חומר רקע
9 ביוני 2020
לכבוד
ח"כ מיקי חיימוביץ
יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה
הכנסת, ירושלים
שלום רב,
הנדון: הצ"ח ייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה) (תיקון 5), התש"ף-2020 – הערות האגודה לזכויות האזרח
1. לקראת הדיון מחר 10.6.20 בועדת הפנים בהצ"ח בעניין השיטור העירוני (ששמה הפורמאלי - הצ"ח לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה) (תיקון 5), התש"ף- 2020), להלן הערות האגודה לזכויות האזרח.
2. הצ"ח מבקשת להאריך פעם נוספת את הפרויקט של השיטור העירוני, שנקבע מלכתחילה כפיילוט מצומצם וזמני על מנת שאפשר יהיה לבחון אותו לעומק ובמיוחד את שלל הקשיים שעורר. מאז הוארך הפרויקט שוב ושוב והורחב משמעותית, וזאת ללא שנערכה בקרה לפרויקט כפי שתוכנן, ועל אף שהתגלעו שלל קשיים בפרויקט ועלו שלל ביקורות כלפיו.
3. יובהר מיד, כי אנו מתנגדים להארכת פרויקט השיטור העירוני וקוראים לוועדה להפסיק לאשר את הפרויקט באופן אוטומטי כל שנה מבלי למלא את התפקיד שיועד לה – עריכת בקרת עומק משמעותית ובחינה של הביקורת והכשלים הרבים שמעורר הפרויקט (לרבות אלו שפורסמו בדו"ח מבקר המדינה, בחוו"ד יועמ"ש הועדה, בניירות עמדה של ארגונים חברתיים והסנגוריה הציבורית, וכן בפרסומים שונים בתקשורת, לרבות מפי שוטרים. זאת בנוסף לטענות של ראשי רשויות שהעידו בוועדה כי אין ביכולתם להצטרף לפרויקט בכל מקרה, מטעמים תקציביים).
4. לחילופין אנו קוראים לוועדה להאריך הפרויקט בשישה חודשים בלבד (ולא כפי שמבוקש למשך שנה וחצי) שבמהלכן תערוך הועדה סדרה של דיונים לבחינת הפרויקט והכשלים המובנים בו.
רקע בהרחבה
5. ביום 3.8.2011 עבר בכנסת החוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה), התשע"א- 2011, אשר במסגרתו הוסמכו פקחים עירוניים בסמכויות מורחבות והוקם מערך אכיפה עירוני שיסייע למשטרת ישראל בפעולות למניעת אלימות. בהתאם לחוק, ב-13 רשויות מקומיות בלבד הוקנו לפקחים סמכויות מיוחדות למניעת מעשה אלימות, ובין היתר הסמכות לדרוש מאדם להזדהות והסמכות לערוך חיפוש על גופו.
6. כפי שנטען בוועדה שוב ושוב במהלך השנים ע"י האגודה לזכויות האזרח, כמו גם ע"י ח"כים רבים ואף יועמ"ש הוועדה, העברת סמכויות לידי פקחים עירוניים משקפת השלמה עם אזלת היד של המשטרה בהתמודדות עם תופעת האלימות והתנערות של המדינה מחובותיה בתחום זה. המשטרה היא הגורם הבלעדי המופקד על הטיפול בסדר הציבורי ובטחון הנפש והרכוש ואין לאפשר מצב שהמשטרה "מפריטה" מתפקידיה לידי גורמים חוץ משטרתיים: "הקניית סמכויות אכיפה לפקחים הפועלים מטעם רשויות מקומיות היא במידה רבה סוג של הפרטה של סמכות שלטונית, לפחות במובן של ביזור האחריות לאכיפה" (השופטת דפנה ברק ארז ברע"פ 3829/15 ירדאו קסאי נ' מדינת ישראל (20.12.2018).
7. כמו כן, העברת סמכויות אכיפה פוגעניות ותפקידי ליבה משטרתיים לידי פקחים עירוניים משקפת הרחבה דרמטית של הסמכויות הניתנות לפקחים תוך פגיעה בזכות לפרטיות, בחופש התנועה ובזכות לכבוד.
8. לאור רגישותן של הסמכויות שהוקנו לפקחים והבעייתיות הטמונה בהעברת תפקידי שיטור לידי גורמים חיצוניים למשטרה, הוחלט להגביל את הצעת החוק להוראת שעה שתחולתה עד ליום 31.7.2013 ולהחיל את החוק ב- 13 רשויות בלבד. הוראת השעה הוגדרה כפיילוט מצומצם שמטרתו לבחון את יעילות ונחיצות השיטור העירוני, ובהתאם לכך אף נקבע בחוק מנגנון פיקוח של הכנסת על ביצוע החוק, יעילותו ונחיצותו.
הארכה והרחבה של הפרויקט ללא בחינה
9. למרות ההסתייגויות הרבות מהחוק, אשר מעורר כאמור חששות כבדים לפגיעה בזכויות אדם ולהתנערות המשטרה מתפקידה, הוארכה הוראת השעה שוב ושוב במהלך השנים; ואם לא די בכך, הורחבה רשימת הרשויות המקומיות שנכללו "בפיילוט" מ-13 ל- 71. כל זאת, מבלי שנערכו הפיקוח והבדיקות הקבועות בחוק כנדרש.
10. כאמור לעיל, לצורך הבטחת פיקוח פרלמנטארי וציבורי קפדני נקבע באופן מפורט בסעיף 19 לחוק כי השר לביטחון פנים מחויב למסור לוועדת הפנים דיווח מדי חצי שנה בעניינים הבאים: מספר עבירות האלימות שבוצעו בכל אחת מהרשויות המשתתפות בפיילוט בחצי השנה שקדמה לדיווח, לפי סוג העבירה, והשינוי בהשוואה לחצי השנה שקדמה לה; מספר עבירות האלימות שבוצעו ברשויות שאינן משתתפות בפיילוט באותן התקופות; שינוי במספר השוטרים הפועלים דרך קבע בתחומי הרשויות המשתתפות בפיילוט; מספר המקרים שבהם עשו פקחים מסייעים שימוש בכל אחת מסמכויותיהם לפי פרק זה.
כמו כן, על פי סעיף 17 לחוק, היה על כל רשות מקומית המפעילה שיטור עירוני לדווח מדי שנה לוועדה על התלונות שהוגשו בקשר להפעלת סמכויות פקחים במסגרת השיטור העירוני.
11. על אף שהחוק בתוקף כבר מאז 2011, והיו אמורים להתקבל בגינו כ- 15 דוחות לערך (שניים בשנה), עד היום הוגשו שני דוחות בלבד, למיטב ידיעתנו. מעיון בדיווחים אלה עולה, כי המשרד לביטחון פנים העביר לוועדה מידע חלקי בלבד. כמו כן, מהמידע שנמסר לוועדה לא ניתן ללמוד על "הצלחת הפרויקט" ולא ניתן להסיק שיש הצדקה להארכתו (או הרחבתו). הנתונים הסטטיסטיים החלקיים שנמסרו לוועדה מצביעים על מגמות הפוכות ולא חד משמעיות (עלייה בכמות חלק מהעבירות לצד ירידה בחלקן האחר), שלא נותחו לעומק לשם עמידה על הקשר בינם לבין מידת האפקטיביות של פעילות מערך השיטור העירוני. ביקורת זו עלתה גם בדו"ח מרכז המחקר של הכנסת משנת 2015.1
12. יתר על כן, במהלך שנות קיומו של הפרויקט, התפרסמה ביקורת רבה עליו, ואין כל ממצא שיעיד כי ביקורת זאת אינה נכונה או רלבנטית גם כעת. בין השאר, פורסם דו"ח של מבקר המדינה בשנת 2013 בו ביקר מבקר המדינה את התנהלות הפרויקט וייושמו, והתייחס גם לקושי להעריך מידת הצלחתו.2
13. בשנת 2014 התפרסמו עדויות על בעיות חמורות בהתנהלות פיילוט השיטור העירוני. במהלך התקופה הקצרה בה פעל הפיילוט נצברו דיווחים על אודות בעיות משמעותיות הכרוכות בהפעלתו. כך, נחשף בתקשורת, כי "יחידת הביקורת של המשטרה... קבעה כי ישנם ליקויים קשים בהפעלת היחידות, וכי חלקן פועלות בניגוד להוראות החוק והפקודות... נמצא כי כל יחידות השיטור העירוני מטפלות גם בתקריות פליליות מהותיות שאינן בתחום סמכותן, וחורגות מהפקודות כשאנשיהן מתערבים בהליכי מעצר, נכנסים לזירות רצח ועוד... הכוחות מחויבים לעבור אימונים מבצעיים אחת לחצי שנה, לתרגול שיתוף הפעולה... ברוב המקרים לא בוצעו אימונים כאלו".3
14. בנוסף ב -2013 ערכה המשטרה סקר אקלים ארגוני שבחן את עמדותיהם של שוטרים ופקחים לגבי מידת ההתאמה של השילוב שוטר-פקח במספר סוגי משימות. מתוצאות סקר זה עולה בבירור, שאחוז נמוך ביותר מבין השוטרים, רק 18.3%, סבר כי העבודה המשותפת עם פקח מתאימה למשימות הקשורות לטיפול באלימות, שהוא התכלית המרכזית של החוק לייעול האכיפה.4
15. למרות כל האמור לעיל, מבקש כעת המשרד לביטחון פנים להמשיך ולהאריך את החקיקה, זאת מבלי שבוצעה הבחינה והפיקוח הנדרשים בחוק ובכלל (למעשה, משרד הבט"פ מבקש כבר שנים, וגם ביקש כעת להפוך את הוראת השעה לחקיקת קבע, ובקשתו מסורבת שוב ושוב בשל הקשיים העקרונים הרבים שמעורר הפרויקט).
16. על אף שבדברי ההסבר לתזכיר נטען כי הצטברו נתונים המעידים על היעילות והאפקטיביות הפרויקט, וכי קיימת שביעות רצון של הרשויות מהפרויקט, הרי שבפועל אין כל אסמכתא, נותנים או ראייה כל שהיא לפיה מה שהיה אמור להיות פיילוט בלבד(!), הוא אפקטיבי ונחוץ, ואינו פוגע בעבודת השיטור ו/או בזכויות אדם. זאת ועוד, לא הוצג שום מחקר או דו"ח עדכני המראה כי הפיילוט השיג מטרה כלשהי שיועדה לו וכי יש ירידה בפשיעה או באלימות בעקבות הפרויקט, וכן לא הוצגה כל ראייה כי לא הוגשו תלונות נגד הפקחים על פגיעה בזכויות אדם, שלא מבוצעת על ידם אכיפה סלקטיבית ופרופיילינג אסור וכיוצ"ב.
17. נתונים כאלה גם לא הוצגו בשום שלב בפני הכנסת, כפי שהחוק מחייב. יתר על כן, הטענות הללו עומדות בסתירה לעובדה שמרבית הרשויות המקומיות אינן כלולות ואינן מבקשות להיות כלולות בפרויקט (בדר"כ בשל חוסר מסוגלות כספית, כפי שעולה מהדיונים בכנסת), וכי חלק מהרשויות הכלולות בו, דיווחו בדיונים בכנסת שאינן יכולות להוציאו לפועל בשל חוסר מסוגלות כספים.
18. ניתן רק לשער, שבשל לחצים של רשויות עשירות שמבקשות להעניק לתושביהן "תחושת ביטחון" באמצעות משאביהן הרבים, ובשל אזלת ידה והיעדר תקציבים מספקים שבגללם נמנע מהמשטרה לחזק את נוכחותה בערים – ממשיכה הפארסה הזאת של קידום פרויקט, שהוגדר כפיילוט זמני ומצומצם בשל החשש מפני הפרטת המשטרה, פגיעה בשוויון ובזכויות האדם (ולא כפי שכתוב בדברי ההסבר בגלל שהיה חדשני), וזאת ללא פיקוח בקרה ובדיקה של נחיצותו, יעילותו או פגיעתו בשוויון ובזכויותיהם של תושבי המדינה.
העמקת חוסר השוויון בין רשויות חלשות וחזקות
19. כאמור, קושי נוסף שעולה מתכנית השיטור העירוני, נוגע באפליה של תושבי מדינת ישראל על בסיס סוציו אקונומי. קושי זה אינו זוכה לכל התייחסות או מענה, למרות הכוונה הברורה להרחיב ולהאריך הפיילוט.
20. זכותם של אזרחי ישראל ותושביה לשירותי אכיפת חוק ולחיים בסביבה בלתי אלימה אינה צריכה להיות תלויה במצבה הכלכלי של הרשות המקומית שבה הם חיים. שירותים אלה אמורים להינתן ללא תמורה ובאופן שוויוני בידי השלטון המרכזי לכולם. מלכתחילה העלה החוק לייעול האכיפה חשש ממשי להעמקת הפערים בביטחון האישי בין הרשויות המקומיות השונות עקב השימוש במשאבי הרשות המקומית לצורך קיום הפרויקט. הנושא עלה בדיוני ועדת הפנים והגנת הסביבה כמעט בכל דיון שנערך בקשר למערך השיטור העירוני. כך לדוגמה, בדיון שהתקיים ב-25.7.12 ציין מר אבי נעים, יו"ר ועדת הביטחון בשלטון המקומי (דאז): "אסור להתעלם מבעיית היסוד שנוצרת במתווה הזה שמדינת ישראל הולכת כאן למצב שחלק מאוכלוסיית מדינת ישראל זכאית לביטחון אישי טוב יותר וחלק לא".
21. שנה לאחר מכן, בדיון מיום 22.7.13, הדגישה יו"ר הוועדה (דאז) ח"כ מירי רגב: "מי שיש לו יותר כסף – יהיה לו שיטור יותר טוב... לא רוצה שזה יקרה. אני רוצה שהעבודה שלך תימדד בלוד וברמלה ובשכונות מצוקה... שיטור מקומי, עם כל הכבוד, צריך להיות ללא כסף, ובכל המקומות, ואתם צריכים לממן את זה. המשרד לביטחון הפנים. זה לא יכול להיות שלמי שיש כסף יהיה שיטור עירוני ולמי שאין – לא יהיה". ואלו רק חלק מהאמירות בנושא זה.
22. מדברי ההסבר של התזכיר עולה, כי מתוך 71 רשויות המשויכות לפיילוט – רק חלק מפעילות מערך אכיפה, אחרות לא מפעילות כלל מערך כזה, או שהמערך "בשלבי הקמה". גם בעניין חשוב זה של הפליה בשירותי שיטור – לא הוגש דוח מפורט לכנסת המפרט מי הרשויות שמפעילות או לא מפעילות את המערך ומדוע? האם זה קשור למצבן הכלכלי? האם יש רשויות שביקשו להצטרף ולא יכלו לעשות כן בשל מצבן הכלכלי? וכיו"ב. יתר על כן, לא דווח לכנסת, האם ובאיזה אופן משפיע השיטור העירוני על הקצאת תקנים למשטרה באותן רשויות וכיו"ב.
23. שאלות אלו ואחרות הובאו לדיון גם על ידי הייעוץ המשפטי של הועדה, אך נותרו ללא מענה או פתרון.5
לסיכום
24. הארכת הוראת השעה והרחבת היקף הרשויות המשתייכות לפרויקט מעת לעת, רוקנה מתוכן את האופי הניסויי שהיה אמור להיות לפרויקט. כאמור, החוק נקבע כהוראת שעה מצומצמת, עם מנגנון פיקוח, וזאת לא באופן מקרי, אלא מתוך דאגה עמוקה ביחס לתהליכי הפרטה של סמכויות שיטור, החשש מפגיעה בזכויות אדם והגדלת אי שוויון.
25. יתר על כן, לא הוכחה בשום שלב יעילותו, נחיצותו או הצלחתו של הפרויקט, וזאת אף בניגוד לחובת הדיווח לכנסת הקבועה בחוק.
26. מהטעמים המפורטים לעיל, אין להאריך את הוראת השעה.
27. לחילופין, ככל שהוועדה שוקלת להמשיך עם השיטור העירוני, הגיעה העת להבטיח בחינה מעמיקה של הפרויקט – יעילותו, האפקטיביות שלו, האם השיג מטרותיו, האם פגעה בזכויות אדם, האם ההכשרות היו כנדרש, האם פעילות הפקחים הועילה או פגעה בעבודת המשטרה, האם נפגע השוויון בין הרשויות וכך הלאה. לשם כך ניתן להאריך את הפיילוט בששה חודשים בלבד ולערוך סדרת דיונים לבחינת עומק של הפרויקט, יעילותו ונחיצותו, וכן הפגיעה בשוויון שמעורר.
בכבוד רב ובברכה,
אן סוצ'יו, עו"ד דבי גילד-חיו, עו"ד
העתקים:
ועדת הפנים, הכנסת
עו"ד תומר רוזנר, יועמ"ש ועדת הפנים, הכנסת
עו"ד גבי פיסמן, משרד המשפטים