס והקמת ועדה בין-משרדית ליישום המדיניות . בהחלטה זו נקבע כי הליך מדורג
,לאכיפה, בהתאם לגילו של החשוד (קטין או בגיר) ובהתאם למספר העבירה (עבירה ראשונה, שניה או שלישית
.)רביעית
בתי משפט קהילתי
פועלים בישראל החל
משנת2014
.
פעולתם מבוססת על
ההנחה שעבריינות
,אינה שורש הבעיה
אלא סימפטום
ושאפשר למנוע
פשיעה חוזרת
באמצעות טיפול
שיקומי-
הוליסטי
המסתמך על משאבי
.הקהילה
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
45
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
להתמודד עם הבעיה יש לאתר את
ה שורש שלה ולטפל בו
במבט שיקומי-הוליסטי , תוך השבת
העבריין לקהילה שנפגעה, והסתמכות על משאבי הקהילה.
123
מודל בתי המשפט הקהילתיים הוקם בישראל כפיילוט, ביוזמת עמותת ג'וינט-
אשלים אשר גייסה
כשותפים שורה ארוכה של גורמ ים רשמיים ובהם: הנהלת בתי המשפט, היועץ המשפטי
לממשלה, מחלקת התביעות במשטרה, הסנגוריה הציבורית, משרד המשפטים, משטרת
ישראל, שירות המבחן למבוגרים ומשרד האוצר. ככלל, מופנה לבית משפט קהילתי מי שנחשד
.בעבריינות קלה, על רקע בעיות אישיות, כלכליות או חברתיות
העבירו
ת העיקריות שבגינן
הופנו הנאשמים לבתי המשפט הקהילתיים הן :אלימות במשפחה ,סמים ,רכוש ,איומים ,
אלימות ומרמה . בעיות הרקע המרכזיות שמאפיינות את המופנים לבתי המשפט הקהילתיים
הן: עוני או חובות, חוסר יציבות רגשית, תעסוקה, התמכרות, אלימות במשפחה, היעדר רשתות
תמיכה.ובעיות בתחום בריאות הנפש124
לעת עתה, בתי המשפט הקהילתיים עדיין
מופעלים כתוכנית-הרצה (פיילוט) ו בשלב זה התנאי
להצטרפות הנאשמים לתהליך
הוא הסכמה – הן של התביעה והן של הנאשם ,. נוסף על כך
נדרשת
התאמה
.של הנאשם, העבירות שביצע ונסיבותיו האישיות להשתתפות בתהליך
עקר
ונות אלו באים לידי ביטוי בתהליך ניתוב התיקים לבתי המשפט הקהילתיים.
ככלל, לאחר
הגשת כתב אישום שופט מוקד125
בוחן
(לבקשת הצדדים או בהמלצת השופט עצמו )
האם
.הנאשם מתאים להפנייה לבית המשפט הקהילתי126
במידה
שהשופט מוצא את הנאשם מ,תאים
והצדדים מסכימים לתהליך, מ
ופ
נה
הנאשם לבית המשפט הקהילתי ובמסגרת זו נערך לו
123
בין היתר, בתי המשפט הקהילתיים משתמשים במגוון רחב של התערבויות ובהן: סדנאות העשרה, פעילות שעות
פנאי, סיו ע בתחום התעסוקה, הסדרת חובות, ביטחון בתזונה, הפנייה לדיור ציבורי, סיוע במיצוי זכויות מול
המוסד לביטוח לאומי, ליווי על ידי מתנדב, הדרכת הורים, התערבות משפחתית, בדיקות שתן, טיפול ביחידה
,להתמכרות, טיפול בתחליף סם, הפנייה לטיפול במשפחה, קהילה טיפולית, אישפוז ,הוסטל, השבה לקהילה
התייחסות לקורבן העבירה. לעיתים מסתבר שנאשם אינו יודעים קרוא וכתוב, ובמקרים אלו הוא מופנה ללימודים
.רלוונטיים. מודל בתי המשפט הקהילתיים דורש היערכות מיוחדת והכשרות ייחודיות לצוות בתי המשפט
בית
משפט קהילתי, דו"ח סיכום שנת המשפט תשע"ח
. ד"ר טלי גל, ד"ר הדר דנציג-
,רוזנברג בתי משפט קהילתיים
בישראל- מחקר מלווה , יולי2017
.בג"ץ
1892/14, הודעת עד כון מטעם המדינה, הועברה לידינו על ידי עו"ד
,ד"ר סיגל שהב, המרכז האקדמי למשפט ולעסקים ברמת גן, הודעה22
בדצמבר2019
.
,עו"ד דניאלה בייניש
מנהלת בתי המשפט הקהילתיים, שיחת טלפון ,
18
במאי2020
.
124
בית משפט קהילתי, דו"ח סיכום שנת המשפט תשע"ח .
בית משפט
קהילתי, דו"ח סיכום שנת המשפט תשע"ט .
,עו"ד דניאלה בייניש, מנהלת בתי המשפט הקהילתיים, דוא"ל19
באפריל2020
.
125
שופט
מוקד הוא השופט האחראי לניהול המחלקה לניתוב תיקים שפועלת בחלק מבתי המשפט ולניהול הליכים
.מקדמיים בתובענות
תקנות בית המשפט
(מחלקה
לניתוב תיקים בבתי המשפט ובבתי הדין לעבודה ,)תשס
"ב-
2002
,ס '
4.
126
אבחון מיידי לשימושו של שופט המוקד נערך על ידי קצין מבחן ייעודי שמוצב
לשם כך בדיוני המוקד. הליך זה
.נמשך כשבועיים ובסופו קצין המבחן מעביר לבית המשפט ולצדדים דו"ח תמציתי ובו המלצה בתי משפט
קהילתיים בישראל- מחקר מלווה , יולי2017
.
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
46
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
תסקיר מבחן
מעמיק שבו נבחנים בין היתר הרקע האישי והמשפחתי שלו (אישיותו, תפקודו
ומערכות יחסיו), העבר העברייני שלו ובעיות עיקריות שלו, וכן סיכוייו להשתקם בהתייחס
לתוכנית השיקום המוצעת לו
. אם ב
מסגרת זו ה
נאשם
,נמצא מתאים
מ וגש לאישורו של בית
המשפט הסדר טיעון, ולאחר אישור ההסדר הנאשם
מתחיל בתוכנית השיקום שהוצעה לו ,
תוך
פיקוח מתמיד בחסות בית המשפט.
127
בשלב הראשון המעקב של בית המשפט הקהילתי אחר
יישו ם תוכנית השיקום
נעשה
בתכיפות גבוהה-
תחילה בתדירות של אחת לשבועיים ולאחר מכן
.בתדירות הולכת ופוחתת
יש מקרים שבהם צוות בית המשפט הקהילתי מוצא לנכון להתערב
במהלך התוכנית ולבצע בה שינויים והתאמות, לפתור בעיות, ולעיתים אף להפסיק את התוכנית ,
כאשר
.אין שיתוף פעולה של הנאשם
משך ההשתתפות בתוכנית
הוא בממוצע18
חודשים .
ההצלחה בתוכנית נקבעת על ידי השופט
, בהתבסס על
מ עקב צמוד של בית המשפט אחר
השתתפות הנאשם ב תוכנית השיקום
בקהילה.
128
על פי רוב, מי שסיים את התוכנית בהצלחה
נענש
ב
מאסר על תנאי, שירות לתועלת הצ
יבור, קנס או פיצוי והוא מלווה בצו מבחן . הענישה
.שהוטלה על מי שנשר מהתוכנית כללה בעיקר מאסר (בפועל ו/או על תנאי) או עבודות שירות129
כ-
90%
מהתיקים שהגיעו לבתי המשפט הקהילתיים– מקורם במחלקת התביעות המשטרתית
והשאר- מקורם בפרקליטות המדינה
)(שנחשבים לקשים יחסית לתיקי התביעה.
130
בשנת2017
נכתבה טיוטת תזכיר חוק לתיקון חוק סדר הדין הפלילי, במטרה להסדיר בחקיקה
)(במסגרת הוראת שעה את פעילות ,בתי המשפט הקהילתיים אך
תזכיר החוק עדיין לא הופ
ץ ;
עו"ד עינת גדעוני מייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים מסרה
כי תזכיר החוק נמצא בשלבים
.מתקדמים של גיבוש131
127
הפיקוח השוטף בבית המשפט כולל כוח אדם מקצועי קבוע–
שופט, נציגי תביעה, נציגי הסנגוריה הציבורית
ושירות המבחן, וכן אנשי צוות הקשורים בהפעלת המעטפת הקהילתית, בקשר עם גורמי השיקום ויצירת שותפויות
.עם גופים מקצועיים וגורמים בקהילה. שם
128
,שם, עו"ד דניאלה בייניש, מנהלת בתי המשפט הקהילתיים, שיחת טלפון18
במאי2020
.
129
שירות לתועלת הציבור (של"צ) הוא חלופת ענישה שמטיל בית המשפט בצו ובמסגרתו עובר החוק מבצע עבודה
לתועלת הציבור, על פי תוכנית שמתווה קצין המב חן ומספר השעות ופריסתן לאורך זמן מתואמת עם קצין
'המבחן. השירות לציבור מעוגן בס71
'לחוק העונשין, בעקבות תיקון מס6
לחוק, שהתקבל בשנת1979
(
חוק
העונשין, תשל"ז-
1977
'. ס71
). לעיתים מוטל עונש של"צ בלא הרשעה בבית המשפט, בין היתר במסגרת תנאי
סגירת תיק בהסדר או במסגרת הטיפול בבית משפט קהילתי. עובדי השל"צ מבצעים את העבודות בכ-
700
מסגרות בפריסה ארצית, בתחומי הרווחה, הבריאות והחינוך. על פי משרד הרווחה, במסגרת השל"צ אפשר
לשלב גם עו .ברי חוק בעלי רמות סיכון גבוהות יותר, עם או בלי צו מבחן ותוכנית טיפול ושיקום
בש נת2017
הוטלו
כ-
5,281
צווי של"צ חדשים ובוצעו יותר מ-
10,000
.)(ובהם מבצעי של"צ חדשים וותיקים
אסתי שדה, מנהלת
,שירות המבחן למבוגרים, דוא"ל17
בנובמבר2019
.
130
.שם
131
עו"ד דניאלה ביי ,ניש, מנהלת תוכנית בתי המשפט הקהילתיים, שיחת טלפון26
בפברואר2019
,. דוא"ל9
בנובמבר2019
,. עו"ד עינת גדעוני, ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים, שיחת טלפון18
במאי2020
.
בתי המשפט
הקהילתיים מלווים
ליווי צמוד את
הנאשמים במהלך
תוכנית השיקום
.שנקבעה להם
תזכיר החוק שאמור
היה להסדיר את
פעילות בתי המשפט
הקהילתיים עדיין לא
.הופץ
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
47
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
עד ס וף שנת המשפט תשע"ח(
2018-2017
)
פעלו בישראל ארבעה בתי משפט קהילתיים-
בבאר שבע (שהחל לפעול בשנת תשע"ה ,
2014
-
2015
;)
132
ב
רמלה (שהחל לפעול ב שנת
תשע"ו ,
2015
-
2016
);
133
ב
תל אביב (פועל מ שנת
תשע"ז ,
2016
-
2017
)
134
וב
נצרת (פועל מ שנת
תשע"ח ,
2017
-
2018
.)
135
בשנת המש
פט
תשע"ט(
2018
-
2019
)
החלו לפעול בתי משפט קהילתיים גם
בירושלים136
ובחיפה137
ובכך הגיע מספר בתי המשפט הקהילתיים ל שישה, בהתאם להחלטת
הממשלה
3595
.
138
"נכון למועד כתיבת דו"ח סיכום שנת המשפט תשע
ט
,של בתי המשפט הקהילתיים
מאז תחילת
,הפעלת בתי המשפט הקהילתיים
930
נאשמים החלו בתהליך. להלן נציג נתונים על נאשמים
.אלו139
תרשים4
. סטטוס המשתתפים בכלל השנים שבהם פעלה תוכנית בתי המשפט
,הקהילתיים
נכון ל פברואר2020
140
132
בית המשפט הקהילתי בבאר שבע נותן מענה גם לדימונה ומתוכננת הרחבת הפעילות גם לתושבי רהט וחור .ה
"בית משפט קהילתי, דו"ח סיכום שנת המשפט תשע.ט
133
.בית המשפט הקהילתי ברמלה נותן מענה גם לתושבי לוד ורחובות. שם
134
בית המשפט הקהילתי בתל אביב נותן מענה גם לתושבי רמת גן, גבעתיים, אזור, בת ים וחולון; השנה מתוכננת
הרחבת המענה גם לתושבי רמת אפעל, הרצליה, כפר שמ .ריהו, קריית אונו, רמת השרון, אור יהודה ובני ברק
.שם
135
בית המשפט הקהילתי בנצרת נותן מענה גם לנוף הגליל, יפיע, עפולה, מגדל העמק ויישובי עמק יזרעאל, ובשנת
.המשפט הבאה מתוכננת הרחבה של של המענה גם לאסאל, עילוט, עין מאהר, משהד וריינה. שם
136
בית המשפט הקהילתי בי .רושלים צפוי לתת מענה גם ליישובי הסביבה ולמזרח ירושלים. שם עו"ד דניאלה
בייניש, מנהלת בתי המשפט הקהילתיים, שיחת טלפון ,
18
במאי2020
.
137
בית המשפט הקהילתי בחיפה נותן מענה גם לנשר, קריית אתא, קריית ביאליק, קריית מוצקין, קריית ים, טירת
הכרמל, דלית אל כרמל ועוספ.יא. שם
138
,לאור הגידול בפעילות בתי המשפט הקהילתיים, אושרו למשרד הרווחה תקני קציני מבחן בהתאם. רועי בן נעים
,מנהל תחום קשרי כנסת וממשלה במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, דוא"ל8
במאי2019
.
139
"בית משפט קהילתי, דו"ח סיכום שנת המשפט תשע
ט
. עו"ד דניאלה בי ,יניש, מנהלת בתי המשפט הקהילתיים
,דוא"ל19
באפריל2020
.
140
.שם
משתתפים פעילים ,
454
,
49%
נשרו ,
240
,
26%
סיימו בהצלחה ,
236
,
25%
בין2014
ל-
2019
נפתחו בישראל6 בתי
משפט קהילתיים
ו-
930
נאשמים החלו
בתהליך. רבע מהם
סיימו את התוכנית
בהצלחה, רבע מהם
נשרו מהתוכנית
ומחציתם עדיין
.בתהליך
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
48
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מנתוני התרשי ם עולה כי
עד ל
מועד כתיבת דו"ח תשע"ט ,
236
נאשמים (כרבע מ כלל הנכנסים
לתהליך מאז תחילת הפעלת בתי
המשפט הקהילתיים) סיימו בהצלחה את התוכנית (
על פי
קביעת שופט בבית המשפט הקהילתי.), כאמור141
,עם זאת נדרש מעקב לטווח ארוך יותר כדי
לקבוע
את ההשלכות ארוכות הטווח של השתתפות בתוכנית.
142
עוד עולים מדו
"ח
ות ה
סיכום של
שנות המשפט
תשע
"ח
ותשע"ט
הממצאים האלו:
143
חלק ניכר מהנאשמים בבתי המשפט הקהילתיים הם רצידיביסטים -
בכלל השנים שבהן
,הופעלה התוכנית82%
מהנאשמים
היו בעלי עבר פלילי ו-
53%
ריצו בעבר מאסר. לדברי
"עו ,ד בייניש
חלקם ריצו בעבר עונשי
מאסר רבים והצלחה בתוכנית שנקבעה בבית
המשפט הקהילתי
יכולה למנוע
.חזרה לפשיעה ולכליאה144
שיעור משתתפי התוכנית שנגזר עליהם מאסר על-
תנאי בעבירות אחרות, עוד
ב
טרם נכנסו
לתהליך, גדל מכ-
16%
בשנת תשע"ז ל-
38%
בתשע"ט . לדברי עו"ד בייניש, משתתפים
אלו הם אוכלוסיית יעד מרכזית של בתי המשפט הקהילתיים, והצלחה בתוכנית מונעת
כליאה חוזרת. עוד מסרה עו"ד בייניש בעניין זה, כי ההפנייה של מי שנגזר עליו מאסר על
.תנאי לבתי המשפט הקהילתיים, מעידה על האמון ההולך וגדל בחלופת מאסר זו145
רוב גדול של הנאשמים בבתי המשפט הקהיל תיים
הם יהודים .
בין השנים תשע"ח
לתשע"ט, גדל שיעורם של הלא יהודים מכ-
13%
ל-
17%
. לצורך ההשוואה נציין,
כי
על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, שליש מהעומדים לדין בכלל בתי
המשפט בישראל )(מקרב תושבי ישראל הם
ערבים.
146
לדברי
,בייניש שיעורם הנמוך
יחסית של הלא יהודים קשור
במ
יקומם הגיאוגרפי של בתי משפט אלו בתחילת הפעלת
הפיילוט
ובכך שבראשית הדרך השתתפו בו רק תושבי הרשות המקומית שבה הוא
141
כ-
%
90
מהנאשמים בבתי המשפט הקהילתיים הואשמו במסגרת תיקים של התביעה המשטרתית וכעשירית
מהם במסגרת תיקים של פרקליטות המדינה. לכ-
90%
מהנאשמים בתיקי התביעה המשטרתית לא הוגשו כתבי
;אישום חדשים. שם.אין נתונים מקבילים על תיקי הפרקליטות
עו"ד דניאלה בייניש, מנהלת בתי המשפט
הקהילתיים, שיחת טלפון ,
18
במאי2020
.
142
לפני כשנה החל מחקר הערכה לבדיקת יעילותם של בתי המשפט הקהילתיים לטווח ארוך, בשיתוף גורמים
.מהאקדמיה. ממצאי המחקר צפויים להתפרסם בעוד כשנתיים עו"ד דניאלה בייניש, מנהלת בתי המשפט
הקהילתיים, שיחת טלפון ,
18
במאי2020
.
143
בית משפט קהילתי, דו"ח סיכום שנת המשפט תשע"ח,
"בית משפט קהילתי, דו"ח סיכום שנת המשפט תשע.ט
עו"ד דניאלה ביי ,ניש, מנהלת בתי המשפט הקהילתיים, דוא"ל19
באפריל2020
.
144
עו"ד דניאלה בייניש, מנהלת בתי המשפט הקהילתיים, שיחת טלפון ,
18
במאי2020
.
145
.שם
146
בשנת2017
עמדו לדין במשפטים פליליים8,884
ערבים ו-
17,742
יהודים מקרב תושבי ישראל . נתונים אלו
הוכנו לבקשתנו במסגרת עיב וד מיוחד. דוד לנדאו, מידען ומרכז עיבודים מיוחדים, יחידת המידע ותוכן
,האינטרנט, לשכה מרכזית לסטטיסטיקה, דוא"ל13
בינואר2020
.
82%
מהנאשמים
בבתי המשפט
הקהילתיים הם בעלי
עבר פלילי ו-
53%
מהם ריצו בעבר
.מאסר
רוב גדול של
משתתפי התוכנית
עד כה הם יהודים. רק
17%
מהמשתתפים
הם ערבים – כמחצית
משיעורם של הערבים
בכלל העומדים לדין
.בישראל
יש לבחון האם
הרחבת פריסת בתי
המשפט הקהילתיים
בישראל, תביא
להגדלת שיעור
הערבים בין
.המשתתפים
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
49
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הופעל.
147
עם זאת, היות שמלכתחילה פעלו בתי-
משפט קהילתיים גם ביישובים בהם
מתגוררת אוכלוסייה ערבית, לא ברור ה
אם עניין מיקומם של בתי-
המשפט הוא אכן ההסבר
.המרכזי לשיעורם הנמוך של המשתתפים הערבים כאמור, בשנה האחרונה נפתחו בתי
משפט קהילתיים גם בירושלים ובחיפה
ו היקף פעילותם של בתי
ה משפט הקהילתיים שכבר
פועלים הורחב ליישובים נוספים(חלקם ערבים ובדואים).
יש לבחון בעתיד
האם
בעקבות
צעדים,אלו
שיעור הנאשמים הערבים
יגדל ויגיע לשיעורם בכלל העומדים לדין. עו "ד
בייניש ציינה שבשירות המבחן יש מח
סור בקציני מבחן דוברי ערבית ושלעיתים
מסתייעים בשירותי תרגום.
148
על אף ה
ירידה בשיעור הנשים שהשתתפו בתוכנית בתי המשפט הקהילתיים מ-
27%
בשנת תשע"ז, ל-
21%
בשנת תשע"ט
, שיעורן עדיין גבוה משיעור הנשים מבין ה
עומדים
לדין במשפטים פליליים – כעשרה אחוזים.
149
בכלל השנים שבהן הופעלה התוכנית68%
מהמשתתפים היו ילידי ישראל ו-
32%
ילידי
.ארצות אחרות
בכלל השנים שבהן
,הופעלה התוכנית58%
מהמשתתפים היו
הורים לילדים .
שיעורי העמידה
:בהצלחה בתוכנית היו גבוהים יותר בקרב ההורים מדו"ח תשע"ח עולה כי60%
מהמשתתפים
שהם הורים לילדים ס יימו את התוכנית בהצלחה, לעומת35%
.מאלו שאינם הורים
4.2
ריצוי מאסר בעבודות שירות
בראשית פרק זה יובא מידע על הסדרת עבודות השירות בחוק העונשין ועל תיקון החוק
להרחבתה של חלופת כליאה זו. בהמשך יובאו נתונים על אסירים שהחלו לרצות את מאסרם
בעבודות שירות בשנת2019
; לאחר מכן יובאו מידע ונתונים בכמה סוגיות הנוגעות לעבודות
השירות, וביניהן: השמת עובדי השירות למקומות העבודה, פיקוח עליהם והליווי שהם מקבלים
.משירות המבחן למבוגרים
עבודות השירות מוסדרות בחוק העונשין, והן
מוגדרות כ"עבודה מחוץ לכותלי בית הסוהר, שהיא
למטרות של תועלת הציבור, במוסד ממוסדות המדינה, או בגוף אחר, או בסוגי גופים, שקבע
."השר לביטחון הפנים150
ריצוי מאסר בעבודות שירות נועד לצמצם את השימוש בכליאה
לתקופות קצרות, לנוכח עלותה הגבוהה של הכליאה, ולנוכח חוסר
יעילותה במניעת חזרה
לפשיעה,. על פי שב"ס
עונשי עבודות השירות מוטלים כחלק מתפיסה של "החזרת החוב
147
עו"ד דניאלה בייניש, מנהלת בתי המשפט הקהילתיים, שיחת טלפון ,
18
במאי2020
.
148
.שם
149
.שם
150
חוק העונשין, תשל"ז–
1977
'. סימן ב1
., נשיאת מאסר בעבודות שירות
עבודות שירות
מוסדרות בחוק
העונשין. מטרת
לצמצם את השימוש
בכליאה לתקופות
קצרות, לנוכח עלותה
הגבוהה של הכליאה
ולנוכח חוסר יעילותה
במניעת חזרה
.לפשיעה
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
50
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
לחברה"
"והם מסייעים ב
הק ניית ערכי התנדבות."ותרומה לחברה151
עבור הנאשם, יש לעונש
זה
יתרון על פני מאסר בכלא , בכך שהוא מאפשר לו להישאר בקהילה, למנוע ניתוק קשרי
,משפחה וקשרים חברתיים ואף למנוע נזקים נוספים שנגרמים על ידי מאסר בבית הסוהר. מנגד
עובדי השירות עומדי
ם בפני אתגרים משמעותיים, כמו
התחייבות למסגרת, קבלת מרות
ואף קשיי פרנסה, שכן על פי רוב, שעות העבודה בעבודות שירות מקבילות לשעות העבודה
המ.קובלות במשק152
תיקון
'מס133
לחוק העונשין, האריך את משך עבודות השירות שבית המשפט יכול לגזור
.על מי שהורשע בדין, משישה לתשעה חודשים
תיקון
זה של החוק נועד לצמצום השימוש
במאסרים קצרים במקרים שבהם המאסר אינו הכרחי
לאיון מסוכנותו של הנאשם לחברה וכן
לאפשר את שיקומו וחזרתו לחיים תקינים.
153
תיקון החוק הוא
הוראת שעה ,, והוא תקף לשנתיים
החל מ-1
באפריל2019
ועד סוף מרץ2021
.הרחבת עבודות השירות נקבעה כהוראת שעה ,
,כדי לבחון את השפעת התיקון "בין היתר לנוכח החשש ממה שכונה "הרחבת רשת–
כלומר החמרת ענישה
בגלל שבתי המשפט יגזרו עבודות שירות לתקופה ארוכה יותר
במקרים שבהם לפני התיקון נגזרה עבודת שירות של שישה חודשים.
,לצד זאת
יש לבחון גם
את
השפעת תיקון החוק על משכי המאסר ו על השגת התכלית של צמצום מספר המאסרים
הקצרים, ו כן את.השפעת הארכת התקופה על עמידת הנאשמים בתנאי עבודות השירות
בימים אלו, יחידת הניהול של משרד המשפטים מקדמת עריכת מחקר בעניין השפעת הארכת
"עבודות השירות על מידת השימוש באפיק זה של ענישה ועל סוגיית "הרחבת הרשת
שהוזכרה
לעיל. לשם כך פורסם לאחרונה מכרז לעריכת מחקר על ידי גורם חיצוני. למכרז זה הוגשו
הצעות, ובעת כתיבת המסמך משרד המשפטים ממתין להחלטתה של ועדת החריגים של משרד
האוצר (שהוקמה כאמור, עקב כך ששנת2020
החלה ללא תקציב מדינה מאושר) בעניין תקצוב
.המחקר154
היות עד ש כה חלפה כמחצית מפרק הזמן שנקבע בהוראות השעה והמחקר
טרם החל בפועל ,עולה השאלה עד כמה יהיו ממצאים בנושא , טרם מועד פקיעת הוראת
.השעה
'היות שתיקון מס133
ל
חוק נכנס לתוקף ב-1
באפריל2019
, תוצאותיו אמורות לבוא
לידי ביטוי בנתונים על עובדי השירות כשישה חודשים לאחר מכן, כלומר החל מהחודשים
אוקטובר-
נובמבר2019
. להלן יובאו בתרשים5
נתונים על מספר עובדי השירות הפעילים
151
דו"ח
שב"ס
לשנת2018
.
152
,ליאת כהן, הממונה על עבודות שירות, שב"ס, שיחה14
ו-
26
בפברואר2019
.
153
'חוק העונשין (תיקון מס133
– הוראת שעה), התשע"ח-
2018
,
סעיף51
.
154
נעמה פויכטוונגר, יעוץ וחקיקה, משרד המ ,שפטים, שיחה8
במרץ2020
.
תיקון החוק נקבע
כהוראת שעה
כדי
לאפשר בחינה של
השפעתו על היבטים
שונים של התיקון. עד
כה חלפה מחצית
מתקופת הוראת
השעה, אך מחקר
בנושא זה עדיין לא
.נערך
'תיקון מס133
לחוק
העונשין מאפשר
להטיל עונש של
עבודות שירות על
נאשמים שביצעו
עבי
רות שהעונש בגינן
הוא תשעה חודשי
מאסר (במקום שישה
חודשי מאסר, עד
.)לתיקון החוק
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
51
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
שנרשמו במערכת המחשוב של הממונה על עבודות השירות בפילוח לפי חודשים בשנת
2019
.
155
תרשים 5. מספר עובדי השירות הפעילים ,ינואר-
נובמבר2019
156
על פי נתונים אלו, בחודשים אוקטובר ונובמבר2019
נרשמו במערכת המחשוב של הממונה על
עבודות השירות בממוצע1,924
עובדי שירות פעילים–
84
יותר
ממספרם הממוצע בחודשים
שבין ינואר לספטמבר2019
(שהיה1,840
). נציין גם שמשך עבודות השירות
הממוצע
בטרם
השינוי היה3.9
-4
,חודשים לאסיר
ולאחר השינוי היה4.2
.חודשים לאסיר157
נוסף על ,האמור
תיקון
'מס133
לחוק קבע גם
אפשרות לקיצור של המאסר בעבודות שירות ,
בתנאים הא
לו :עובד השירות ביצע את עבודות השירות כנדרש וברציפות ,לא החל בעניינו הליך
של הפסקה מינהלית של עבודת השירות ,והוא
עומד בתוכנית ליווי ושיקום שקבע לו
קצין המבחן
של שירות המבחן למבוגרים
(אלא
אם כן מצא קצין המבחן שלא נדרשת תוכנית כאמור ,)או
בתוכנית שגובשה עבורו במסגרת צו מבחן ,אם הוטל עליו .משך הקיצור נקבע בחוק ,כך שמי
שמרצה עונש עבודות שירות של שישה עד שבעה חודשים ,אפשר שיקוצר עונשו בארבעה
שבועות ,ומי שנענש לתקופה שבין שבעה לתשעה חודשים ,אפשר שיקוצר עונשו בשישה שבועות
ובלבד שתקופת עבודות השירות לא תפחת משישה חודשים.
158
ל
אור ה
אפשרות
לקיצור עונשי
155
הנתונים הופקו ממערכת המיחשוב של הממונה על עבודות השירות. לאחרונה נערך תהליך טיוב נתונים
במערכת מיחשוב זו ובין היתר עודכנו רישומים רבים ונסגרו תיקים שהיו רשומים כפעילים למרות שבפועל לא היו
פעילים. כמו כן, עודכנו הרישומים על אודות
עובדי השירות שריצוי עונשם התארך ונדחה בשל אי התייצבות
מלאה לביצוע העבודות; מסיבה זו, נתוני הממונה על עבודות השירות המוצגים במסמך שונים מהנתונים שהופקו
לבקשתנו ממערכת המיחשוב הכללית של שב"ס, אשר לא יוצגו במסמך. יורם שריקי, ראש תחום רישום עבודות
שירות, יחיד ,ת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19
בדצמבר2019
.
156
,יורם שריקי, ראש תחום רישום עבודות שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19
בדצמבר2019
.
157
.שם
158
חוק העונשין, תשל"ז-
1977
, סעיף51י1. החוק תקף לשנתיים, החל מ-1
באפריל2019
, בהתאם לתיקון חוק
'העונשין (תיקון מס133
– הוראת שעה), התשע"ח-
2018
.
1,833
1,853
1,858
1,811
1,812
1,838
1,855
1,860
1,842
1,918
1,931
1,500
1,600
1,700
1,800
1,900
2,000
ינואר
פברואר
מרץ
אפריל
מאי
יוני
יולי
אוגוסט
אוקטובר ספטמבר
נובמבר
מספר עובדי השירות
לאחר הארכת
עבודות השירות
משישה לתשעה
חודשים, גדל מספרם
של עובדי השירו ת
ומשך עבודות
השירות הממוצע
.התארך במידה מה
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
52
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
עבודות שירות לאחר ההרחבה שנקבעה בהוראת השעה ,ייתכן שבהמשך
ישוב משך
המאסר הממוצע של עובדי השירות בפועל.
להלן יובאו נתוני הממונה על עבודות השירות בשב"ס על עובדי השירות בפילוחים שונים (לפי
סוג העבירות, לפי מספר המאסר, לפי ג יל, מגזר ומגדר). נציין שיש קושי בהשוואת נתונים אלו
לנתונים אוכלוסיות אחרות של עוברי חוק (למשל, כלואים, עומדים לדין או מי שנגזר דינו
לעונשים אחרים ללא כליאה), שכן לאוכלוסיות אלו יש מאפיינים שונים הקשורים במאפייני
.העבירות ולנסיבות האישיות של עוברי החוק
בתרשים6
ובאו נתונים על העבירות שבגינן נשפטו עובדי השירות שהחלו בעבודות שירות בשנת
2019
.
159
בתרשים נכללות7,595
עבירות, שהן כ-
%
90
מהעבירות שנרשמו במערכת המיחשוב
;של הממונה על עבודות השירות בשב"ס160
נציין כי בשנת2019
, עד חודש נובמבר, התחילו
בעבודות שירות כ-
4,300
בני אדם שנשפטו בגין כ-
8,400
עבירות, ומכאן שסביר כי רבים מעובד
.י השירות נשפטו בגין יותר מעבירה אחת161
תרשים6. עבירות שבגינן נשפטו עובדי השירות שהחלו בעבודות, ינואר-
נובמבר2019
162
159
הנתונים כוללים את העבירות שבגינן נשפטו עובדי שירות שהחלו בעבודות השירות עד סוף נ ובמבר2019
. רס"מ
,יפית צבי, רל"ש מפקדת יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל9
בדצמבר2019
.
160
בתרשים לא נכללו806
עבירות שהוגדרו כ"אחר" ו-
60
עבירות שהוגדרו כ"סעיפי הגדרה". רס"מ יפית צבי, רל"ש
,מפקדת יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל9
בדצמבר2019
.
161
.שם
162
יורם שריקי, ראש תחום ,רישום עבודות שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19
בדצמבר2019
.
2,106
1,737
1,088
737
724
439
367
157
94
72
27
24
23
עבירות רישוי ותעבורה
אלימות
עבירות הסדר הציבורי
עבירות סמים
עבירות רכוש
עבירות מירמה
עבירות כלכליות
עבירות מין
עבירות ביטחון המדינה
עבירות כלפי חיי-אדם
עבירות כלפי המוסר
עבירות שוד
עבירות מינהליות
בין ינואר לנובמבר
2019
החלו בעבודות
שירות כ-
4,300
בני
אדם, שנשפטו בגין
8,400
,עבירות. מכאן
שרבים מעובדי
השירות נשפטו עקב
.יותר מעבירה אחת
העבירות העיקריות
הן עבירות רישוי
ותעבורה, אלימות
ועבירות הסדר
.הציבורי
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
53
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מנתוני התרשים עולה כי
העבירות הנפוצות ביותר שבגינן נשפטו עובדי השירות בשנת
2019
היו( : עבירות רישוי ותעבורה2,106
( עבירות), עבירות אלימות1,737
עבירות) עבירות
על
הסדר הציבורי (
1,088
עבירות )עבירות סמים (
737
עבירות )ועבירות רכוש (
724
עבירות) .
נוסף עליהן, נרשמו עבירות מסוגים נוספים–
,עבירות מרמה, עבירות כלכליות, עבירות מין
עבירות,על ביטחון המדינה163
עבירות כלפי חיי אדם, עבירות כלפי המוסר, עבירות שוד ועבירות
.מ נהליות164
להלן יוצגו בתרשים7
נתוני הממונה על עבודות השירות, על אודות המרצים את מאסרם
בעבודות שירות, בפילוח לפי מספר המאסרים הקודמים שלהם
בכלא.
תרשים7. מספר המאסרים הקודמים בכ
לא,
של עובדי עבודות
ה
שירות
שהחלו את ריצוי
העונש בשנת2019
165
מהנתונים בתרשים עולה שכ-
70%
מעובדי השירות ריצו בעבר עונש
י
מאסר בכלא–
כשליש מעובדי השירות
נכלאו בעבר פעם אחת
, ו-
%
9
3
מהם נכלאו בעבר
בין פעמי
י ם לשש
.פעמים166
לנוכח כך נראה, כי חלק ניכר מעובדי השירות הם
עבריינים מועדים
שהכליאה
.לא סייעה במניעת חזרתם לעבריינות
163
נכון לנובמבר2019, כ-
%
1
( מעובדי השירות בשב"ס הם אסירים ביטחוניים19
אסירים-
.)שלושה מהם קטינים
.נזכיר כי שיקול הדעת הביטחוני מובנה בחוק העונשין חוק העונשין, תשל"ז–
1977
'. סימן ב1
, נשיאת מאסר
.בעבודות שירות
164
,יורם שריקי, ראש תחום רישום עבודות שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19
בדצמבר2019
.
165
בנתונים אלו נכללים אלו שהתחילו לרצות מאסר בעבודות שירות עד תאריך15
בדצמבר2019
,. יורם שריקי
,ראש תחום רישום עבודות שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19
בדצמבר2019
.
166
מאחר שבתרשים זה חלק מהאחוזים עוגלו כלפי מעלה, סך כל האחוזים בו הוא%
101
. יורם שריקי, ראש תחום
,רישום עבודות שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19
בדצמבר2019
.
ללא מאסר קודם ,
29%
אחד ,
33%
שניים ,
17%
שלושה ,
9%
ארבעה ,
6%
חמישה ,
4%שישה ,
3%
70%
מעובדי השירות
ריצו בעבר מאסר
בכלא, רובם יותר
.מפעם אחת
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
54
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
בתרשים8
יובאו נתונים על
אותם
עובדי שירות שנכללו בתרשים7
, לפי מספר המאסרים
הקודמים שהם ריצו בעבר, במסגרת
עבודות שירות.
167
תרשים8
.מספר המאסרים הקודמים בעבודות שירות,
של מי שהתחילו בעבודות שירות
בשנת2019
168
בבחינת הנתונים בתרשים8
עולה, כי מספר עובדי השירות שכבר ריצו בעבר מאסר באמצעות
עבודות שירות קטן יחסית למספר עובדי השירות שהיו כלואים בעבר בבתי סוהר–
כרבע ממי
שהחל בעבודות שירות בשנת2019
), ריצו את מאסרם בעבודות שירות בעבר (רובם פעם אחת
.וכשלושה רבעים מהם לא ריצה בעבר מאסר בעבודות שירות169
מסיכום הנתונים בתרשימים7
ו-8
, נראה כי לפחות70%
מעובדי השירות ריצו בעבר מאסר בכלא או בעבודות שירות (ייתכן
שחלקם ריצו בעבר גם מאסר בכלא וגם בעבוד .)ות שירות, אך אין בידינו נתונים על כך
בתרשים9
יוצגו נתונים על אודות4,150
שפוטים שהחלו בעבודות שירות בשנת2019
, עד
לתאריך15
.בדצמבר, בפילוח לפי קבוצות גיל170
167
יורם שר ,יקי, ראש תחום רישום עבודות שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19
בדצמבר2019
.
168
בנתונים אלו נכללים אלו שהתחילו לרצות מאסר בעבודות שירות עד תאריך15
בדצמבר2019
,. יורם שריקי
,ראש תחום רישום עבודות שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19
בדצמבר2019
.
169
.שם
170
יורם ,שריקי, ראש תחום רישום עבודות שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19
בדצמבר2019
.
ללא מאסר
קודם ,
74%
אחד ,
18%
שניים עד שישה ,
8%
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
55
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
תרשים9
. נתונים על
מי שהתחילו בעבודות שירות בפילוח לפי קבוצות גיל ,
2019
171
מהנתונים בתרשים עולה כי בשנת2019
, קבוצת הגיל הגדולה ביותר בקרב מי שהחלו לרצות
מאסר באמצעות עבודות שירות היו בני30-22
.
227
ממי שהחל לרצות מאסר בעבודות שירות
בשנה זו, היו בני61
( ומעלה5.5%
.)מעובדי השירות
על פי הנתונים שבתרשים10
להלן, בשנת2019
כמחצית מעובדי השירות היו יהודים
וכמחציתם ערבים.
172
תרשים10. עובדי השירות ,
,התפלגות לפי מגזר2019
173
על פי הנתונים שבתרשים10
,להלן97%
ממי שהחלו בעבודות שירות בשנת2019
היו גברים
וכ-
%
3
.היו נשים
174
171
הנתונים כוללים את מי שהחל בעבודות שירות בין1 בינואר ל-
15
בדצמבר2019
. יורם שריקי, ראש תחום רישום
,עבודות שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19
בדצמבר2019
.
172
יורם שריקי, ראש תחום
,רישום עבודות שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19
בדצמבר2019
. מספר זה של
עובדי שירות אינו זהה למספר שהוצג בתרשים8
, יתכן שהסיבה לכך היא רישום לא מלא של פרטים אלו במערכת
.המיחשוב
173
יותר מ-
%
90
מהלא יהודים הם מוסלמים, והשאר נוצרים, דרוזים, ואחרים. יורם שריק י, ראש תחום רישום עבודות
,שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19
בדצמבר2019
.
174
במערכת המיחשוב של הממונה על עבודות השירות, נרשמו4,434
שפוטים שהחלו בעבודות שירות בשנת2019
,
עד לתאריך15
בדצמבר; המגדר של4,329
מהם צויין במערכת המיחשוב. יורם שריקי, ראש תחום רישום עבודות
,שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19
בדצמבר2019
.
0.3%
0.6%
6.6%
33.2%
25.2%
18.8%
10.0%
4.2%
1.3%
17
18
21-19
30-22
40-31
50-41
60-51
69-61
70ומעלה
יהודי2,127
49%לא יהודי2,212
51%
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
56
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
תרשים11
. נתוני
עובדי השירות ב
פילוח לפי
,מגדר2019
175
השמת עובדי
השירות ופיקוח עליהם
עובדי השירות מועסקים ב-
433
מקומות העסקה ברחבי הארץ, בין היתר בגופים כמו ,בתי חולים
,בתי אבות, בתי תמחוי, מתנ"סים, רשות הדואר, מתקני שב"ס, משטרת ישראל, צה"ל
מוסדות שיקומיים, בתי עלמין, עמותות לשיקום ולהעסקת אנשים עם מוגבלויות, מוסדות
ממשלתיים
ו
חברות ממשלתיות . על פי רוב עובדי השירות מועסקים בשירותים כמו ניקיון, גינון
ותחזוקה, וככל שמדובר בעובדי שירות עם מוגבל.ות, מותאמת להם עבודה אחרת176
היחידה
,הממונה על עבודות השירות בשב"ס מתאימה את מקומות העבודה לשפוטים לעבודות שירות
.ומפקחת על עבודתם177
בדו"ח צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר, הומלץ להרחיב את מערך המעסיקים, ולשלב
בו גם יותר מעסיקים ממשלתיים (בין אם ישירות או
גופים הזוכים במכרזים לביצוע שירותים
.)שונים במיקור חוץ178
בעניין זה הבהיר
המשרד לביטחון
הפנים בתשובה לפנייתנו, כי המעסיקים
הם גופים וולונטריים ולא מוטלת עליהם חובה להעסיק עובדי שירות; כמו כן הדגיש המשרד, כי
העבודה עם עובדי השירות היא מורכבת ולעיתים קשה, היו ת שמדובר באנשים שאינם
.מורגלים בניהול אורח חיים נורמטיבי
בעקבות ביקורות שנערכו במקומות עבודה, הוחלט
לאחרונה לסגור159
מקומות העסקה מסיבות שונות, וביניהן–
פיקוח מעסיק שלא כראוי, יחס
.מזלזל או לא ראוי של המעסיקים כלפי עובדי השירות ומקומות העסקה שלא עמדו בתנאי החוק
,במקביל לכך
מתחילת שנת
2019
נפתחו35
מקומות העסקה ממשלתיים, בין היתר במשרד
175
.שם
176
,רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
,, הועבר על ידי גל יונה
,רכזת קשר עם הכנסת26
ביוני2019
,. ליאת כהן, הממונה על עבודות שירות, שב"ס, שיחה14
ו-
26
בפברו אר
2019
.
177
דו"ח
שב"ס
לשנת2018
.
178
דו"ח
צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר .
,ליאת כהן, הממונה על עבודות שירות, שב"ס, שיחה14
ו-
26
בפברואר2019
.
גברים ,
4,179
,
97%
נשים ,
150
,
3%
עובדי השירות
מועסקים ב-
433
מקומות העסקה
ברחבי הארץ, בעיקר
במגזר הציבורי. על
פ י רוב הם מועסקים
,בשירותים כמו ניקיון
.גינון ותחזוקה
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
57
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
.המשפטים ובדואר ישראל179
על פי תשובת המשרד לביטחון הפנים, המעסיקים החדשים
.נבחנים בקפידה על ידי כמה דרגים של פיקוח מטעם הממונה על עבודות השירות180
על פי תשובת המשרד לביטחון הפנים לפנייתנו, ככלל, אין מחסור במקומות העסקה לעובדי
שירות, ורק במקרים נדירים נדחית תחילת עבודתו של עובד שירות בנסיבות שבהן לא נמצא לו
.מקום העסקה; על פי רוב, אם יש קשיים בהשמת מועמד, הם נובעים ממאפייניו הייחודיים181
חשוב לציין שעד תחילת2019
מרבית עבודות השירות נעשו בשעות העבודה המקובלות-
ימים ראשון עד חמישי משעות
ה ,)בוקר עד אחר הצהרים (שמונה שעות וחצי ביום מה
שיכול לייצר
.קשיי פרנסה בקרב עובדי השירות
היחידה לעבודות שירות מודעת לכך ולכן
כחלק מתפיסת ההפעלה החדשה של הי חידה, נעשים מאמצים לאתר מעסיקים שיאפשרו
.השתתפות בעבודות השירות גם בימי שישי ובשעות הערב או במשמרות182
שיקול דעת בקביעת ההתאמה ובתהליך ההשמה של עובדי השירות
חוק העונשין קובע שבית משפט יכול להחליט על עונש מאסר בעבודות שירות , בתנאי שהנאשם
;מסכים לכך ובתנאי שבית המשפט קיבל חוות דעת מטעם הממונה על עבודות שירות
על פי
החוק, חוות הדעת מתמקדת בשני היבטים –
183
א.
התאמה או אי התאמה של הנאשם לעבודות שירות ,בהתחשב בשיקולים ביטחוניים
המשתקפים בחוות דעתם של קצין משטרה ,עובד שב ,"כ
או
קצין שב"ס אשר הוסמכו לעניין
זה, לפי סעיף51ב.(ב1
()
1
.) לחוק העונשין נוסף על כך, החוק מאפשר להתחשב בחשש
.שהנאשם יפגע באדם אחר או בעצמו
ב.
אפשרות ה
השמה של הנאשם לפי סעיף
51ב.(ב1(2
)לחוק העונשין ,בהתאם לשיקולי
בריאות ,מוגבלויות של הנאשם ,יכולת לעמוד בשעות העבודה ובנוהלי העבודה ,וכן
בהתבסס על מאפייני הנאשם ומאפייני העבירה - סוג העבירה ,הרשעות קודמות ,חוות דעת
179
.דואר ישראל מופעל על ידי חברה ממשלתית שנמצאת בבעלות מלאה של המדינה
אתר דואר ישראל , תאריך
:כניסה4
במרץ2020
.
180
,רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב10
בדצמבר2019
, הועבר על ידי אור
אלמוג, לשכת השר לביטחו ,ן הפנים1
בינואר2020
.
181
.שם
182
,ליאת כהן, הממונה על עבודות שירות, שב"ס, שיחה14
ו-
26
בפברואר2019
.
183
חוק העונשין, תשל"ז–
1977
'. סימן ב1
., נשיאת מאסר בעבודות שירות
העסקת עובדי
השירות בשעות
העבודה המקובלות
עלולה ליצור אצלם
קשיי פרנסה. היחידה
לעבודות שירות של
שב"ס מנסה לאתר
מעסיקים שיאפשרו
השתתפות בעבודות
שירות גם בימי שישי
ובשעות הערב או
במשמר .ות
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
58
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מגורמים טיפוליים קודמים
(ובכלל
זה בעניין עבירות מין ,)צווי פיקוח שהוטלו על הנאשם
בעבר,
184
והערכות שניתנו
לו בעת ריצוי
מאסר
קודם
.בעבודות שירות
,ליאת כהן ,הממונה על עבודות שירות בשב"ס הדגישה כי בתהליך ההשמה למקומות
,התעסוקה
המחוקק לא נתן לממונה ע
ל עבודות השירות די
שיקול דעת בדבר מסוכנותו
,של הנאשם מלבד שיקול הדעת הביטחוני;
185
נזכיר כי החוק כן נתן לממונה על עבודות
.השירות שיקול דעת באשר למסוכנותו של הנאשם לאחרים ולעצמו
בתשובת שב"ס בעניין זה
נכתב כי""החוק שותק
בסוגיות האלו-
186
היעדר שימוש בסמים כתנאי.לשיבוץ במקום העבודה
נתונים אישיים ומידע על עברו של הנאשם, המצביעים באופן מפורש על היעדר אפשרות
.השמה ויכולת לבצע עבודה רציפה לאורך זמן
סירוב מעסיקים לקבל עובדי שירות בעלי פרופיל מורכב (רפואי או אישי) או עברייני מין
.בעלי מסוכנות לציבור וכדומה
לנוכח מצב ז ה, בשב"ס סבורים שיש צורך בשינוי התהליך לקביעת התאמת המועמד
לעבודות שירות, ולהתחשב גם בשיקול הדעת של גורמי המקצוע.
187
בעניין זה נזכיר שכרבע
מעובדי השירות נענשו עקב עבירות אלימות ושחלק ממקומות התעסוקה של עובדי השירות הם
מקומות שבהם שוהות אוכלוסיות פגיעות: בתי חולים, בתי אבות, ומוסדות שיקומיים; מכאן עולה
.חשיבותה של התאמת האסיר למקום שבו הוא מרצה את עבודות השירות
היות שתיקון133
לחוק העונשין הרחיב את מעגל המועמדים לריצוי מאסר בעבודות
שירות גם
למי שנגזרו עליהם מאסרים ארוכים יותר מאשר בעבר, התווספו לציבור עובדי ה שירות גם עוברי
חוק בעלי מורכבות גדולה יותר, שביצעו עבירות חמורות יותר. דו"ח צוות התביעה לבחינת יישום
דו"ח דורנר (שפורסם עוד טרם התיקון לחוק) כלל המלצה לשתף במידע מודיעיני את הממונה
184
:צווי פיקוח אלו ניתנים מכוחם של שני חוקים חוק הגנה על הציבור מפני ביצוע עבירות מין, התשס"ו–
2006
'(ס
12
)
וחוק מגבלות על חזרתו של עבריין מין לסביבת נפגע העבירה, תשס"ה–
2004
'(ס3
.)
185
,ליאת כהן, הממונה על עבודות שירות, שב"ס, שיחה14
ו-
26
בפברואר2019
.
186
,רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
,, הועבר על ידי גל יונה
רכזת קשר ע ,ם הכנסת26
ביוני2019
,. ליאת כהן, הממונה על עבודות שירות, שב"ס, שיחה14
ו-
26
בפברואר
2019
.
187
,רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
,, הועבר על ידי גל יונה
,רכזת קשר עם הכנסת26
ביוני2019
,. תשובות לשאלות הבהרה28
ביולי2019
.
לפי שב"ס, בתהליך
ההשמה למקומות
התעסוקה, המחוקק
לא נתן לממונה על
עבודות השירות די
שיקול דעת בדבר
מאפיינים שונים של
הנאשמים, שעשויים
להשפיע על השמתם
במקומות
.התעסוקה
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
59
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
על עבודות השירות. לשם כך הוקם ביחידה לעבודות שירות מערך מודיעין שנמצא בקשר עם
.גורמי מודיעין נוספים בקהילה188
פיקוח על עובדי השירות
לדברי ליאת כהן, הממונה על עבודות השירות בשב"ס, לאחרונה השתנתה תפיסת הפיקוח על
עובדי השירות: גברה ההכרה בכך שיש לקיים פיקוח הדוק על עובדי השירות, תוך שימוש בשעוני
נוכחות המזהים טביעת אצבע. המפקחים על עובדי השירות גם מקיימים קשר עם גורמי רווחה
.בקהילה189
בדו"ח צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר הומלץ על הגדלה של מערך הפיקוח על עבודות
;השירות צוות התביעה קיבל את המלצת שב"ס להעסיק מפקח אחד לכל50
מפוקחים, על
מנת לאפשר פיקוח הולם ויעיל.
190
מתשובת המשרד לביטחו ן הפנים לפנייתנו עולה, כי לאחר
תיקון החוק שאיפשר להטיל עונש מאסר בעבודות שירות גם על מי שנגזרו עליהם עד תשעה
חודשי מאסר, מספר המפקחים ביחידה גדל מ-
23
ל-
35
(עליה של כ-
50%
), ובנוסף עליהם
.מועסקים שלושה קציני פיקוח בכירים191
בכך הושג יחס של1:50
בין מספר המפקחי( ם38
)
( למספר עובדי השירות1,900
.)
ליווי עובדי השירות בצווי מבחן
בדו"ח צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר הומלץ, שבמקרים המתאימים, שבהם
עולים מתסקיר המבחן צרכים טיפוליים או שיקומיים של הנידון, תבקש התביעה כי הנאשם
ייענש בעבודות שירות בצד
צו מבחן במהלך תק.ופת עבודות השירות, ואף אחריה
צווי המבחן ניתנים על ידי קציני מבחן של שירות המבחן למבוגרים של משרד הרווחה ,הגוף
המשקם של עוברי חוק בקהילה . עיקר פעילות שירות המבחן למבוגרים היא כתיבת תסקירים
188
דו"ח
צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר .
,ליאת כהן, הממונה על עבודות שירות, שב"ס, שיחה14
ו-
26
בפברואר2019
.
189
,ליאת כהן, הממונה על עבודות שירות, שב"ס, שיחה14
ו-
26
בפברואר2019
.
190
דו"ח
צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר .
,ליאת כהן, הממונה על עבודות שירות, שב"ס, שיחה14
ו-
26
בפברואר2019
.
191
רב כלאי כרמית מויאל, ראש ,לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב10
בדצמבר2019
, הועבר על ידי אור
,אלמוג, לשכת השר לביטחון הפנים1
בינואר2020
.. אנשי צוות אלו מועסקים במשרה מלאה. שם ,ליאת כהן
,הממונה על עבודות שירות, שב"ס
,הודעה2
,בפברואר2020
.
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
60
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
עבור מערכת אכיפת החוק ועל עוברי החוק, וכן פיקוח על עוברי חוק ופעולות לטיפול ושיקום על
.פי צווי המבחן192
לעניין הרחבת עבודות השירות משישה
לתשעה
,חודשים
תיקון
133
לחוק העונשין הסדיר את
מעורבותם של קציני המבחן בפיקוח על המרצים את מאסרם
,בעבודות שירות
וקבע כי
לכל
עובד שירות שנגזרו עליו עבודות שירות לתקופה העולה על שישה חו דשים תיקבע תכנית
ליווי ושיקום על ידי קצין מבחן, אלא אם כן מצא קצין המבחן כי לא נדרשת תכנית
.כאמור193
מכך עולה, כי
ה
שינוי האמור במדיניות הענישה
.כרוך בין היתר בהגברת השימוש בצווי מבחן
בהקשר זה נציין כי
צוות התביעה ליישום דו"ח דורנר המליץ על הרחבת מערך קציני המבחן של
.שירות המבחן למבוגרים, וכן על הרחבת הליווי הסוציאלי194
משרד הרווחה
,מסר בעניין זה כי
אכן עלה צורך בתוספת תקנים להעסקת קציני מבחן ,עובד ,ים סוציאליים ומדריכים
והמשרד ביקש לשם כך73
תקנים. נכון לינואר2020
, משרד האוצר אישר36
.מהם195
'כאמור, תיקון מס133
לחוק קבע
גם אפשרות לקיצור של המאסר בעבודות שירות , בהתאם
לכללים שנקבעו בחוק, בתנאי שהאסיר יעמוד בתוכנית ליווי ושיקום שקבע לו קצין המבחן של
192
פעילויות אלו מוסדרות בכמה הוראות: חוק העונשין, תשל"ז-
1977, פקודת המבחן [נוסח חדש], תשכ"ט-
1969
ובתקנות המבחן (תסקיר קצין מבחן) תשס"ז-
2006
.
חוק העונשין ,תשל
"ז-
1977
'קובע כמה מצבים שבהם יש חובה או אפשרות להכין תסקיר מבחן: ס38
קובע חובת
הכנת תסקיר מבחן בטרם יוטל על הנאשם עונש מאסר בפועל; הכנת תסקיר מבחן היא חובה גם לפני מתן צו
'שירות לתועלת הציבור לנאשם (ס71
'א(ג)) ולפני צו מבחן לפי ס82
לחוק העונשין (טיפול במשתמשים
)בסמים
'וס86
לחוק העונשין (טיפול באלימות במשפחה); בית המשפט רשאי לדרוש תסקיר לפני שיגזור את דינו של
'אדם (ס37
); כאמור, תיקון113
לחוק העונשין, מאפשר לבית המשפט לחרוג ממתחם העונש ההולם במקרים
שבהם תסקיר המבחן מצביע על כך שהנאשם השתקם, או שיש סיכוי של ממש
שישתקם, וכן להורות על נקיטת
אמצעי שיקומי כלפי הנאשם, לרבות העמדתו במבחן לפי סעיפים82
או86
לחוק העונשין או לפי פקודת המבחן
[נוסח חדש] תשכ"ט-
1969
.
בנוסף, לפי חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה-
מעצרים) התשנ"ו-
1996
', ס
21
.א, בית המשפט יכול לבקש להכין תסקיר מעצר לקראת דיון במעצרו של אדם
פקודת המבחן
[נוסח
חדש ,]תשכ
"ט-
1969
מסדירה היבטים רבים ובהם הסמכות לקביעת צווי מבחן, תוכן ,הצווים
.אי עמידה בתנאי הצווים, משך תקופת המבחן (בין שישה חודשים לשלוש שנים), פקיעת הצווים ועוד
על
פי
תקנה 4 לתקנות המבחן (תסקיר קצין מבחן) תשס"ז-
2006
, תובע יכול לבקש, שיוכן תסקיר לעניין העמדתו
לדין של חשוד. במקרים המתאימים ובעבירות שרמת חומרתן אינה ברף גב וה, יפנה תובע לשירות מבחן (בטרם
,הגשת כתב אישום) בבקשה לקבל תסקיר בסיומו של הליך טיפול או אבחון נוסף של החשוד. לאחר עיון בתסקיר
יוחלט אם יש מקום להגשת כתב אישום. אפשר להפנות חשוד להכנת תסקיר גם במסגרת מענה לבקשה לעיכוב
הליכים, על פי הנחיית היועץ המשפטי לממ
שלה בעניין עיכוב הליכים הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעניין
עיכוב הליכים.
:מס' הנחייה4.3030
:. תאריך עדכון24
ביולי2014
.
193
חוק העונשין, תשל"ז-
1977
, סעיף51
.)ג(ג
194
דו"ח
צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר .
195
,רועי בן נעים, מנהל תחום קשרי כנסת וממשלה במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, דוא"ל8
במאי
2019
,. אסתי שדה, מנהלת שירות המבחן למבוגרים, משרד הרווחה, דוא"ל5
בינואר2020
.
כל עובד שירות
שנגזרו עליו עבודות
שירות לתקופה
העולה על שישה
חודשים נדרש לעמוד
בתוכנית ליווי ושיקום
.על ידי קצין מבחן
משרד הרווחה ביקש
לשם כך73
,תקנים
אך נכון לינואר2020
,
משרד האוצר אישר
רק36
.מהם
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
61
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
,)שירות המבחן למבוגרים (אלא אם כן מצא קצין המבחן שלא נדרשת תוכנית כאמור או בתוכנית
שגובשה עבורו במסגרת צו מבחן
. ד"ר שיקמה ניצן-
בירן, מנהלת ארצית תחום הליכים חלופיים
ב 'שירות המבחן למבוגרים מסרה, כי מאז נכנס לתוקף תיקון מס133
לחוק, נבדקה התאמתם
של כ-
600
אסירים לתוכניות ליווי במסגרת קיצור עבודות השירות, אך במועד מסירת המידע
.עדיין לא היו נתונים על השתלבותם בפועל196
עוד מסרה ד"ר ניצן-
בירן, כי יש אסירים שנשפטו לעבודות שירות לתקופה של שישה עד תשעה
חודשים, אשר א ,ינם מעוניינים להשתלב בתוכניות הליווי והשיקום בשירות המבחן למבוגרים
ומיעוטם אף מעדיפים לרצות את מלוא המאסר. לפי שירות המבחן למבוגרים, השירות משקיע
מאמצים רבים מצידו ומצד הממונה על עבודות השירות לשלבם בתוכניות הליווי והשיקום
.המוצעות על ידי שירות המבחן197
עו
בדי שירות שלא סיימו את תקופת עבודות השירות ונכלאו
על פי תשובת שב"ס לשאלתנו, מספר עובדי השירות שלא עמדו בתנאי עבודות השירות ונכלאו
ירד מ-
733
בשנת2018
ל-
420
בשנת2019
, וזאת למרות העלייה במספר עובדי השירות שחלה
באותה תקופה. בין הסיבות השכיחות להחלטה על כליאת
עובדי השירות: התנהגות שאינה
הולמת (למשל התחצפות או איומים) או בקשת עובד השירות לסיים את ריצוי העונש בכלא. בין
.עובדי השירות יש גם מעטים שנכלאו לאחר שנגזר דינם בתיק אחר198
על אף הירידה
המשמעותית במספרם של האסירים שלא עמדו בתנאי עבודות השירות, עדיין
יש מקום לשאול
מהן הסיבות לכך שחלק מהאסירים נאלצים או מעדיפים לעזוב את עבודות השירות
.ולהשלים את מאסרם בין כותלי הכלא
קצבה להבטחת הכנסה למרצים את מאסרם בעבודות שירות
עבודה במשרה מלאה במסגרת עבודות השירות עלולה לפגוע ביכולת ההשתכרות של עובדי
השירות ובכך לגרום לקשיי פרנסה להם ולבני משפחותיהם. נושא זה עלה גם בדו"ח צוות
.התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר199
,אסירים המרצים את מאסרם בעבודות שירות זכאים
196
ד"ר שיקמה ניצן-בירן, מנהלת ארצית תחום הליכים חלופיים, שירות המבחן למבוגרים, מ שרד הרווחה. שיחת
,טלפון8
בדצמבר2019
,. דוא"ל
10
בדצמבר2019
.
197
.שם
198
,רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
,, הועבר על ידי גל יונה
,רכזת קשר עם הכנסת26
ביוני2019
,. תשובות לשאלות הבהרה28
ביולי2019
,. מכתב10
בדצמבר2019
,
ה ,ועבר על ידי אור אלמוג, לשכת השר לביטחון הפנים1
בינואר2020
.
199
דו"ח
צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר ', עמ34
.
,ליאת כהן, הממונה על עבודות שירות, שב"ס, שיחה4
1
ו-
26
בפברואר2019
.
מספר לא מבוטל של
עובדי שירות אינו
עומד בתנאי עבודות
הש ירות ובעקבות כך
נכלא. בין הסיבות
השכיחות לכך–
התנהגות שאינה
הולמת או בקשה של
עובד השירות לסיים
את השירות בכלא. יש
לשאול מהן הסיבות
לכך שחלק מהם
.מעדיפים להיכלא
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
62
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
בתנאים מסוימים, לקצבה להבטחת הכנסה מהמוסד לביטוח לאומי, והם אף פטורים
.מהתייצבות בלשכת התעסוקה כל עוד הם עובדים בעבודות השירות200
על פי נתוני המוסד
לביטוח לאומי, בשנים2018
-
2019
קיבלו קצבה להבטחת הכנסה390
-
380
אנשים בממוצע
,בחודש201
ונכון לנובמבר2019
-
222
.עובדי שירות היו זכאים לקצבה להבטחת הכנסה202
היות
שבכל רגע נתון מועסקים כ-
1,800
-
1,900
,עובדי שירות203
עולה שכ-
%
80
-
%
90
מהם אינם
מקבלי ם את הקצבה. נציין כי המוסד לביטוח לאומי קבע תנאים לזכאות לקצבה להבטחת
,)הכנסה, וביניהם: גיל, מצב משפחתי, הכנסת בני משפחה אחרים, בעלות על רכב (כולל אופנוע
וכן בעלות על נכסים פיננסיים או על נדל"ן.
204
ייתכן שחלק מעובדי השירות הם בעלי דירה או
מכונית ובכל זאת הם נקלעים למצב כלכלי קשה עקב הצורך להתייצב לעבודות השירות בשעות
.העבודה המקובלות, במשך כמה חודשים
ריצוי מאסר באמצעות עבודות שירות– קשיים ופערים עיקריים
ריצוי מאסר באמצעות עבודות שירות הוא חלופה לכליאה, המאפשרת להעניש עוברי חוק תוך
השארתם בקהילה. לעונש זה יכ ולים להיות יתרונות הן בעבור האסירים, והן בעבור מערכת
הכליאה והחברה . עם זאת, בפרק זה הצגנו כמה סוגיות ופערים בהפעלת עבודות השירות–
•
חלק ניכר מעובדי השירות הם
עבריינים מועדים –
לפחות70%
מהם ריצו בעבר עונשי מאסר
בבית הסוהר או בעבודות שירות. חלק ניכר מהם נשפט עקב עבירות אלימות, עבירות הסדר
הציבורי ועבירות סמים. היות שעובדי השירות מרצים את עונשם בארגונים שונים, ובין היתר
בארגונים שבהם שוהות אוכלוסיות פגיעות, עולה הצורך בהתאמת העוב דים למקומות
.ההעסקה
•
,על פי עמדת שב"ס
החוק לא נתן לממונה על עבודות השירות די סמכות לשיקול דעת
בעניין מסוכנות האסיר בעת קביעת
.התאמת האסיר לעבודות השירות
•
באפריל2019
נכנס לתוקף תיקון החוק שהרחיב את מעגל עוברי החוק שאפשר להטיל עליהם
מאסר בעבודות שירות, מ .הנידונים לשישה חודשים לנידונים לתשעה חודשים השפעתו של
200
,המוסד לביטוח לאומי
מידע למי שנשפט לעבודות שירות, על הזכאות ל
קצבה להבטחת הכנסה . דצמבר2017
.
,המוסד לביטוח לאומי
פטור מהתייצבות בלשכת התעסוקה .
201
,גבריאלה הילברון, מנהלת אגף מחקרי גמלאות, המוסד לביטוח לאומי, דוא"ל27
בנובמבר2019
.
202
לילי דגן, מנהלת תחום הבטחת הכנסה במוסד לביטוח לאומי., דוא"ל ,
6
בנובמבר2019
.
203
יורם שריק ,י, ראש תחום רישום עבודות שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19
בדצמבר2019
.
204
,המוסד לביטוח לאומי
הבטחת הכנסה, תנאי זכאות :. תאריך כניסה לאתר2 בפ ברואר2020
.
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
63
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
שינוי זה
ובפרט על
,"הרחבת הרשת" האמורה
עדיין אינה ידועה , מאחר שהמחקר על כך
עדיין לא נערך .
•
חלק מעובדי השירות (בשנת2019
- כ-
420
)נכלאים
,לאחר שלא עמדו בתנאי עבודות השירות
.חלקם עקב בקשה של העובד לסיים את ריצוי העונש בכלא. יש לשאול מהם הגורמים לכך
• ההרחבה האמורה של מספר עוברי החוק שיכולים להיענש בעבודות שירות, מחייבת ה גדלה
.של מספר קציני המבחן המטפלים בהם משרד הרווחה ביקש לשם כך73
תקנים , אך קיבל
רק.כמחצית מהמספר שביקש
סוגיות בכליאה
בישראל שינויים במדיניות הענישה
64
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
4.3
שחרור מוקדם מבתי הסוהר
בראשית פרק זה נ ציג את
ההוראות לעניין שחרור ממאסר על-תנאי , שחרור מינהלי ושחרור
ממאסרים קצרים . לאחר מכן
נציג
נתונים על שחרור אסירים
בהתאם לסוג ה שחרור משנת2017
ועד אפריל2019
.
שחרור
על-
תנאי
ממאסר
חוק
שחרור על-
תנאי
ממאסר ,תשס
"א-
2001
מסדיר את שחרורם של אסירים בטרם סיימו
לרצות את מל וא המאסר שנגזר עליהם ואת
עבודת ועדת השחרורים. ככלל ,רשאים להגיש
בקשה לשחרור מוקדם מהכלא אסירים
שנשפטו למאסר העולה על שלושה חודשים (למעט
אסירי עולם
, אלא אם נקצב עונשם.)
205
אסירים רל
וונ
טיים יוכלו
להגיש בקשה לשחרור מוקדם
לאחר שריצו שני-שליש
ים ממאסרם.
206
על
,פי החוק
בהחלטה
על שחרור מוקדם, הוועדה מביאה
בחשבון שורה
ארוכה של
שיקולים ובהם: מהות העבירה; תוכן כתב האישום; הרשעות קודמות;
דיונים קודמים בוועדות שחרורים; הקלות בעונש שהתקבלו מנשיא המדינה;
התנהגות האסיר
בכלא;
חוות דעת על האסיר מטעם שב"ס, משטרת ישראל או
רשויות הביטחון;
חוות דעת
)מקצועיות (בין השאר בנושא גילוי עריות, אלימות במשפחה ובריאות הנפש;
חוות דעת של רש"א
)(ובמידת הצורך תוכנית שיקום;
.חוות דעת של שירות המבחן כשמדובר באסיר המרצה מאסר
בגין עבירת אלימות או מין בתוך המשפחה,
הוועדה תביא בחשבון גם חוות
דעת מקצועיות
באשר
למסוכנותו של האסיר
ל
ציבור
.או לנפגע העבירה
כאשר מדובר באסיר המרצה מאסר בשל
.עבירת מין או אסיר הלוקה בנפשו, הוועדה תשקול האם האסיר מסוכן לציבור207
נציין כי חוק זה
אינו מבחין.בין אסירים פליליים לאסירים ביטחוניים
בשנת2010
כתבה עו"ד אמי פלמור, ש שימשה אז
מ ,נהלת מחלקת חנינות במשרד המשפטים
דו"ח ש הצביע על
קשיים בעבודת ועדות השחרורים:, ובין היתר נורמה של
דחיות דיונים, ניהול
לקוי של ימי הדיונים,
היעדר מסמכים רלוונטיים ובעיות אצל הגורמים שאמורים להעביר חוות
דעת אודות האסירים . עו"ד פלמור הציעה כמה צעדים לייעול התהליך בתוך ועדות השחרורים
205
פרק ה' לחוק שחרור על-תנאי ממאסר, תשס"א-
2001
, קובע כללים שלפיהם יכולה ועדת שחרורים מיוחדת
לבקש מנשיא המדינה לקצוב את עונשו של אסיר עולם ובכך לאפשר את שחרורו המוקדם. בי ן היתר קובע החוק
את משך המאסר המינימלי עד לשחרור וכן את משך המאסר המינימלי שאחריו יכול האסיר לבקש את קציבת
.העונש
206
.שם
207
חוק שחרור על-תנאי ממאסר, תשס"א-
2001
.
'ס9
-
11
.
שחרור ממאסר-
על
תנאי נקבע על ידי
,ועדות השחרורים
שמביאות בחשבון
שורה ארוכה של
שיקולים, ובהם–
,מאפייני הנאשם
,מאפייני העבירה
התנהגות האסיר
בכלא, וחוות דעת
.מקצועיות שונות
אפשר לשחרר
ממאסר על-
תנאי הן
אסירים פליליים והן
.אסירים ביטחונים
בעבר נמתחה
ביקורת על התנהלות
ועדות השחרורים
ונטען שעליהן
.להתייעל
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
65
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
ו
בגורמים חיצוניים ובהם שב"ס, רש"א ו
גורמ
ים ב
מערכת הרווחה.
208
בדו"ח דורנר הוצע
לקבל
את המלצותיה של עו"ד פלמור , ובמסמך קודם של מרכז המחקר והמידע של הכנסת תוארו
.השלבים הראשונים ליישום המלצות אלו209
בהמשך הפרק נתאר את היחידה לשחרור
ממאסרים קצרים, שהוקמה כדי לתת
מענה מסויים לעומס ולסרבול
שאפיינו את פעולת ועדות
.השחרורים
שחרור מינהלי של אסירים
בשנת1993
', התקבל תיקון מס13
לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-
1971
ובו נקבע
ש כאשר מספר האסירים בבתי הסוהר
עולה על תקן הכליאה
(כאמור, נכון למועד כתיבת
המסמך,
תקן הכליאה הוא
14,000
אסירים ,כולל
שפוטים, עצורים, פליליים
וביטחוניים,)
210
נציב בתי הסוהר יכול לשחרר מהכלא
אסירים, לפי שיקול דעתו , ובמועד
,שימצא לנכון
וזאת בהתאם ל.יתרת המאסר שפורטה בחוק כך למשל , אסיר שנשפט
לתקופה שבין חודש לחצי שנת מאסר, ונותרה לו יתרה של
שבועיים מאסר, י כול היה להיות
משוח
רר מהכלא על ידי נציב בתי הסוהר
(ראו טבלה5 להלן).
הקיצור המרבי יכול להיות24
שבועות (למי שנגזרו עליו11
שנ
ות מאסר
.)ומעלה גם בחוק זה לא נעשתה הבחנה בין אסירים
פ
ליליים לאסירים ביטחוניים.
211
בעקבות 'תיקון מס13
,
התאפשר שחרור של אסירים לפני תום תקופת מאסרם ללא קשר
למאפייניהם ו לנסיבות ביצוע העבירה ובלא שתישאל השאלה–
האם האסיר אינו מסכן את
?שלום הציבור
212
במטרה
להתמודד םע קושי זה ,
בשנת2012
'התקבל תיקון מס41
לפקודת
בתי הסוהר, ש קבע כי ,אסירים שנשפטו למאסר העולה על ארבע שנים ישתחררו בשחרור מינהלי
רק אם ועדת השיחרורים מצאה שהם
מת
אימים לכך לפי הקריטריונים של חוק שחרור על-
תנאי
ממאסר.
213
אסירים
,אלו, שוועדת השיחרורים קבעה את זכאותם לשחרור מוקדם ישתחררו עוד
208
,משרד המשפטים, מחלקת חנינות, וועדות השחרורים( דו"ח בדיקה2010
.)
עו"ד אמי פלמור, מנהלת מחלקת
.חנינות
209
,צח בן יהודה
היבטים בעבודת ועדות השחרורים ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת14
,במרץ2017
.
210
כאמור, תקן הכליאה הוא מספר מקומות הכליאה המירבי בשב"ס. לפי ס '
68ב לפקודת בתי הסוהר
,][נוסח חדש
תשל"ב–
1971
, "השר רשאי לקבוע בצו, מעת לעת באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, את תקן
הכליאה, לתקופה שלא תעלה על שנה". עם זאת, עד לתאריך30
בנובמבר2019
תקן הכליאה הוא14,000
.מקומות כליאה
211
'חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (תיקון מס13) (שחרור מנהלי), התשנ"ג-
1993
.
212
דברי חבר הכנסת אמנון כהן, יושב ראש ועדת הפנים והגנת הסביבה בישיבת המליאה שבה קיבלה הכנסת את
'תיקון מס41
לפקודת בתי הסוהר בקריאה שניה ושלישית. הכנסת ה-
18
,, דברי הכנסת ישיבה326
,
27
בפברוא ר
2012
', עמ93-92
.
213
'נימוק זה לתיקון מס41
'לחוק נכתב בדברי ההסבר לחוק. הצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס42
)
(שחרור מנהלי), התשע"ב-
2011
.
'חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס41
"), התשע
ב-
2012
.
שיחרור
מינהלי של
אסירים מתאפשר
כאשר מספר
האסירים בשב"ס
עולה על תקן הכליאה
(כיום14,000
שפוטים
ועצורים, פליליים
.)וביטחוניים גם יחד
שיחרור מינהלי של
אסירים מתבצע
בהתאם לשני
תיקונים לפקודת בתי
הסוהר-
'תיקון מס13
המאפשר שחרור
מוקדם זמן קצר
יחסית
לפני תום
המאסר (תקף
לאסירים פליליים
וביטחוניים) ותיקון
'מס54
המאפשר
;שחרור מוקדם יותר
לשחרור זה זכאים
אסירים פליליים
ל
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
66
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
בטרם חלפו שני שליש ים ממאסרם המלא, שכן יתרת
המאסר שעליהם לרצות
לאחר החלטת
,הוועדה ינוכה גם פרק הזמן שנקבע במסגרת תיקון החוק שמאפשר.שחרור מינהלי
בעקבות פסיקת
בג"ץ שטח המחייה צע הו להרחיב את השיחרור המינהלי ,
על ידי תיקון נוסף
של
פקודת בתי הסוהר.
,הצעת החוק הממשלתית התקבלה ובתוספת הראשונה לפקודה
'המתוקנת (תיקון מס54
)
הוארכו יתרות המאסר
באופן משמעות( י כל עוד תקופת המאסר לא
תקוצר ביותר ממחציתה.)
התיקון התקבל
כהוראת שעה , למשך שלוש שנים, החל מדצמבר
2018
.
214
בדברי ההסבר להצעת החוק נכתב ש
הוראת
השעה היא פתרון
זמני ל
בעיית
צפיפות
הכליאה, עד ליישום אמצעים אחרים
שהוזכרו
בפסיקת
בג"ץ –
פעולות הבינוי
והשיפוץ
וכן
שינויי חקיקה
בתחום ה
ענישה;
215
נציין כי בעת כתיבת המסמך חלפה יותר משנה
מאז נכנס לתוקף 'תיקון מס54
לחוק, וטרם
החלו עבודות הבינוי;
שינויי המדיניות בתחום
הענישה אמנם החלו, אך
השפעתם עדיין אינה ידועה.
להלן יובאו בטבלה5
התוספת הראשונה
לפקודת בתי הסוהר
, שבה מפורט 'ים הכללים לשחרור מינהלי, לפני ואחרי תיקון מס54
-
משך
המאסר שבית המשפט גזר על האסירים ויתרת המאסר
ה
מאפשרת את שיחרורם.
216
214
,ספר החוקים 'חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס54
)והוראת שעה
, התשע"ט-
2018
. פקודת השעה בתוקף
לשלוש שנים, החל ב-
20
בדצמבר2018
.
215
'הצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס54
והוראת שעה) (שחרור מנהלי), התשע"ח-
2018
.
216
'חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (תיקון מס13
)(שחרור מנהלי), התשנ"ג-
1993
,
ספר החוקים, חוק לתיקון פקודת
'בתי הסוהר (מס54
והוראת שעה), התשע"ט-
2018
.
'תיקון מס54
התקבל
כהוראת שעה , כדי
להקל על צפיפות
הכליאה, אך בינוי בתי
.הסוהר עדיין לא החל
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
67
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
טבלה5
. הכללים לשחרור מנהלי
על פי
תיקו
נים
'מס13
ומ 'ס54
לפקודת בתי הסוהר217
משך המאסר שגזר בית המשפט יתרת מאסר מירבית בשבועות
'לפי תיקון מס13
'לפי תיקון מס54
עולה
על חודש ואינו
עולה על חצי שנה
2
8
עולה על חצי שנה ואינ
ו עולה שנה
3
12
עולה
על שנה
ואינו עולה על
18
חודשים
4
16
עולה
על18
חודשים
ואינו עולה על
24
5
20
עולה
על24
חודשים
ואינו עולה על
30
6
עולה
על30
חודשים
ואינו עולה על
36
7
21
עולה
על36
חודשים
ואינו עולה על
42
8
24
עולה
על42
חודשים
ואינו עולה על
48
9
27
עולה
על48
חודשים
ואינו עולה על
54
10
עולה
על54
חודשים
ואינו עולה על
60
11
עולה
על60
חודשים
ואינו עולה על
66
12
עולה
על66
חודשים
ואינו עולה על
72
13
עולה
על72
חודשים
ואינו עולה על
78
14
28
עולה
על78
חודשים
ואינו עולה על
84
15
30
עולה
על84
חודשים
ואינו עולה על
90
16
עולה
על90
חודשים
ואינו עולה על
96
17
עולה
על96
חודשים
ואינו עולה על
102
18
עולה
על102
חודשים
ואינו עולה על
108
19
עולה
על108
חודשים
ואינו עולה על
114
20
עולה
על114
חודשים
ואינו עולה על
120
21
עולה
על120
חודשים
ואינו עולה על
126
22
עולה
על126
חודשים
ואינו עולה על
132
23
עולה
על132
חודשים
24
כמפורט
בטבלה 5, בעקבות תיקונים
'מס13
ו-
54
,
נציב בתי הסוהר ישחרר מהכלא
אסיר ים
בהתאם
למשך המאסר
שגזר בית המשפט
ו
ליתרת המאסר ש ,עליהם לרצות. כך למשל לאחר
תיקון54
- אסיר שנשפט לתקופה שבין חודש לחצי שנת מאסר, ונותרה לו יתר
ת מאסר
של
שמונה שבועות מאסר יכול להשתחרר שחרור מנהלי, בעוד ש טרם תיקון54
היה יכול להשתחרר
רק אם נותרה לו יתרת מאסר
של
שבועיים .
נביא
דוגמה נוספת
, הפעם
לשחרור מינהלי ממאסר
217
חוק לתיקון פקודת בת 'י הסוהר (תיקון מס13) (שחרור מנהלי), התשנ"ג-
1993
,
ספר החוקים, חוק לתיקון פקודת
'בתי הסוהר (מס54
והוראת שעה), התשע"ט-
2018
.
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
68
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
של יותר מארבע שנים–
כאמור, אסירים אלו ישוחררו מנהלית, רק אם ועדת השחרורים אישרה
.את שחרורם המוקדם ברישיון אסיר שנשפט לתקופה של78
חודשים ו-
ועדת השחרורים אישרה
את שיחרורו
כעבור שני שלישים ממשך
המאסר המלא (כלומר כעבור 2
5 חודשי מאסר) יהיה
זכאי גם
לשחרור מינהלי שבעה חודשים קודם לכך, ועל כן הוא ישוחרר כעבור45
חודשים (
3.75
שנים) – ולמעשה
יירצה בכלא רק
קרוב ל
מחצית ממשך
המאסר המקורי שבית המשפט
קבע.
הסמכות
לשחרור המנהלי
של האסירים
ש תיקון
חוק ה הגדיר
ניתנה לנציב בתי הסוהר
כ
סמכות-
חובה ולא כסמכות-
.רשות218
כך מ נובע כי
כל עוד מספר האסירים בשב"ס גדול מתקן
הכליאה לשיחרור מינהלי (כיום14,000
,)כל אסיר
שנשפט למאסר של ארבע שנים או
פחות ישתחרר בשיחרור מינהלי. נו ,סף על האמור לעיל 'תיקון מס54
לפקודת בתי הסוהר
ק ,בע גם שאם למרות השחרור המינהלי המוגבר
תפוסת האסירים עדיין עולה על ת ,קן הכליאה
,נציב בתי הסוהר יכול לשחרר אסירים נוספים, באישור היועץ המשפטי לממשלה כך ששחרורם
יוקדם בשבועיים נ
וספים
, וזאת,, על פי דברי ההסבר לחוק
כ"מוצא אחרון" להבטחת עמידה
בדרישות הדין באשר לצפיפות הכליאה.
219
,כללים חדשים אלו
בדבר הרחבת השיחרור המינהלי , אינם תקפים עבור אסירים
ביטחוניים ,
אשר נותרו עם השיחרור המינהלי 'הקצר יותר, בהתאם לתיקון מס13
משנת
1993
.
220
בעניין זה נציין, כי בפברואר2019
הגיש ו ארגון
עדא לה והאגודה לזכויות האזרח
עתירה ל
בג"ץ
, בבקשה לבטל את ההבחנה בין אסירים פליליים לביטחוניים ,בטענה
שתיקון
'מס54
לחוק פוגע בזכויות יסוד ומעגן בחקיקה ראשית מסלולים חוקיים נפרדים ומפלים . עוד
טוענים העותרים, כי הה
בחנה בין אסירים פליליים לביטחוניים לא נכ
לל ה בחוק מלכתחילה, אלא
התווספה
אליו
בשלבים מתקדמים של החקיקה, בעקבות פרסומים בתקשורת על
ה אפשרות
שמאות
אס
ירים ביטחוניים ישתחררו מהכלא. הדיון ב
עתירה זו נ דחה ליולי2020
.
221
218
'פקודת בתי הסוהר ס68
א ,
חוק שחרור ממאסר
על-תנאי
, תשס"א-
2001
.
219
'פקודת בתי הסוהר, ס68
.)ג (ב
'הצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס54
,)והוראת שעה) (שחרור מנהלי
התשע"ח-
2018
.
220
הערה
לסעיף68ב לפקודת
.בתי הסוהר
221
בג"ץ
1406/19
, העותרים: פלוני, פלוני, עדאלה– המרכז
המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל, והאגודה
לזכויות האזרח בישראל, נגד: הכנסת ושב"ס. העתירה הוגדרה על ידי בית המשפט כחסויה ולכן לא כל המסמכים
הרלוונטיים נמצאים באתר בג"
,ץ. גורמים בארגון עדאלה, שיחת טלפון4
במרץ2020
.
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
69
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
נקודה למחשבה
כאמור, שחרור מנהלי של אסירים נעשה כאשר סך הכלואים בכלל מתקני הכליאה מגיע לתקן
הכליאה, וההוראות המסדירות את ה
שחרור המינהלי מ לא קובעות
כללי
ם שונים ל שחרור
מא
גפים או מבתי סוהר בעלי צפיפות שונה . כך
למשל, יכול להיווצר מצב שאסירים ה עונים על
,הקריטריונים לשחרור מינהלי מבחינת משך מאסר ויתרת מאסר ישוחררו מהכלא גם אם הם
כלואים באגף שבו הצפיפות
קטנה יחסית.
,כפי שהוזכר לעיל אוכלוסיות שונות של אסירים (נשים
וגברים, בגירים וקטינים, עצורים )ואסירים, פליליים וביטחוניים כלואות בבתי סוהר שונים או
.באגפים שונים מכאן עולה השאלה האם כתוצאה מהשחרור המינהלי המוגבר הצפיפות
פחתה באותה מידה בקרב כלל אוכלוסיות האסירים או שפחתה במידה שונה בקרב
?אוכלוסיות אסירים שונות
,עוד עולה השאלה האם אין צורך בתקני
כליאה שונים ל מתקני הכליאה השונים או לאגפים
,השונים בתוך אותו מתקן
ב 'ייחוד לאור מטרתו של תיקון מס54
,
לשמש פיתרון זמני
?לבעיית הצפיפות
בהקשר זה נציין את דברי עו"ד
גיל שפירא , ממונה על ייצוג אסירים
בסנגוריה הציבורית, בדיון בוועדה המיוחדת בעניין התמודדות עם נג
יף הקורונה כי "
יש
צורך,
ואפילו הכרח, לקדם קביעה של תקן כליאה מהותי שמתחשב גם בשטח המחייה ושקשור
לבג"ץ הצפיפות".
222
שחרור על-תנאי ממאסרים קצרים
,כאמור לעיל 'בהחלטת ממשלה מס3595
נקבע שיש לעודד הפניית אסירים להליך של
שחרור
על-
תנאי
ממאסרים קצרים
,)(בין שלושה חודשים לשנה על ידי קידום
תיקון ל
חוק שחרור
ממאסר על-
.תנאי223
תיקון
'מס17
לחוק שחרור ממאסר על תנאי, התשע"ח–
2018
הוא הוראת
שעה שמעבירה את הסמכות לשחרר אסירים בשחרור על-תנאי
לאחר ריצוי שני שלישים
,ממאסרם
מנציב בתי הסוהר לוועדה מקצועית בשב"ס בראשות משפטן הכשיר לשמש, לכל
הפחות, כשופט בית משפט שלום. ועדה זו מגבשת את החלטותיה
על סמך מסמכים בכתב ,
ללא צורך בנוכחות האסיר ,באי כוחו ,או בא כוחו של היועץ המשפטי לממשלה.
224
הליך זה
נועד לתת
מענה לעומס ולסירבול שנוצרו ב
וועדות השחרורים, לנוכח מספר
ן
הגדול של חוות
הדעת שנדרשו להיכתב ,המספר
הגדול של גורמים מקצועיים שהיו מעורבים בהבאת המידע
222
עו"ד גיל שפירא, ממונה על ייצוג אסירים
בסנגוריה הציבורית במשרד המשפטים, דיון הוועדה המיוחדת בעניין
ההתמודדות עם נגיף הקורונה, בנושא
התנהלות שב"ס עקב משבר הקורונה ', פרוטוקול מס35
,
4
במאי2020
.
223
החלטת ממשלה3595
של הממשלה ה-
34
,שדרוג מערך הכליאה והרחבת מרחב המחייה בבתי הסוהר ,
25
בפברואר2018
.
224
החוק הוא הוראת שעה למשך שלוש שנים והוא בתוקף מ-
15
באוקטובר2018
. רשומות
ספר החוקים ,
חוק שחרור
ממאסר על-
'תנאי (תיקון מס17
–
)הוראת שעה , התשע"ח–
2018
.
היחידה לשחרור
ממאסרים קצרים
מאפשרת שחרור של
אסירים שמשך
מאסרם הוא בין
שלושה חודשים
לשנה, בתום שני
.שלישים ממאסרם
ההליך מתבצע על ידי
ועדה מקצועית
בשב"ס, שבוחנת את
מסמכי האסיר וללא
צורך בנוכחות של
.האסיר או בא כוחו
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
70
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
בפני הוועדה, והקושי לעמוד בלוחות הזמנים לכתיבת חוות הדעת האמורות, בפרט כאשר היה
.מדובר באסירים שנגזרו עליהם תקופות מאסר קצרות225
,לפי חוק שחרור על תנאי ממאסר הוועדה למאסרים קצרים תדון בעניינם של אסירים
הנושא
ים
עונש מאסר לתקופה העולה על שלושה חודשים ואינה עולה על שנה, שנשא
ו שני שלישי ם לפחות
מתקופת מאסר. בהתייחס לאסירים שנגזרו עליהם עונשי מאסר של שישה עד12
,חודשים
הוועדה
לא תדון בעני ינם אם הם אחד מאלה: קטינים (במועד תום שני שלישים מתקופת המאסר
שנגזר עליהם), מרצים את מאסרם הנוכחי עקב עבירות אלימות במשפחה או עבירות מין בתוך
.'המשפחה, שנכלאו עקב עבירות מין, חולי נפש או מי שהוגדרו כטעוני פיקוח רמה א226
לצורך יישום סעיף זה של ההחלטה , הממשלה
החליטה להקצות
לשב"ס מיליון ש"ח בבסיס
התקציב ושבעה מיליון ש"ח בהקצאה חד פעמית לשנת2019
. בנוסף, הוחלט להקצות לשב"ס
16
תקני כוח אדם ולמשטרה-
.שלושה תקנים227
על פי תשובת המשרד לביטחון הפנים לשאלת
מרכז המחקר והמידע של הכנסת, באוקטובר2018
הוקמה בשב"ס
ה
יחידה למא ,סרים קצרים
ובה שבעה תקני כוח אדם. ליחידה ניתן
גם
תקציב לצורך הקמת מערכת מיחשוב בעלות של
1,150,000
.ש"ח228
בינואר2020
פורסמה פ
קודת נציבו
ת
שב"ס המסדירה את אופן הטיפול בבקשת אסיר לשחרור
על-תנאי על ידי היחידה ל
שחרור מ.מאסרים קצרים229
הפקודה מפרטת את ההרכב המחליט
;בבקשות אסירים (ראש היחידה לשחרור ממאסרים קצרים, ראש ענף כליאה וראש ענף תקון
אפשר שיזומנו בעלי תפקידים נוספים) ואת סמכויותיהם–
לדון ולהחליט בבקשת אסיר לשחרור
225
דברי ההסבר ל הצעת חוק שחרור
על-תנאי
'ממאסר (תיקון מס18
,)) (היחידה לשחרור ממאסרים קצרים
התשע"ח–
2018
.
226
חוק שחרור ממאסר על-
'תנאי (תיקון מס17
–
)הוראת שעה , התשע"ח–
2018
. אסירים טעוני פיקוח רמה א' הם
אסירים בעלי רמת תפקוד מינימלית וקשיי התנהג ות והשתלבות מהותיים. הם זקוקים לתשומת לב ולהשגחה של
הצוות הרב-
מקצועי ,)כולל שירותי מב"ן (מרכז בריאות הנפש של שב"ס
תכופים ולאחר שנעשו ניסיונות לשל בם
במסגרות אגף רגיל
. אסירים אלו הם ב עלי מאפיינים כמו: מחלת נפש (שאיננה עילה לאשפוז), הפרעת אישיות
קשה, נכות קשה ', פיגור, תחלואה כפולה, ופוטנציאל לניצול. שב"ס, פקודת נציבות מס04.06.00
,
,אבחון, מיון
טיפול והחזקת עצורים/אסירים טעוני פיקוח :. בתוקף מתאריך1
במאי2001. תא :ריך עדכון אחרון28
באפריל
2008
.
227
החלטת ממשלה3595
של הממשלה ה-
34
,שדרוג מערך הכליאה והרחבת מרחב המחייה בבתי הסוהר ,
25
בפברואר2018
.
228
צוות היחידה כולל ראש יחידה בדרגת גנ"מ, ראש ענף ,תקו"ן, ראש ענף כליאה, ראש תחום מודיעין, רכז יחידה
,ושני רשמים. רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
, הועבר על ידי
,גל יונה, רכזת קשר עם הכנסת26
ביוני2019
.
229
'שב"ס, פקודת נציבות מס04.72.00
,אופן הטיפול בבקשת א סיר לשחרור
על-תנאי
על ידי היחידה למאסרים
.קצרים
:בתוקף מתאריך26
בינואר2020
.
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
71
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
,על תנאי לקבוע את תנאי השחרור.ולשנות אותם230
על פי
הפקודה , היחידה לא
תשחרר אסיר
.אלא אם כן שוכנעה כי הוא ראוי לשחרור וכי שחרורו אינו מסכן את שלום הציבור
,בעת ההחלטה
על היחידה לשקול את
ה :שיקולים האלו הסיכון הצפוי משחרורו של האסיר לשלום הציבור, לרבות
ל
משפחתו
, לנפגע העבירה ולביטחון המדינה ו את סיכויי שיקומו
של האסיר.
231
בעת ההחל ,טה
היחידה
תשקול
גם
פרמטרים כמו
סוג העבירה וחומרתה, מאפיינים של האסיר כמו גיל, מצב
,משפחתי
הרשעות קודמות, שימוש בסמים, התנהגות בכלא ו הערכות מסוכנות שנערכו לאסיר
(בתחום האלמ"ב או
"מה שמכונה "פרופיל אלמ"ב
וכן בתחום עבירות
ה)מין.
232
היחידה לשחרור ממאסרים קצרים
מוסמכת לדון גם בעניינם של אסירים ביטחוניים ובאפשרותה
להתחשב בחוות דעת של שב"כ. עוד יכולה הוועדה להסתמך על חוות דעת של משטרת ישראל
.ושל רש"א233
בהודעת העד
כון של המדינה ל
בג"ץ
בדצמבר2019
נמסרו נתונים
על פעילות היחידה
לשחרור
ממאסרים קצרים
.בראשית דרכה בשנה הראשונה לפעולת היחידה
(בין15
בנובמבר2018
ל-
27
בנובמבר
2019
)
, נדונו בקשותיהם של2,145
אסירים שנשפטו
.לתקופת מאסר קצרה
נתונים על כך יוצגו בתרשים12
.
תרשים12
.החלטות לשחרור על-
תנאי
שנדונו ביחידה לשחרור ממאסרים קצרים –
15
ב
נובמבר
2018
–
27
בנובמבר
2019
234
230
לשם קבלת החלטה על שינוי תנאי השחרור, ההרכב המחליט יתחשב גם בדעתו של הגורם המפקח על האסיר
'המשתחרר (במקרים שבהם יש גורם מפקח) ובחוות דעת של המשטרה. שב"ס, פקודת נציבות מס00
.
04.72
,
אופן הטיפול בבקשת אסיר לשחרור
על-תנאי
.על ידי היחידה למאסרים קצרים
:בתוקף מתאריך26
בינואר
2020
.
231
על פי הפקודה, אפשר שיובא לפני ההרכב המחליט על שחרור ממאסרים קצרים דו"ח של הרשות לשיקום האסיר
.בעניינו של אסיר, אך אין חובה לכך. שם
232
.שם
233
שב '"ס, פקודת נציבות מס04.72.00
,
אופן הטיפול בבקשת אסיר לשחרור
על-תנאי
על ידי היחידה למאסרים
.קצרים
:בתוקף מתאריך26
בינואר2020
.
234
בג"
ץ1892/14
, הודעת עדכון מטעם המדינה, הועברה לידינו על ידי עו"ד ד"ר סיגל שהב, המרכז האקדמי
,למשפט ולעסקים ברמת גן
,הודעה22
בדצמבר2019
.
אישור השחרור ,
763
,
36%
דחיית הבקשה
לשחרור ,
1,382
,
64%
בשנה הראשונה
לפעילותה של
היחידה לשחרור
,ממאסרים קצרים
הוגשו לה כ-
2,100
.בקשות לשחרור
36%
.מהן אושרו
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
72
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מהנתונים בתרשים עולה
שבש
נה הראשונה לפעולתה של היחידה ,אושרו כ-
36%
מ
הבקשות
(
763
מ-
2,145
בקשות), ו-
%
64
מהן נדח( ו1,382
)בקשות.
235
שיעורן הגבוה
של הבקשות
שנדחו מעלה שאלות בדבר רמת המסוכנות של האסירים הללו, שמ
מילא
צפויים
להשתחרר
,בתוך זמן לא ארוך לאחר מכן
ככל הנראה בלי ש הספיקו לעבור שיקום בכלא
וללא חובת
שיקום בתוכניות של רש"א.
236
האם
מי השתחרר מהכלא באמצעות היחידה לשחרור ממאסרים קצרים משתת
ף
?בשיקום
חוק ש
חרור ממאסר על-תנאי, תשס"א-
2001
קובע, שוועדת השחרורים רשאית , לפי המלצת
שירות המבחן או רש"א, להתנות את שחרורו על-
תנאי של האסיר בהשתתפותו במהלך תקופת
הרישיון
(משך הזמן בין השחרור המוקדם לבין המועד שבו האסיר היה אמור להשתחרר ממאסר
)מלא
ו בת כנית טיפולית בפיקוח שירות המבחן או בתוכנית שהוכנה בידי רש"א. שחרור כאמור
יותנה גם בתנאי התוכנית והוועדה רשאית להתנותו גם בתנאים נוספים.
237
כמו כן ,לפי הפקודה ..
אסיר רשאי לפנות לרשות לשיקום האסיר בבקשה לבחינת האפשרות ל גיבוש תוכנית שיקום
לאחר השיחרור238
ל"דברי ד
ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ו ,ממלאת מקום מנכ"ל רש"א
בפועל,
אסירים רבים שמשתחררים מהכלא
באמצעות היחידה לשחרור ממאסרים קצרים,
אינם מופנים ל שיקום
ב
רש"א ,
לנוכח משך הזמן הקצר העומד לרשותם לשיקום במהלך
תקופת
הרישיון ,
.אשר אינו מאפשר שיקום של ממש239
נציין כי האסירים ששוחררו באמצעות
היחידה לשחרור ממאסרים קצרים
מיודעי ם
על
זכותם לפנות לרש"א בבקשה להשתתף
.בתוכניות השיקום שלה באופן וולונטרי240
בשנה הראשונה לפעילות היחידה לשחרור ממאסרים קצרים
(מנובמבר2018
עד נובמבר
2019
)השתתפו בתוכניות השיקום של רש "א
כ-
350
אסירים שהשתחררו בדרך זו -
קרוב
,למחצית מהמשוחררים בתקופה זו
ו.ראו נתונים להלן241
רובם ככולם
השתחררו ממאסר שאורכו
235
.שם
236
לפרטים בעניין השיקום בכלא ומחוץ לכלא, ראו פרק5.
237
חוק שחרור על-
תנאי ממאסר, תשס"א–
2001
, סעיף13
.)(ג
238
'שב"ס, פקודת נציבות מס04.72.00
,
אופן הטיפול בבקשת אסיר לשחרור
על-תנאי
על ידי היחידה למאסרים
.קצרים
:בתוקף מתאריך26
בינואר2020
.
239
,ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל רש"א. שיחת טלפון25
במאי2020
.
240
'שב"ס, פקודת נציבות מס04.72.00
,אופן הטיפול בבקשת אסיר לשחרור על-תנאי
על ידי היחידה למאסרים
.קצרים
:בתוקף מתאריך26
בינואר2020
.
241
,ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל רש"א. הודעה26
בנובמבר2019
.
,במקרים רבים
אסירים שמשתחררים
באמצעות היחידה
לשחרור ממאסרים
קצרים אינם מופנים
,לשיקום ברש"א
לנוכח משך הזמן
הקצר העומד
לרשותם לשיקום
במהלך תקופת
הרשיון, אשר אינו
מאפשר שיקום של
.ממש
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
73
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
בין שבעה חודשים לשנה (כך שנותרה להם תקופת תנאי של כמה חודשים להשתתפות בתוכנית
ה.)שיקום242
נתונים על כלל ה שחרורים
ה
מוקדמים של אסירים
מרכז המחקר והמידע של
הכנסת קיבל מהמשרד לביטחון הפנים את נתוני שב"ס על מספר ם
של כלל השחרורים מהכלא
בין תחילת שנת2017
לאפריל2019
. נתונים אלו
כוללים את סך כל
השחרורים המוקדמים–
באמצעות ועדות השחרורים, שחרורים מינהליים
(כאמור, השחרור
המינהלי של אסירים ביטחוניים הוא קצר יותר, לפ 'י תיקון מס13
) והיחידה ל
שחרור מ מאסרים
.קצרים
בנתונים שיוצגו להלן
כלולים
30,329
שחרורים של אסירים פליליים ו-
7,380
שחרורים
של אסירים
ביטחוניים.
243
נתונים אלו יוצגו בטבל
אות 6 ו-7
;יודגש כי בעמודה
"שחרור
ממאסר
מלא
(עד
ארבע שנים ")
בשתי הטבלאות–
מדובר למעשה בשחרורים מנהליים. בשל העובדה
כי השחרור המנהלי המוגבר חל רק על אסירים פליליים– משך קיצור
המאסר של האסירים
הפליליים (החל מדצמבר2018
)ארוך מזה של האסירים הביטחוניים.
טבלה6
. שחרורים של אסירים פליליים,
2017
-
אפריל2019
244
שנה
,שחרור מוקדם
כל אורכי
המאסר245
שחרור ממאסר מלא
(
)עד ארבע שנים246
שחרור ממאסר מלא
)(ארוך מארבע שנים
סך הכול
משוחררים
2017
1,744
(
14%
)
10,705
(
84%
)
232
(
2%
)
12,681
(
100%
)
2018
1,858
(
14%
)
11,111
(
84%
)
240
(
2%
)
13,209
(
100%
)
2019
ינואר-א
פריל631
(
14%
)
3,712
(
84%
)
96
(
2%
)
4,439
(
100%
)
סך הכול
4,233
25,528
568
30,329
על פי
הנתונים בטבלה6
,בשנים
2019-2017
(עד אפריל2019
) כ-
2%
מהאסירים הפליליים
משתחררים מהכלא לאחר שריצו את מלוא תקופת מאסרם (
568
אסירים שהשתחררו לאחר
מאסר מלא מתוך30,329
)משוחררים בשנים אלו
וכ-
98%
השתחררו באחד
)(או יותר
מ
האפיקים האלו –
ועדות שחרורים, היחידה לשחרור ממאסרים קצרים (שפועלת, כאמור,
242
,ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל רש"א. שיחת טלפון25
במאי2020
.
243
רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נצ ,יב שב"ס, מכתב14
במאי2019
,, הועבר על ידי גל יונה
,רכזת קשר עם הכנסת26
ביוני2019
.
244
נתוני2019
.כוללים את השחרורים ממתקני הכליאה עד סוף אפריל. שם
245
.)בעמודה זו נכללים האסירים ששוחררו באמצעות ועדות השחרורים (ובנוסף לכך קיבלו שחרור מינהלי
246
מדצמבר2018
הש חרורים בעמודה זו הם שחרורים
מינהליים לפי תיקון מס '
54
לפקודת בתי הסוהר.
בשנים המוצגות
בטבלה, רק2%
מהאסירים הפליליים
השתחררו מהכלא
לאחר ריצוי מלוא
.מאסרם98%
השתחררו באחד (או
יותר) משלושת סוגי
.השחרור המוקדם
כ-
14%
מהאסירים
הפליליים השתחררו
באמצעות ועדות
.השחרורים
אוכלוסיית אסירים זו
היא היחידה
שמחויבת בתוכנית
שיקום כחלק מתנאי
.השחרור
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
74
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מאוקטובר
2018
) ,או שחרור מינהלי. כל מי ששוחררו לאחר ריצוי מלוא מאסרם הם מי שנכ לאו
.לארבע שנים או יותר
נמ תוני הטבלה עולה גם כי בשנים אלו לא
חל שינוי בשיעורם של המשתר רים בשחרור מוקדם
באמצעות ועדות השחרורים
, שהוא כ-
14%
(בסך שלושת השנים-
4,233
אסירים שהשתחררו
שחרור מוקדם מתוך30,329
משוחררים בסך הכל) – יצוי ן כי אוכלוסיית אסירים
זו היא
היחידה
ש
מחוי
בת בתוכני
ת שיקום
כחלק מתנאי
ה
שחרור.
טבלה7
. שחרורים של אסירים ביטחוניים,
2017
-
אפריל2019
247
שנה
,שחרור מוקדם
כל אורכי
המאסר248
שחרור ממאסר מלא
(
)עד ארבע שנים
249
שחרור ממאסר מלא
)(ארוך מארבע שנים
סך הכול
משוחררים
2017
89
(
3%
)
2,661
(
90%
)
223
(
7%
)
2,973
(
100%
)
2018
165
(
5%
)
2,929
(
87%
)
255
(
8%
)
3,349
(
100%
)
2019
ינואר-אפריל
38
(
4%
)
927
(
88%
)
93
(
9%
)
1,058
(
%
1
10
)
250
סך הכול
292
6,517
571
7,380
מהנתונים בטבלה7
עולה,
כי בשנים2019-2017
שוחררו
מהכלא7,380
אסירים ביטחוניים ,
ו-
7.7%
( מהם571
אסירים) השתחררו לאחר שריצו את מלוא תקופת מאסרם. כ-
92%
השתחררו בשחרור מוקדם באמצעות אחד מהאפיקים
שהוזכרו לעיל
. נזכיר, כי החל מדצמבר
2018
(תיקון
'מס54
) השחרור המינהלי של
אסירים ביטחוניים
קצר מזה של אסירים פליליים
(ראו טבלה4
.)
251
עוד עולה מנתוני טבלה7
, כי שיעור האסירים הביטחוניים המשתחררים
באמצעות ועדות שחרורים הוא כ-
%
4 (
292
מתוך7,380
האסירים שהשתח
ר רו בין2017
לאפריל
2019
),
252
נמוך מהשיעור המקביל בקרב אסירים פליליים (שהיה כאמור%
14
.)
247
נתוני2019
.כוללים את השחרורים ממתקני הכליאה עד סוף אפריל. שם
248
.)בעמודה זו נכללים האסירים ששוחררו באמצעות ועדות השחרורים (ובנוסף לכך קיבלו שחרור מינהלי
249
בעמודה זו נכללים שחרורים 'מוקדמים לפי תיקון מס13
.לפקודת בתי הסוהר
250
סכום האחוזים בשנת2019
גדול מ-
%
100
בגלל עיגול האחוזים בסוגי
.השיחרור השונים
251
לדוגמה, אסיר פלילי שמשך מאסרו בין חודש לשישה חודשים, ישתחרר בשחרור מינהלי שמונה שבועות לפני
תום תקופת המאסר המלא, בעוד שאסיר ביטחו;ני ישתחרר שבועיים לפני תום המאסר
אסיר פלילי שמשך מאסרו
בין72
חודשים ל-
78
חודשים, ישתחרר בשחרור מינהלי28
שבועות (שבעה חודשים) לפני תום תקופת המאסר
המלא, בעוד שאסיר ביטחוני ישתחרר14
.שבועות לפני תום המאסר
252
בשנת2017
שיעור האסירים הביטחוניים שהשתחררו בא מצעות ועדת שחרורים היה%
3
, בשנת2018
–
%
4.9
ובארבעת החודשים הראשונים של2019
–
3.6%
.
בשנים המוצגות
,בטבלה9%-7%
מהאסירים
הביטחוניים
השתחררו מהכלא
לאחר ריצוי מלוא
מאסרם ו-
5%-3%
השתחררו באמצעות
.ועדות השחרורים
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
75
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
עוד עולה משי לוב הנתונים בטבלאות6 ו-7
, כי בשנת2017
השתחררו מבתי הסוהר בישראל
15,654
( אסירים12,681
פלילים ו-
2,973
ביטחוניים) וב-
2018
השתחררו מבתי הסוהר
16,558
אסירים(
13,209
פליליים ו-
3,349
ביטחונ
יי ם); כלומר, בשנת2018
השתחררו904
אסירים יותר
.מאשר בשנה שלפניה253
ככל הנראה גידול זה נובע מה שחרור המינהלי המוגבר בדצמבר2018
,
;אולם לא ניתן לקבוע זאת בוודאות.
נעיר באשר לנתוני טבלאות6
ו-7
, כי אין אפשרות לקבוע באופן חד משמעי שיש קשר בין
השינויים ב
מספר השחר
ורים לבין השינויי ם במדיניות הענישה ותיקוני החקיקה ,שהוזכרו לעיל
שכן מספר השחרורים יכול להיות מושפע לא רק משינויים אלו, אלא גם מש ינויים בענישה
,שהוטלה מלכתחילה
בייחוד
ככל שמדובר באסירים שנכלאו עקב עבירות
ביטח וניות–
עבירות
.שביצוען נתון לתנודתיות ועקב כך גם כליאתם
להלן יוצגו נתוני שב"ס על שיעור האסירים ששוחררו שחרור מוקדם באמצעות ועדות השחרורים
מכלל השחרורים, בשנים2019-2017
,בפילוח לפי מספר המאסר
שהאסיר ריצה (מאסר
ראשון, שני, או שלישי ומעלה). בתרשים13
יוצגו נתוני האסירים הפליליים ובתרשים14
–
נתוני
.האסירים הביטחוניים
תרשים13. שיעור המשוחררים בשחרור מוקדם מכלל השחרורים בכל שנה,
לפי מספר
,המאסר, אסירים פליליים
2017
עד אפריל2019
254
253
שב"ס, מנהלת תפני"ת, סקירת פעילות למשרד לבט"פ–
,שטח מחייה1
בינואר2019
. הועבר בדוא"ל על ידי
רב-
,כלאי טליה סבג, עוזרת לראש המינהלת13
בפברואר2019
.
254
רב כלאי כרמית מויאל ,, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
,, הועבר על ידי גל יונה
,רכזת קשר עם הכנסת26
ביוני2019
.
13%
17%
16%
17%
18%
19%
12%
11%
12%
2017
2018
2019
מאסר ראשון
מאסר שני
מאסר שלישי ומעלה
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
76
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מהנתונים בתרשים12
עולה,
כי בשנים2019-2017
שיעור השחרורים המוקדמים ה גבוה
ה יותר
היה
בקרב המרצים מאסר שני .
תרשים14. שיעור המשוחררים בשחרור מוקדם מכלל השחרורים בכל שנה,
לפי מספר
,המאסר, אסירים ביטחוניים
2017
-
2019
255
מהנתונים בתרשים14
עולה כי בין2017
ל-
2019
, שיעור השחרורים המוקדמים הגדול ביותר
(
6%-4%
) היה בקרב אסירים ביטחוניים
שנשפט
ו
.למאסר ראשון היה
שאלת המסוכנות של מי שמשוחררים בשחרור מנהלי
,כאמור כמענה לפסיקת
בג"ץ בעניין
,צפיפות הכליאה
בדצמבר2018
שוחררו קרוב ל-
1,000
אסירים במסגרת הוראת השעה על שחרור מינהלי מוגבר
'(תיקון מס4
5
).
256
בעקבות כך נמתחה ביקורת ציבורית על
ה
פסיק
ה
.ונשמעו טענות של סיכון שלום הציבור בכנס
של לשכת עורכי הדין שהתקיים בספטמבר2019
הגיב על כך עו"ד י ואב ספיר, הסניגור הציבורי
הארצי, וטען כי הביקורת אינה מוצדקת וכי
המהלך
לשחרור מינהלי מוגבר
אינו מסוכן לציבור ;
זאת מאחר שהאסירים ששוחררו עמדו להשתחרר מהכלא בין הכ וכה
, בנוסף על כך ש הם כבר
ריצו לפחות מחצית ממאסרם. ספיר ציין גם
שלא מדובר ב אסירים ביטחוניים וממילא הם לא היו
.בדרגת מסוכנות גבוהה257
לאור דברים אלו, עולה שאלה–
האם אכן אסירים אלו ברמת
מסוכנות נמוכה, כאשר לפחות חלקם
לא נמצאו ראויים לשחרור על ידי ועדות הש חרורים
?ועל ידי היחידה לשחרור ממאסרים קצרים
255
.שם
256
שב"ס, מנהלת תפני"ת, סקירת פעילות למשרד לבט"פ–
,שטח מחייה1
בינואר2019
. הועבר בדוא"ל על ידי
רב-
,כלאי טליה סבג, עוזרת לראש המינהלת13
בפברוא ר2019
.
257
,עו"ד ד"ר יואב ספיר, הסניגור הציבורי הראשי ,נאום בכנס של לשכת עורכי הדין3
בספטמבר2019
.
4%
6%
5%
3%
3%
3%
1%
2%
0%
2017
2018
2019
מאסר ראשון
מאסר שני
מאסר שלישי ומעלה
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
77
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
נזכיר
כי
במענה שב"ס לשאל
ת מרכז המחקר והמידע של הכנסת הודגש, כי החוק ה
טיל
עליו את ה
חובה לשחרר ב
שחרור
מינהלי
אך רק ו על סמך אורך המאסר. החוק
לא
הקנה
לשב"ס סמכות
להחליט על שחרור מינהלי בהתאם ת רמ ל המסוכנות
של
העבריינים.
258
בעניין זה נציין את
נייר העמדה
'שהעביר פרופ אורן
גזל-
,אייל
דיקן הפקולטה למשפטים
באוניברסיטת
חיפה, ל
גורמים בכירים במערכת אכיפת החוק, לקראת ישיבה ש נערכה ביולי
2019
ועסקה ב
חלופה לשחרורים מינהליים. ב נייר העמדה
ט
וען פרופ' גזל-
אייל כי חוק
השיחרור המינהלי מוביל לקיצור המאסר של (כמעט) כל האסירים הפליליים בלי בדיקת
מסוכנות וכי רמת
המסוכנ ות של חלקם גבוהה
ואף גבוהה מאוד,
259
כאשר המשוחררים
.בדרך כלל אינם נדרשים לעמוד בתנאים ובפיקוח בתקופת שחרורם
שיחרורם של
אסירים אלו פוגע באינטרס הציבורי לצמצום הפשיעה ואף מצמצם
את הסיכוי
לשיקומם של האסירים. פרופ' גזל-
אייל גם הציע, כי כל שחרור או הימנעות ממעצר או
מאסר, הנובעים ממגבלות התפוסה של מתקני הכליאה, ייעשו רק בכפוף להטלת
תנאים שיצמצמו את המסוכנות של מבצע העבירה ., וככל הניתן גם יאפשרו את שיקומו
כמו כן, הוא העלה גם את האפשרות לבחון את הרחבת השחרור המוקדם לשלב מחצית
המאסר, במקום לשני-שליש כיום, מאחר שהאסירים שמשתחררים באמצע ות ועדות
השיחרורים הם ברמת מסוכנות נמוכה יחסית, ולאור כך שאסירים אלו יופנו למעני רש"א
( שנמצאים בתהליך הרחבה ראו פרק5
.)
260
4.4
פיקוח אלקטרוני
פיקוח אלקטרוני מאפשר מעקב ב"זמן אמת" אחר הימצאותו של מפוקח במקום הפיקוח
שנקבע על ידי בית המשפט או על ידי ועדת השחרורים
)"("מתחם הלגיטימיות.
חלופת כליאה זו
מאפשרת לשחרר לקהילה עצורים ואסירים שהשתחררו על-תנאי. בין יתרונותיה:
צמצום נזקי
258
,רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
,
,הועבר על ידי גל יונה
,רכזת קשר עם הכנסת26
ביוני2019
.
259
לטענת פרופ' גזל-
אייל, הגבלת השיחרור המינהלי לאוכלוסיית השפוטים הפליליים, מגבילה מאוד את היכולת
להחליט על שיחרור לפי רמת המסוכנות, שכן מיגבלה זו אינה נותנת מענה לצפיפות בקרב העצורים ובאף לא
בקרב האס ירים הביטחונים. מכתב שהועבר לגורמים בכירים במערכת אכיפת החוק, לקראת דיון שנערך בשנת
2019
ועסק בחלופה לשחרורים המינהליים. המכתב הועבר לגורמים אלו: היועץ המשפטי לממשלה, ד"ר אביחי
,מנדלבליט, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (פלילי), עמית מררי, המשנה לפרקליט המדינה ,שלמה למברגר
ראש חטיבת התביעות, תנ"צ דדו זמיר, רחל מטר מפרקליטות המדינה, ולנעמה פויכטוונגר, מייעוץ וחקיקה
.במשרד המשפטים24
ביולי2019. המכתב הועבר לידינו על ידי פרופ' גזל-אייל ב-
26
בפברואר2020
.
260
.שם
אמצעים טכנולוגיים
מאפשרים פיקוח על
שהייתם של עצורים
ושל אסירים
משוחררים
"ב"מקומות הפיקוח
.שנקבעו להם
החוק הטיל על שב"ס
את החובה לשחרר
בשחרור מינהלי אך
ורק על סמך אורך
המאסר. החוק לא
הקנה לשב"ס סמכות
להחליט על שחרור
מינהלי בהתאם
לרמת המסוכנות של
.העבריינים
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
78
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
המעצר או המאסר, העצמת הפוטנציאל השיקומי, צמצום עלויות הכליאה ומע נה לצפיפות
ומחסור במקומות כליאה.
261
הפיקוח
האלקטרוני מעוגן
בחקיקה –
פיקוח אלקטרוני על
עצורים עד תום ההליכים
נקבע
בס
ימן ג1 לחוק
סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה-
מעצרים), תשנ"ו-
1996
,ופיקוח אלקטרוני
על מי שנשפט למאסר על-תנאי נקבע ב
סעיף
13
חוק ל א שחרור על-
תנאי
ממאסר ,תשס
"א-
2011
. חוקים
אלו מסדירים היבטים שונים לש ה
פיקוח ה
אלקטרוני ומאפשרים ,בין היתר ,להחזיר
למתקן כליאה מפוקחים שמפרים את משטר הפיקוח.
262
חוק סדר
הדין הפלילי
מגביל
את סוגי העבירות שבהן אפשר להפנות
עצורים לפיקוח
אלקטרוני. לפי סעיף
22ב )(ב
לחוק ,אין
מפנים לפיקוח אלקטרוני
את מי ש
עצור בגין
העבירות
:האלו ע
בירה שדינה
;מיתה או מאסר עולם עבירת ביטחון כאמור בסעיף35ב
לחוק סדר הדין
הפלילי ; עבירה לפי פקודת הסמים המסוכנים (למעט שימוש בסם או החזקת סם למטרת שימוש
)עצמי;
עבירה שנעשתה באלימות או באכזריות תוך שימוש בנשק קר או חם; עבירת אלימות בבן
;משפחה כמשמעותה בחוק למניעת אלימות במשפחה,בריחה, הברחה
או סיוע לבריחת אסיר
או עצור ממשמורת חוקית;
עבירות המנויות בסעיף12
לחוק הכניסה לישראל, וביניהן כניסה
בלתי חוקית או ישיבה בלתי חוקית;בישראל
פעילות וביצוע עבירות במסגת ארגוני פשיעה ואף
.סיוע של עובד ציבור לארגון פשיעה263
מדברי ההסבר להצעת החוק שהסדירה את הפי קוח
האלקטרוני בשנת2014
עולה,
כי הסיבה לבחירה בעבירות אלו היא שיש בהן "מסוכנות
"אינהרנטית.
264
החרגת עבירות זו לא נעשתה במה שנוגע להפניית אסירים לפיקוח אלקטרוני
במסגרת
חוק שחרור על-
תנאי
ממאסר;
265
דברי ההסבר עוסקים בהבדל העקרוני בין עצור
לשפוט -
מאחר שעצור
הוא בחזקת ח
ף מפשע, יש לשאוף למנוע מ
מנו את חוויית ה
מעצר , שיש
לה
השלכות פוגעני
ו ת, בכל מקרה שבו רמת המסוכנות שלו מאפשרת
פיקוח אלקטרוני . עם
זאת, נדרש ממנו ,להיות במקום הפיקוח בכל שעות היממה
מלבד ב
"חלונות" מוגדרים ,. מנגד
לפיקוח על אלקטרוני על א סיר
ש
שוחרר על ידי ו
עדת השיחרורים, לאחר ש
היא קבעה שהוא ו אינ
מסכ
ן את שלום הציבור ,
יש תכלית אחרת. במקרה זה הפיקוח האלקטרוני משרת מטרה
שיקומית ומאפשר השתלבות בקהילה; מטרה זו יכולה להכתיב
פיקוח הדוק שימנע את שהיית
261
דו"ח
שב"ס
לשנת2018
.
262
חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה–
מעצרים), תשנ"ו–
1996
', סימן ג1
.חוק שחרור על-
,תנאי ממאסר
תשס"א-
2011
', ס13
.א
263
חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה-
מעצרים), תשנ"ו–
1996
', ס22
.ב
264
הצעת חוק פיקוח אלקטרוני על עצור ועל אסיר משוחרר על-תנאי (תיק
וני חקיקה), התשע"ד-
2014
.
265
חוק שחרור על-תנאי ממאסר, תשס"א-
2011
', ס13
.א
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
79
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
המפוקח בסביבה עבריינית בשעות מוגדרות,
ובמקביל לכך שחרור של המפוקח לשהייה
ב מסגרות
הקשורות לתוכנית השיקום שלו, בש
עות אחרות.
266
פרקליטות המדינה הפנתה את תשומת ליבנו ל "תופעה של 'פתיחת חלונות' (הפסקות
זמניות בפיקוח) לעצורים )(כאמור, עצורים עד תום ההליכים בלבד בפיקוח אלקטרוני על
ידי בתי המשפט, בעיקר לצרכי 'התאווררות'" ולכך שחלונות של שעתיים-
שלוש ניתנים
,למפוקחים באופן שגרתי
חרף התנגדות הפקליטות. החל ונות האמורים ניתנים בהתאם
לסעיף22
ד לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה-
מעצרים), תשנ"ו–
1996, ש
הוזכר
,לעיל267
אך סעיף זה קובע כי
חלונות הפיקוח אמורים לשמש למטרות מוגדרות
והן: קבלת
טיפול רפואי, נפשי, או טיפול אחר הדרוש למפוקח, פגישה עם קצין מבחן בהתאם
להמל צות שירות המבחן, לימודים בבית ספר (במקרה של מפוקח קטין), לתכלית אחרת
שהומלצה בתסקיר המעצר, או לתכלית חשובה אחרת, מטעמים שיירשמו בהחלטת בית
.המשפט מסעיף
22
(ד2
) עולה גם האפשרות של "פתיחת חלון" למקרה של
עבודה או לימודים
במקרה של מפוקח בגיר, ובמקרים אלו יקבע ב ית המשפט אדם שיהיה ערב לקיום תנאי המעצר
בפיקוח אלקטרוני.
268
לדברי עו"ד עדי שגב, סגנית בכירה במחלקה הפלילית ורפרנטית ארצית
של תחום המעצר בפיקוח אלקטרוני בפרקליטות המדינה, בתי משפט שונים ושופטים שונים
.נבדלים בנטייתם לקבוע "חלונות" בפיקוח האלקטרוני269
באשר ל"חלו ,נות" ממושכים יותר
בדו"ח צוות התביעה ליישום דו"ח דורנר נכתב,
כי פיקוח אלקטרוני אינו מאפשר יציאות על בסיס
קבוע לשעות ממושכות, ולכן יש להניח שחלופה זו לא תתאים לשמש כחלופה שיקומית המחייבת
.יציאות270
נתונים על יישום הפיקוח האלקטרוני בקרב עצורים ושפוטים
היחידה לפיקוח אלקטרוני כפופה לראש חטיבת הכליאה בשב"ס. מטה היחידה נמצא בירושלים
.)ויש לה שלוחות בצפון הארץ (מגידו), במרכז הארץ (רמלה) ובדרום (אשקלון271
266
הצעת חוק פיקוח אלקטרוני על עצור ועל אסיר משוחרר על-תנאי (תיקוני חקיקה), התשע"ד-
2014
.
267
חוק סדר הדין הפלילי (סמכוי ות אכיפה-
מעצרים), תשנ"ו-
1996
', ס22ד .
268
.שם
269
עו"ד עדי שגב, סגנית בכירה במחלקה הפלילית ורפרנטית ארצית של תחום המעצר בפיקוח אלקטרוני
,בפרקליטות המדינה, שיחת טלפון11
במרץ2020
.
270
דו"ח
צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר.
271
דו"ח
שב"ס
לשנת018
2.
גורמי מקצוע חלוקים
בדעתם בשאלת
""חלונות הפיקוח
.שניתנים למפוקחים
אין הסכמה בשאלת
המטרות לשמן
פותחים את חלונות
הפיקוח ובשאלת
משך הזמן שבו
.פותחים אותם
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
80
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
להלן.נציג נתונים על תקני הפיקוח האלקטרוני ועל מידת הניצול שלהם
נתונים אלו התקבלו
במרכז המחקר והמידע של הכנסת ממקורות שונים ובמו
ים דע
שונים בין אמצע שנת2019
לתחילת שנת2020
.
בתשוב
ה לפנייתנו מסר
שב"ס במאי2019
ש לרשותו עומדים750
תקני פיקוח אלקטרוני–
600
מהם בעבור עצורים ו-
150
בעבור אסירים
. להלן
יובאו בטבלה8 נתונים על
השימוש בתקנים
אלו.
272
טבלה8
,. תקני פיקוח אלקטרוני, עצורים ואסירים2019-2018
(עד סוף מר
ץ )
שנה
שימוש בתקני עצורים
(ו שימוש)ממוצע לחודש
שימוש בתקני אסירים
(
ושימוש)ממוצע לחודש
2018
1,279
(
107
)
301
(
25
)
2019
(עד4
)במרץ
605
(
302
)
139
(
70
)
ע
ל פי נתונים אלו , בשנת2018
נעשה שימוש ב-
1,279
תקנים לעצורים וב-
301
תקנים
לאסירים. בשנת2019
, עד4
,במרץ
נעשה שימוש ב-
605
תקנים לעצורים ו
ב-
139
תקני ם
לאסירים.
273
למותר לציין שכל תקן ניתן לשימוש על ידי כמה אסירים או עצורים
בשנה , ולכן
חישבנו את השימוש הממוצע לחודש. בחישוב זה עלה כי
ניצול התקנים הממוצע גדל
כמעט פי שלושה בין שנת2018
ל
רבעון הראשון של שנת
2019
(מממוצע של107
תקני
עצורים לחודש ב-
2018
ל-
302
בש נת2019
; מממוצע של25
תקני אסירים לחודש ב-
2018
ל-
70
ב שנת2019
.)
במאי2019
השיב שב"ס לפנייתנו, כי אכן היו תקני פיקוח אלקטרוני
פנויים
.ולא היתה המתנה לחלופת כליאה זו274
למרות הגידול האמ ור
בשימוש ב ,תקני הפיקוח האלקטרוני גם בהמשך שנת2019
ניצול
ם
עדיין לא היה
מלא–
מנתוני שב"ס
שהועברו לידינו ב
המשך שנת
2019
עולה,
כי בחודשים
יולי-
ספטמבר2019
היו בשימוש בין517-508
ת קני איזוק אלקטרוני, מתוך750
התקנים
( הקיימים%
68
.)ניצול275
גם בהודעת העדכון שהעבירה המדינה לבג"
ץ בדצמבר2019
,
272
,רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
,, הועבר על ידי גל יונה
,רכזת קשר עם הכנסת26
ביוני2019
.
273
.שם
274
,רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
,, הועבר על ידי גל יונה
,רכזת קשר עם הכנסת26
ביוני2019
,. תשובות לשאלות הבהרה28
ביולי2019
.
275
,)דו"ח רבעוני מנהלת תפנית (רבעון שלישי30
באוקטובר2019
,, הועבר על ידי לשכת נציב בתי הסוהר בדוא"ל
13
בנובמבר2019
.
בידי שב"ס יש750
תקני פיקוח
:אלקטרוני600
לעצורים ו-
150
.לאסירים
בין2018
ל-
2019
ניצולם גדל, אך הוא
.עדיין אינו מלא
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
81
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
עולה כי
ניצול התקנים אינו מלא
וכי יש240-180
( תקנים פיקוח אלקטרוני פנויים32%-
%
24
מ-
750
.)התקנים276
,על פי נתוני משרד המשפטים
בפברואר
2020
היו410
עצורים בפיקוח–
238
( מהם58%
מהעצורים) באחריות פרקליטות המדינה (שמטפלת בכעשירית מהתיקים הפליליים) ו-
172
( מהם%
42
מהעצורים) באחריות מחלקת התביעות המשטרתית (שמטפלת בכ-
%
90
.)מהתיקים הפליליים277
בתשובת שב"ס לפנ יית מרכז המחקר והמידע של הכנסת
נכתב ,
כי
אחד החסמים לשימוש
ב
פיקוח האלקטרוני בקרב עצורים
הוא מדיניות התביעה שעושה
בה שימוש מצומצם.
278
בתגובה
לכך הדגיש משרד המשפטים,
,שפיקוח אלקטרוני כרוך בשהיית עוברי חוק בקהילה ולכן
יש לבחון היטב את נסיבות העבירה וחומרתה, וכן את הנסיבות האישיות של כל נאשם
ו באמצעות
מידע זה
לקבוע האם ראוי להסתכן ולאפשר לו לשהות ב
קהילה.
279
בהקשר זה נציין,
כי בדיוני
צוות התביעה ליישום דו"ח דורנר
,נכתב ש פיקוח אלקטרוני אינו מאיין לחלוטין מסוכנות או
חשש הימלטות.
280
בתשובת הפרקליטות לפנייתנו הודגש ש האפקטיביות של הפיקוח היא
בעיקר בדיעבד– ביכולת ההשבה למעצר של מ.מש ולא במניעה של ההפרה מלכתחילה
,נוכח זאת פרקליטות המדינה לא הציב
ה לעצמה כ מטרה
את הגדלת
מספר העצורים
,בפיקוח אלקטרוני
אלא את הבחינה הפרטנית של תיקים
על נסיבותי
הם.
281
בהקשר זה
נציין
.שהחוק מאפשר להחזיר למאסר מפוקחים שהפרו את תנאי הפיקוח, וזאת לאחר שימוע
בפועל שב"ס מתמודד עם
מאות הפרות של תנאי הפיקוח
.בשנה ,למשל בשנת2018
נערכו
258
שימועים למפוק
חים שעלה חשד שהפרו את משטר הפיקוח; ב-
179
מהם (כ-
70%
מהמקרים) הוחלט כי המפוקחים יחזרו למקום הפיקוח וב-
79
( מקרים30%
) הוחלט כי הפיקוח
.יופסק והמפוקחים הועברו למתקן כליאה282
276
בג"
ץ1892/14
, הודעת עדכון מטעם המדינה, הועברה לידינו על ידי עו"ד ד"ר סיגל שהב, המרכז האקדמי
,למשפט ולעסקים ברמת גן, הודעה22
בדצמבר2019
.
277
הנתונים נכונים ל-
9
בפברואר2020
. עו"ד אלון סיון, לשכת המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), משרד
,המשפטים, דוא"ל1
במרץ2020
.
278
,רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
,
,הועבר על ידי גל יונה
,רכזת קשר עם הכנסת26
ביוני2019
,. תשובות לשאלות הבהרה28
ביולי2019
.
279
,עו"ד אלון סיון, לשכת המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), משרד המשפטים, דוא"ל1
במרץ2020
.
280
.שם
281
עו"ד אלון סיון, לשכת המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים ,), משרד המשפטים, דוא"ל1
במרץ2020
.
282
258
השימועים נערכו בעקבות כ-
5,000
.חיוויי חשד להפרה שהתקבלו במערכת הממוחשבת דו"ח
שב"ס
לשנת
2018
.
הפיקוח האלקטרוני
אינו יעיל במניעת
הפרות של תנאי
הפיקוח, אלא רק
ביכולת ההשבה
למעצר, במקרים של
.הפרה
מסיבה זו, סבורים
בפרקליטות המדינה
שיש לנהוג
זהירות
בבחירת העצורים
שיופנו לחלופת מעצר
.זו
סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה
82
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
האם ימי מעצר בפיקוח אלקטרוני מנוכים
מ?תקופת המאסר שנגזר על הנאשם
בשנת
2018
היו בישראל כ-
18,500
עצורים עד תום ההליכים או עד החלטה אחרת.
283
במקרים
רבים
עצורים
אלו,, שטרם הוכחה אשמתם
כלואים
מאחורי סורג ובריח
,במשך חודשים ארוכים
ו
פיקוח אלקטרוני
יכול
ל
אפשר ל מי מביניהם ,שמתאים לכך לשהות בתקופה זו מחוץ
למאסר.
במדינת ישראל ,השתרש נוהג
שברבות השנ
ים הפך להלכה משפטית, לנכות את ימי
המעצר
מתקופת ה
מאסר ש תיגזר על ,העצור
אם וכאשר יגזר דינו למאסר.
פיקוח אלקטרוני
הוא חלופ
ה שבכוחה להפחית את הצפיפות בבתי המעצר
, אך
החוקים
שהסדירו אותו
לא התייחסו בפירוש לניכוי ימי המעצר ממשך המאס
ר שנגזר על האסיר.
בשנת2016
החליט בג"ץ לדחות
את עתירתו של
נ אשם שביקש לנכות את מספר הימים שבהם
שהה במעצר בית בפיקוח אלקטרוני .ממשך מאסרו הכולל ,בין הנימוקים לכך
הסביר בג"ץ
ש מעצר מאחורי סורג ובריח שולל לחלוטין את
חירותו של הנאשם, בעוד ש
מעצר בית
רק מגביל
א
ותה , אך עדיין מותיר בידיו .את השליטה על חייו וסדר יומו
בג"ץ
גם התנגד בפסיקתו לקביעת
"מפתח ניכוי"
לפיו יום מעצר בפיקוח אלקטרוני ייחשב ,כמחצית יום מעצר מאחורי סורג ובריח
על פי בקשת
העותר.
,תחת זאת הוצע בפסיקת
בג"ץ
, שבתי המשפט
יתחשבו במספר ימי מעצר
הבית ,בהתאם ל.נסיבות המקרה284
בהקשר זה יש לשאול, האם עצורים עד תום ההליכים ,שיכולים לשהות בביתם בפיקוח אלקטרוני
אשר
יהיו מודעים ל ,עניין זה ,לא יבקשו להיכלא בבתי מעצר כדי שמשך מעצרם
ינוכה
מתקופת
מאסרם המלא; במקרה כזה, תגדל הצפיפות בבתי המעצר.
283
,משטרת ישראל, אגף התכנון והארגון, מחלקת אסטרטגיה, מדור מדידה ומידע
השנתון הסטטיסטי ל-
2018, ל וח
1.6
.
284
'ע"ר מס7768/15, פלוני נ' מדינת ישראל. פסק דין שניתן ב-
20
באפריל2016
.
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
83
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
4.5
סגירת תיקים בהסדר
סגירת תיקים בהסדר מעוגנת בחוק סדר הדין הפלילי
[נוסח
משולב ,]תשמ
"ב-
1982
.
285
בשנת
2013
'נכנס לתוקף תיקון מס66
לחוק; תיקון זה מאפשר לרשויות התביעה286
להימנע מהגשת
כתב אישום נגד חשוד ולסגור את התיק
בעבירות שנחשבות לקלות יחסית ,אשר
נעשו על ידי
עוברי חוק
שזו עבירה ראשונה שלהם או שחלף זמן רב מאז שביצעו עבירה, בתיקים
שבהם
העונש המתאים לחשוד, לדעת התובע, אינו כולל מאסר בפועל
(לרבות מאסר שירוצה
)בדרך של עבירות שירות, כאמור
. בין היתר, הליך זה חוסך מהנאשמים את ה ""כתם
של
הרשעה פלילית ו
אף מ
סיר עומס מעל מערכת המשפט , תוך קביעת תנאים שאותם החשוד
צריך למלא.
287
על אף שלהליך של סגירת תיקים בהסדר אין השפעה ישירה על הכליאה, בחרנו להציג
ו
.במסמך זאת, הן בשל
המקום ההולך וגדל שהוא תופס בתוך מכלול השינויים במדיניות הענישה
והן שכן הוא מייצג חלק מהתפיסה הרחבה יותר ההולכת ומתפתחת
ב מערכת האכיפה בשנים
האחרונות, של התייחסות
.להיבטים נוספים על ענישת העבריינים
,בין היתר
אפשר לראות
ב הסדר מותנה אפיק שמסיט נאשמים מהמסלול הפלילי אל חיים נורמטיביים ובחלק
.מהמקרים יש לו ערך שיקומי
בפרק זה נציג
את תיקון החוק שמאפשר לסגור תיקים בהסדר, ללא ה
עמדה לדין
של
החשוד .
לאחר מכן יובאו נתונים על הרחבת השימוש באמצעי ענישה זה, וכן מידע על התוכניות להרחבה
נוספת. בסוף הפרק נעלה שאלות בדבר השפעתו האפשרית של תיקון החוק על מערכת המשפט
.ועל הנאשמים
סגירת התיקים בהסד ר היא הליך יעיל ומהיר ולצורך יישומו נדרשת עמידה
בשלושה תנאים
(זאת, נוסף על התנאי
שכבר צוין לעיל, שהסדרים אלו רל
נ וו טים רק
בתיקים
שבהם העונש
המתאים לחשוד, לדעת התובע, אינו כולל מאסר בפועל )
:
החשוד מודה בביצוע
;העבירה המיוחסת לו
;אין לחשוד רישום פלילי בחמש השנים האחרונות
285
סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב-
1982
,
'סימן א1, סגירת תיק בהסדר.
286
:רשויות התביעה הרלוונטיות הן פרקליטות
המדינה והמחוז (ובכלל זה גם המחלקה להנחיית תובעים מוסמכי
היועץ המשפטי לממשלה, העוסקת באכיפת חוקים בתחום התכנון והבנייה), התביעה המשטרתית, משרד
.העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים ומשרד הכלכלה והתעשייה
287
:הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, מס' הנחיה4.3042
', נוהל והנחיות להפעלת סימן א1
בפרק ד' לחוק סדר
הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב–
1982
–
""הסדר מותנה .
3
בינואר2019
.
החל משנת2013
אפשר לסגור תיקים
בהסדר, ללא הגשת
כתב אישום ש ל
החשוד. הליך זה
מיושם כאשר רמת
המסוכנות של החשוד
נמוכה בתיקים
שבהם
.לא ייגזר עונש מאסר
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
84
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
.החשוד יקיים תנאים שנקבעו בהסדר
ה תנאים שנקבעים במסגרת זו:יכולים להיות תשלום
קנס למדינה, תשלום פיצוי לנפגע
העבירה ,התחייבות להימנע מביצוע עבירה ,עמידה בתנאי תוכנית שיקום ,נקיטת פעולות
לתיקון הנזק שנגרם עקב העבירה.
נוסף על תנאים אלו, נקבעים תנאים שהותאמו לסוג
.העבירה ,למשל בין התנאים של תיקי הרשות לניירות ערך, היו תיקים שבהם נקבע כתנאי
;שהחשוד לא יכהן כנושא משרה בכירה בגוף מפוקח, לפרקי זמן שצוינו בהסדר288
בתיקים של
משרד הכלכלה–
;תיקון הליקויים ושיתוף פעולה עם גורמים מפקחים, כמו רואה חשבון חיצוני
בתיקים מתחום התכנון והבנייה– הריסה או התאמה
.של תוספות בנייה שנבנו ללא היתר289
בין
ההסדרים שערכה פרקליטות המדינה, נקבעו תנאים נוספים כמו: כתיבת מכתב התנצלות
לקורבן העבירה, שירות לתועלת הציבור, סדנאות פסיכו-
חינוכיות, פיקוח קצין מבחן ותוכניות
,טיפול, תרומה לעמותה התחייבות שלא לשאת נשק, התחייבות להשמיד ,פריטים מזויפים
.התחייבות להתרחק ממקום ביצוע העבירה290
,בתיקים שבהם הותנו
לתנאים אלו יש ערך
שיקומי,
.הן עבור החשוד והן עבור נפגעי העבירה
לדברי
סנ"צ
עו"ד ערן נהון, מפקד יחידת
,הסדר תיק מותנה במשטרת ישראל, תנאי ההסדרים נקבעים בהתחשב בסוג העבירה
מאפייניהם האישי ים של הנאשמים ומצבם הכלכלי (לעניין גובה הקנסות והפיצוי לקורבן
.)העבירה291
לפי
סעיף
67
,ג לחוק סדר הדין הפלילי
הגורמים בעלי הסמכות לסגור תיקים בהסדר ה
ם
התובע
ים ברשויות התביעה השונות ,והחתימה על ההסדרים טעונה
אישור
של תובעים ראשי
ים
ברשויות
אלו , אלא אם כן
ההסדר מוצע לפי
;תנאים מפורטים שנכתבו בהנחיות
החוק מגדיר
הו מי
.תובע ומיהו תובע ראשי292
נ ציין כי סגירת תיקים בהסדר היא
הליך מעין-שיפוטי ,
שבמהלכו נקבעים
תנאים
שעל
החשוד לקיים . לדברי סנ"צ נהון, על פי רוב, בהליך זה
החשוד
.אינו מיוצג על ידי סנגור ,לדבריו
במקרים נדירים מסרבים נא שמים להשתתף בהליך זה, ייתכן
.שעקב חוסר היכרות עם התהליך, ומוגש נגדם כתב אישום293
288
ההסדרים ב
עניין ניירות הערך נערכים מכוח
"חוק ניירות ערך, תשכ
ח-
1968
', ס54
.
289
,אתר הסנגוריה הציבורית
רשימה של הסדרים מותנים שנעשו על ידי
רשויות התביעה השונות . הרשימה עודכנה
לאחרונה ב-
28
בפברואר
2019
.
290
,שם, אתר פרקליטות המדינה
הסדרים מותנים :. תאריך כניסה לאתר21
בינואר2020
.
291
סנ"צ עו"ד ערן
:נהון, מפקד יחידת הסדר תיק מותנה, משטרת ישראל. שיחת טלפון20
ינואר2020
.
292
סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב-
1982
,
'סימן א1, סגירת תיק בהסדר.
293
סנ"צ עו"ד ערן נהון, מפקד יחידת ה :סדר תיק מותנה, משטרת ישראל. שיחות טלפון20
ינואר ו-
26
בפברואר
2020
.
סגירת תיקים בהסדר
היא הליך מעין-
,שיפוטי שבמהלכו
נקבעים תנאים שעל
החשוד לקיים.
תיקים נסגרים
בהסדר שיכול לכלול
אחד או יותר
:מהתנאים האלו
תשלום קנס; תשלום
;פיצוי לנפגע העבירה
התחייבות להימנע
;מביצוע עבירה
עמידה בתוכנית
;שיקום
תיקון הנזק
.או תנאים אחרים
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
85
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
על פי היועץ המשפטי לממשלה, לסגירת תיקים בהסדר יש כמה יתרונות
. ראשית, מדובר
בהליך יעיל ומהיר, שיפחית את העומס מבתי המשפט ויאפשר הפניית משאבים לתיקים
חמורים יחסית. שנית, יש בהליך יתרון לנאשמים, ששמם לא "מוכתם" על ידי הרשעה
פלילית. נוסף על כך, הסדרים מותנים מאפשרים הרחבה של האכיפה על תיקים פליליים
שיש נטייה לסגור אותם בעילה של "נסי בות העניין בכללותן אינן מתאימות להעמדה
לדין."
294
נציין גם ש
במסגרת הסדר מותנה,
אפשר ,להתאים את תנאי ההסדר לעבירה
לנסיבותיה ול
נסיבותיו של ה
נפגע (
בעוד שבית המשפט מוגבל יחסית בסוג העונשים שהוא
יכול להטיל).
נתונים על תיקים שנסגרו בהסדר מותנה
'ס67יב לחוק סדר הדין הפלילי קובע כי פעם בשנה, ב-1 במרץ , ידווח השר לביטחון הפנים
(לעניין תיקי המשטרה) ושר המשפטים (לעניין רשויות התביעה האחרות) לוועדת החוקה חוק
ומשפט של הכנסת על מספר התיקים שבהם נעשה הסדר, ועל שיעורם מסך התיקים שנסגרו
.באותה שנה295
,להלן יובאו עיקרי נתונים אלו אשר ככלל, מצביעים על גידול ניכר בהיקף סגירת
.התיקים בהסדר בשנים האחרונות. הנתונים מוצגים בחלוקה בהתאם לגורם התביעה הרלבנטי
דיווח
י
,המשרד לביטחון הפנים2018
-
2019
296
בשנת2018
נערכו הסדרים מותנים ב-
6,188
תיקים שבהם נרשמו6,315
.עבירות297
העבירות העיקריות בתיקים
( אלו היו: איומים29%
( מהעבירות), גניבה21%
), תקיפה
(
%
19
( ), היזק לרכוש%
8
( ) ומכירת משקה משכר לקטין%
7
.)
298
התיקים שנסגרו בהסדר
.מהווים כשישית מכלל התיקים שסגרה מחלקת התביעות המשטרתית בשנה זו מספר
294
:הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, מס' הנחיה4.3042
', נוהל והנחיות להפעלת סימן א1
בפרק ד' לחוק סדר
ה דין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב–
1982
–
""הסדר מותנה .
3
בינואר2019
.
295
,חוק סדר הדין הפלילי 'תיקון מס66
, התשע"ב–
2012
.. משרד המשפטים, פרקליטות המדינה, הסדרים מותנים
:תאריך כניסה10
בנובמ בר2019
.
296
'דיווח המשרד לביטחון הפנים לפי תיקון מס66
לחוק סדר הדין הפלילי ,
6 בינואר
2019
; דיווח המשרד לביטחון
'הפנים לפי תיקון מס66
,לחוק סדר הדין הפלילי3
בפברואר2020
. הועבר על ידי עו"ד אפרת חקאק, ממונה
,(חקיקה), הלשכה המשפטית של הכנסת, דוא"ל25
,בפברואר2020
.
297
.יש תיקים שבהם נרשמה יותר מעבירה אחת ולכן מספר העבירות גדול ממספר התיקים
298
שאר העבירות הן: אי-נקיטת צעדי זהירות בחיה, הטרדה, תגרה, הסגת גבול, העלבת
עובד ציבור, הזנחת
השמירה על כלי ירייה והחזקת נכס חשוד. בסמכות מחלקת התביעות של המשטרה לערוך הסדרי טיעון בעבירות
איומים, הסגת גבול ומעשי פזיזות ורשלנות שנעשו החל מתאריך1
במרץ2016
ובשאר העבירות, בתנאי שנעשו
החל מתאריך1
ינואר2017
.. שם
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
86
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
התיקים שנסגרו בהסדר בשנת2018
גדול פי חמישה
ממספר התיקים שנסגרו בהסדר
בשנת2017
(
1,262
.)תיקים299
בשנה זו נסגרו
בפועל
, לאחר עמידה במלוא התנאים ,
2,360
תיקים, שהם%
38
מהתיקים שבהם נערכו הסדרים מותנ ים כאמור. נכון למועד הכנת נתונים אלו (מרץ2019
)
עדיין לא נסגרו כ-
62%
מהתיקים, אך יש להביא בחשבון שלרשותם של החשודים שתיקיהם
נסגרים בהסדר מותנה עומדים פרקי זמן של בין שנה לשנתיים להשלמת העמידה בתנאי
.ההסדר300
במהלך2018
נפגעי עבירה קיבלו פיצוי בסך של יותר
מ-
1.8
מיליון ש"ח והוטלו קנסות בסך
של יותר מ-4
.מיליון ש"ח
בשנת2019
נערכו
5,717
הסדרים ב-
5,718
תיקים ,אשר בהם נעברו
5,797
עבירות .
מספר ההסדרים שנערכו ב-
2019
קטן בכ-
8%
מהמספר המקביל ב-
2018
(שהיה כאמור
6,188). לדברי סנ"צ נהון , ההסבר לירידה זו במספר התיקים הוא הוספת סוגים נוספים של
עבירות בשנת2019
–
.עבירות שהן מורכבות יותר, אשר נדרשת להן תשומת לב מיוחדת301
,על פי נתוני המשרד לביטחון הפנים5,389
(
93%
) מהתיקים היו של עבירות שנרשמו גם
;בשנה הקודמת408
(
7%) מהתיקים היו של עבירות חד
שות שנוספו לרשימה ב-
2019
( והן כוללות: תקיפה הגורמת לחבלה ממשית138
( הסדרים); הפרעה לשוטר95
;)הסדרים
( התנהגות פסולה במקום ציבורי81
הסדרים); ועבירות נוספות שמספרן קטן יותר (ואינו
עולה על20
)הסדרים– גניבת כרטיס חיוב, הונאה בכרטיס חיוב, החזקת מקום להגרלו ת
,והימורים אסורים, החזקת סם לצריכה עצמית, החזקת כלי פריצה, הפרעה לעובד ציבור
הפרת הוראה חוקית, השמדת מודעת בחירות, התחזות כאדם אחר, ניהול או עיסוק בעסק
.ללא רישיון, שימוש ברכב ללא רשות ורשלנות302
299
'דיווח המשרד לביטחון הפנים לפי תיקון מס66
לחוק סדר הדין הפלילי ,
12
בפברואר2018
.
300
פרקי הזמן שעומדים לרשות החשודים בתיקים הם: תשלום לאוצר המדינה– שנה ; פיצוי לנפגע העבירה– ה שנ ;
התחייבות להימנע מעבירה–
שנה ; עמידה בתנאי תוכנית טיפול, תיקון ושיקום שיקבע קצין מבחן–
שנה ,
ובמקרים מיוחדים עד18
חודשים ; תיקון הנזק או השבת המצב לקדמותו– שנה , ובמקרים מיוחדים
שנתיים .
סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב-
1982
,
'סימן א1, סגירת תיק בהסדר ', ס67
.)ג(א
301
:סנ"צ עו"ד ערן נהון, מפקד יחידת הסדר תיק מותנה, משטרת ישראל. שיחת טלפון26
בפברואר2020
.
302
'דיווח המשרד לביטחון הפנים לפי תיקון מס66
,לחוק סדר הדין הפלילי3 בפברואר
2020
. הועבר על ידי עו"ד
,אפרת חקאק, ממונה (חקיקה), הלשכה המשפטית של הכנסת, דוא"ל25
,בפברואר2020
.
בשנים האחרונות גדל
מספרם של התיקים
שנסגרו בהסדר
ונוספו עבירות
לרשימת העבירות
שבגינן אפשר לסגור
.תיקים
סוגיות בכליאה
בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
87
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
,דיווחי גורמים שרוכזו על ידי משרד המשפטים2018
303
נתוני
מחלקת
עררים של:פרקליטות המדינה
בשנת2018
נחתמו בהסדר מותנה196
תיקים (שהם כ-
%
0.8
מכלל התיקים שנסגרו באותה שנה) ובהם נרשמו253
;עבירות304
העבירות העיקריות היו: השארת ילד בלא השגחה, הטרדה מינית בהתאם לסעיפי חוק
( שונים7.5%
מהתיקים לכל סוג עבירה), זיוף מסמך בכוונה לקבל באמצעותו דבר, קבלת
דבר במרמה, שימוש במסמך מזויף, ניסיון קבלת דבר במרמה, מעשים מגונים, החזקת
טובין שסומנו או יובאו לישראל שלא כדין (כ-
7%-6%
מהתיקים לכל סוג עבירה) ו-
46
סעיפי
עבירה אחרים. מספר זה של תיקים גדול ב-
21%
ממספר התיקים שנסגרו בהסדר בשנת
2017
(
155
.)תיקים305
נתוני המחלקה להנחיית תובעים, מוסמכי היועץ המשפטי לממשלה בפרקליטות
המדינה
, מחלקה העוסקת באכיפת חוקים בתחום התכנון והבנייה:
בשנת2018
אושרו
259
הסדרים מותנים
בתיקים שנפתחו בגין סעיפים204
ו-
243
,לחוק התכנון והבנייה
תשכ"ה–
1965
– מספר כפול מה
שנה הקודמת
(אז אושרו131
תיקים לסגירה בהסדר
)מותנה.
306
:נתוני משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים
בשנת2018
נסגרו בהסדר מותנה
39
תיקים –
( כשליש מכלל התיקים שנסגרו על ידי המשרד118
תיקים). שיעור זה
כפול
( משיעור התיקים שנסגרו בהסדר מותנה בשנה הקודמת27
תיקים מתוך171
,שנסגרו
כלומר כ-
17%
.)
:נתוני משרד הכלכלה והתעשייה
ב-
2018
נסגר בהסדר מותנה תיק
אחד , בעבירה על
סעיף9
(א) לחוק התקנים– תשי"ג –
1953
–
%
0.14
.מכלל התיקים שנסגרו בשנה זו307
החוק לא הטיל על רשויות התביעה השונות חובה לפרסם נתון בדבר שיעור האנשים שנחתם
מולם הסדר מותנה שלא עמדו בתנאי ההסדר. לדברי סנ"צ עו"ד ערן נהון, מפקד יחידת הסדר
,תיק מותנה במשטרת ישראל בשנת2018
כ-
2%
מעוברי החוק שתיקיהם נסגרו בהסדר
מותנה (כאמור, כ-
6,200
עוברי
חוק), ביצעו הפרה מהותית של תנאי ההסדר, בכך שעברו
על הח
וק
.בתוך פרק הזמן שבו התחייבו להימנע מעבירה לדבריו, אירועי אי-
תשלום או איחור
303
'דיווח משרד המשפטים לפי תיקון מס66
לחוק סדר הדין הפלילי,
28
בפברואר2019
.
304
.יש תיקים שבהם נרשמה יותר מעבירה אחת ולכן מספר העבירות גדול ממספר התיקים
305
'דיווח משרד המשפטים לפי תיקון מס66
לחוק סדר הדין הפלילי ,
18
בא פריל2018
.
306
.שם
307
'דיווח משרד המשפטים לפי תיקון מס66
לחוק סדר הדין הפלילי ,
28
בפברואר2019
.
דיווח משרד המשפטים
'לפי תיקון מס66
לחוק סדר הדין הפלילי ,
18
באפריל2018
.
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
88
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
בתשלום של קנסות נפוצים יותר, אולם ברוב המקרים בסופו של דבר משלמים הנאשמים את
הקנס. להערכת עו"ד נהון, רוב ניכר של עוברי החוק ע.ומדים בתנאי ההסדר308
הרחבת האפשרות לשימוש בהסדר מותנה
כאמור, מאז נכנס
לתוקף התיקון לחוק , גדל בהדרגה מספר העבירות שבגינן אפשר לערוך
.הסדרים מותנים
העבירות שבהן אפשר לסגור תיקים בהסדר הן עבירות שנחשבות לקלות
יחסית ,מסוג חטא ועוון ,אשר העונש המירבי עליהן הוא שלוש שנות מאסר.
309
לצורך
הרחבה עתידית של סוג העבירות שבהן אפשר לסגור תיקים בהסדר ,קבע המחוקק במסגרת
תיקון מס '
66
לחוק
,סדר הדין הפלילי
שאפשר
לסגור גם תיקי עבירות מסוג
פשע ,המנויות
בתוספת השישית לחוק ;עד כה לא נרשמו עבירות בתוספת השישית ,אך לפי סעיף
67
יא
לחוק
סדר הדין הפלילי ,שר המשפטים רשאי לשנות את התוספת בצו ,בהסכמת השר לביטחון הפנים
ובאישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת.
310
בתוך עבירות החטא והעוון, המשטרה
והפרקליטות הרחיב
ו
את
מגוון העבירות שבהן תיקים נסגרים בהסדר .
בעת הכנת המסמך ,ננקטים צעדים להרחבת האפשרות לסגור תיקים בהסדר –
בעת כתיבת המסמך, נמצא בהכנה תזכיר חוק שמטרתו להגדיל את אוכלוסיית
הנאשמים
שאפשר לסגור את תיקיהם בהסדר, כך שתכלול את מי שאין לו רישום פלילי ב
שלוש
השנים
.)האחרונות (במקום חמש שנים כיום311
הנחייה חדשה של היועץ המשפטי לממשלה נמצאת בשלבי הכנה. מטרתה של הנחייה זו
להכליל בין התיקים שייסגר ו בהסדר גם תיקים שבהם עבירות איומים בין בני זוג ובין
.הורים לילדיהם הקטינים
סנ"צ עו"ד ערן נהון, מפקד יחידת הסדר תיק מותנה במשטרת
ישראל הדגיש, כי
הדבר מצריך
הערכת סיכון מעמיקה ולשם כך
יש להגדיל את
מספרם
של קציני המבחן העומדים לרשות
היחידה להסדרים מותנים
. עוד לדברי סנ"צ נהון ,
,היות שלתובעים בהסדרים המותנים אין הכשרה ייעודית לתחום האלימות במשפחה
ההחלטה על התאמתם של תיקי אלימות במשפחה לסגירה בהסדר מותנה תהיה בידי
308
:סנ"צ עו"ד ערן נהון, מפקד יחידת הסדר תיק מותנה, משטרת ישראל. שיחת טלפון20
ינואר2020
.
309
בחוק
העונשין עבירות מסווגות לפי דרגת חומרתן, לפי עבירות חטא , עוון ופשע (שהעונשים המרביים בגינן הם
עד שלושה חודשי מאסר, בין שלושה חודשי מאסר לשלוש שנות מאסר, ושלוש שנות מאסר, בהתאמה). חוק
העונשין, תשל"ז-
1977
,סימן ה', העבירות לפי חומרתן. ה רחבת סוגי העבירות שבהן אפשר לסגור תיקים בהסדר
,נקבעה בחוק סדר הדין הפלילי
תיקון מס '
66
, התשע"ב–
2012
וב
הנחיות היועץ המשפטי לממשלה ,מס 'הנחיה :
4.3042
,נוהל והנחיות להפעלת סימן א'1 בפרק ד 'לחוק סדר הדין הפלילי
[נוסח
משולב ,]תשמ "ב–
1982
–
"הסדר
מותנה"
.
3 בינואר
2019
.
310
ח וק סדר
הדין
הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב–
1982
.תוספת שישית.
311
,עו"ד עינת גדעוני, המחלקה למשפט פלילי, ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים, שיחת טלפון20
בינואר2020
.
מתוכננת הרחבה
נוספת של הליך
סגירת תיקים
בהסדר, באמצעות
שינוי הקריטריונים
להכללת נאשמים ועל
ידי הגדלת מגוון
העבירות שנרשמו
.בתיקים
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
89
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
יחידת התביעות המשטרתית , שהיא בעלת ניסיון במקרים אלו, ולא בידי היחידה
להסדרים מותנים. נוכח ההיקף הגבוה של תיקי אלימות
במשפחה שנפתחים מדי שנה בגין
עבירות איומים, סנ"צ נהון צופה עלייה ניכרת במספר ההסדרים בשנת2020
.
312
לנוכח ההרחבה הצפויה בסגירת תיקים בהסדר, יש לשאול האם כלל המערכות ערוכות לכך, ובין
?היתר: רשויות התביעה השונות וגורמים בשירות המבחן אחת מהמלצותיו של צוות התביעה
לבחינת יישום דו"ח דורנר היתה להוסיף תקנים לפרקליטות המדינה, לנוכח העלייה הצפויה
.במספר ההסדרים המותנים313
על פי תשובת משרד המשפטים בעניין זה, הגורם העיקרי שעורך
הסדרים מותנים הוא משטרת ישראל, והיא אכן קיבלה את התקנים הנדרשים והוקמה בה יחידה
ארצית להסדרים מו תנים; פרקליטות המדינה עורכת הסדרים בהיקף קטן יותר ועל כן היא
.מושפעת פחות בתחום כוח האדם314
כאמור, חלק מההסדרים כוללים תנאים כמו עמידה ב פיקוח של קצין מבחן. מתשובת שירות
המבחן למבוגרים של משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתייים לפנייתנו עולה, כי לצורך
יישום
כלל המלצות דו"ח צוות התביעה ליישום דו"ח דורנר
)(ובכלל זה סגירת תיקים בהסדר
ביקש המשרד לקבל73
תקנים לתגבור כוח האדם הרלוונטי, ו נכון
לי נואר2020
, משרד
האוצר, אישר36
מהם
; אף על פי כן, לדברי סנ "צ ערן נהון, מספר קציני המבחן שעתידים
לעסוק בעבירות איומים במסגרת תיקי האלימות במשפחה מספק, והיחידה להסדרים
מותנים ערוכה לאתגר ולאחריות הרבה הנלווית לטיפול בתיקים אלו.
315
הגידול
,המשמעותי בהיקף סגירת התיקים בהסדר מעלה שאלות באשר להשפעה שיש לאמצעי
ענישה זה על מערכת המשפט ,על הנאשמים
ועל כלל החברה. בהתייחס להשפעה על מערכת
המשפט-
על פי הכתוב בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה, אחת מהמטרות של ההסדרים
המותנים היא "הפחתת העומס מהתביעה ומבתי המשפט והפניית המשאבים לתיקים חמורים
."יותר316
מכאן עולה השאלה האם הסטת כ-
6,000
תיקים בשנה למסלול של הסדר מותנה אכן
סייעה בהפחתת העומס מעל בתי המשפט ובזירוז הטיפול בתיקים שנותרו באחריותה? באשר
312
,סנ"צ עו"ד ערן נהון :מפקד יחידת הסדר תיק מותנה, משטרת ישראל. שיחות טלפון20
ינואר2020
ו-
26
בפברואר2020
.
313
דו"ח
צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר.
314
ענבל גלון, מנהלת מחלקת מחקר, ח ,טיבת תכנון מדיניות ואסטרטגיה, משרד המשפטים, דוא"ל21
בנובמבר
2019
.
315
,רועי בן נעים, מנהל תחום קשרי כנסת וממשלה במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, דוא"ל8
במאי
2019
,. אסתי שדה, מנהלת שירות המבחן למבוגרים, משרד הרווחה, דוא"ל5
בינואר2020. סנ"צ עו"ד ע ,רן נהון
:מפקד יחידת הסדר תיק מותנה, משטרת ישראל. שיחות טלפון20
ינואר2020
ו-
26
בפברואר2020
.
316
:הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, מס' הנחיה4.3042, נוהל והנחיות להפעלת ס'ימן א1
בפרק ד' לחוק סדר
הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב–
1982
–
""הסדר מותנה .
3
בינואר2019
.
למערכת אכיפת
החוק עדיין לא ידוע
כיצד משפיעה
הרחבת היקף סגירת
התיקים בהסדר על
מערכת המשפט ואף
לא על עבריינות
.חוזרת
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
90
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
להשפעת ההליך על נאשמים אפשר לשאול, האם ענישה המעוצבת במבט שיקומי והימנעות
מהרשעה אכן תפחית עבריינות חוזרת בקרב מי שתיקיהם נסגרו בהסדר? על כך השיב עו"ד נהון
.כי עדיין מוקדם לבדוק חזרה לעבריינות, שכן יישומו של הליך זה נמצא בראשיתו317
למותר לציין ש בעת הזו עדיין לא ידועות כלל ההשפעות שיש לשינוי המדיניות. לדברי עו"ד שושי
פרידמ
ן-
סומך מייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים, עד כה לא נערך מחקר בעניין השפעת הרחבת
.השימוש בהסדרים המותנים318
עו"ד גבי פורט, הממונה על ההסדרים המותנים בסנגוריה
הארצית מסר, כי בימים אלו נבחנת השפעת ההסדרים המותנים על כלל ההעמדות לדין וממצאי
.הבחינה יפורסמו בקרוב319
לאור
,זאת נשאלת השאלה האם נכון להמשיך בהגדלת מגוון
העבירות שבגינן אפשר לסגור תיקים בהסדר, ללא מידע על השפעת הצעדים שנערכו עד
כה?
,לאור כך נשאלת השאלה מהם המדדים שיש לבדוק טרם הרחבת השימוש בסגירת תיקים
בהסדר? בהקשר זה נזכיר, כי עדיין לא הוקמה יחידת המחקר של משרד המשפטים, שנועדה
לתת מענה מחקרי למעקב אחר שינויים במדיניות הענישה ובכלל זה להרחבת השימוש
.בהסדרים המותנים320
בתוך בדיקת ההשלכות של סגירת תיקים בהסדר, עולה גם שאלה ספיציפית בעניין סגירה
.בהסדר של תיקי עבירות מין עו"ד גבי פורט, מנהל תחום בכיר–
המשפט המינהלי בסנגוריה
הציבורית, העביר לידינו רשימה של הסדרים מותנים שנערכו על ידי גופי התביעה השונים עד
פברואר2020
. הרשימה כוללת641
תיקים שנסגרו בסמכות הפרקליטות. בין היתר מצאנו
ברשימה זו תיקים שנפתחו עקב עבירות מין–
יות ר מעשירית מהתיקים שבסמכות
הפרקליטות, נפתחו בגין עבירות מין המנויות בחוק העונשין, כולל72
תיקים שנפתחו בגין
מעשה מגונה או ניסיון למעשה מגונה.
321
.בחלק מהמקרים קורבנות העבירה היו קטינים322
החוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסויימים ,תשס
"א-
2001
,אוסר על הע
סקת
317
:סנ"צ עו"ד ערן נהון, מפקד יחידת הסדר תיק מותנה, משטרת ישראל. שיחת טלפון20
ינואר2020
.
318
עו"ד שושי פרידמן–
,סומך, יעוץ וחקיקה, משרד המשפטים. שיחת טלפון9 במרץ
2020
.
319
עו"ד גבי פורט, מנהל תחום בכיר–
המשפט המינהלי בסנגוריה הציבורית וממונה על ההסדרים המותנים
,בסנגוריה הארצית, משרד המשפטים, שיחת טלפון21
במאי2020
.
רשימה מעודכנת של הסדרים מותנים שנעשו על ידי רשויות התביעה השונות. הרשימה מעודכנת לפברואר
2020. הועב ר על ידי עו"ד גבי פורט, מנהל תחום בכיר–
המשפט המינהלי בסנגוריה הציבורית וממונה על
,ההסדרים המותנים בסנגוריה הארצית, משרד המשפטים. דוא"ל21
במאי2020
.
320
עו"ד נעמה פויכטוונגר, יעוץ וחקיקה, משרד המשפטים. שיחה ,
8
במרץ2020
.
321
נוסף על תיקים אלו, עד פברואר2020
נסגרו בהסדר38
תיקים שנרשם בהם סעיף הטרדה מינית. עבירה זו
( נאסרה במסגרת חוק ייעודי
חוק למניעת הטרדה מינית, תשנ"ח-
1998
.) ולא במסגרת חוק העונשין
322
רשימה מעודכנת של הסדרים מותנים שנעשו על ידי רשויות התביעה השונות. הרשימה מעודכנת לפברואר
2020
. הועבר על ידי עו"ד גבי פורט, מנהל תחום בכיר–
המשפט המינהלי בסנגוריה הציבורית וממונה על
,ההסדרים המותנים בסנגוריה הארצית, משרד המשפטים. דוא"ל21
במאי2020
.
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
91
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
עברייני מין מורשעים במקומות שבהם שוהים קטינים ,חסרי ישע ,חולי נפש וחולים סיעודיים.
323
היות שבתיקים שנסגרים בהסדר אין כתב אישום, ולכן ממילא אין הרשעה בביצוע העבירה, אין
מניעה מהעס
ק ה במוסדות אלו, של מי שהודו בביצוע עבירה כזו במסגרת הסדר. בהקשר זה
חשוב להדגיש שגם ללא סגירת תיקים אלו בהסדר, לא בכולם הטיפול היה מסתיים בהרשעה
.של החשוד, וייתכן אף שבחלק סגירת התיק בהסדר היתה ההליך המועדף על נפגע העבירה
5
. היבטי שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרו
ר
ממחקר שפירסם שב"ס ב-
2015
,עולה כי
יותר מ-
40%
מהאסירים הפליליים חוזרים למאסר תוך
חמש שנים מיום שחרורם; שיעור החזרה למאסר
משתנה בהתאם לגיל
אי האסיר
ים
, למצב
ם
,המשפחתי למגדר
ולסוג
י העביר ות- שיעור החזרה לכלא הגבוה ביותר
,הוא בעבירות רכוש
סמים, עבירות על הסדר.הציבורי, שוד ואלימות324
אחת הדרכים לצמצם
את ה חזרה לפשיעה
ולכליאה היא שיקום עוברי החוק,
תוך התייחסות לגורמים שהביאו אותם מלכתחילה
.לעבריינות
פעולות שיקום אינן רק לטובת האסיר, אלא גם לטובת כלל החברה, שכן בכוחן
למנוע נזק לקורבנות עבירה נוספים , ואף להביא
לחיסכו
ן בהוצאות ,לנוכח העלות הגבוה
ה
של
הכליאה .
?מהו שיקום אסירים
היות ש אסירים מגיעים לפשיעה מסיבות שונות(חברתיות, כלכליות ואישיותיות ,)
על מנת למנוע
פשיעה
חוזרת
, יש ל
טפל ב
כל אסיר ואסיר באופן פרטני
, בהתייחס לגורמים אלו .
אחד האתגרים
העומדים בפני הגורמים האמונים על שיקום אסירים, הוא בניית תוכנית שיקום מיטבית
לנוכח הצרכים השונים שיש
ל
אסירים שונים. כך
למשל, אין שיקומו של עבריין מין דומה
לשיקומו של עבריין "צווארון לבן" ואין צרכיו השיקומיים של מי שמכור לסמים דומים לצרכיו
323
חוק למניעת העסקה שלל עברייני מין במוסדות מסויימים, תשס"א-
2001
.
:להלן רשימת המוסדות ,בתי ספר
,מעונות יום ומשפחתונים, מרכזי תרבות נוער וספורט
קייטנות, פנימיות, מועדונים, מכוני כושר ומועדוני ספורט
שבהם שוהים קטינים, גן ילדים, גן שעשועים, ג ן חיות, תנועות נוער, עסקים שנותנים שירותים לקטינים-
,הסעות
ארגון טיולים, אבטחה, בריכת שחייה, מרפאות ובתי חולים לילדים, מחלקות ילדים בבתי חולים, מעונות, מרכזים
טיפוליים ומרכזי עבודה שיקומיים לבני אדם עם מוגבלות שכלית או התפתחותית או חסרי ישע, עסקים שנותנים
שירותי אבטחה, נופש, או הסעת אוכלוסיות אלו, מוסדות אישפוז לחולים גריאטריים או תשושי נפש, מסגרות
שיקום לנכי נפש וכן גופים שעוסקים במתן שירותי חונכות, הדרכה, הוראה, בידור או אבחון לקטינים, לבני אדם
עם מוגבלות שכלית או התפתחותית או לחסרי ישע, וכן טיפול בהם, ה .שגחה, וליווי בהליכים משפטיים
324
,דרור ולק ואליאב ברמן
רצידיביזם בישראל, מאפייני אסירים ומאסר והתמחות עבריינית . מתוך: שב"ס, צוהר
לבית הסוהר, גיליון17
, דצמבר2015
'. עמ87-72
.
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
92
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
השיקו.מיים של מי שאינו יודע קרוא וכתוב או חסר השכלה יסודית או תיכונית325
,מסיבה זו
בהגדרת המונח "שיקום" אפשר לכלול פעולות שונות וביניהן–
תוכניות השכלה, הכשרה
מקצועית, תעסוקה, טיפול נפשי, טיפול רגשי, תוכניות גמילה, טיפול ייעודי בעברייני מין וטיפול
ייעודי בעבירות.)אלימות במשפחה, ואף התייחסות שיקומית במבט דתי (אגפים תורניים
שני הגופים הרשמיים העיקריים האמונים על שיקום אסירים בישראל הם שב"ס ורש"א. בפרק
:זה נעלה סוגיות בפעולות השיקום שגופים אלו מבצעים, לפי החלוקה הבאה
שיקום אסירים בין כותלי הכלא הוא באחריות
שב"ס . מזה שנים רבות שב"ס עורך פעולות
בעלות אופי שיקומי, אך רק בשנת2012
.הדבר הוסדר במסגרת חקיקה ראשית326
מאז
חלפו כשמונה שנים ובהמשך הפרק נעסוק בפעולות ששב"ס ערך עד כה ליישום חובה זו
שהוטלה עליו, ובפערים ביישום: בין היתר בכך שעדיין לא תוקנו התקנות הנדרשות ליישומו
,של תיקון החוק שמיפוי צרכי השיקום של האסירים בשב"ס עדיין לא הושלם, בקשיים
.בהפעלת תוכניות השיקום ובשאלת יעילותן
שיקום אסירים לאחר השחרור מהכ לא
הוא
באחריות)הרשות לשיקום האסיר (רש"א,
תאגיד ממשלתי הפועל מכוח חוק הרשות לשיקום האסיר, תשמ"ג-
1983
, המסדיר את
.תפקידיה ודרכי פעולתה. רש"א כפופה לשר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים327
מעורבות רש"א בשיקום האסירים מתחילה כמה חודשים לפני השחרור מהכלא, כאשר
האסירים נפגשים עם יועצי רש"א לצורך
בחינת התאמתם להשתתפות בתכנית שיקום, בין
היתר כהכנה לוועדת השחרורים. עיקר פעילותה של רש"א היא לאחר השחרור–
בהפעלת
תוכניות שיקום במסגרות בקהילה ובמסגרות חוץ ביתיות ברחבי הארץ. בהמשך הפרק
נסביר את תפקידיה ופעולותיה של רש"א בתוך הכלא ומחוץ לו ונביא נתונים על כך. כמו
,כן, נפרט את תכניותיה של רש"א להרחבת המענים לאסירים משוחררים בשנים הקרובות
ונתייחס
לתוכניות שיקום
.המופעלות על ידי גורמים פרטיים
325
כ-
%
14
מהאסירים הפליליים הם חסרי השכלת יסוד וכ-
%
70
.מהם חסרי השכלה תיכונית דו"ח
שב"ס
לשנת
2018
. מחקר שפורסם בשנת2014, הראה שכ-
%
15
מהאסירים אינם יודעים קרוא וכתוב בכל שפה שהיא
וכ-
17%
נוספים אינם יודעים קרוא וכתוב בעברית. שב"ס, יחידת המחקר, האוניברסיטה העברית והמכללה
,האקדמית אשקלון, ד"ר באדי חסייסי, פרופ' דייוויד וייסבורד, פרופ' אפרת שהם
נעם חביב, גלי אביב, ד"ר אתי
,אלישע, רועי זמיר הערכת תוכניות השכלה, מחקר הערכת תוכניות
תקון בשב"ס , ספטמבר2014
.
326
'תיקון מס42
לפקודת בתי הסוהר, שעליו נפרט בהמשך- פקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב-
1971
'. ס
11
.ד
327
חוק הרשות לשיקום האסיר, תשמ"ג-
1983
.
שיקום אסירים בין
כותלי הכלא הוא
באחריות שב"ס
ושיקום האסירים
המשוחררים הוא
באחריות הרשות
לשיקום האסיר
.)(רש"א
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
93
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
5.1
שיקום בתוך בתי הסוהר
'תיקון מס42
לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב-
1971
וחקיקת משנה328
,כאמור לעיל
ועדת דורנר וצוות התביעה שהוקם בעקבותיה הדגישו את חשיבות שיקומם
של עוברי החוק למניעת חזרה לפשיעה ולכליאה, כתנאי להגברת השיחרורים ממאסר
ולמניעת מאסר.
329
ברוח זו יש לראות את 'תיקון מס42
לפקודת בתי הסוהר
שנחקק כבר בש נת2012
, אשר
בעקבותיו התווסף לפקודה סעיף11
ד, הקובע את
אחריותו של שב"ס לביצוע פעולות
לשיקום
האסירים בעודם בכלא
. התיקון קובע
שנציב בתי הסוהר יבחן אפשרויות לשיקומו של אסיר
וינקוט צעדים להבטחת שילובו המרבי בפעולות שיקום בין כותלי בית הסוהר (ככל שהאסיר
.)מתאים לכך
הוראה זו מתייחסת רק לאסיר שהוא אזרח ישראלי או תושב ישראל, ומכאן נובע
שעל פי רוב.אסירים ביטחוניים לא יהיו זכאים לשיקום330
'עוד נקבע בתיקון מס42
,, כי המועד
ההיקף והתנאים לשיקום ייקבעו בתקנות ובפקודות השירות וכי השר ייקבע, באישור ועדת הפנים
.והגנת הסביבה של הכנסת, הוראות לעניין סעיף זה331
נדגיש כי"אין בחוק הגדרה ל"שיקום
ונזכיר את האתגר בבניית תוכנית שיקום מתאימה לכל אסיר ואסי ר, לנוכח צרכיהם השונים של
.האסירים, הרקע השונה שלהם והעבירות השונות שהם ביצעו
'בעקבות תיקון מס42
הוכנה הצעה לתיקון התקנות כאמור בחוק, והועברה לוועדת הפנים
והגנת הסביבה של הכנסת; נקדים ונציין שההצעה לא אושרה. הצעה זו, שגובשה בשיתוף פעולה
בין נציגי שב"ס, מ
שרד המשפטים ופרקליטות המדינה, כללה את ההגדרה הבאה לפעולות
שיקום : "פעילות בין כתלי בית הסוהר המכוונת לסייע בהקניית כלים שיביאו לשילוב מיטבי של
אסיר בחברה הישראלית לאחר שחרורו, יסייעו לאסיר בהתמודדות עם הגורמים שעמדו בבסיס
העבירה שבשלה הוא מרצה את מאסרו ויביאו לצמצום מסוכנותו לאחר שחרורו ולמניעת
עבריינות חוזרת; ובכלל פעילויות אלה: פעילויות תעסוקה ב
שב"ס , שיש בהן הקניית הכשרה
,מקצועית או הקניית כישורי חיים
שאינן פעילויות חינוך או פנאי
לפי סעיף11
."ג לפקודה על
פי הצעת החוק האמורה, ההחלטה על שיקום אסיר תינת ן בידי ועדה שתתכנס בכל בית סוהר
328
פקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב-
1971
'. ס11
.ד
329
דו"ח
דורנר הועדה הציבורית לבחינת מדיניות
הענישה והטיפול בעבריינים דין וחשבון , אוגוסט2015
.
דו"ח צוות
התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר.
330
בשנת2015
כ-
%
90
( מהאסירים הביטחוניים היו תושבי יהודה ושומרון או רצועת עזה3,273
מתוך3,641
אסירים
,ביטחוניים). אוריאנה אלמסי
תנאי הכליאה של האסירים הביטחוניים במתקני הכליאה של שב"ס , מרכז המחקר
,והמידע של הכנסת16
באוגוסט2015
.
331
פקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב-
1971
'. ס11
.ד
'תיקון מס42
לפקודת בתי הסוהר
קבע את אחריותו של
שב"ס לשיקומם של
אסירים, אך לא
.הגדיר מהו שיקום
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
94
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
,בנפרד, אשר תבחן את התאמתו לתוכניות שיקום בהתאם למצאי פעילויות השיקום
.הקיימות
הוועדה תביא בחשבון שיקולים שונים ובהם: מאפייני העבירה, מאפייני האסיר (כולל
התנהגות בכלא ועבריינות חוזרת), מצבו הסוציאלי, יתרת המאסר שלו, וכן את מאפייני האגף
שבו האסיר כלוא. ההצעה גם הגדירה את פרק הזמן המאוחר ביותר שבו תדון הו ועדה בעניינו
של אסיר; למשל, במאסרים ארוכים, של עשר שנים ומעלה, תיבחן התאמת האסיר לפעולות
שיקום.לא יאוחר משמונה עשר חודשים לפני תום ריצוי שני שלישים מתקופת המאסר332
נציין כי סעיף זה של ההצעה משקף תפיסה, לפיה פעולות שיקום צריכות להיערך בסמוך
לשחרור מהכלא ., ולאו דווקא במשך כל תקופת הכליאה באוגוסט2017
דנה ועדת הפנים
,והגנת הסביבה של הכנסת בהצעה זו לתקנות
אך כאמור, ההצעה לא אושרה
ועד למועד
כתיבת המסמך לא תוקנו התקנות ;
התקנות לא אושרו, היות שהוועדה סברה שהן טכניות
ומינוריות ולא ענו על הציפיו.ת באותו דיון זה
של הוועדה אמר עו"ד יואל הדר, מי ששימש באותה
עת היועץ המשפטי של המשרד לביטחון הפנים, כי שב"ס מקיים פעולות שיקום בכלא, וקיים
'אותן גם בעבר, עוד בטרם התקבל תיקון מס42
.
333
במקביל לעבודה על תיקון התקנות
הסדיר
שב"ס
את הפעלתן של ועדות קבלה
ומעקב, והסדיר
את פעיל."ותן בפקודת הנציבות "ועדות פעולה ומעקב334
על פי פקודה זו, שנכנסה לתוקף במאי
2017
, כל אסיר שנקלט בבית הסוהר יופיע בפני ועדת קבלה תוך30
ימים מיום הגעתו לבית
הסוהר. תפקידה של ועדה הקבלה לקבוע את מידת התאמתו של האסיר ואפשרויות שילובו
בפעילות חינוך, טיפול ושיקו ם, וזאת
לפי מצאי פעילויות השיקום הקיימות בשב"ס
ובהתאם
למאפייני האסיר ומידת מסוכנותו ולתנאים באגף שבו הוא כלוא. בפקודת הנציבות, פעילות
שיקום מוגדרת בדומה להגדרה שהוצעה בהצעה לתקנות (שכאמור לא אושרה על ידי ועדת
הפנים) כפעילות בין כתלי בית הסוהר, המוכוונת לסי יע בהקניית כלים שיביאו לשילוב מיטבי של
אסיר אזרח או תושב ישראל בחברה הישראלית לאחר שחרורו, יסייעו לאסיר בהתמודדות עם
332
תקנות בתי הסוהר (שיקום אסירים), התשע"ו–
2016
,. הועבר על ידי עו"ד עידו בן יצחק
יועץ משפטי בוועדת
הפנים והגנת הסביבה של הכנסת,
,ועדת הפנים והגנת הסביבה, דוא"ל1
בדצמבר2019
.
333
תקנות בית הסוהר (שיקום אסירים), תשע"ז-
2016
.
,ועדת הפנים והגנת הסביבה תקנות בית הסוהר (שיקום
אסירים), תשע"ז-
2016
', פרוטוקול מס48
,
2
באוגוסט2017
.
334
הרכב הוועדה: יו"ר הוועדה הוא מפקד בית הסוהר או סגנו, רכז הוועדה הוא קצין אסירים, חברי הוועדה הם קצין
מודיעין, קצין תעסו קה (או קצין תמיכה לוגיסטית), ראש תחום טיפול ושיקום או מי מטעמו, ראש תחום חינוך או
.מי מטעמו ומנהל האגף שבו מוחזק האסיר; במקרה הצורך ישותפו בוועדה רב, נציג רפואה וגורמי מקצוע אחרים
,שב"ס :פקודת נציבות ועדות קבלה ומעקב, מס' הפקודה04.69.00
.
הפקודה בתוקף מתאריך18
במאי2017
.
,)"עוד בטרם נכנסה לתוקף פקודה זו, היתה בשב"ס פקודת נציבות ("כללי הפעלת בית סוהר לאסירים פליליים
שבה הוסדרה הכוונתם של אסירים חדשים לתעסוקה, חינוך וטיפול עם כניסתם ל כלא. מבקר המדינה, דו"ח
שנתי64
,ג
היבטים בשיקום אסירים ,
2014
.
'בתיקון מס42
לפקודת בתי הסוהר
,נקבע שהמועד
ההיקף והתנאים
לשיקום ייקבעו
בתקנות ובפקודות
השירות וכי השר
,יקבע הוראות לכך
באישור ועדת הפנים
.והגנת הסביבה
תקנות אלו
טרם
תוקנו.
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
95
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הגורמים שעמדו בבסיס העבירה שבשלה הוא מרצה את מאסרו ויביאו לצמצום מסוכנותו לאחר
שחרורו ולמניעת עבריינות חוזרת.
335
בפקודת הנציבות נקבע, כי על הוועדה לקבוע לכל אסיר תוכנית אישית, שיכולה לכלול
תוכניות
חינוך
(על פי שב"ס מדובר בתוכניות
השכלה יסודית או תיכונית ,), תעסוקה
.הכשרה מקצועית, דת, טיפול ושיקום, תוך שילוב ותיאום בין התוכניות
בפקודה נקבעו גם
עקרונות לבניית התוכנית האישית, וביניהם–
336
השכלת יסוד ולימודי קריאה וכתיבה הם
תנאי בסיסי
.להשתלבות בפעילות שיקום וטיפול
אסירים שמכורים לסמים ולאלכוהול משובצים
בראש ובראשונה לטיפול בגמילה.
אסירים שנשפטו בגין אלימות, אלימות במשפחה או עבירות מין יופנו לתוכניות טיפול
מותאמות
.לעבירות אלו
הכשרה מקצועית ותעסוק.ה נועדו לשמש להקניית הרגלי עבודה
עוד הוסדר בפקודת הנציבות תפקידן של
ועדות מעקב , שתתכנסנה אחת לארבעה חודשים
וילוו את האסירים ויעדכנו את התוכנית האישית לפי הצורך. כמו כן, הפקודה מתייחסת למקרים
בהם אסירים מועברים ממתקן כליאה אחד לאחר וקובעת כי במקרים כאלה ע ל הרצף השיקומי
.להישמר, ולשם כך יש להקפיד על עדכון פרטי התוכנית האישית בתיק הממוחשב של האסיר337
בהקשר זה נציין שלא כל תוכניות הטיפול והשיקום נערכות בכל בתי הסוהר338
ונשאל
האם
מלכתחילה אסירים מופנים לבתי סוהר שיש בהם תוכניות שיקום רלוונטיות לעניינם, והאם
מביאים
בחשבון את תוכניות השיקום כשיקול
בהחלטה על העברת אסירים בין בתי סוהר ?
תוכניות לשיקום אסירים בכלא
מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה לשב"ס בבקשה ל קבל נתונים על האסירים שמשתתפים
,בתוכניות שיקום. בין היתר ביקשנו נתונים בפילוח לפי שנים
לפי סוג השיקום , ונתונים על
.שיקומם של אסירים שהשתחררו בשחרור מלא או מוקדם ,כמו כן ביקשנו נתונים על מספר
.האסירים שנמנעה מהם האפשרות להשתחרר מהכלא עקב כך שלא השתתפו בתוכניות שיקום
נ
תונים אלו לא הועברו לידינו.
נציין, כי גם המידע שפורט לעיל על פקודת הנציבות אותר
בצורה עצמא ית, שכן
שב"ס
לא הזכיר פקודה זו בתשובתו למרכז המחקר והמידע של
335
.שם
336
.שם
337
.שם
338
בעניין זה ראו בהמשך נתונים.מתוך דו"ח שב"ס
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
96
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
.הכנסת .על כן, גם אין בידנו נתונים על עבודת ועדות הקבלה והמעקב
נוכח
היעדר
הנתונים ואי-התייחסות ש
ב"ס
לפקודה בתשובתו אלינו, לא ניתן לדעת עד כמה היא אכן
מיושמת
בשב"ס .
בהקשר זה נציין שכבר בדו"ח מבקר המדינה משנת2014
, שעסק בשיקום
אסירים, נכתב כי אין בידי שב"ס הגדרה של היקף השיקום ושל התנאים לשילוב אסירים
.בשיקום339
ייתכן ש פערי המידע עליהם הצביע המבקר עוד בשנת2014
–
.עדיין קיימים
לעניין תוכניות השיקום שב"ס מסר מידע כללי, לפיו תהליכי השיקום פועלים בראייה
הוליסטית
באמצעות הפעלת מנגנונים שיקומיים העובדים זה לצד זה ובמשולב (טיפול, חינוך, תעסוקה
ורבנות), על מנת לענות על צרכים שונים של האסירים, וביניהם–
קליטה והסתגלות, שינוי דפוסי
חשיבה והתנהגות, פיתוח כישורי חיים, רכישת כלים ומיומנויות להתמודדות יעילה עם מצב י חיים
שונים, טיפול ייעודי והכנה מיטבית של האסיר ליציאתו לחברה. על פי תשובת שב"ס, תוכנית
,שיקום כוללת היבט טיפול רגשי, משפחתי ותעסוקתי; לכל אסיר מותאמת תוכנית אישית
בהתאם לצרכיו, למשך המאסר שנותר לו ולאופי העבירה. הקריטריון העיקרי לשיתוף האסיר
בתוכנית הוא
המוטיבציה
.שהוא מביע לכך340
תוכניות וטיפולים אלו ניתנים על ידי אגף התקון
בשב"ס. בדו"ח שב"ס לשנת2018
'נכתב, כי עם כניסת תיקון מס42
לתוקף, מחלקת חינוך
טיפול ושיקום (חטו"ש) של שב"ס הובילה, יזמה ופיתחה תהליכים טיפוליים וחינוכיים חדשים
המבוססים על טיפול בעוברי חוק בעולם. לפי הדו"ח שב"ס גייס לצורך כך עובדים סוציאליים
(
59
בשנת2017
ו-
40
בשנת2018
), שהוכשרו לאבחון וטיפול בעוברי חוק ועברו הכשרות
ייעודיות, למשל לטיפול בהתמכרויות, אלימות במשפחה, אלימות אחרת ועבירות מין. על פי
שב"ס, לכל אסיר יש עובד סוציאלי שמלווה אותו
.לאורך המאסר341
אין בידינו מידע נוסף בנושא
זה, לרבות התייחסות לגיוסם של אנשי מקצוע
ממקצועות טיפוליים-שיקומיים נוספים,
למשל–
פסיכולוגים, קרימינולוגים או אנשי חינוך .
היקף הפעלת מחלקות בעלות אופי שיקומי וקבוצות טיפוליות
כאמור, שב"ס לא העביר לידינו נתונים
מספריים על המשתתפים ב
תוכניות השיקום; ב דו"ח
שב"ס לשנת2018
,נכתב
כי
מחלקות
בעלות אופי שיקומי מופעלות
בחלק מבתי הסוהר ;
339
מבקר המדינה, דו"ח שנתי64
,ג
היבטים בשיקום אסירים ,
2014
.
340
רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא
,מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
,, הועבר על ידי גל יונה
,רכזת קשר עם הכנסת26
ביוני2019
,. תשובות לשאלות הבהרה28
ביולי2019
.
341
בין פעולות החינוך והשיקום שנערכות בשב"ס אפשר למנות פעולות חינוך (תוכניות השכלה ברמות שונות, החל
מחינוך יסודי ועד להשכלה על-תי כונית), תוכניות לטיפול בהפרעות קשב בארבעה מרכזים, ומגוון תוכניות חינוך
חברתי קהילתי, למשל כישורי חיים, הנעה וגיוס לשינוי, חינוך לפנאי, תוכניות שיקום בעזרת בעלי חיים, התערבות
.חינוכית לבנייה וחיזוק עם המשפחה, חיבור לערכים חברה וקהילה ותוכניות בשיתוף הקהילה דו"ח
שב"ס
לשנת
2018
.
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
97
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מחלקות אלו נותנות מענה ל
חלק מהאוכלוסייה הרלוונטית . בצד מחלקות אלו, שככל הנראה
,מעניקות טיפול מעמיק יחסית, שב"ס מפעיל קבוצות לטיפול באוכלוסיות אסירים ייחודיות
למשל מכורים לסמים ומי שנשפט בגין עבירות מין, אלימות במשפחה ואלימות אחרת. להלן
נביא
את הנתונים מתוך דו"ח שב"ס, המתייחסים, כאמור, לשנת2018
.
342
ככל
,שהיה בידינו המידע
ציינו לגבי
התוכניות השונות את מספר
.האסירים הכלואים בגין העבירות הרלבנטיות
עם זאת ,
לא ניתן להקיש מכך את השיעור המדויק של האסירים בכל עבירה אשר עוברים שיקום בכלא
)(שכן יש פערי מידע לגבי היקף המקבלים טיפול , אלא רק לקבל אומדן של אוכלוסיית האסירים
הרלוו .נטית לצורך התוכניות השונות עוד נציין שככל הנראה, לא כל אסיר מתאים לשילוב
במחלקות הטיפוליות הייעודיות .
:מחלקות לטיפול בהתמכרויות מחלקות לטיפול ארוך-טווח מופעלות בשבעה בתי סוהר
(לאסירים עם יתרת מאסר של תשעה חודשים או יותר) ובהן288
;מקומות
מחלקות לטיפול
קצר מועד מופעלות בשני בתי סוהר
(למי שיתרת מאסרו היא9-6
חודשים) ובהן62
;מקומות
ומחלקה לטיפול במכורים
ש
מקבלי
ם
טיפול תרופתי ממושך מופעלת בבית סוהר
אחד (לבעלי יתרת מאסר של
18-9
חודשים) ובה40
מקומות.
בסך הכול יש בשב"ס390
מקומות במחלקות לטיפול ייעודי בהתמכרויות . נוסף עליהן מופעלות בכמה בתי סוהר
קבוצות פסיכו-
.חינוכיות להעלאת המודעות לבעיית ההתמכרות ולצורך בטיפול גמילה343
נציין שככל הנראה שיעור הזקוקים לטיפולי גמילה גבוה בהרבה ; מנתוני הסקר האחרון
שפירסם שב"ס בעניין זה בשנת2013
עלה, שכ-
36%
מהכלואים הפליליים היו מכורים
לסמים, וככל הנראה לפחות שני-
שלישים מכלואים אלו היו מכורים לאלכוהול. בעת עריכת
הסקר, כ-
%
29
מהאסירים סבלו מהתמכרות כפולה–
.לסמים ולאלכוהול344
מחלקות טיפוליות למניעת אלימות חוזרת פועלות בחמישה בתי סוהר :בשני בתי סוהר
יש80
מקומות ל
טיפול קצר מועד –
40
בכלא חרמון ו-
40
,בכלא אלה
ובשלושה
בתי סוהר
)(אשל, רימונים, שטה
יש112
מקומות לטיפול ארוך-טווח
. זאת, ב
נוסף
על פרויקטים
יי
חודיים לנשים בנווה תרצה ולנוער בכלא אופק
, ובנוסף לקבוצות פסיכו-
חינוכיות קצרות
,מועד שמתקיימות בכלל בתי הסוהר, שמטרתן לשמש "גשר" להמשך טיפול בקהילה
342
על פי הרשימה ששב"ס העביר לנו, יש בשב"ס23
בתי סוהר, אך חלק ם מיועדים לאסירים ביטחוניים וככל הנראה
.במתקנים אלו יש פחות משתמשים בסמים
343
דו"ח שב"ס
לשנת2018
', עמ148
-
149
.
344
הסקר נערך בשנת2012
והשתתפו בו5,452
אסירים, שהיוו כ-
%
52
,מהאסירים הפליליים בשב"ס. דרור ולק
,קתרין בן צבי, פבל ספיבק, ענת קון, שב"ס, יחידת המחקר, וכן רמי אבנימלך מחברת מחשוב שימוש בסמים
ובאלכ והול על ידי אסירים בשב"ס, דו"ח סקר. מאי2013
.
.אין בידי שב"ס סקר עדכני מזה ,קתרין בן צבי בונאן
ראש ענף אסטרטגיה בשב"ס ,
,הודעה15
במרץ2020
.
בחלק
מבתי הסוהר
מ ופעלות מחלקות
בעלות אופי שיקומי .
מחלקות אלו נותנות
מענה
לחלק
מהאוכלוסיות
הרלוונטיות, למשל
,מכורים לסמים
עברייני אלימות
.חוזרת ועברייני מין
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
98
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
וכהכנה לטיפול ייעודי במחלקות. לצורך ההשוואה
נציין כי בשנת2018
נכללו במצבת
האסירים בשב"ס
1,326
אסירים שנכלאו עקב עבירות
אלימות.
345
מחלקות לטיפול בעברי יני מין בעלי מסוכנות מינית בינונית ומטה– פועלות בשלוש
ה
בתי סוהר ובכול
ן
יחד יש134
מקומות.
נוסף עליהן, שב"ס מפעיל מגוון קבוצות טיפול
,לטווחי זמן שונים המיועדות
לאוכלוסיות שונות של עברייני מין (
קבוצות נפרדות
ל אסירים
שהודו בביצוע העבירה ול אסירים המכחישים שביצעו את העבירה); בדו"ח שב"ס אין
נתונים
.על המשתתפים בקבוצות אלו
בשנת2018
נכללו במצבת האסירים של שב"ס
928
עברייני מין.
346
מחלקות לטיפול בעברייני תעבורה–
פועלות בשני בתי סוהר ויש בהן80
מקומות טיפול.
נוסף על מחלקות אלו, שב"ס מפעיל קבוצות י יעודיות לאוכלוסייה זו, למטרת שינוי דפוסי
.התנהגות ועיבוד רגשי בשנת2018
היו במצבת האסירים בשב"ס399
אסירים שנשפטו
עקב עבירות רישוי ותעבור
ה.
347
עבירות מרמה - על פי דו"ח שב"ס,
בכמה יחידות נבחרות ניתן טיפול ייחודי בעברייני
מרמה, א
ולם
.אין בדו"ח נתונים על כך348
בשנת2018
היו כלואים בשב"ס193
אסירים
.שנשפטו עקב עבירות מרמה
,כאמור לעיל, נוסף על מחלקות וקבוצות טיפוליות אלו "תחת ההגדרה הרחבה של "שיקום
אפשר
לכלול
גם
תוכניות ופעילויות נוספות וביניהן כאמור תוכניות השכלה, תעסוקה
.והכשרה מקצועית, אגפים לשיקום תורני, טיפול נפשי וטיפול רגשי על אלו הובא מידע
:חלקי בדו"ח שב"ס
o
שיקום תורני -
בסוף שנת2018
היו בשב"ס שישה אגפים תורניים ובהם שהו387
.אסירים349
o
על פי דו"ח שב"ס, בש נת2018
נערכו לאסירים
הכשרות מקצועיות
במגוון תחומים, אך
בדו"ח לא מפורט כמה אסירים הוכשרו ובאילו בתי סוהר נערכו ההכשרות. התחומים שבהם
נערכו ההכשרות הם: תקליטנות, הכנה לעולם העבודה, יזמות עסקית, ספרות, גננות, צבע
345
דו"ח
שב"ס
לשנת2018
', עמ23
ו-
149
-
150
.
346
'שם, עמ23
ו-
151
-
152
.
347
'שם, עמ23
ו-
52
1-
153
.
348
'שם, עמ23
ו-
153
.
349
דו"ח
שב"ס
לשנת2018
', עמ159. איננו יודעים מה גודל האוכ לוסייה שיכולה להפיק תועלת שיקומית מן האגפים
התורניים. כאמור, בשנת2018
היו בשב"ס כ-
4,400
אסירים יהודים, אך כמובן, לא כולם רוצים במחויבות הכרוכה
.באורח החיים באגפים אלו, או מתאימים לה
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
99
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
וגבס, ריצוף וקרמיקה, וליהודים שומרי מצוות מקצ ועות שנחשבים לישימים בקהילה הדתית
-
.השגחת כשרות, ספרות גברים, כתיבת סת"ם ומחסן ממוחשב350
כאמור, לאסירים שונים יש צרכי שיקום שונים בהתאם למצבם האישי, הנפשי, החברתי ובהתאם
לסוג העבירה שהם ביצעו. מכאן עולה שאלת התאמת המענה השיקומי המתאים להם. נכון
לדצמבר2019
,
שב"ס היה במהלך
מיפוי של הצרכים בתחום שיקום אסירים.
351
נציין כי
תוצאות המיפוי יוכלו לסייע בהפניית משאבים לאפיקים הנכונים. העובדה כי רק בדצמבר2019
,
שב"ס היה מצוי בהליכי מיפוי כאמור, מעלה שאלה האם
כמעט שמונה
'שנים לאחר תיקון מס
42
,לחוק
שב"ס עדיין לא ידע
מהו היקף הצרכים של האסירים בתחום השיקום?
יעילותן של תוכניות השיקום
לדברי פרופ' תומר עינת מהמחלקה לקרימינולוגיה באוני,ברסיטת בר אילן
תוכניות השיקום
בשב"ס נערכות ללא מעקב מחקרי
מספק
.באשר ליעילותן352
מרכז המחקר והמידע של
הכנסת פנה לשב"ס בבקשה למידע על יעילותן של תוכניות השיקום. במענה לכך מסר שב"ס
נתונים מתוך מחקרים שערכה האוניברסיטה העברית במימון שב"ס; מחקרים אלו בדקו
בחלק
מתוכניות השיקום, האם האסירים שהשתתפו בהן חזרו לפשיעה תוך חמש שנים משחרורם
.מהכלא להלן נביא מידע על ממצאי מחקרים אלו . טרם הצגת המידע
נציין,
כי חזרה לפשיעה
תוך חמש שנים מהשחרור
היא
אחד
המדדים המקובלים ביותר במערכת אכיפת החוק ובמחקר
הקרימינולוגי לצורך אמידת התפתחות מערך הכליאה והערכת יעילותן של תוכניות השיקום, אך
זהו אינו המדד
היחיד . במאמר שפורסם בכתב העת של שב"ס "צוהר לבית הסוהר" נכתב, כי
מדד החזרה לכליאה הוא "מדד לכישלון ולא מדד להצלחה ", ואף הומלץ להשתמש במדדי
תוצאה חיוביים כמו יציבות משפחתית, הזדקקות לשירותי רווחה, היקף תעסוקה לאחר השיחרור
.וגובה השכר מעבודה353
בין התוכניות ששב"ס מפעיל בבתי הסוהר יש תוכניות שהמשתתפים בהן
גילו נטייה מופחתת
לחזרה לכליאה כעבור שלוש שנים (יחסית למי שלא השתתף
בתוכנית), אך נטייה זו פחתה
או נעלמה בחלוף חמש שנים.
,התוכניות היעילות יותר שמ
שתתפיהן ו גיל
נטייה מופחתת
לחזרה לכליאה :, יחסית למי שלא השתתף הן
,שיקום קבוצתי
חלק מ תוכניות
ה
השכלה
(השלמה
350
דו"ח
שב"ס
לשנת2018
.
351
לפי שב,"ס המיפוי יסתיים
.בחודשים הקרובים ,קתרין בן צבי בונאן
ראש ענף אסטרטגיה בשב"ס ,
,הודעה5
בדצמבר
2019
.
352
,פרופ' תומר עינת ,המחלקה לקרימינולוגיה, אוניברסיטת בר אילן, שיחת טלפון2
בדצמבר2017
.
353
,דרור ולק ואליאב ברמן
רצידיביזם בישראל, מאפייני אסירים ומאסר והתמחות עבריינית . מתוך: שב"ס, צוהר
לבית הסוהר, גיל יון17
, דצמבר2015
'. עמ87-72
.
יש ספק בדבר יעילותן
.של תוכניות השיקום
יש תוכניות
שהמשתתפים בהן
גילו נטייה מופחתת
לחזרה לכליאה אך
נטיה זו פחתה או
נעלמה בחלוף חמש
.שנים
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
100
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
ל-
12
שנות לימוד והשלמה ל-8
)שנות לימוד , תוכנית
"בית התקווה" למאבק באלימו ת במשפחה
.וחלק קטן מתוכניות ההכשרה המקצועית354
,עם זאת ככל הנראה
מרבית תוכניות השיקום אינן יעילות
במניעת כליאה חוזרת בחמש
השנים שלאחר השחרור ; בין תוכניות אלו: מרבית תוכניות ההכשרה המקצועית, תוכניות
התעסוקה, תוכניות הגמילה משימוש בסמים ובאלכוהול וחלק מתוכניו
ת ההשכלה.
355
בין
הקשיים המאפיינים את תוכניות הגמילה: מוטיבציה נמוכה של האסירים, שיעור גבוה של נשירה
מהתוכניות, היעדר טיפול פרטני
ו
היעדר רצף טיפולי בין התוכנית בכלא לתוכניות בקהילה.
356
בעניין זה ציין פרופ' באדי חסייסי, ראש החוג לקרימינולוגיה באוניברסיטה העברית, כי
יעילותן
של תוכניות השיקום אינה צריכה להימדד רק בשאלה האם האסיר חזר לכלא ,אלא גם
באיכות החיים שלו לאחר השחרור ,ולדבריו איכות חייהם של המשתתפים בתוכניות
הגמילה השתפרה.
357
)בחלק מתוכניות השיקום התורני (אגפי אג"ד ולש"ם358
נרשמה יעילות חלקית במניעת חזרה
,לכליאה. בתוכניות אלו יכולים להשתתף רק אסירים יהודים שמוכנים לקבל עליהם קיום מצוות
למשל שמירת שבת, כשרות, נוכחות בתפילות ולימוד תורה פעמיים-
שלוש ביום; יש לזכור את
האפשרות שאוכלוס
ייה זו מלכתחילה היתה בעלת נכונות גבוהה יחסית לשיקום.
תוכנית
"המדרשייה", שבמסגרתה לומדים שיעורי דת אך לא נדרשת שמירת תורה ומצוות, לא היתה
.יעילה במניעת חזרה לכליאה359
עוד נציין בהקשר זה, ש
כמחצית מהכלואים
הפליליים
בשב "ס
אינם יהודים ועל כן אינם מתאימים לאגפים ה
תורניים ,הנחשבים לסוג של
354
,רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
,, הועבר על ידי גל יונה
,רכזת קשר עם הכנסת במשרד לביטחון הפנים26
ביוני2019
. סיכום השפעת ההשתתפות בתוכניות התקון על
מאסרים חוזרים, שהוכן על ידי שב"ס, הוע ,בר על ידי ד"ר רונן זיו, המחלקה לקרימינולוגיה, אוניברסיטת חיפה
,דוא"ל5
בדצמבר2019
.
355
.שם
356
פרופ' באדי חסייסי, פרופ' דיוויד וייסבורד, פרופ' אפרת שהם, נעם חביב, ד"ר ענת זליג, רועי זמיר, שב"ס, יחידת
המחקר, המכון לקרימינולוגיה בבית הספר למשפטים באוניברסיטה ה ,עברית בירושלים הערכת תוכניות גמילה
מסמים ומאלכוהול , מחקר להערכת תוכניות תקון בשב"ס, מרץ2016
.
357
,פרופ' באדי חסייסי, ראש המכון לקרימינולוגיה באוניברסיטה העברית בירושלים, שיחת טלפון5
בדצמבר2019
.
358
אג"ד-
אגפים דתיים. לש"ם- לשומרי מצוות; באגפי לש"ם אין
מקלטי טלוויזיה. בשנת2018
השתתפו בתוכניות
אלו כ-
450
אסירים. שב"ס, ענף מחקר, המכון לקרימינולוגיה בבית הספר למשפטים באוניברסיטה העברית
בירושלים, פרופ' באדי חסייסי, פרופ' דיוויד וייסבורד, פרופ' אפרת שהם, נעם חביב, ד"ר יערה טורן ושקד
.קובלסקי
הערכת תוכניות השיקום התורני , מחקר להערכת תוכניות תקון בשב"ס, מרץ2018
. בסוף2018
היו
באגפי לש"ם ואג"ד387
אסירים, בשישה בתי סוהר: צלמון, מעשיה .ו, אילון, רימונים, אלה ודקל דו"ח
שב"ס
לשנת2018
', עמ159
.
359
שב"ס, ענף מחקר, המכו ן לקרימינולוגיה בבית הספר למשפטים באוניברסיטה העברית בירושלים, פרופ' באדי
.חסייסי, פרופ' דיוויד וייסבורד, פרופ' אפרת שהם, נעם חביב, ד"ר יערה טורן ושקד קובלסקי הערכת תוכניות
השיקום התורני , מחקר להערכת תוכניות תקון בשב"ס, מרץ2018
.
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
101
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
שיקום.
360
לא מצאנו תוכניות שיקום מקבילות עבור כלואים בני דתות אחרות ,ובפרט
מוסלמים ,שהם כ-
%
40
מאוכלוסיית הכלואים הפליליים.
361
יותר מעשירית מהאסירים הפליליים בשב"ס כלואים בגין עבירות מין,
362
אך עד כה לא
נערכו בשב"ס מחקרים על יעילות
תוכניות לטיפול בעברייני מין.
363
נ ציין כי על פי סקר צרכים
פנימי שערך שב"ס, כ-
50%-30%
מעברייני המין הכלואים בשב"ס מכחישים את ביצוע
העבירה , ולעבריינים אלו
שב"ס מייעד
.קבוצות מותאמות364
יש לשאול האם אין צורך לבחון
גם את יעילותן של?תוכניות וקבוצות אלו
באשר לכלל המחקרים שמטרתם להעריך את יעילות תוכניות השיקום נעיר, כי הם אינם
מאפשרים להסיק שהתוכניות הפחיתו את החזרה לכליאה, שכן ייתכן שהאסירים שנבחרו
.להשתתף בתוכניות השיקום, מלכתחילה היו בעלי סיכויים טובים יותר להשתקם
,על פי תשובת שב"ס
המחקרים העוסקים בתוכניות השיקום מובאים לידיעת הגור
מי ם
המקצועי
ים בשב"ס ובמידת הצורך נערכים שינויים בהפעלת
ן.
365
ביקורת על תוכניות השיקום בבתי הסוהר
על מנת ללמוד על פערים ובעיות בתוכניות השיקום ששב"ס עורך, פנינו לכמה גורמים מקצועיים
בתחוןם ,הקרימינולוגיה
ובפרט ל
כאלו העובדים מול שב"ס בהקשר לתוכניות השיקום , להלן
.עיקרי הביקורת שהם העלו
,לדברי פרופ' תומר עינת, חוקר במחלקה לקרימינולוגיה באוניברסיטת בר אילן ככלל-
פעולות
השיקום בשב"ס נעשות
ללא תכנון מערכתי ,ללא קביעת יעדים ברורים וללא מעקב מחקרי
מספק באשר ליעילות התוכניות
. גם במבט על תוכניות ספצ יפיות, במקרים רבים התוכניות
.מופעלות גם אם לא נקבעו להן מדדים ברורים לסיום התוכנית בהצלחה עוד מסר
'פרופ
360
בשנת2018
, מצבת הכלואים הפליליים בשב"ס כללה4,416
יהודים ו-
4,585
לא יהודים (כ-
%
88
מהם
.)מוסלמים
דו"ח
שב"ס
לשנת2018
', עמ24
.
361
.שם
362
במצבת האסירים של שנת2018
נרשמו928
אסירים שנש פטו בגין עבירות מין– כ-
%
10.5
מ-
8,786
האסירים
.שנשפטו בגין כלל העבירות דו"ח
שב"ס
לשנת2018
', עמ23
.
363
,רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
,, הועבר על ידי גל יונה
,רכזת קשר עם הכנסת26
ביוני2019
,. תשובות לשאלות הבהרה28
ביולי2019
.
364
רוברט אפשטיין, דביר עיר-שי ונטע נבל, "ל א היה ולא נברא" טיפול בעברייני מין המכחישים את עבירתם–
שב"ס
.כמקרה בוחן צוהר לבית הסוהר, גיל יון19
', עמ70
-
83
.
365
,רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
,, הועבר על ידי גל יונה
,רכזת קשר עם הכנסת26
ביוני2019
,. תשובות לשאלות הבהרה28
ביולי2019
.
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
102
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
עינת, כי,לא כל התוכניות מופעלות בכל בתי הסוהר366
וכי
ב
חלק מ בתי
ה סוהר יש היצע דל של
תוכניות בעלות אופי שיקומי
.ואסירים רבים אינם מעוניינים להשתתף בהן
,לדבריו לא חל
'שינוי בהיבטים אלו לאחר תיקון מס42
לחוק.
367
עוד עולה מדברי פרופ' עינת, כי
ל עיתים שב"ס מגייס אסירים להשתתפות בתוכניות
באמצעות סנקציות או שלילת הטבות, וכתוצאה מכך חלק מהאסירים
משתתפים
בתוכניות ללא מוטיבציה פנימית
; חלק מהאסירים
מסכימים להשתתף
בתו כניות השיקום
מתוך ציפייה
ש עצם
ההשתתפות תסייע להם בוועדות השחרורים.
368
מצב זה של היעדר
:מוטיבציה פנימית להשתתפות בתוכניות שיקום עולה גם ממחקר איכותני שנערך בשב"ס
במחקר זה רואיינו בעלי תפקידים בכירים שעבדו במערך ההכשרות המקצועיות בשב"ס בשנים
2012-2004, שהסבירו
כי השתתפותם של האסירים
בהכשרות מקצועיות
נובעת ממוטיבציה
חיצונית–
כאמור, השאיפה לשיפור תנאי המאסר ובכלל זה השפעה על חופשות וביקורים, שיפור
תעסוקה בכלא, אפשרות להתייחדות, וצבירת חוות דעת חיוביות לקראת פנייה לוועדת
השחרורים. המרואיינים במחקר סברו כי המוטיבצ יה הפנימית הנמוכה נובעת ממאפיינים כמו
.השכלה נמוכה, חוויות של קושי בעבר, כישלון במערכת החינוך וקשיים במאסר הדבר גורם
לקושי בעמידה בדרישות קורסי ההכשרה, וכן קשיים בהתמדה ובלמידה הנדרשים בקורסים. עם
,זאת
המחקר
זיהה שתי אוכלוסיות של אסירים שיש להן מוטיבציה גבוהה יחסית להשתתף
בהכשרות המקצועיות–
האוכלוסייה הכלואה באגפים הנקיים מסמים, שהיא לרוב בעלת
פרופיל פסיכו-
,סוציאלי נורמטיבי יחסית, וכן אסירים מאגפים טיפוליים או שיקומיים
שעברו שינוי באמצעות הטיפול. ממצאים אלו מדגישים את חשיבות מצבם הנפשי של
האסירים, והשפעתו על המוטיבציה שלהם לשיקום . בתקופה שהמחקר מתייחס אליה, לא
נערכו מפגשים טיפוליים או פסיכו-
חינוכיים שמיועדים להגביר את המוטיבציה להשתתף
.בהכשרות או בתעסוקה ואף לא טיפולים שמותאמים לליווי אסירים אלו369
,נשאלת השאלה
האם
366
על כך עמדנו בתחילת הפרק באמצעות הנתונים ששב"ס פרסם ב דו"ח
שב"ס
לשנת2018
', עמ148
-
153
.
367
פרופ' תומר עינת, המחלקה לקרימינולוגיה, אוניברסיטת בר אילן, שיחת
,טלפון2
בדצמבר2019
.
368
,בעניין זה
שב"ס העביר לידינו נתונים מתוך מחקר שערך, ומהם עולה כי ועדת השחרורים נעתרה לבקשת
השחרור המוקדם של שליש מהאסירים שהשתתפו לפחות בתוכנית אחת מבין תוכניות הטיפול, החינוך
והתעסוקה; לעומת זאת, רק חמישית מהאסירים שלא השתתפו בתוכניות זכו לשחרור מוקדם בוועדת
השחרורים. עם זא ת, שב"ס הדגיש כי אין הכרח שהשיעורים השונים של שחרור מוקדם נובעים ישירות
מהשתתפותם או מאי-
השתתפותם של האסירים בתוכניות, ויתכן שוועדת השחרורים סירבה לשחרר אסירים
בשחרור מוקדם עקב אותם הגורמים שבעטיים אסירים אלו
.לא התאימו להשתתפות בתוכניות מלכתחילה
המחקר נערך בשב"ס בין מאי2017
למאי2018
והשתתפו בו5,076
,אסירים91%
השתתפו לפחות בתוכנית
אחת מבין תוכניות הטיפול, חינוך ותעסוקה שמציע שב"ס. רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב
,שב"ס, מכתב14
במאי2019, הועבר
,על ידי גל יונה, רכזת קשר עם הכנסת26
ביוני2019
,. פרופ' תומר עינת
,המחלקה לקרימינולוגיה, אוניברסיטת בר אילן, שיחת טלפון2
בדצמבר2017
.
369
,ענת זליג, אפרת שהם, באדי חסייסי, דיויד וייסבורד ונעם חביב, "תנו להם חכות במקום דגים", מתוך: שב"ס
צוהר לבית הסוהר, גיליון20
,
1
בדצמבר2019
', עמ31
-
50
.
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
103
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
'בעקבות תיקון מס42
לחוק חל שינוי בהיבט זה. כדי להשיב על שאלה זו נדרשים מחקרים
נוספי ם, עדכניים יותר. כאמור, שב"ס מסר כי מספר העובדים הסוציאליים בשב"ס גדל בעקבות
.התיקון לחוק, אך לא מסר על גידול בהיקף הצוות הטיפולי בתחומים נוספים
,לדברי ד"ר רונן זיו מהמחלקה לקרימינולוגיה באוניברסיטת חיפה תוכניות השיקום
נערכו
ת
רק בשפה העברית .יש לזכור שלשם הצלחתה של תוכנית שיקום
נדרשת שליטה טובה
בשפה- הן כושר ביטוי והן הבנה של הנאמר. למותר לציין שזהו חסם משמעותי בפני ח
לק
מהאוכלוסייה הערבית . נזכיר שכמחצית מהאסירים הפליליים בשב"ס הם ערבים ואפשר
להניח שחלק ניכר חלק מהם אינו שולט בשפה העברית ברמה שתאפשר לה ם השתתפות
.אפקטיבית בתוכניות השיקום, ובפרט בתוכניות המבוססות על שיחות מרובות370
בהקשר
לאוכלוסיה זו נזכיר שנית, כי שב"ס אינו מפעיל תוכנית שיקום דתית עבור האוכלוסייה
.המוסלמית, בדומה לשיקום התורני שניתן ליהודים שומרי מצוות
השפעת
משך המאסרים על אפשרותם של האסיר
ים להשתתף בתוכניות שיקום
בדו"ח דורנר נכתב, שאסירים במאסרים קצרים לא זוכים כלל להצטרף לתוכניות שיקום ;
,על פי הדו"ח אחד הגורמים לכך הוא שחלק מהאסירים מתחילים את מאסרם כעצורים, ולאחר
,שהם נידונים למאסר "נבלעת" תקופת המעצר בתוך המאסר. כתוצאה מכך בין25%
ל-
30%
מהכלואים בשב"ס הם עצורים, ואוכלוסייה זו אינה זוכה להתייחסות טיפולית או
שיקומית.
371
בפרק4
דנו ב
הרחבת השימ וש במסלולים השונים לשחרור מוקדם מבתי הסוהר. ככל
הנראה, הרחבה זו
ת
ביא ל
הגדלה של מספר ה
אסירים שישוחררו לקהילה לאחר מאסר קצר
יותר ו
בלא שהשתתפו בתוכנית שיקו.ם
בעניין זה הוסיף פרופ' עינת, כי חלק מתוכניות השיקום
הן תוכניות"סגורות"
, שאין אפשרות
להצטרף אליהן לאחר שהתחילו,
וכאשר האסיר נכלא לזמן קצר הוא לא מספיק להשתתף
בתוכנית
שיקום .
,לדבריו מוטב היה אילו תוכניות השיקום של רש"א היו מתחילות עוד בזמן
.הכליאה וממשיכות ברצף לאחר השחרור מהכלא372
גם בדו"ח שב"ס משנת2018
נכתב, כי
אחד האתגרים העומדים בפניו הוא מתן מענה לשפוטים לתקופות קצרות.
373
בעניין זה
370
ככלל, אסירים ביטחוניים אינם זכא ,ים לשיקום במסגרת שב"ס, למעט חריגים. שב"ס 'פקודת נציבות מס
04.54.02
, מסגרות שיקום.לאסירים
בתוקף מתאריך20
באוקטובר2004
:, תאריך עדכון8
באוגוסט2010
.
371
דו"ח
דורנר הועדה הציבורית לבחינת מדיניות
הענישה והטיפול בעבריינים דין וחשבון
, אוגוסט
2015
.
372
,פרופ' תומר עינת, המחלקה לקרימינולוגיה, אוניברסיטת בר אילן, שיחת טלפון2
בדצמבר2017
.
373
דו"ח
שב"ס
לשנת2018
', עמ144
.
על פי רוב, אסירים
במאסרים קצרים
משתחררים מהכלא
לפני שהספיקו
להשתתף בתוכניות
.שיקום
תוכניות השיקום
נערכות רק בשפה
העברית; זהו חסם
אפשרי מפני שיקומם
של חלק מהאסירים
הערבים, שאינם
שולטים בשפה
העברית ברמה
שתאפשר להם
השתתפות
אפקטיבית בתוכניות
.השיקום
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
104
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הזכיר פרופ' אורן גזל-
אייל, דיקן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה, שלאחרונה שינה
שב"ס את הקריטריונים להכללת אסירים בתוכניות שיקום וקיצר את יתרת המאסר המינימלית
הנדרשת לשם כך משישה חודשים לשלושה חודשים; כמו כן, לדבריו שב"ס החל בהכנות
לשיקום כבר מ
שלב המעצר -
.צעד בעל רלוונטיות במיוחד לעצורים עד תום ההליכים374
,על פי שב"ס
הצלחת
שיקום האסירים
תלויה
ברצף השיקומי לאחר השחרור
יש , ו
חשיבות לליווי
ול
טיפול שה ם
מקבלים
.מרש"א375
נציין כי שב "ס
לא דיווח למרכז המחקר והמידע של
הכנסת על קיומן של תוכניות שיקום שנמשכות ברצף מהכלא אל החיים לאחר השחרור.
אתגר זה עומד לפתחן של כלל הרשויות העוסקות בשיקום ובכלל זה–
שב"ס, רש"א ושירות
.המבחן למבוגרים של משרד הרווחה יש לתת את הדעת לשינויים המבניים הנדרשים כדי
.לאפשר רצף שיקומי מהכלא לקהילה
פעילות רש"א בין כתלי הכלא
כאמור, מרבית פעילותה של רש"א נעשית לאחר השחרור, אך מעורבותה בשיקום האסירים
מתחילה עוד בזמן הכליאה , בין שלושה לשישה חודשים לפני מועד השלמת שני שליש
ממאסרם. אסירים שעומדים לפני שחרור נפגשים בכלא עם יועצי רש"א ונבחנת התאמתם
להשתתפות בתכנית שיקום. חוות דעתם של היועצים מועברת אל ועדת השחרורים, והיא
מתכללת
גם חוות דעת מטעם גורמים נוספים– עובד סוציאלי של שב "ס, מרכז בריאות הנפש
.לאסירים, ועדות מקצועיות בין משרדיות ועוד376
בשנת2018
ראיינו יועצי רש"א4,040
אסירים לבחינת התאמתם לתוכנית שיקום של הרשות–
גידול של11%
יחסית לשנת2017
.כמחצית מכלל המרואיינים נמצאו מתאימים לשיקום ;
שיעור המרואיינים שנמצאו מתאימים השתנ ה בהתאם לסוג העבירה בגינה נכלאו. בעוד שבקרב
עוברי חוק שנכלאו בגין עבירות מרמה, עבירות כלכליות ושוד שיעור ההתאמה לשיקום היה גבוה
יחסית (כ-
70%
מהמרואיינים), שיעור ההתאמה לתוכניות השיקום של רש"א היה נמוך יותר
( בקרב עברייני מין%
35
( ) ועברייני אלימות%
43
.)
377
מנת ונים אלו נובע כי שיעור גבוה של
עברייני מין ועברייני אלימות
אינם מתאימים להשתתפות בתוכניות של רש"א , וככל הנראה
374
פרופ' אורן גזל-
,אייל, דיקן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה, שיחת טלפון26
בפברואר2020
.
375
,רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
,, הועבר על ידי גל יונה
,רכזת קשר עם הכנסת26
ביוני2019
.
376
הרשות לשיקום האסיר, סיכום שנת2018
, ניתוח נתונים ועריכה: ד"ר דרור ולק ואנבל מליקסון. יולי2019
. הועבר
בדוא"ל על
ידי
ד"ר
דרור לק ו
, הרשות
,לשיקום האסיר, דוא"ל6
באוגוסט2019
.
377
.שם
רש"א מפעילה
מסגרות שיקום
בקהילה ומס
גרות חוץ
.)ביתיות (הוסטלים
כמו כן, היא מעסיקה
יועצי קהילה
שמפקחים על
.התוכניות בפועל
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
105
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
דווקא עבריינים אלו, שעלולים להוות סכנה לשלום הציבור, מ שתחררים מהכלא לקהילה
בלא שיקום.
בשנת2018
הכינה רש"א1,581
תוכניות שיקום לצורך הצגה בפני ועד ות השחרורים–
גידול של
%
7.3
יחסית לשנת2017
.
378
378
.שם
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
106
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
5.2
שיקום לאחר השחרור מהכלא
פעילות רש"א לאחר השחרור מהכלא
לאחר השחרור מהכלא רש"א מפעילה שני סוגי מסגרות–
מסגרות בקהילה ומסגרות חוץ
.ביתיות
מסגרות בקהילה
פועלות בשלושה מחוזות–
,מחוז צפון379
מחוז מרכז380
ומחוז ירושלים
.והדרום381
בשנת2018
טופלו ברש"א3,317
אסירים משוחררים, כ-
%
75
,מהם כחובה
במסגרת תנאי השחרור על-
תנאי, וכרבע מהם באופן וולונטרי. בין המטופלים, אסירים
שהשתחררו מהכלא בשנתיים שלפני כן (ובעקבות החלטה שהתקבלה לאחרונה ברש"א–
.)גם יותר משנתיים382
בשנת2018
השתתפו בתוכניות שיקום כ-
300
אסירים בפיקוח
אלקטרוני; אסירים אלה השתמשו ב-
150
תקני הפיקוח האלקטרוני שרש"א קיבלה
'במסגרת החלטת הממשלה מס1840
(ראו פרק2.1.1
.)
רש"א מפעילה ארבע
מסגרות חוץ ביתיות
)(הוסטלים–
הוסטל ירושלים (מיועד לגברים
שזקוקים לטיפול אינט ,)נסיבי), הוסטל מפתחות (לגברים שהורשעו באלימות במשפחה
בית החסד (הוסטל טיפולי-
שיקומי לגברים) והוסטל לנשים. בשנת2018
טופלו בארבעתם
יחד206
.אסירים משוחררים
כמו כן , במסגרת רש"א פועלים כ-
10
יועצי קהילה
.שמפקחים על קיום תוכניות השיקום בפועל
כפי שיפורט בהמשך, היקף הפעילות ברש"א בתהליך הרחבה וככל הנראה מספרם של יועצי
.הקהילה יגדל
379
במחוז הצפון הופעלו ב-
2018
: מרכז שיקום ושילוב נוער וצעירים, יחידה לשיקום אסירות משוחררות, פעילות של
מתנדבים וסטודנטים, העשרה מקצועית לצוות רש"א, פרוייקט פר"ח לילדי אסירים משוחררים ו-
15
קבוצות
אסי .רים משוחררים
380
במחוז המרכז הופעלו ב-
2018
: מרכז הוליסטי לאסירות משוחררות, מרכז שיקום ושילוב נוער וצעירים, טיפול
באלימות במשפחה, פעילות של סטודנטים מתמחים ומתנדבים, פרוייקט פר"ח לילדי אסירים, טיפולים במגזר
,הערבי36
קבוצות אסירים משוחררים וכן מיזמים מיוחדי.ם
381
במחוז ירושלים והדרום הופעלו ב-
2018
: יחידה לשיקום אסירות משוחררות, מרכז שיקום ושילוב נוער וצעירים
,בירושלים, פרוייקט פר"ח לילדי אסירים ואסירים משוחררים, קבוצת נשות אסירים, סדנת "מרתון זוגי" בדימונה
פעילות בפזורה הבדווית, יחידה עירונית לטיפול באסירים מש
וחררים בירושלים, הדרכת סטודנטים, ו-
23
קבוצות
.אסירים משוחררים
382
,אין מגבלה על זמן השיקום שניתן ברש"א. ד"ר דרור ולק, רש"א, שיחת טלפון16
במרץ2020
,. הודעה25
במאי
2020
.
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
107
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
"קהל היעד" של רש"א
ב מענים השונים שמפעילה רש"א
כחלק מ תוכניות שיקום
יש אוכלוסיות שמשתתפות
כחובה ו
יש אוכלוסיות שמשתתפות באופן וו
לונטרי.
להלן סטטוס הזכאות וחובת ההשתתפות
:של אוכלוסיות שונות
383
על פי חוק רש"א שהוזכר לעיל, רש"א נותנת שירות לאסירים משוחררים עד שנה מיום
השחרור ממאסר מלא , בתנאי שהם רשומים במרשם האוכלוסין. מכאן נובע שאסירים
פליליים זכאים לשיקום ורוב האסירים הביטחוניים אינם
.זכאים לו
,ד"ר רותם אפודי
מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל רש"א הסבירה,
כי הארגון מטפל באסירים פליליים ובאסירים
.ביטחוניים יהודיים או תושבי מזרח ירושלים
אסיר
שמשתחרר מהכלא לאחר החלטת ועדות השחרורים
חייב
להשתתף בתוכנית
.שיקום384
במקרה של הפרת תנאי השחרור, רש"א חייבת לדווח על כך מייד לוועדת
השחרורים ובסמכותה להגיש בקשה להפקעת רישיונו של האסיר שהפר את התנאים
.ולהחזירו לכלא להמשך המאסר ,כאמור במקרים רבים אסירים שהשתחררו מהכלא
באמצעות היחידה ממאסרים קצרים, אינם מופנים לשיקום על ידי רש"א, היות שיתרת
תקופת הרישיון שלהם, שבה אפשר לכפות עליהם שיקום, היא קצרה מאוד ואינה מאפשרת
.שיקום אפקטיבי385
אסירים אלו
.זכאים לשיקום באופן וולונטרי386
מי שהשתחרר מהכלא לאחר שריצה את מלוא תקופת המאסר (ובכלל זה מי ששוחרר
)בשיחרור מינהלי ללא קיצור נוסף של ועדת השיחרורים אינו חייב בתוכנית שיקום , אך
.הוא יכול לבקש להשתתף בתוכנית באופן וולונטרי387
בעניין זה העירה ד"ר אפודי
שיש
אסירים שמוותרים על שחרור מוקדם על מנת שלא יהיו חייבי ם להשתתף בתוכנית
.שיקום חלק מהאסירים שמשתחררים בשחרור מלא הם אלו שוועדת השיחרורים
לא
מצאה לנכון לשחרר בשחרור מוקדם בגלל מסוכנותם. על כך נעיר שיתכן שדווקא
.אסירים אלו זקוקים לתוכניות שיקום באופן מיוחד
לאחרונה החלה עבודת
מטה
383
חוק הרשות לשיקום
האסיר, תשמ"ג-
1983
.
,ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל רש"א. שיחות31
,במרץ18
בנובמבר2019
.
384
חוק שחרור על-תנאי ממאסר, תשס"א-
2001
.
385
ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל ,רש"א. שיחת טלפון25
במאי2020
.
386
ד "ר
רותם אפודי ,מפקחת ארצית ומ "מ
מנכ "ל
רש ."א
שיחת טלפון,
25
במאי2020
.
387
,גם האסירים שהשתחררו לאחר ריצוי מלוא מאסרם30
ימים לפני מועד השחרור המקורי, במסגרת תקנות שעת
חירום (נגיף קורונה החדש) (חופשה מיוחדת לאסיר), התש"ף–
2020
.
27
במרץ2020
, אינם זכאים לשיקום של
,רש"א. ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל רש"א. שיחת טלפון4
במאי2020
.
אסירים ששוחררו
באמצעות ועדות
השחרורים (כ-
14%
)מכלל המשוחררים
מחוייבים בשיקום של
.רש"א
שאר האסירים אינם
.מחוייבים בכך
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
108
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
לבחינת סוגיית שיקומם של האסירים שהשתחררו
בתום מאסר מלא.
388
בעניין
האסירים בעלי רמת המסוכנות הגבוהה סבור פרופ' אורן גזל-
אייל, דיקן הפקולטה
למשפטים באוניברסיטת חיפה, כי שחרורם המינהלי ללא תוכנית שיקום הוא סכנה לביטחון
הציבור ולכן הציע לבטל את השיחרור המינהלי כ פי שהוא מתבצע כיום ולהחליפו בחוק
;שיקדם את שיקום האסירים
,על פי הצעתו שחרור או הימנעות ממעצר או מאסר, הנובעים
ממגבלות התפוסה של מתקני הכליאה, ייעשו רק בכפוף להטלת תנאים שיצמצמו את
המסוכנות של מבצע העבירה, וככל הניתן גם יאפשרו את שיקומו.
389
אסירים המרצים את מ
אסרם בעבודות שירות אינם זכאים
לתוכנית
ה
שיקום
של
,רש"א,אולם גם אילו היו זכאים לכך יתכן שלא היו יכולים להשתתף בהן , עקב מגבלות של
ימי ושעות העבודה ; נזכיר כי הממונה על עבודות השירות מנסה לאתר מקומות העסקה
שמתאפשרת בהם העסקה בשעות גמישות או בימי שישי". לדברי ד ר אפודי, רש"א סבורה
שיש לאפשר לעובדי השירות להשתתף בתוכנית
שיקום
בתום ריצוי מאסרם, בעיקר לנוכח
הארכת עבודות השירות משישה לתשעה חודשים, שבעקבותיה השתנה תמהיל עובדי
השירות, שהם כיום ברמת מסוכנות גבוהה מבעבר. נזכיר כי חלק מהמרצים את מאסרם
בעבודות שירות מלווים
על ידי קציני מבחן של שירות המבחן למבוגרים, שיכולים
.להפנות אותם לאפיקים שיקומיים, כמו קבוצות טיפוליות390
נסכם כי אוכלוסיית האסירים המשוחררים העיקרית שמחוייבת בשיקום של רש"א היא
האסירים שהשתחררו ממאסר באמצעות ועדות השחרורים, שעליה נמנים כ-
14%
מהאסירים המשוח ררים (כאמור בפרק4.5
), העוסק בשחרורים מוקדמים .
אמנם יש
אוכלוסיות נוספות שזכאיות לשיקום באופן וולונטרי, אך
ועימ מ ט האסירים המשוחררים
פונים לשיקום מרצונם;
בשנת2018
כ
רבע
מהאסירים המשוחררים שטופלו על ידי רש"א
פנו לתוכניות השיקום באופן
וולונטרי והרוב הגדול
היו אסירים שהשתחררו באמצעות
ועדות השחרורים (אסירים
בפיקוח).
391
388
,אורן כהן, סמנכ"ל ממשל וחברה במשרד ראש הממשלה, שיחה18
במאי2020. מתן י גל, אגף התקציבים
,במשרד האוצר, שיחה18
במאי2020
.
389
פרופ' אורן גזל-
,אייל, דיקן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה, שיחת טלפון26
בפברואר2020
. הצעה זו
נכתבה במכתב שהועבר לגורמים בכירים במערכת אכיפת החוק, לקראת דיון שנערך בשנת2019
ועסק בחלופה
לשחרורים המינהל יים. המכתב הועבר לגורמים אלו: היועץ המשפטי לממשלה, ד"ר אביחי מנדלבליט, המשנה
ליועץ המשפטי לממשלה (פלילי), עמית מררי, המשנה לפרקליט המדינה, שלמה למברגר, ראש חטיבת
התביעות, תנ"צ דדו זמיר, רחל מטר מפרקליטות המדינה, ולנעמה פויכטוונגר, מייעוץ וחקיקה במשרד
המשפ .טים24
ביולי2019. המכתב הועבר לידינו על ידי פרופ' גזל-אייל ב-
26
בפברואר2020
.
390
,רועי בן נעים, מנהל תחום קשרי כנסת וממשלה במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, דוא"ל8
במאי
2019
.
391
.שם
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
109
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
לשאלתנו בדבר תוכניות שיקום לאסירים ששוחררו בשחרור מוקדם, השיב שב"ס,
כי אין בידיו
נתונים, אך הוא
מעריך
כי למרבית האסירים שישוחררו במסגרת שחרור מוקדם יש תוכנית
שיקומית.
392
תוכניות שיקום שניתנות על ידי גורמים
פרטי
ים
בשנת2014
פרסם מבקר המדינה דו"ח בנושא היבטים בשיקום אסירים. בין היתר עסק הדו"ח
חו ב ו ת דעת על מסוכנות ותוכניות שיקום, שניתנות על ידי גורמים פרטיים. בתוכניות אלו
מסתייעים אסירים, שרש"א לא מצאה לנכון להגדיר כמתאימים לתוכניות השיקום שהיא
.מפעילה393
חו ו ת דעת ותוכניות שיקום אלו ניתנות על ידי מטפלים פרטיים, שכניסתם לכלא
מוסדרת בפקודת נציבות "כניסת
מטפלים פרט
י"ים בתחום הטיפול והשיקום
; פקודה זו
מאפשרת את
פעילותם של מטפלים מתחום הפסיכולוגיה, הקרימינולוגיה והעבודה הסוציאלית
בין כותלי הכלא.
394
מבקר המדינה מתח ביקורת על כך שהערכת המסוכנות ובניית תוכניות טיפול ניתנים על ידי
גורמים פרטיים תמורת תשלום, למרות ששירותים אלו אמורים להינתן על ידי רש"א-
הגורם
שהמדינה הסמיכה לכך. המבקר העלה את שאלת האפלייה של אסירים שידם אינה משגת
לרכוש שירות ממטפל פרטי
. כמו כן העלה המבקר את ה צורך במנגנוני פיקוח ובקרה על
איכות תוכניות השיקום הפרטיות
, יישומן ועמידת האסירים בהן.
395
לשאלתנו בעניין זה השיב המשרד לביטחון הפנים,
כי הטיפול
בשב"ס
נעשה על ידי מערך
מקצועי רחב בתחומי התקון בכל בתי הסוהר ו" כי
לא
מתקיימים תהליכי שיקום פרטיים
בתוך בתי הסוהר."
396
שב"ס לא השיב על השאלה האם יש בידיו נתונים על אסירים שהכינו
תוכנית שיקום באופן עצמאי לק.ראת ועדת השחרורים
392
ההדגשה אינה במקור. רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום ,נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
,
,הועבר על ידי גל יונה, רכזת קשר עם הכנסת26
ביוני2019
.
393
,מבקר המדינה היבטים בשיקום אסירים, דו"ח שנתי64ג ,
13
במאי2014
.
394
'פקודת נציבות מס04.41.00, כניסת מטפלים פרטיים בתחום הטיפול והשיקום , בתוקף מתאריך3
במאי2011
.
.כניסתם של מטפלים מתחום הפסיכיאטריה מוסדרת ככניסתם של רופאים פרטיים
395
,מבקר המדינה היבטים בשיקום אסירים, דו"ח שנתי64ג ,
13
במאי2014
.
396
,ההדגשה אינה במקור. רב כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14
במאי2019
,
,הועבר על ידי גל יונה ,רכזת קשר עם הכנסת26
ביוני2019
.
גורמים פרטיים
מציעים לאסירים
משוחררים תוכניות
.שיקום בתשלום
פעילות זו אינה
מוסדרת ואין מידע
על איכות השיקום
.הפרטי
סוג
יות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
110
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
,לדברי ד"ר אפודי לרש"א ידוע שמשקמים פרטיים נכנסים לבתי הסוהר, אך היא אינה
יודעת
כמה
כאלו יש
.וכמה אסירים מסתייעים בשירותיהם397
ד"ר אפודי אף העלתה חששות
בעניין איכות הפיקוח שלהם והעלתה את האפשרות שאנשי מקצוע אלו נמנעים מלדווח על
הפרות של תנ אי השחרור או על בדיקות שתן חיוביות לסמים. בעבר ניסתה רש"א לאסדר את
פעולתם של המשקמים הפרטיים, על מנת לקדם את האחידות בהכשרתם, בהסמכתם ובפיקוח
,עליהם, אך לדברי ד"ר אפודי.משרד המשפטים התנגד לכך מחשש לפגיעה בחופש העיסוק398
על פי תשובת משרד המשפטים, המשרד אינו פועל להסדרה בחוק של תוכניות שיקום פרטיות
ואף אינו סבור שיש
מקום לכך בעת הנוכחית.
399
שיקומם של עובדי השירות-נקודה למחשבה
עבודות שירות הן דרך חלופית לריצוי מאסר וייתכן שחלק מהאסירים המרצים את מאסרם בדרך
זו זקוקים לשיקום. אסירים אלו אינם זכאים לשיקום מטעם רש"א, שכן הם אינם אסירים
,משוחררים
וחלקם
.מלווים על ידי קציני מבחן של שירות המבחן למבוגרים
בהקשר
זה נציין
שדווקא מי שנענש ,בכליאה בין סורג ובריח יכול להשתתף בתוכניות טיפול, גמילה וסוגים נוספים
של שיקום , שניתנים בכלא–
.תוכניות שעובדי השירות, מטבע הדברים, אינם משתתפים בהן
ב
עניין
,זה
עולה השאלה: האם
עובדי השירות אינם
""נופלים בין הכיסאות
בהיעדר
האפשרות להשתקם?
400
שאלה זו מתחדדת לאור הארכת עבודות השירות משישה לתשעה
חודשים, אשר איפשרה את השארתם בקהילה של מי שעד כה היו נכלאים, ומעתה ירצו את
.עונשם בעבודות שירות
תקציב רש"א ו
היערכות
ה ל
הרחבת הפעילות ב
עתיד
על פי הערכת רש"א, מספר האסירים המשוחררים לא ישתנה במידה ניכרת בעקבות השינוי
במדיניות הענישה, אך
יי תכן שעקב קיצור המאסרים יגדל מספר האסירים שלא
עוברים
שיקום בבית הסוהר
וסביר להניח שמספר העבריינים הלא מטופלים יגדל, ולכך יש
.להיערך401
נציין כי להיערכות זו יש הש.פעה על גודל התקציב וכוח האדם המועסק ברש"א
397
,על פי נתוני רש"א שנמסרו לוועדת דורנר, כחמישית מהאסירים המשוחררים המשתתפים בתוכניות שיקום
.משתתפים בתוכנית שיקום פרטית
דו"ח
דורנר הועדה הציבורית לבחינת מדיניות
הענישה והטיפול בעבריינים
דין וחשבון , אוגוסט2015
.
398
,ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל רש"א. שיחה31
,במרץ2019
.
399
,ענבל גלון, מנהלת מחלקת מחקר, חטיבת תכנון מדיניות ואסטרטגיה, משרד המשפטים, דוא"ל18
ביוני ו-
21
בנובמבר2019
.
400
,ליאת כהן, הממונה על עבודות שירות, שב"ס, שיחה14
ו-
26
בפברואר2019
.
401
.שם
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
111
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
לעניין זה, נציג בתרשים15
.את נתוני רש"א על תקציבה בעשר השנים האחרונות402
תרשים15
( . תקציב רש"א בעשור האחרון
מיליוני
)ש"ח403
מהתרשים עולה כי כמו בגופים רבים אחרים, בשנים2018-2009
, תקציב רש"א היה מורכב
מסכומים המצויי ם בבסיס התקציב, ומתוספות תקציביות בהיקפים שונים שניתנו בכל אחת מן
.השנים, אך לא היתה לרש"א אפשרות להסתמך עליהן בתכנון מוקדם של פעילותה
בעשור
האחרון גדל כלל התקציב העומד לרשות רש "א
בכל שנה ובשנת
2018
הוא הגיע ל-
41
מיליון "ח ש.
404
.כמו כן, גדל שיעורו של הסכום הנמצא בבסיס התקציב מכלל התקציב השנתי
עוד נציין, כי על פי הנתונים שהועברו אלינו מרש"א, במהלך העשור האחרון, שיעור הביצוע של
התקציב היה כ-
%
100
בממוצע, ונע בין%
88
-
%
117
.
405
,בעקבות דו"ח צוות התביעה שהוזכר לעיל
הוגדל תקציב רש"א במידה ניכרת . הסכם הבנות
עם משרד האוצר קבע כי בשנים2021
-
2019
יגדל בסיס התקציב של רש"א ב-
22
,מיליון ש"ח
:בצורה מדורגת406
-
בשנת2019
–
תוספת של5 מיליון ש"ח
.מעבר לבסיס התקציב
402
,שם. דוא"ל13
,במאי2019
.
403
,ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל רש"א. דוא"ל30
באפריל ו-
13
,במאי2019
.
404
בסיסי התקציב של2017
ו-
2018
כוללים תקציבים "צבועים" של5.5
מיליון ש"ח המיועדים לטיפול בנוער
וצעירים עד גיל21
.. שם
405
.שם
406
בהסכם ההבנות הודגש כי לא יועברו עודפי תקציב משנת כספים אחת לזו שאחריה. הסכם ההבנות, שנחתם ב-
15
באוגוסט2019
,, הועבר על ידי ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל רש"א, דוא"ל18
בנובמבר
2019
. תקציב זה של22
מיליון ש"ח הוא חלק מרכזי של תקציב שהוקצה במסגרת החלטת ממשלה3595
של
הממשלה ה-
34
,שדרוג מערך הכליאה והרחבת מרחב המחייה בבתי הסוהר ,
25
בפברואר2018
.
19.3
22.0
19.4
22.5
26.4
26.8
30.6
30.7
38.9
41.0
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
בסיס התקציב תוספות תקציביות
סה"כ הכנסות
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
112
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
-
בשנת2020
–
תוספת של15
מיליון ש"ח
.מעבר לבסיס התקציב
-
החל משנת2021
–
תוספת של22
.מיליון ש"ח מעבר לבסיס התקציב
עוד נקבע בהסכם ההבנות עם משרד האוצר"כי תקציב רש
א ישמש להרחבת פע
ילות ה
:כמפורט407
-
כוח אדם -
רש"א תגייס40
תקני כוח אדם ובהם– עובדים
סוציאליים, גורמים מקצועיים
מתאמים (גמ"מים ,) לטיפול בעברייני מין, מאבחנים בבתי הסוהר, מתאמים תעסוקתיים
.רכזי איזוק אלקטרוני, מפקח ארצי מסגרות, מנהל פרוייקטים
-
הפעלת הוסטלים ומרכזי יום וערב –
באמצעות התקשרויות עם נותני שירותים, בפיקוחה
של רש"א. היקף הפעולה של ארבעת ההוסטלים הקיימים לא יקטן ואליהם ית ווספו הוסטלים
ומרכזי יום אלו: הוסטל ומרכז יום בתחום אלימות במשפחה, שני מרכזי יום וערב לאסירים
משוחררים שנשפטו בגין אלימות (לרבות אלימות במשפחה), הוסטל למכורים ורצידיביסטים
(מגזר ערבי), הוסטל ,מכורים ורצידיביסטים (תורני) והוסטל לפגועי נפש. לדברי ד"ר אפודי
כון נ ל סוף2019
פורסמו
מכרזים להתקשרויות עם נותני השירותים ולנוכח לוח הזמנים
להקמת המענים, ככל הנראה ב שנת2020
.ניצול התקציב שהוזכר לעיל לא יהיה מלא408
-
העסקת מפוקחים–
,רש"א תפעל להגדלת מקומות התעסוקה שהיא מציעה למפוקחים
באמצעות פעולתם של מתאמים תעסוקתיים ונות .ני שירותים
-
יישום המלצות נוספות של דו"ח צוות התביעה, בדבר חוות דעת לוועדות השחרורים409
.ופיקוח בתקופת התנאי410
-
רש"א תערוך
מחקרים מלווים
לבחינת המדדים והיעדים, וכן במטרה להעריך את תוכניות
השיקום השונות. רש"א תשקיע ב
תשתיו
ת מיחשוב ובכלל זה במערכות מיחשוב
לצורך
איסוף נתונים, ממשקי פעולה מול שב"ס ושירות המבחן, וכן ממשק לייעול העבודה הנוגעת
.לוועדות השחרורים
407
הסכם ההבנות בין ר ,ש"א למשרד האוצר. הועבר על ידי ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל רש"א
,דוא"ל18
בנובמבר2019
.
408
,"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל רש"א, שיחת טלפון18
בנובמבר2019
.
409
רש"א תיישם את המלצות צוות התביעה, כך שחוו ת הדעת לוועדות השחרורים יכללו גם התיי חסות לנושאים אלו
–
מסוכנות האסיר ואיון מסוכנותו, הליך השיקום במהלך המאסר, הרשעות קודמות, מאסרים קודמים והליכי
.שיקום קודמים דו"ח
צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דור
נר '. עמ58
-
60
.
410
בדוח צוות התביעה הומלץ שדיווחים על הפרת תנאי השחרור המוקדם יועברו מייד בזמן ההפרה וגם במקרים
.שבהם ההפרה נפסקה דו"ח
צוות התביעה לבחינת יישום דו"ח דורנר '. עמ60
-
61
.בדו"ח
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
113
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
היערכות להרחבת הפעילות – על ידי שירות המבחן שיקום עוברי חוק בקהילה
.בעקבות השינויים במדיניות הענישה, חלק מעוברי החוק שבעבר היו נכלאים, מעתה לא יכלאו
עוברי חוק אלו לא
יוכלו להשתלב ב
תוכניות ש
יקום של רש"א
, מכיוון שלרש"א
יש סמכות לטפל
רק באסירים משוחררים.
411
,כאמור
שירות
המבחן למבוגרים של משרד הרווחה הוא הגוף
שאחראי על
ה.טיפול בעוברי החוק בקהילה
בתשובה לפנייתנו, שירות המבחן למבוגרים מסר
,הערכה כי בעקבות כלל
השינויים במדיניות הענישה
)(וביניהם הרחבת עבודות השירות
יתווספו לקהילה בין2,000-1,500
עוברי חוק, ששייכים לאוכלוסייה שעד כה היתה מרצה
.עונש מאסר בכלא, וכי יש לתת את הדעת לרמת המסוכנות שלהם412
כאמור בפרק4
, שעסק בשינויים במדיניות הענישה, קציני מבחן מעורבים במגוון אפיקים לטיפול
בעוברי
חוק שאינם נכלאים בבתי הסוהר, ובין היתר בטיפול במי שנדונו למאסר באמצעות ריצוי
עבודות שירות, במי שתיקם נסגר בהסדר, במי שהופנה לבתי דין קהילתיים ואף באלו
שהשופטים החליטו לחרוג בעניינם ממתחם העונש ההולם-
אפיקים שפעילותם הורחבה וצפוייה
להתרחב עוד בעתיד. מתשו בת שירות המבחן למבוגרים בעניין זה עלה, כי לצורך יישום
כלל
המלצות דו"ח צוות התביעה ליישום דו"ח דורנר
ביקש משרד הרווחה לקבל73
תקנים לתגבור
כוח האדם הרלוונטי, ו נכון לינואר2020
, משרד האוצר, אישר36
.מהם413
5.3
מכשולים ופערים בתחום השיקום- סיכום
מהאמור
לעיל וע לה שיש מכשולים ופערים שונים בתחום שיקום האסירים ברצף שבין הכלא
לקהילה ואף בשיקומם בכלא של עוברי החוק שכליאתם מתקצרת עקב השינויים במדיניות
:הענישה
o
אין רצף טיפולי וחשיבה מתכללת על שיקומם של האסירים או של מי שלא נכלאו בעקבות
שינויים במדיניות הענישה .
o
חלק גדול מת וכניות השיקום שנערכות בכלא אינן יעילות, או שיעילותן פוחתת בחלוף
השנים . יש תוכניות שנערכות ואין מידע מחקרי על אודות יעילותן. חלק מהתוכניות נערכות
.גם אם לא נקבעו מדדים ברורים להצלחתן
o
בבתי הסוהר יש אסירים שאינם משתתפים בתוכניות שיקום , מסיבות שונות, ובהן–
אי
.התאמה לתוכנית, תוכניות שאינן מתקיימות בכל בתי הסוהר, או משך מאסר קצר
411
,ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל רש"א. שיחות31
,במרץ18
בנובמבר2019
.
412
,רועי בן נעים, מנהל תחום קשרי כנסת וממשלה במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, דוא"ל8
במאי
2019
.
413
רועי בן נעים, מנהל תחום קשרי כנסת וממשל ,ה במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, דוא"ל8
במאי
2019
,. אסתי שדה, מנהלת שירות המבחן למבוגרים, משרד הרווחה, דוא"ל5
בינואר2020
.
שירות המבחן
למבוגרים של משרד
הרווחה מעריך
שבעקבות השינויים
במדיניות הענישה
יתווספו לקהילה
2,000-1,500
עוברי
חוק. משרד הרווחה
ביקש ממשרד האוצר
73
תקנים לתגבור
כוח האדם בשירות
המבחן; משרד האוצר
.אישר כמחצית מהם
סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור
114
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
o
גם בקרב אסירים משוחררים, יש רבים שאינם
זכאי
ם לשיקום על ידי רש"א
, או שה
ם
זכאי
ם לשיקום וולונטרי ואינ
ם מנצלים את זכות
ם.. יש חשש שיחזרו לפשיעה ולכליאה
o
תוכניות שיקום פרטיות אינן מוסדרות בחוק ואינן נתונות לפיקוח .
איכותן של תוכניות
.אלו אינה ידועה, כמו גם אופן יישומן ועמידת האסירים בהן
בהקשר להיעדרה של חשיבה מתכללת, נציין את דברי פרופ' באדי חסייסי, ראש המכון
לקרימינולוגיה באוניברסיטה העברית, כי יש
צורך בחשיבה אסטרטגית - לאומית
בתחום
.שיקום האסירים
לדבריו, הפתרון לשיקום אסירים צריך להישען על
איחוד כוחות של גורמים
מקצועיים רבים , ובהם–
,שב"ס, רש"א, מערכת הבריאות, מערכת הרווחה, השלטון המקומי
גורמים בתחום התעסוקה, וכן תקצוב מתאים. פרופ' חסייסי הדגיש את הצרכים האלו –
תגבור של מערך התמיכה
מחוץ
.לכלא
תגבור תוכניות השיקום
בתוך
.הכלא, בעיקר של אלו שיעילותן הוכחה
הרחבת ההכשרות המקצועיות
.בכלא, וסיוע לאסירים המשוחררים במציאת תעסוקה
מערך תמיכה מיוחד
צריך להינתן במקומות שבהם יותר אסירים משוחררים מתקשים
לשוב ולהשתלב בחברה (בד גש על אזור הדרום, עיירות פיתוח והמגזר הערבי), ובייחוד
.במציאת תעסוקה414
414
,פרופ' באדי חסייסי, ראש המכון לקרימינולוגיה באוניברסיטה העברית בירושלים5
בדצמבר2019
.