חומר רקע
כ"ג בסיוון התש"ף
15 ביוני 2020
אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון מס' 65) (מסלול מזונות), התש"ף-2020
חוב מזונות וחוב רגיל בהוצאה לפועל – רקע
חוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז-1967 (להלן – החוק) יוצר הבחנות שונות בין הליך הגבייה של חוב מזונות לבין הליך הגבייה של חוב רגיל. הבחנות אלה, מקורם בתפיסה שלחוב מזונות יש את המאפיינים הייחודים הבאים שבשלם הוא שונה מחוב רגיל:
מצבם המיוחד ורגישותם של הזוכים במזונות – בן זוג, ילדים קטינים או קרובים אחרים התלויים למחייתם ולקיומם היום יומי בחייב המזונות;
החובה לשלם מזונות וגובה המזונות נקבעו לאחר דיון בבית המשפט, במסגרתו הובאו בחשבון הצרכים, היכולת והאמצעים של הנוגעים בדבר;
פסק הדין למזונות אינו סופי, וניתן בכל עת, אם הנסיבות השתנו ויש לכך הצדקה, לפנות לבית המשפט כדי שידון שוב בגובה החיוב.
כך, למשל, בשונה מחוב רגיל בגביית חוב מזונות אין צורך להמתין עד חלוף 30 ימים ממועד מתן פסק הדין לשם פתיחת תיק; ניתן להטיל מאסר בגין חוב מזונות אך לא בגין חוב רגיל; יש לחוב מזונות קדימות בפירעון החוב לעומת חובות רגילים, ועוד.
מסלול המזונות בהוצאה לפועל – רקע
במהלך השנים, התגבשה ההבנה כי קיים צורך בהקמת מסלול מיוחד, נפרד, לגביית חוב מזונות. הצורך במסלול מיוחד התחדד לאור המציאות שבה מרבית הזוכים הפרטיים בתיקי מזונות בהוצאה לפועל אינם מיוצגים, דבר המקשה מאד על ניהול התיקים. קושי זה נובע מכך שרוב הזוכים הבלתי מיוצגים חסרים את הידע והבקיאות לניהול יעיל של התיק, וכן, מחשש של חלק מהזוכים (בעיקר זוכות), כי נקיטת הליכים כלפי החייב תגביר את החיכוך והעימותים בין בני הזוג, דבר שעלול להוביל לפגיעה בילדים. התוצאה של ניהול לא יעיל של תיקים אלה היתה שזוכים רבים, בעיקר ילדים, לא קיבלו את דמי המזונות להם הם זכאים וזקוקים.
מתוך הכרה בחשיבותו ובייחודיותו של חוב המזונות והבנת הצורך המעשי בקיומו של מסלול גבייה נפרד, החליטה הכנסת להוסיף לחוק את פרק א'2, שבמסגרתו הוקם "מסלול מזונות" בהוצאה לפועל כהוראת שעה לתקופה של שש שנים, שתחילתן ביום 1 בפברואר 2014. במסגרת המסלול מתנהלים הן תיקי מזונות של זוכים פרטיים והן תיקי מזונות שפותח המוסד לביטוח לאומי נגד חייבי מזונות. ייחודו העיקרי של מסלול המזונות לעומת מסלול הגבייה הרגיל, הוא בכך שמערכת ההוצאה לפועל אינה מחכה לבקשות מצד הזוכה לצורך הפעלת הליכי גבייה נגד החייב, אלא הופכת לגורם אקטיבי שמפעיל הליכי גבייה נגד החייב באופן יזום.
עיקרי ההוראות הקבועות ב"מסלול מזונות":
מסלול מזונות בכל אחד מהמחוזות – מסלול המזונות פועל בלשכות שונות ברחבי הארץ, ולכל הפחות בלשכה אחת בכל מחוז. ניתן להגיש בקשה לביצוע במסלול מזונות בכל לשכה בה פועל המסלול. זוכה פרטי רשאי להגיש את בקשת הביצוע ולבצע פעולות נוספות בכל לשכות ההוצאה לפועל (התיק מתנהל בפועל בלשכה בה פועל מסלול מזונות).
מסלול חובה או מסלול בחירה – תיקי מזונות בהם הזוכה הוא המוסד לביטוח לאומי נפתחים תמיד במסלול המזונות. לעומת זאת, זוכה פרטי רשאי לבחור אם לפתוח את התיק במסלול מזונות או במסלול רגיל, לאחר שיסופק לו מידע על המסלולים השונים.
כללים בעניין ההליכים במסלול מזונות – במסגרת מסלול המזונות לשכת ההוצאה לפועל רשאית לנקוט את כל הליכי הגבייה המפורטים בחוק ובתקנות. במטרה להבטיח שלשכת ההוצאה לפועל תפעל בהתאם למדיניות אחידה, יעילה ומאוזנת שאינה פוגעת בחייב יתר על המידה, נקבעו כללים שהסדירו את ההליכים במסלול המזונות, התייחסו להטלת מאסר כמוצא אחרון בלבד וקבעו עדיפות לטיפול בתיקי זוכים פרטיים על פני תיקי המוסד לביטוח לאומי במסלול המזונות.
שכר טרחת עורך דין – ככלל, זוכה לא זכאי לשכר טרחת עורך דין במסלול המזונות, כיוון שהתיק מנוהל על ידי הלשכה ואין צורך בייצוג משפטי קבוע ורציף. עם זאת, הרשם רשאי לקבוע שכר טרחה במקרים בהם ייצוג הזוכה מוצדק בנסיבות העניין.
דיווח שנתי – לשכת ההוצאה לפועל מדווחת לזוכה פרטי, אחת לשנה, על כל הפעולות שנקטה לגביית החוב.
דיווח על תשלומים – הן על הזוכה והן על החייב הוטלה החובה לדווח ללשכת ההוצאה לפועל על כל התשלומים ששילם החייב על חשבון החוב שלא באמצעות הלשכה, על כל שינוי בגובה החוב או בנסיבות המשפיעות על גובה החובה.
מסלול המזונות בהוצאה לפועל – נתונים
בדברי ההסבר להצעת החוק הוצגו נתונים מעודכנים לסוף חודש אפריל 2020 אודות מסלול המזונות. לפי נתונים אלה, מתוך כ-75,000 תיקי מזונות שמנוהלים בהוצאה לפועל למעלה משני שלישים (68%) מנוהלים במסלול המזונות, ומתוכם בקרוב לשני שלישים (63%) מהתיקים הזוכה הוא המוסד לביטוח לאומי (שמחויב לפי החוק לנהל את כל תיקי המזונות שלו במסלול המזונות), ובכשליש מהתיקים מדובר בזוכים פרטיים.
מתוך תיקי המזונות שנפתחו על ידי זוכים פרטיים, למעלה משני שלישים מהתיקים (68%) נפתחו במסלול המזונות וכשליש (32%) במסלול הרגיל. עוד עולה מהנתונים שנמסרו, כי במהלך שנת 2019 רק 214 זוכים ביקשו להעביר את התיק ממסלול מזונות למסלול רגיל, ובכ-70% מהם הסיבה היא הוספת ייצוג לתיק.
מהנתונים האמורים עולה, כי בכל המדדים שנבדקו התוצאות במסלול המזונות היו טובות באופן ניכר מאלה שבמסלול הרגיל: שיעורי המצאת האזהרה לחייב – במסירה מלאה או חלקית – היו גבוהים יותר באופן משמעותי, שיעור סגירת התיקים היה גבוה יותר, ועיקרו של דבר – שיעור הגבייה היה גבוה יותר באופן משמעותי.
נוסף על האמור, דברי ההסבר מצביעים על יתרונות נוספים של מסלול המזונות: מבחינת החייב ישנו יתרון בניהול התיק במסלול מזונות, מאחר שבמסגרת מסלול זה נעשים מאמצים רבים לגביית החוב מבלי שיינקטו הליכים כנגד החייב, ולחילופין תוך נקיטת האמצעים שיפגעו בחייב במידה הפחותה ביותר; ומסלול מזונות מתאפיין ביחס אישי הן לזוכה והן לחייב ובעדכון שוטף על הנעשה בתיק.
מיום 11.7.2013
תיקון מס' 42
ס"ח תשע"ג מס' 2401 מיום 11.7.2013 עמ' 101 (ה"ח 700)
התיקון המוצע
כאמור, מסלול המזונות נקבע כהוראת שעה לתקופה של 6 שנים, ואמור היה לפקוע ביום ו' בשבט התש"ף (1 בפברואר 2020). ואולם, בשל קיומה של מערכת הבחירות לכנסת ה-23 הוארך תוקפה של הוראת השעה – מכוח סעיף 38 לחוק-יסוד: הכנסת – עד ליום כ"ד בסיוון התש"ף (16 ביוני 2020).
נוכח יעילותו הגבוהה של המסלול מוצע להפוך את פרק א'2 לחוק שמסדיר את מסלול המזונות מהוראת שעה להוראת קבע. זאת, באמצעות מחיקת המילים "הוראת שעה" מכותרת פרק א'2, ומחיקת סעיף 20יב שקובע את תחולתו של פרק א'2 לתקופה של שש שנים.
נקודות לדיון
(1) מספר הלשכות שבהן פועלת מסלול מזונות – כמה לשכות הוצאה לפועל יש כיום ובכמה מהן פועל כיום מסלול מזונות? האם נוכח הצלחתו של המסלול אין מקום להרחיב את מספר הלשכות שבהן פועל המסלול?
(2) ברירת המחדל במסלול המזונות – נוכח יעילותו של המסלול, מוצע לוועדה לשקול את האפשרות להפוך את מסלול המזונות לברירת המחדל בתיקי מזונות, כך שכל פסק דין למזונות שיוגש לביצוע בהוצאה לפועל יפתח במסלול המזונות, אלא אם כן הזוכה אינו מעוניין בכך.