מסמך מ.מ.מ ישיבת ועדה
כתיבה:
ד"ר רוני בלנק |
:אישור שירי ספקטור-בן ארי תאריך :
י"ז ,חשוון תשפ"ה18
נובמבר2024
הכנסת– מרכז המחקר והמידע עריכה לשונית: מערכת דברי הכנסת
www.knesset.gov.il/mmm
מבט על
אופן הערכת אובדן הכנסות המדינה בעקבות אי-
תשלום או אי-תיקוף בתחבורה ציבורית
תמצית
מסמך זה נכתב לבקשת
,חבר הכנסת יצחק פינדרוס
יו"ר ,הוועדה המיוחדת של הכנסת לפניות הציבור ועניינו הערכת
אובדן הכנסות המדינה בעקבות
אי-תשלום או אי-
.תיקוף נסיעות בקווי תחבורה ציבורית
אי-תשלום
או
אי-תיקוף
בתחבורה ציבורית
הם תופעות מוכר
ו ת בעולם
הגורמת להפסדים כלכליים, וכן
לקשיים
ביכולת ל
תכנן את פעילות התחבורה הציבורית .
על פי
משרד התחבורה והבטיחות בדרכים
וחלק ממפעילי התחבורה
הציבורית, השימוש ביישומונים והעלייה מהדלת האחורית
שהונהגו
בישראל בשנים האחרונות תרמו לגידול ב
אי-
תיקוף
מכוון ;חלק מהמפעילים
, ארגוני חברה אזרחית
וגורמים נוספים ציינו
כמה גורמים התורמים לאי-תיקוף בלתי מכוון,
כגון
חוס
ר מוד
עות או צפיפות באוטובוסים. השימוש במפקחים באוטובוסים נועד לצמצם את היקף האי-
.תיקוף
כשדנים בנושא בישראל
יש צורך להבחין
בין
אי-תשלום
על הנסיעה
ו
בין אי-תיקוף ,בין השאר מאחר
שיש מקרים
שבהם הנוסע שילם על הסדר נסיעה (לדוגמה,
)חופשי חודשי
.אך לא תיקף את הנסיעה
בדיוני הוועדה המיוחדת לפניות
הציבור
מסרו נציגי משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ומשרד האוצר כי היקף האי-
תיקוף
הוא כ-
20%
מהנסיעות
וכי אובדן ההכנסות למדינה הוא
כ-
600
מיליון שקלים, ובמסמך ביקשנו
לבחון
על
מה מבוססות הערכות אלו .
היקף האי-תיקוף
מוערך לפי נוסחה
זו :
יש קשיים באיסוף נ תונים על שני המדדים האמורים, בין השאר עקב הבדלים בין מפעילי התחבורה הציבורית בהיקף
המידע
המועבר
למשרד באופן שוטף
ו .עקב קשיים טכניים שאלנו את
המשרד אם יש בידו מדגם מייצג של תופעת האי-
תיקוף,
ומתשובתו עולה כי אף
שאין בידיו מידע מלא על כל החברות הוא מעריך כי בידיו תמונת מצב ארצית טובה,
אם
.כי לא מובהקת סטטיסטית אפשר לשאול
אם תמונת
מצב זו אכן מייצגת, ו כן
כיצד אפשר להבטיח את מהימנותה.
בנוגע
ל
גובה ההפסד ה
כלכלי,
קווי השירות באוטובוסים בישראל מופעלים בידי חברות שזכו במכרזים תחרותיים שקבעה
המדינה, ובהסכמים אלו נקבע כי התשלום על הכרטיסים שייך למדינה , שכן המדינה מעבירה למפעילים תמריץ תיקוף
על כל נסיעה מתוקפת. המפעיל זכאי לתמריץ התיקוף גם אם הנסיעה היא בחינם (לד.)וגמה, נסיעת מעבר
,כלומר יש
להבחין בין ההפסד למדינה לבין ההפסד למפעילי התחבורה הציבורית .עם זאת,
מספר
התיקופים
הוא משני
בהתחשבנות בין המדינה לבין המפעילים, והמרכיב העיקרי הוא נסועה בפועל
.)(המרחק שנסעו האוטובוסים
תיקוף אי שיעור= 𝟏− הכולל התיקופים מספר
הכולל הנסיעות מספר
אופן הערכת אובדן הכנסות המדינה בעקבות אי-תשלום או אי-תיקוף בתחבורה ציבורית
|
2
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מ המסמך עולה כי יש חוסר אחידות בדבר היקף
ההפסד למדינה וכי משרד
י התחבורה והאוצר
הציגו לפחות ארבעה
.אומדנים שונים להפסד זה בהזדמנויות שונות כאמור בדיוני הוועדה צוין סכום של600
מיליון שקלים
.הפסד למדינה
בדיון אחר בפברואר2024
מסר נציג
משר
ד התחבורה
אומדן של300
מיליון שקלים ;
בפרסום אחר של המשרד
הוצג
אומדן של
400
מיליון שקלים ועוד200
מיליון
( שקלים למפעילי התחבורה הציבורית
אין אפשרות
לחבר סכומים אלו
מאחר
ש
חלק מהסכום המועבר כתמריץ תיקוף תלוי ב
כרטיסים שנמכרו .)ו בתשובה
שקיבלנו
ממשרד
התחבורה
נכתב כי
ההפסד למדינה
הוא כ-
500
מיליון שקלים.
למרות פניות חוזרות ונשנות למשרד התחבורה
עלה ביד
י נו לקבל הסבר ,לגבי אופן החישוב של רק אחד מאומדנים אלו
ו הסבר זה היה חלקי ולא א פשר לנו.לשחזר את החישוב
במסמך
זה לא ביצענו אומדן עלות נוסף , אך על בסיס
הרציונל
שהציג
לנו
משרד התחבורה מצאנו כי בשנת2023
ההפסד הכלכלי עקב אובדן הכנסות מנוסעים באוטובוסים בקווים
קבועים ומהולכת נוסעים ברכבות היה
כ-
366
מיליון
שקלים (במחירים שוטפים וע
ל בסיס ההנחה ששיעור האי-
תיקוף הוא
20%
.) עם זאת, יודגש ש שנת2023
אינה מייצגת , כיוון שבשנה זו פרצה
מלחמת חרבות ברזל,
והיא הביאה לירידה
ניכרת
.בהיקף הנסיעות ,על אף ריבוי האומדנים שהוצג לעיל בכל המקרים מוערך כי ההפסד למדינה
היה
כמה מאות מיליוני
שקלים. נוסף על כך,
כאמור
יש להביא בחשבון גם את אובדן הה
כנסות של מפעילי התחבורה הציבורית.
נציין כי כיום אין
מתודולוגיה מוסכמת לחישוב אי-תיקוף,
,שבה מובאים בחשבון, בין השאר תוצאות חריגות או מידע
חסר. מ
מ שרד התחבורה
נ
מסר לנו כי הוא פועל למטרה זו, אך לא צ
ו .ין מתי יושלם התהליך אפשר לשאול מתי יושלם
גיבוש המתודו
לוגיה,
אילו גורמים
יהיו מעורבים בתהליך ,
,ובפרט אם
מפעילי ה
תחבורה הציבורית
יהיו מעורבים
בתהליך.
לגבי אופן חישוב ההפסד הכלכלי, אפשר לשאול
אם יש להביא בחשבון את ההבדל בין אי-תשלום לבין אי-תיקוף,
כלומר כמה נוסעים שילמו על נסיעתם אך לא תיקפו; ככל שמספר זה גדל,
הרי שאובדן ההכנסות למדינה יורד. אפשר
גם לשאול אם יש להביא
בחשבון הבדלים אפשריים במאפייני הנוסעים או הנסיעות בין ה נוסעים המתקפים לאלו
שאינם מתקפים ;לדוגמה, אם בקרב הנוסעים שלא מתקפים יש יותר בני נוער מאשר בקרב הנוסעים שמתקפים,
היקף
( ההפסד יורד כיוון שבני .)נוער זכאים להנחה
אפשר גם
לשאול מה תהיה
ה
משמעות הכלכלית של אי-תיקוף בהסדרי התחשבנות עתידיים. כאמור
, כיום
מספר
התיקופים
הוא
מרכיב משני בהתחשבנות בין המדינ
ה לבין מפעילי התחבורה הציבורית,
ממ אך שרד התחבורה
נ
מסר לנו
כי הוא עוסק
בגיבוש הסדר ענפי
חדש,
" ובכוונתו
להגדיל את החשיפה של המפעיל לתיקופי נוסעים ", אם כי התהליך טרם
.הושלם
אפשר לשאול מתי יושלם ההסדר החדש
וכיצד ישפיעו שיעורי אי-התיקוף על אופן ההתחשבנות.
ב-
25
באוגוסט2024
נכנס לתיקוף תיקון שיצר החרגות
במדרג הקנסות הקיים, כך ש
חלק מהנוסעים (ל
משל,
בעלי הסדר
תקופתי) שלא תיקפו ישלמו קנס נמוך יותר בסך50
שקלים על
אי-תיקוף
. אפשר לשאול:
האם יש לשנות שוב את מדרג
הקנסות,
ואם כן– כיצד,
ומה צריך להיות היחס בין קנס על
אי-תיקוף
לבין קנס על
אי-תשלום ?
נציין כי הוגשו כמה
.הצעות חוק ברוח זו בשנים האחרונות
אופן הערכת אובדן הכנסות המדינה בעקבות אי-תשלום או אי-תיקוף בתחבורה ציבורית
|
3
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מבוא
אי-
תשלום על שימוש בתחבורה ציבורית הוא תופעה מוכרת בעולם, הגורמת
להפסד ים כלכליים
ולקושי בי
כולת לתכנן את פעילות מערכות התחבורה הציבורית
)(תח"צ.
1
בשנים האחרונות
גבר
הדיון הציבורי בנושא
בישראל, ו במסמך זה התבקשנו לבדוק
כיצד מוערך ה
יקף ה הפסד
הכלכלי למדינה עקב
אי-תשלום בקווי תחבורה ציבורית .
תופעה זו קשורה גם לנושאים כגון
היקף סמכויות הפקחים ו
צורות התשלום ה
ז
מינות,
אך
לא בחנו את הנושאים הל
לו בצורה מקיפה.
2
הדיון בנסיעות ללא תשלום בישראל מצריך הבחנה בין
אי-תשלום לאי-תיקוף.
החובה
לשלם
על הנסיעה נקבעה בסעיף61ב.(א) ל
פקודת התעבורה
][נוסח חדש שבו נכתב כך :
"
לא ייסע אדם
באוטובוס בקו שירות, אלא אם כן שילם מראש את דמי נסיעתו ובידו אישור על תשלום דמי
הנסיעה, שהונפק באמצעות אחד מאמצעי הכרטוס שקבע המפקח על התעבורה לעניין זה."
,כלומר
הנוסע נדרש לש.לם על הנסיעה ולהחזיק באישור על תשלום זה3 בהנחיות המפקח
על
התעבורה בנושא פיקוח על תשלום דמי נסיעה בקו שירו ת באוטובוס (להלן: הנחיות המפקח על
)התעבורה
מובהר כי אישור זה יכול להימצא בתצורה דיגיטלית במכשיר הסלולרי של הנוסע.
4
,נוסף על חובת התשלום בהנחיות המפקח על התעבורה נכתב כי בכל אוטובוס שמופעל על ידי
בעל הרישיון תודבק מדבקה שבה ייכת
ב, בין השאר,
כי "חובה על נוסע ששילם את דמי הנסיעה
באמצעות כרטיס'רב-קו'
ויישומוני תשלום להעביר את הכרטיס או את אישור הנסיעה הדיגיטלי
."במכשיר המיועד לכך, ללא יוצא מן הכלל, לרבות לבעלי הסדר נסיעה מסוג מנוי5
באתר משרד
התחבורה נכתב כי גם
נוסעים הזכאים לנסיעה חופשית (לדוגמה בני75
ומעלה או נוסעים בנסיעת
מעבר) נדרשים לתקף, ואם לא יתקפו,
ייתכן
ש
יידרשו לשלם תעריף מוגדל,
6 כלומר קנס.
פעולת התיקוף
נדרשת לצורך ה
התחשבנות בין המדינה לבין מפעילי התחבורה הציבורית .
קווי השירות באוטובוסים
מופעלים בידי זכיינים
שזכו במכרזים תחרותיים , שבמסגרתם נקבע בין
השאר כי פדיון הנסיעות שייך
למדינה
, ו
המדינה מעבירה למפעילים
תמריצים שניתנים על
1 For example, Oscar Egu and Patrick Bonnel, "Can we estimate accurately fare evasion without a survey? Results from
a data comparison approach in Lyon using fare collection data, fare inspection data and counting data", Public
Transport 12, 2020, pp. 1-26 (hereinafter Egu and Bonnell, 2020).
2
:להרחבה ,רינת בניטה
נקודות לדיון בנושא ייעול האכיפה של דמי הנסיעה באוטובוסים בחוק ההסדרים
, מרכז המחקר והמ ,ידע של הכנסת
3
באוקטובר2021
.
3 ראו גם את ההגדרה בצו הפיקוח על מחירי הנסיעה: "תיקו"ף– תיאום בין אמצעי תשלום מתקדם או רב-
קו או כל אמצעי טכנולוגי אחר להתקן
שמותקן או שקשור באמצעי התחבורה הציבורית השונים לשם אישור הנסיעה, והתשלום בעדה, ובכלל זה סריקה של התקן , ולעניין יישומון
סלולרי–
תיאום כאמור וכן סימון יעד הנסיעה ביישומון, שעל הנוסע לבצע לצורך נסיעה, לרבות נוסע שפטור מתשלום או נוסע שבידו הסדר
נסיעה תקופתי ."צ
ו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (מחירי נסיעה בקווי שירות באו
טובוסים ומחירי נסיעה ברכבת מקומית), תשפ"ב-
2022
.
4
,הרשות הארצית לתחבורה ציבורית הנחיות המפקח על התעבורה– פיקוח על תשלום דמי נסיעה בקו שירות באוטובוס ,
1
בינואר2022
.
5
.שם
6
,הרשות הארצית לתחבורה ציבורית
חובת תיקוף :, עדכון6 במ רץ2022, ו
הודעת הבהרה ,
16
ביולי2024
:, כניסה4
בנובמבר2024
.
אי-
תשלום על שימוש
בתחבורה ציבורית
(תח
"צ ) היא תופעה
מוכרת בעולם הגורמת
לנזקים כלכליים
ולקשיים בתכנון פעילות
התח"צ
לצורך הדיון בתופעה
בישראל יש להבחין בין
אי-תשלום לבין אי-
תיקוף
לפי הנחיות המפקח
על
התעבורה,
כלל
הנוסעים ששילמו
באמצעות רב-
קו או
,יישומון נדרשים לתקף
ובאתר משרד
התחבורה מובהר כי
חובה זו חלה גם על
נוסעים הזכאים לנסיעה
חופשית
אופן הערכת אובדן הכנסות המדינה בעקבות אי-תשלום או אי-תיקוף בתחבורה ציבורית
|
4
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
כל
נסיעה מתוקפת, להלן: תמריצי תיקוף.. יש הבדלים בגודל התמריץ בין הסכמים7 כיום
הכנסות
הזכיינים נובעות בעיקר מהיקף הנסועה בפועל המבוצע בקווי השירות –
כ לומר, המרחק
)(בקילומטרים
שנסעו האוטובוסים של כל מפעיל במסגרת קווי השירות –
ואילו מרכיב תמריצי
התיקוף הוא משני.
8
,לפי דברי נציגי משרד האוצר והתחבורה בדיוני הוועדה המיוחדת לפניות הציבור של הכנסת
שיעור האי-
תיקוף
באוטובוסים בישראל הוא כ-
20%
, והדבר מוביל הל
פסד של
600
מיליון
שקלים למדינה.
במסמך
זה ביקשנו
לבחון את
:מקורם של נתונים אלו באמצעות שתי שאלות כיצד מעריך משרד
התחבורה
את היקף הנסיעות שמתבצעות ללא תיקוף? וכיצד מעריכים מ שרד התחבורה או
משרד האוצר את ההפסד הכלכלי
למדינה?בעקבות זאת נוסף על כך,
שאלנו האם תופעת
האי-
תיקוף
משפיעה על היכולת לתכנן את פעילות התחבורה הציבורית
, וכיצד?
לצורך
כ
תיבת המסמך פנינו למשרד התחבור
ה ,
,למשרד האוצר ל פורום חברות התחבורה
הציבורית
,המייצג חלק מהמפעילים9
לכלל
מפעילי התחבורה הציבורית בישראל ולארגון
15
דקות.
קיבלנו תשובה רק מכמה
מה
מפעילים
, ו
נעיר כי מ שרד התחבורה ביקש
שלא נ פרסם את
הנתונים במסמך זה בפילוח לפי שמות המפעילים,
.וזאת עקב חשש לפגיעה בסודות מסחריים
טענה זו אינה ברורה
מכיוון
שחלק גדול מהנתונים פורסמו באתר המידע הממשלתי בפילוח לפי
מפעיל ואף שיעורי האי-
תיקוף פורסמו בידי משרד התחבורה ביוני2024
.בפילוח לפי מפעיל
ביקשנו מהמשרד להבהיר את עמדתו,
.אך עד סיום המסמך לא קיבלנו הבהרה מספקת
בפרק הראשון נדון ב גורמים
שיכולים להביא לעלייה או לירידה בשיעורי האי-תיקוף .בפרק השני
נ דון באופן שבו מעריך משרד התחבורה את שיעור
אי ה-
תיקוף תוך התמקדות בשני נתונים: מספר
הנסיעות
.ומספר התיקופים בפרק השלישי
נדון באופן חישוב ההפסד הכלכלי בעקבות
אי-
תיקוף
.ובתפקידו של התיקוף בהתחשבנות בין מפעילי התחבורה הציבורית לבין המדינה בפרק
הרביעי
נציע כמה נקודות
.לדיון
7
,מבקר המדינה התחבורה הציבורית– שימוש בכרטיס רב-קו (מעקב) וביישומוני תשלום ,
19
באוקטובר2021
', עמ854
. לדוגמה, להבדלים
בין תמריצי תי קוף השוו: סעיף53.1
ב מדינת ישראל, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, הליך תחרותי מספר04/2021
לקבלת רישיונ ות
להפעלת קווי שירות בתחבורה הציבורית בקווי אשכול השרון , מאי2022
, וסעיף53.1
ב
מדינת ישראל, משרד התחב ,ורה והבטיחות בדרכים
הליך תחרותי מספר03/2023
לקבלת רישיונות להפעלת קווי שירות בתחבורה הציבורית באוטובוסים בקווי אשכול דרום גוש דן , ינואר2024
.
8
,שם. ראו גם: אמיר שניידר, מנכ"ל ועו"ד עמית גור, יועמ"ש, פורום חברות התחבורה הציבורית הפרטיות, שיחה25
ביולי024
2.
9
חברות הפורום באוגוסט2024
:היו אלקטרה אפיקים (כולל חב' הבת אלקטרה אפיקים תחבורה2001
ב , דן באר שבע+ ע"מ), דן בדרום
ופור מט לין, נתיב אקספרס (כולל חב' הבת בית שמש אקספרס), סופרבוס ושות' (כולל חב' הבת סופרבוס העמקים וסופרבוס ירושלים), קווים
תחבורה ציבור.ית, אקסטרה תחבורה ציבורית ותנופה תחבורה ציבורית
,עו"ד עמית גור, יועמ"ש, פורום חברות התחבורה הציבורית הפרטיות
,דוא"ל7
באוגוסט2024
.
במסמך זה בחנו על
מה מבוססת טענת
משרד התחבור ה
ומשרד האוצר כי
שיעור האי-
תיקוף
באוטובוסים בישראל
הוא כ-
20%
וגורם
להפסד של600
מיליון שקלים
התיקוף נדרש לצורך
ההתחשבנות בין
:המפעילים למדינה
פדיון הנסיעות שייך
למדינה והמדינה
מעבירה למפעילים
תמריץ תיקוף
על כל
נסיעה מתוקפת
הכנסות הזכיינים
נובעות בעיקר
מהיקף הנסועה
בפועל בקווי השירות
ומרכיב תמריצי
התיקוף הוא משני
אופן הערכת אובדן הכנסות המדינה בעקבות אי-תשלום או אי-תיקוף בתחבורה ציבורית
|
5
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
1. גורמ
ים המשפיעים על היקף אי-התיקוף בקווי תחבורה ציבורית
להלן נציג כמה גורמים שיכולים להשפיע על היקף
אי-
,התיקוף (או אי התשלום) בתחבורה ציבורית
על בסיס ה
תשובות שקיבלנו, וכן על פי דוחות מבקר המדינה ו מחקרים
אקדמיים מהעולם . נדגיש
כי
אין ביד
י נו הערכה של המשקל היחסי
של כל גורם בהשפעה על מגמות אלו בישראל.
לשיטת משרד התחבורה, הייתה בשנים האחרונות עלייה בשיעורי האי-
.תיקוף בישראל המשרד
ורוב המפעילים מייחסים עלייה זו בעיקר ל כמה צעדים שנקט המשרד
כדי לאפשר ל נהגים
לעסוק
בנהיגה בלבד .לעומת שנים עברו שבהן הנהג היה מוכר כרטיס לנ וסעים, מנקב כרטיסיות
,או מוודא שימוש בכרטיס
כיום נעשה שימוש ב
מנג
נון התיקוף העצמי בו עלייה מהדלת
האחורית,
ו מנגנונים אלו הביאו בין השאר לעלייה של
אי-תיקוף מכוון (אי-תשלום
אופורטוניסט
י).
10 כלומר, ביטול הפיקוח החיצוני הביא ל
צמצום הקושי ו חוסר הנעימות המתלווים
לאי-
.תשלום11
להמחשה
, חלק מהמפעילים תיארו בפנינו מצבים שבהם נוסעים
עולים בדלת
,האחורית ממתינים בקרבת מכשירי התיקוף
וממהרים לתקף רק
עם
הגעה של מבקר.
12
בהמשך לכך,
חלק ניכר מהמפעילים ציינו את
השימוש ביישומונים שמספק
חיווי החשוף לנוסע
בלבד
(לפחות בחלק)מקווי השירות
, ל
עומת צליל התיקוף הנ שמע באמצעות השימוש במכשיר
רב-
קו, כלומר שגם אין"פיקוח חברתי" הנוצר מהנוכחות של נוסעים אחרים.
13
כמה
מהמפעי לים ציינו גם
גורמים התורמים לאי-תיקוף שאינו מכוון
, ובהם
מכשירי תיקוף שאינם
תקינים ,
קשיים עם היישומון הצה"לי( לתיקוף נסיעות""זוזו) ,
לרבות הקושי בביצוע בקרה על
חיילים ובתקופה הנוכחית בפרט,
14 ו שיבושיGPS
עקב המלחמה15
(השיבושים יכולים להקשות על
איתור המיקום
ביישומונים,
)ובהמשך לכך לקשיים בתהליך התיקוף.
16
גורמי ם נוספים שעלו מהתשובות
ומ מחקרים בתחום הם
צפיפות באוטובוסים, שמ קשה על
ההגעה למכשיר התיקוף ומו רידה את המוטיבציה
לתקף
(או יוצרת מקרים שבהם אדם נקנס טרם
שהספיק לתקף);
חוסר מודעות לצורך
בתיקו
ף – חלק
ניכר מהמפעילים ציינו בהקשר זה אזרחים
10
,הרשות הארצית לתחבורה ציבורית הנחיות המפקח על התעבורה– פיקוח על תשלום דמי נסיעה בקו שירות באוטובוס ,
1
בינואר2022
;
אמיר שניידר, מנכ"ל ועו"ד עמית גור, יועמ"ש, פורום חברות ה ,תחבורה הציבורית הפרטיות, שיחה25
ביולי2024
.
11 Egu and Bonnell, 2020.
12
,לדוגמה, אמיר שניידר, מנכ"ל ועו"ד עמית גור, יועמ"ש, פורום חברות התחבורה הציבורית הפרטיות, שיחה25
ביולי2024
,; מירב גרני
,מנהלת בקרה ופיקוח, מטרופולין, דוא"ל12
באוגוסט2024
.
13 לדוגמ ,ה, יעקב נחום, מנהל פיקוח ובקרת שירות, תנופה, מכתב28
באוגוסט2024
;
14
,אמיר שניידר, מנכ"ל ועו"ד עמית גור, יועמ"ש, פורום חברות התחבורה הציבורית הפרטיות, שיחה25
ביולי2024
;
ניר לנדאו, סמנכ"ל וגל
הרשקוביץ, יועץ ביקורת ו
י גב ,יה, אגד, שיחה2
בספטמבר2024; מירב
,גרני, מנהלת בקרה ופיקוח, מטרופולין, דוא"ל12
באוגוסט2024
.
15
,שם; איתי פלייסיג, סמנכ"ל מטה טכנולוגיות ואיכות השירות, קווים, דוא"ל29
באוגוסט2024
.
16
,משרד התחבורה והבטיחות בדרכים עדכונים ושינויים
בתחבורה ציבורית :, עדכון17
ביולי2024, ו פיתוח ייחודי של משרד התחבורה יאפשר
להתמודד עם שיבושיGPS
בתחבורה הציבורית ,
19
במאי2024
.
יש גורמים שונים
המשפיעים על
שיעורי התיקוף, אך
לא ידוע לנו מהי
התרומה היחסית של
כל גורם לשינויים
במגמות בישראל
יש גורמים
המביאים לצמצום
הקושי וחוסר
הנעימות המתלווים
לאי-
תשלום, ובהם
מנגנון התיקוף
העצמי, העלייה
מהדלת האחורית
והשימוש
ביישומונים לתיקוף
הועלו בפנינו גם
גורמים התורמים
לאי-
תיקוף שאינו
מכוון, ובהם מכשירי
תיקוף שאינם
תקינים, קשיים
,ביישומון הצה"לי
ושיבושיGPS
עקב
ל
אופן הערכת אובדן הכנסות המדינה בעקבות אי-תשלום או אי-תיקוף בתחבורה ציבורית
|
6
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
ותיקים,
17 ו מתן חשיבות מועטה או זניחה לפעולת
התיקוף או התשלום.
18
אפשר להביא בהקשר
זה גם ממצא שעלה בדוח יחידת המחקר ברשות הארצית לתחבורה ציבורית
ש לפיו יש נוסעים
.שנמנעים מתיקוף בתור "עונש" אם האוטובוס עמוס או מאחר19
,נוסף על כך
יש להביא בחשבון את
השפעת מנגנוני הבקרה
שמטרתם לצמצם את תופעת
האי-תיקוף .
לפי
הנחיות המפקח על ה
תעבורה, האחריות לביצוע הבקרה מוטלת על המפעילים.
20
המפעילים משתמשים ב
מבקרים (ידועים גם כפקחים) העוברים באוטובוסים ובוחנים את
אישורי
.התיקוף באמצעות מסופונים21
אם מבקר מצא כי נוסע לא תיקף, הוא יכול לקבוע שעליו לשלם
)קנס (תעריף מוגדל בסך
100
,שקלים120
שקלים או
180
שקלים,
בהתאם לעלות הנסיעה. נציין
ב כי-
25
באוגוסט2024
נכנס לתוקף תיקון לפקודת התעבורה ש
בו נ
קבע
ו
כמה מקרים שבהם על
הנוסעים שלא תיקפו לשלם תעריף בסך50
שקלים בלבד , והם: מי ששילם עבור הנסיעה
;באמצעות הסדר תקופתי
מי ש היה זכאי להנחה של100%
לפי סעיפים7
()(א1
( ) או13
) לצו
הפיקוח או היה עיוור הפטור.מתשלום22 ב-6
בנובמבר2024
עברו בקריאה טרומית כמה הצעות
חוק שנועדו לצמצם את התעריף המוגדל ל-
20
.שקלים במקרים מסוימים23
בעלי הרישיון, כלומר המפעילים, אמונים על גביית הקנסו ,כו ת-
92%
מהסכום שנגבה נותר בידי
המפעילים ו-
8%
.מועברים למדינה24 לפי משרד התחבורה,
הסכום שנותר בידי המפעילים נועד
.לממן את מערך הגבייה25
,עם זאת מתשובות המפעילים עולה שרק חלק מהאנשים שאינם
מתקפים ומאותרים בידי מבקר מקבלים קנס ,ורק חלק מהקנסות נגבים בפועל.
במקרים
רבים, ולפחות אצל חלק מהמפעילים ברוב הגורף של המקרים, המפגש בין המבקר לנוסע
מסתיים בכך שהנוסע מתקף את הנסיעה ולא ניתן קנס.
26
הסיבות לאי-
מתן קנס תלויות
בשיקול הדעת
של המבקר,
אך נציין כי יש מפעילים
שציינו גם
חשש
מאלימות מ
צד
הנוסעים
17 לדוגמה,
,מירב גרני, מנהלת בקרה ופיקוח, מטרופולין, דוא"ל12
באוגוסט2024
; רו"ח עינב וסרמן, סמנכ"לית כספים–
גלים הנגב המערבי
,בע"מ, מכתב11
באוגוסט2024
.
18 בדו"ח של הרשות הארצית לתחבורה ציבורית מצוין כי הפרעות בתהליך התשלום, קשיים בטעינת הכרטיס ומשתנים נסיבתיים מו בילים לכך
.שנוסעים לא מקפידים על הליך התשלום ,יחידת המחקר ברשות הארצית לתחבורה ציבורית
אי-תיקוף בנסיעות אוטובוס , דצמבר2022
.
Alexa Delbosc & Graham Currie, "Why do people fare evade? A global shift in fare evasion research", Transport Reviews
39, 3, 2019, pp. 376-391.
19 יחידת המחקר ברשות הארצית לת ,חבורה ציבורית
אי-תיקוף בנסיעות אוטובוס
, דצ מבר2022
.
20
,הרשות הארצית לתחבורה ציבורית הנחיות המפקח על התעבורה– פיקוח על תשלום דמי נסיעה בקו שירות באוטובוס ,
1
בינואר2022
.
21
,דוד יוסף
סגן מנהל הרשות הארצית לתחבורה ציבורית ומנהל הפיק ,וח והבקרה, דוא"ל29
ביולי2024
.
22
ילקוט הפרס
ו ,מים חוברת12540, תיקון התעריף המוגדל בע ,ד נסיעה באוטובוס10
ביולי2024
.
23 הכנסת ה-
25
,, דברי הכנסת ישיבה214
,
6
בנובמבר2024
:; ראו גם הצעת חוק להפחתת סכום הפיצוי הכספי בשל נסיעה ללא תיקוף כרטיס
בתחבורה ציבורית (תיקוני חקיקה), התשפ"ג–
2023
/של חה"כ משה סולומון (פ3696
).
24
סעיף
5.3.5
להנחיות המפקח על התע ,בורה. הרשות הארצית לתחבורה ציבורית הנחיות המפקח על התעבורה–
פיקוח על תשלום דמי
נסיעה בקו שירות באוטובוס ,
1
בינואר2022
.
25
דברי נציג משרד התחבורה בישיבת הוועדה המיוחדת לפניות הציבור ב-
11
במרץ2024. הכנסת ה-
25
, ישיבת הוועדה המיוחדת לפניות
,הציבור 'פרוטוקול מס60
,
11
במרץ2024
', עמ5.
26
,לדוגמה, מירב גרני
,מנהלת בקרה ופיקוח, מטרופולין, דוא"ל12
באוגוסט2024
;ניר לנדאו, סמנכ"ל וגל הרשקוביץ, יועץ ביקורת ו
י גבי ,ה
,אגד, שיחה2
בספטמבר2024
.
גורמים נוספים כוללים
,צפיפות באוטובוסים
חוסר מודעות ומתן
חשיבות מועטה
לפעולת התיקוף
האחריות של מנגנוני
הפיקוח על התשלום
מוטלת על מפעילי
התחב ,ורה הציבורית
המפעילים מבקרים
(פקחים) בקווי השירות
מפעילי התח"צ גובים
.את הקנסות92%
מהסכום שנגבה נותר
בידם, והשאר מועבר
למדינה. לפי משרד
התחבורה, סכום זה
נועד לממן את מערך
הגבייה, אך רק חלק
מהקנסות נגבים
בפועל, ומפעילים
שונים מסרו לנו כי
המנגנון אינו מכסה
את העלויות
אופן הערכת אובדן הכנסות המדינה בעקבות אי-תשלום או אי-תיקוף בתחבורה ציבורית
|
7
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
בקווים מסוימים,
27
מ או
חסור
.בפרטים מזהים לצורך גביית הקנס28
חלק ממפעילי התחבורה
הציבורית מסרו לנו כי ככלל מנגנוני הבקרה אינם מכסים את העלויות.
29
ממ שרד התחבורה
נ מסר לנו כי הוא פעל
על ידוד הגברת אחוזי הבקרות
כדי "
למגר את
תופעת אי-התיקוף"
,כך שהיקף
השימוש
במבקרים
בישראל
צפוי לגדול . לצורך כך שינה
המשרד את נוסחי
המכרזים להפעלת קווי השירות : עד שנת2016
נדרשו המפעילים
ל-
3%
של
בקרות, כלומר, נסיעות עם מבקר, אך החל משנה זו נדרשים המפעילים להציע אח וז דגימה כדי
שיקבלו ניקוד איכות במכרז, והדבר הביא להסכמים שבהם שיעורי הבקרה של המפעילים הזוכים
הם
35%
ואף%
65
.
30
יודגש כי במסמך זה
לא בחנו את יעילות מנגנון המבקרים בצמצום האי-
תיקוף.
הבקרה מתבצעת לעיתים בתנאים מורכבים,
ובהם
צפיפות, עצירות פתאומיות ומגע ישיר
בין
,המבקרים לבין מקבלי הדוחות (לעומת פקחי חניה)לדוגמה .
עם התרחבות השימוש במבקרים
עלו לדיון סוגיות
כגון
מודל התגמול ,למבקרים
סמכותם וה
שפעת
היבטים אלו על המפגשים בין
הנוסעים.לבין המבקרים
נעיר כי האופן שבו מוסדר תחום זה עובר שינויים בחודשים האחרונים
. נוסף על שינוי מד רג
הקנסות ,ב-
10
בספטמבר2024
מסר משרד התחבורה לוועדה המיוחדת לפניות הציבור כי
הסתיים שלב קבלת הערות הציבור לטיוטת נוהל אופן הפיקוח על תשלום דמי הנסיעה בקווי
.השירות באוטובוסים וכי הוא עוסק בגיבוש הנוסח הסופי של הנוהל31
נוסף על כך, נציין
כי חלק
מהמפעילים מסרו לנו כי הם משקיעים משאבים משמעותיים במערך הבקרה לרבות הכשרות.
32
2. הערכות שיעור האי-תיקוף בישראל
לפי משרד התחבורה, בשנת2023
התבצעו בישראל כ-
850,000
נסיעות מתוקפות במגוון
אמצעי
התחבורה הציבורית, כ-
85%
מהן( התבצעו באוטובוסים721,045
.)נסיעות33
משרד התחבורה
27
לדוגמה, רו"ח עינב וסרמן, סמנכ"לית כספים–
,גלים הנגב המערבי בע"מ, מכתב11
באוגוסט2024
.
28
לפי נתוני משרד התחבורה, נכון ל שנת2023
שיעור גביית הקנסות היה בין כ-
12%
אצל מפעיל אחד לכ-
32%
אצל
.מפעיל אחר כמה
מהמפעילים מסרו לנו נתונים אחרים מאלו שהעביר לנו המשרד, לדוגמה שיעורי גבייה של37%
,
50%
או58%
.. אין בידינו ליישב פערים אלו
נעיר כי מחברת
אגד
נ
מסר לנו כי כחמישית מהדוחות שניתנ ו בשנת2023
הם אינם ברי גבייה עקב מחסור בפרטים מזהים (כ-
21%
.)
,דוד יוסף
סגן מנהל הרשות הארצית לתחבורה ציבורית ומנהל הפיק ,וח והבקרה, נתונים שנמסרו בדוא"ל15
באוגוסט2024
; יעקב נחום, מנהל פיקוח
,ובקרת שירות, תנופה, מכתב28
באוגוסט2024
;ניר לנדאו, סמנכ"ל וגל הרשקוביץ, יועץ ביקורת ו ,גבייה, אגד, שיחה2
בספטמבר2024
;
,מירב גרני, מנהלת בקרה ופיקוח, מטרופולין, דוא"ל12
באוגוסט2024
.
29
,לדוגמה, אמיר שניידר, מנכ"ל ועו"ד עמית גור, יועמ"ש, פורום חברות התחבורה הציבורית הפרטיות, שיחה25
ביולי2024
.
30
דוד יוסף, סגן מנהל הרשות הארצית לתחבורה ציבורית ומנהל הפיק ,וח והבקרה, דוא"ל29
ביולי2024, ו-
12
באוגוסט2024
.
31
הכנסת ה-
25
,, ישיבת הוועדה המיוחדת לפניות הציבור 'פרוטוקול מס81
,
10
בספטמבר2024
', עמ2-
3
; ראו גם: משרד המשפטים, אתר
,החקיקה הממשלתי טיוטת הנחיות המפקח על התעבורה– פיקוח על תשלום דמי נסיעה בקו שירות באוטובוס ,
1
באוגוסט2024
.
32
,ניר לנדאו, סמנכ"ל וגל הרשקוביץ, יועץ ביקורת וגביה, אגד, שיחה2
בספטמבר2024
.
33
היקף השימושים מבוסס על נתוני המסלקה, ולכן אפשר לקבוע שמדובר בנסיעות מתוקפו ,ת בלבד. הרשות הארצית לתחבורה ציבורית
,)משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ומנהלת תחבורה ציבורית (עדליא
ריכוז נתונים מרכזיים בתחבורה הציבורית , מאי2024
.
השימוש במנגנון
המבקרים צפוי
להתרחב בשנים
הבאות
הבקרה מתבצעת
בתנאים מורכבים
ואסדרת התחום
עוברת שינויים
בחודשים האחרו
נים
לפי משרד
התחבורה, אחת
מכל חמש נסיעות
מבוצעת ללא
תיקוף
אופן הערכת אובדן הכנסות המדינה בעקבות אי-תשלום או אי-תיקוף בתחבורה ציבורית
|
8
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
מעריך כי שיעור האי-
תיקוף
היה כ-
20%
.או יותר מכך34
כלומר, לפי משרד התחבורה לכל
הפחות כאח
ת
מכל
חמש נסיעות
היא
ללא תיקו
ף.
המדד המרכזי שהוצג בפנינו
לבחינת שיעור האי-
תיקוף
מתבסס על חישוב
מספר התיקופים
מתוך מספר
הנסיעות , כפי שהצגנו בתרשים1
.
תרשים1
: נוסחה לחישוב שיעור
אי ה-תיקוף35
:בסעיף הבא נבחן כיצד אוסף משרד התחבורה מידע של שני המרכיבים של משוואה זו
מספר התיקופים ומספר הנסיעות.
2.1
אופן הערכת מספר
הנסיעות ומספר התיקופים
להלן נתאר כיצד מעריך משרד התחבורה
את מספר התיקופים ואת מספר הנסיעות.
נקדים
ונאמר כי מדובר בתהליכים מורכבים המעלים אתגרים שונים36
וכי כיום אין מתודולוגיה מוסכמת
ב
נוגע לאופן הרצוי שבו יש לטייב את הנתונים.
מספר התיקופים :
מקור המידע של משרד התחבורה בנושא מספר התיקופים הוא מסלקה
מרכזית הפועלת בבנק הדואר37
ובה מתבצעת חלוקת התשלומים בין המפעילים.
נעיר כי חלק
מהתיקופים מתבצע בידי גורמים שליש יים
(יישומוני מוביט, הופ-
)און, פנגו, סלו38
ולא בידי
.המפעילים עצמם
יש קשיים שונים באיסוף מידע זה,
ובהם ,רשומות של תיקופים ללא מידע מלא
,מה שמקשה לשייך אותן לקו או לשעה מסוימת; כמו כן עולה השאלה כיצד להתייחס למקרי קיצון
לדוגמה קווים שעליהם מדווח כי היה שיעור
תיקוף של0%
או100%
.
39
מספר הנסיעות :
מקור המידע העיקרי של המשרד על מספר הנסיעות הוא מערכות לספירת
.נוסעים המותקנות בחלק מהאוטובוסים40
המשרד מחשב את שיעור
אי ה-תיקוף
על בסיס
34
בדיון בוועדת חוקה ב-
12
בפברואר2024
מסר נציג משרד התחבורה ששיעור ההשתמטות מתשלום
הוא
בין20%
ל-
30%
.בשנה הכנסת
ה-
25
,, ישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט 'פרוטוקול מס256
,
12
בפברואר2024
,
'עמ15
,; משרד התחבורה והבטיחות בדרכים הפחתת סכום
התעריף המוגדל בגין
אי-תיקוף נסיעה באוטובוס כאשר קיים חוזה נסיעה תקף
(קובץRIA
), יוני2024
.
35 משרד התחבורה הסביר כי החישוב מבוסס על כלל התיקופים חלקי ספירות הנוסעים בענף. כפועל יוצא הפער הוא היקף אי-
התיקוף. אריה
,זדה, מנהל אגף סובסידיות, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, דוא"ל18
בספטמבר2024
.ראו גם:
36 E.g. Egu and Bonnell, 2020.
37
לפי פרוטוקול של ו
עד ;ת הפטור של החשב הכללי, המסלקה בבנק הדואר מספקת גיבוי למעבר למערכות חדשות שיפעילו גורמים אחרים
.לא ידוע לנו אם מערכות תחליפיות אלו כבר החלו לפעול ,החשב הכללי, ועדת פטור 'פרוטוקול מס3665
,
21
בדצמבר2023
.
38
,יחידת המחקר לרשות הארצית בתחבורה ציבורית
שימוש באפליקציות בתחבורה הציבו
ריות , יוני2023
; הרשות להגנת הפרטיות במשרד
,המשפטים
המלצות להתנהלות הציבור בשימוש ביישומונים לתשלום ותיקוף בשירותי תחבורה ציבורית ,
29
בדצמבר22
20
.
39 רז וייס, מדע ,ן נתונים בתחום מחקר ומידע תח"צ
אגף טכנולוגיות ברשות הארצית לתחבורה ציבורית
, בחינת תופעת אי-
,תיקוף באוטובוסים
יוני2022
,, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת13
באוגוסט2024
.
40 פסילת נסיעות אלגוריתם חדש –
מצגת, ינואר2024, הועבר למ
רכז המחקר וה מידע של הכנסת על ידי רז וייס, מדען נתונים בתחום מחקר
ומידע תח"צ, אגף טכנולוגיות ברשות הארצית לתחבורה ציבורית ,
13
באוגוסט2024
.
איסוף המידע וטיוב
הנתונים הם תהליכים
מורכבים ויש להביא
בחשבון קשיים בנוגע
לאופן הערכת מספר
הנוסעים כמו גם
מספר התיקופים
יש הבדלים בהיקף
המידע העומד לרשות
משרד התחבורה על
,המפעילים השונים
והמשרד
משתמש
בדגימה של קווים
מסוימים כדי לקבל
תמונת מצב
תיקוף אי שיעור= 𝟏− הכולל התיקופים מספר
הכולל הנסיעות מספר
אופן הערכת אובדן הכנסות המדינה בעקבות אי-תשלום או אי-תיקוף בתחבורה ציבורית
|
9
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
דגימה של קווים שנועדו לייצג את כלל הקווים של כל מפעיל בכל אשכול.
41
עם זאת,
יש
הבדלים נ
יכרים בהיקף המידע שבידי המשרד על כל מפעיל,
ויש לכך השפעה על יכולתו
לדגום קווי שירות שונים .
ממ שרד התחבורה
נ
מסר
ו לנו נתונים על
מערכות ספירות הנוסעים בקרב16
מפעילי תחבורה
ציבורית נכון ליולי2024
. ב נתונים אלו נכללים רק חלק מהמפעילים (ברבעון הראשון של2024
נתוני המשרד מתייחסים
ליותר מ-
20
.)מפעילים42
מבין
כלל האוטובוסים בקווי השירותים של
16
מפעילים אלו
, כ-
39%
שידרו את נתוני מע
רכות ספירת הנוסעים43
למשרד התחבורה נכון
ליולי2024
.
כאמור, המשרד ביקש שלא נציג את הנתונים לפי שמ ות המפעילים עקב חשש לפגיעה בסודות
מסחריים
, אם כי לא ברור לנו באילו סודות מדובר , מה גם שחלק ניכר מנתונים אלו פורסמו
.במאגרי מידע ציבוריים44
בתרשים2 חילקנו את הנתונים לפי שיעור האוטובוסים
ששידרו נתונים
למשרד התחבורה ביולי2024, ו חלוקה זו
הייתה ל
ארבע קבוצות,
שבכל אחת מהן ארבעה
.מפעילים
תרשים 2: שיעור האוטובוסים שבה
ם
מותקנות מערכות לספירת נוסעים המדווחות למשרד
מתוך צי האוטובוסים של כל מפעיל ומספר האוטובוסים בחברו
ת שבכל קבוצה45
בתרשים2
אפשר לראות שיש פערים בולטים בין המפעילים בהיקף המערכות לספירת נוסעים
שהותקנו בציי האוטובוסים
של כל מפעיל, ושבקרב ארבעה מפעילים שיעור זה היה
פחות מכ-
41 הכנסת ה-
25
,, ישיבת הוועדה המיוחדת לפניות הציבור 'פרוטוקול מס81
,
10
בספטמבר2024
', עמ13
-
14
.
42
,מאגרי המידע הממשלתיים
ציי רכב אוטובוסים ,
9
בנובמבר2024
.
43
הנתונים מתייחסים לשיעו ר האוטובוסים שבהן מותקנות מערכות ששידרו מידע למשרד מתוך כלל האוטובוסים של כל מפעיל; כלומר, אם
.יש מערכת ספירת נוסעים שלא שידרה למשרד היא אינה נכללת בנתונים
44
לדוגמה ,
,אתר מאגרי המידע הממשלתיים
ציי רכב אוטובוסים :, עדכון4
בנובמבר2024
.
45
.עיבוד מרכז המחקר והמידע לנתוני משרד התחבורה רז וייס, מדען נתונים בתחום מחקר ומידע תח"צ, אגף טכנולוגיות ברשות הארצית
לתחבורה ציבורית ,, דוא"ל13
באוגוסט2024
,. תודה לאילנית בר כלכלנית במחלקה לפיקוח תקציבי במרכז המחקר והמידע של הכנסת, על
.עיצוב התרשים
ממשרד התחבורה
נמסרו לנו נתונים על
שיעור מערכות
ספירת הנוסעים
,המשדרות למשרד
נכון ליולי2024
, אצל
16
מפעילים, שהם
רק חלק מכלל
המפעילים (בראשית
2024
היו יותר מ-
20
)מפעילים
שיעור אוטובוסים עם מערכות ספירה
מתוך סך האוטובוסים של כל מפעיל
סך האוטובוסים בקרב כל
המפעילים בקבוצה
מספר מפעילים
בקבוצה
25%-פחות מ6,475
4
25%-50%
6,781
4
50%-75%
3,999
4
75% מעל2,639
4
יש פערים ניכרים בין
המפעילים בהיקף
התקנת המערכות
לספירת נוסעים
המשדרות נתונים
למשרד. בקרב ארבעה
מפעילים היה שיעור זה
פחות מ-
25%
מבין16
המפעילים
שעליהם דיווח לנו
המשרד, ברמה
הארצית מותקנות
מערכות אלו בכ-
39%
מקווי השירות
אופן הערכת אובדן הכנסות המדינה בעקבות אי-תשלום או אי-תיקוף בתחבורה ציבורית
|
10
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
25%
.אפשר גם לראות שרוב האוטובוסים (כ-
67%
)
שייכים למפעילים שהתקינו מערכות לספירת
נוסעים רק במחצית מציי האוטובוסים א
ו
.פחות מכך46
לאור ,פערים אלו שאלנו את המשרד אם לשיטתו המידע שבידיו מאפשר לקבל מדגם מייצג
של תופעת האי-תיקוף. להלן תשובת המשרד
: "אומנם אין כיסוי בכל החברות,
אולם הכיסוי
י הג
אוגרפי ואופי קווים (עירוני, אזורי ובין-
עירוני) נותן, לטעמנו, כיסוי טוב מאוד ומאפשר לקבל
תמונת מצב ארצית (אם כי לא מובהקת סטטיסטית)
."
47
,כלומר המשרד מעריך כי יש בידיו
אומדן מהימן ברמה הארצית,
למרות כיסוי לא מלא של
חלק מהמפעילים ולמרות
שתמונת
.המצב הארצית אינה מובהקת מבחינה סטטיסטית
נציין גם כי בהנחיות המפקח על התעבורה
מו
באות
הוראות
ב
נוגע
לאופן דגימות הקווים לצורך
חישוב שיעור האי-
,תיקוף. עם זאת לא ידוע לנו אילו בדיקות בוצעו כדי לוודא שמדגם זה אכן
מייצג,
ושאלה זו מקבלת משנה תוקף אם מביאים בחשבון את השיעור הניכר של אוטובוסים
המופעלים בידי חברות שבהן שיעור התקנת מערכו
ת ספירת הנוסעים הוא פחות מ-
25%
(
6,475
אוטובוסים,
שהם
כ-
33%
מכלל .)האוטובוסים בקווי השירות
נעיר כי חלק מההבדל בין המפעילים נובע משינויים בדרישות המשרד במסגרת הסכמי
ההפעלה. מ המשרד
נ
מסר לנו כי בשנים האחרונות48
כל מפעיל שזוכה במכרז מחויב להתקין
מערכות
ל
ספירת נוסעים ב-
100%
,מהרכבים ואילו בהסכמים ישנים יותר
המפעילים מחויבים
להתקין מערכות אלו ב עד30%
.מהאוטובוסים49 מ המשרד
נ מסר לנו כי יש סנקציות כספיות נגד
מפעילים שלא עומדים במחויבותם המכרזית ל
התקין מערכות לספירת נוסעים, א
ך הוא
לא השיב
על.שאלתנו באיזה היקף הוטלו סנקציות אלו בפועל50
מ המשרד
נ מסר לנו כי
לא נקבע תאריך יעד מוגדר לסיום התקנת המערכות לספ ירת נוסעים
בכלל ציי האוטובוסים.
זאת מאחר
ש אין לרשות הארצית לתחבורה ציבורית מטרה להתקין
מערכות
כאלו בציים ישנים יותר, משיקולי תקציב, וכן
משיקולי יעילות נמוכה יותר של מערכות
שמותקנות שלא במסגרת ייצור האוטובוס. המשרד העריך שעד סוף שנת2028
יותקנו מערכות
אלו
ברוב גדול מהאוטובוסים בשל חידוש
.הסכמים בשנים הקרובות51
46
ממ שרד התחבורה
נ
מסר לנו כי מדובר רק באוטובוסים ששידרו נתונים ולא בכלל האוטובוסים שעליה
ם
.מותקנות המערכות.שם
47
איתי לניר, מנהל אגף א' טכנולוגיות לתחבורה ציבוריות, הרשות הארצית ,לתחבורה ציבורית, דוא"ל6
באוקטובר2024
.
48
גורם אחד במשרד מסר לנו כי החל משנת2018
מחויבים מפעילים חדשים להתקנת מערכות לספירת נוסעים בכלל האוטובוסים, ואילו
גורם אחר במשרד מסר לנו באוקטובר2024
כי בשלוש השנים האחרונות , קרי משנת2021, כלל המפעילים החדשים הת קינו מערכות לספירת
,נוסעים בהתאם למחויבות מכרזית. איתי לניר, מנהל אגף א' טכנולוגיות לתחבורה ציבוריות, הרשות הארצית לתחבורה ציבורית, דוא"ל5
באוגוסט2024
,; דוד יוסף, סגן מנהל הרשות הארצית לתחבורה ציבורית ומנהל הפיקוח והבקרה, דוא"ל13
באוקטובר2024
.
49
רז וייס, מדען נתונים בתחום מחקר ומידע תח"צ, אגף טכנולוגיו
ת ברשות הארצית לתחבורה ציבורית ,, דוא"ל13
באוגוסט2024
.
50
,דוד יוסף, סגן מנהל הרשות הארצית לתחבורה ציבורית ומנהל הפיקוח והבקרה, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, דוא"ל13
באוקטובר
2024; איתי לניר, מנהל א ,גף א' טכנולוגיות לתחבורה ציבורית, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים6
באוקטובר2024
.
51
,איתי לניר, מנהל אגף א' טכנולוגיות לתחבורה ציבורית, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים6
באוקטובר2024
.
חלק מההבדלים
בהיקף התקנת
המערכות לספירת
נוסעים הם תוצאה של
שינויים במכרזים
שק
ובע המשרד
לא נקבע תאריך יעד
לסיום התקנת
המערכות לספיר ת
נוסעים בכלל ציי
האוטובוסים, אך
המשרד מעריך שעד
סוף שנת2028
יותקנו מערכות אלו
ברוב האוטובוסים
למרות שאין בידי
המשרד כיסוי מלא של
המפעילים, הוא
מעריך כי יש בידיו
תמונת מצב מהימנה
–
אך לא מובהקת
סטטיסטית–
ברמה
הארצית
אופן הערכת אובדן הכנסות המדינה בעקבות אי-תשלום או אי-תיקוף בתחבורה ציבורית
|
11
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
גם כאשר מותקנת מערכת ספירת נוסעים יש
קו
שי בקבלת מספר מדויק של נוסעים.
בין
השאר עולות שאלות כיצד להתמודד עם סוגיות כגון עליות וירידות של נהגים
לאורך הקווים
,)(לדוגמה כדי לסייע לבעלי מוגבלויות לעלות או לרדת
,נוסעים שיורדים ועולים שוב
פערים בין
,מספר העליות והירידות בקו מסוים
דיווחי
ם על ירידות נוס עים בתחנות מוצא
ועוד.
52
המשרד
הוסיף גם כי חלק מהמערכות אינן תקינות וכי
צריך לכייל אותן בתדירות גבוהה, בין השאר מאחר
ש
חיישנים זזים במהלך נסיעות או ש
הכיול נפגע במסגרת עבודות תחזוקה.
53
בסקר שנתי שביצע
המשרד בדצמבר2023
נמצא פער ממוצע של כ-
18%
בין מספר הנסיעות ב
סקר ל בין אלו
שנמצאו במערכת הנתונים. בסקר נמצאו גם הבדלים ניכרים בין המפעילים בדיוק של מערכות
."ספירות הנוסעים, לרבות מפעילים שלגביהם נכתב כי איכות נתוני הספירה היא "נמוכה מאוד54
נציין כי בהנחיות למימוש מערכת ספירת נוסעים בתחבורה הציבורית שפרסם משרד התחבורה
נכתב כי סטיית ספירת הנוסעים המרבית המותרת למערכת היא5%
לנוסעים עולים ולנוסעים
יורדים (במדגם של500
.)נוסעים לפחות55
כלומר, בשימוש בנתוני מערכות ספירת נוסעים יש
.להביא בחשבון אפשרות של טעות המוגדרת כסבירה
2.2
אומדנים ל
מספר התיקופים ו
ל
שיעור האי-תיקוף
כאמור, בדיוני הוועדה המיוחדת של הכנסת לפניות הציבור במהלך שנת2024
מסרו נציגי משרד
האוצר ומשרד התחבורה כי שיעור האי-
תיקוף הארצי
הוא כ-
20%
.
גם במסמך הערכת השפעת
רגולציה(
(RIA
שפרסם משרד התחבורה ביוני2024
נכתב כי שיעור האי-
תיקוף הארצי
הוא כ-
20%
.
לא
ידוע לנו על אילו
תקופות בוצעו חישובים אלו, אילו נתונים נכללים בהם ואם הם עברו
טיוב. ביקשנו ממשרד התחבורה הבהרות בעניין זה,
אך לא קיבלנו
תשובה.
נציין כי במסמך
הערכת השפעת הרגולציה פורסמו גם נתונים על שיעור האי-
,תיקוף בפילוח לפי מפעיל
ו
עולה
מהם
כי שיעור זה הוא כ בין-
12%
לכ-
30%
.
56
משרד התחבורה
העביר לנו נתונים המתייחסים לרוב המפעילים בשתי תקופות: ינואר–
אפריל
2023
וינואר2024
. מעיבוד מרכז המחקר והמידע של הכנסת עולה כי שיעור האי-
תיקוף
52
פסילת נסיעות אלגוריתם חדש-
מצגת, ינואר2024
, הועבר למרכז המחקר והמידע של הכנסת על ידי רז וייס, מדען נתונים בתחום מחקר
ומידע תח"צ, אגף טכנולוגיות ברשות הארצית לתחבורה ציבורית ,
13
באוגוסט2024
;
ניר לנדאו, סמנכ"ל מינהל, וגל הרשקוביץ, יועץ ביקורת
וג ,ביה, אגד, שיחה2
בספטמבר2024
:. ראו גם
Egu and Bonnell, 2020.
53
רז וייס, מדען נתונ
ים בתחום מחקר ומידע תח"צ, אגף טכנולוגיות ברשות הארצית לתחבורה ציבורית ,, דוא"ל13
באוגוסט2024
.
54
סקר בקרה על נתוני מערכת ספירת נוסעים–
קיץ2023
, דצמבר2023
, הועבר למרכז המחקר והמידע של הכנסת בידי רז וייס, מדען
נתונים בתחום מחקר ומידע תח"צ, אגף טכנולוגיות
ברשות הארצית לתחבורה ציבורית ,
13
באוגוסט2024
.
55
סעיף5.1
,. הרשות הארצית לתחבורה ציבורית, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים
הנחיות למימוש
מערכת ספירת נוסעים בתחבורה
הציבורית ,
23
בינואר2023
.
56
,משרד התחבורה והבטיחות בדרכים הפחתת סכום התעריף המוגדל בגין
אי-תיקוף נסיעה באוטובוס כאשר קיים חוזה נסיעה תקף
(קובץ
RIA
), יוני2024
.
גם כאשר מותקנת
מערכת לספירת
נוסעים יש קשיים
שונים בקבלת מספר
מדויק של נוסעים
לפי פרסום של
המשרד מיוני2024
,
שיעור האי-
תיקוף
ברמה הארצית הוא
20%
, ובפילוח לפי
מפעילים הוא בין כ-
12%
לכ-
30%
אופן הערכת אובדן הכנסות המדינה בעקבות אי-תשלום או אי-תיקוף בתחבורה ציבורית
|
12
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
בינואר–
אפריל2023
היה כ-
22%
ברמה הארצית ובין כ-
12%
לכ-
31%
;בפילוח לפי מפעיל
בינואר4
202
היה שיעור האי-תיקוף הארצי כ-
18%
– בין כ-
12%
לכ-
24%
.
57
כמה מהמפעילים דיווחו לנו על שיעורי
אי-תיקוף שונים מאלו ש דווחו לגביהם בידי משרד
התחבורה. מ
מ
שרד
התחבורה
נ מסר לנו כי ייתכן שהבדלים כאלו
נובע
מהבדלים באופן טיוב
הנתונים בינו לבין ה
מפעילים. כאמור,
אין מתודולוגיה מוסכמת
ב
נוגע
לאופן שבו יש לטייב את
הנתונים .מ המשרד
נ
מסר לנו כי הוא פועל לפתח מתודולוגיה כזו, אך לא צ
ו ין מתי יושלם
התהליך .
נציין כי אחד ממפעילי התחבורה הציבורית מסר לנו כי רצוי שהמשרד ישתף את המפעילים
בתהליך זה.
58
3
.
אופן חישוב ההפסד הנגרם בעקבות
אי-תיקוף
ביקשנו לבחון כיצד מחשבים משרד התחבורה ומשרד האוצר את היקף
ההפסד הכלכלי
שנגרם
עקב אי-תיקוף
.ואת הנחות היסוד שעל בסיסן מתבצע חישוב זה
במהלך כתיבת המסמך מצאנו
ארבעה
אומדנים
של
משרד התחבורה להיקף ההפסד הכלכלי
למדינה עקב א
י-
.תיקוף
לא צוין לאיזו שנה מתייחס כל אומדן,
אך כל האומדנים הוצגו או פורסמו
בשנת2024
, לפי הכרונולוגיה
שלהלן:
-
בפברואר2024
ציין נציג משרד התחבורה
בדיון ועדת החוקה, חוק ומשפט כי היקף ההפסד
הוא300
מיליון שקלים;
59
-
במאי2024
מסרה נציגת משרד האוצר בדיון הוועדה המיוחדת לפנ יות הציבור של הכנסת
אומדן של600
מיליון שקלים;
60
-
ביוני2024
פורסם
מ
סמך הערכת השפעת רגולציה של משרד התחבורה, ונכתב בו
כי ההפסד
למדינה הוא
כ-
400
מיליון שקלים, דו י לצ ו הפסד של כ-
200
מיליון שקלים
למפעילי
התחבורה הציבורית.
61
.נבהיר כי לא ניתן לחבר סכומים אלו ביחד62
57
שיעור התיקוף בינואר2024
הגיע לכ-
33%
אצל מפעיל אחד,
אך לא כללנו אותו מאחר שזהו
מקרה קיצון (השיעור הבא בתור הוא כ-
24%
.)
נציין כי מ
מ שרד התחבורה
נ
מסר
ו לנו נתונים גולמ
יים ושיעור מטויב של אי-
.תיקוף
פסלנו את התצפיות שבהן ההפרש בין שיעור האי-
תיקוף
הגולמי לבין השיעור המטויב לפי משרד התחבורה
היה 3 נקודות האחוז או יותר מכך. עיבוד מרכז המחקר והמידע של הכנסת
לנתוני משרד
,התחבורה. רז וייס מדען נ
תונים בתחום מחקר ומידע תח"צ, אגף טכנולוגיות ברשות הארצית לתחבורה ציבורית ,, קובץ שהועבר בדוא"ל4
בספטמבר2024
.
.תודה לבת חן רוטנברג, כלכלנית במחלקה לפיקוח תקציבי במרכז המחקר והמידע של הכנסת, על הסיוע בביצוע העיבוד
58
ניר לנדאו, סמנכ"ל מינהל, וגל הרשקוביץ, יו
עץ ביקורת וגב
י ,יה, אגד, שיחה2
בספטמבר2024
.
59
הכנסת ה-
25
,, ישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט 'פרוטוקול מס256
,
12
בפברואר2024
', עמ15
60 ראו את דברי נציגת אגף התקציבים במשרד האוצר בדיון הוועדה המיוחדת לפניות הציבור. הכנסת ה-
25
, ישיבת הוועדה המיוחדת לפניות
,הציבור 'פרוטוקול מס70
,
28
במאי2024
', עמ22
-
23
.
61
משרד התחבורה והבטיחות
,בדרכים הפחתת סכום התעריף המוגדל בגין
אי-תיקוף נסיעה
באוטובוס
כאשר קיים חוזה נסיעה תקף
(קובץ
RIA
), יוני2024
.
62
זאת מאחר
ש חלק מהרווח של המדינה ממכירת הכרטיסים מתקזז עם התשלומים המועברים למפעילים כתמריצי תיקוף. להמחשה, נניח
שהמדינה מפסידה6
שקלים על נסיעה ללא כרטיס והמפעיל מפסיד2
.שקלים של תמריץ תיקוף על אותה נסיעה אם אותה נסיעה הייתה
משולמת ומתוקפת, המדינה הייתה מרוויחה6
שקלים אך משלמת2
שקלים כתמריץ תיקוף. נדגיש כי מדובר בסכומים לדוגמה בלבד ותמריצי
.התיקוף משתנים בין הסכמי הפעלה, וכן יש נוסעים הזכאים לנסיעה ללא תשלום וגם נסיעות אלו מזכות את המפעילים בתמריץ תיקוף
בידינו ארבעה אומדנים
של משרד התחבורה או
האוצר בנוגע להיקף
.ההפסד למדינה
אומדנים אלו הם בין
300
ל-
600
מי ליון
שקלים בשנה
קיבלנו
הסבר רק על
אופן החישוב של
האומדן ש
לפיו
ההפסד
הוא500
,מיליון שקלים
אך מדובר בהסבר
חלקי ואי אפשר לשחזר
על בסיסו את החישוב
שביצע משרד
התחבורה
מעיבוד מרכז המחקר
והמידע של הכנסת
לנתוני המשרד עלו
:אומדנים דומים
בינואר-
אפריל2023
היה שיעור האי-תיקוף
ברמה הארצית כ-
22%
ובינואר2024
כ-
18%
אופן הערכת אובדן הכנסות המדינה בעקבות אי-תשלום או אי-תיקוף בתחבורה ציבורית
|
13
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
-
בספטמבר2024
מסר לנו משרד התחבורה אומדן של500
מיליון שקלים
.בשנה63
ביקשנו ממשרד התחבורה וממשרד האוצר הבהרות
ב
נוגע
לאופן החישוב ,של אומדנים אלו
אך
הצלחנו לקבל הסבר לגבי ה אומדן של500
מיליון שקלים בלבד .
,לפי משרד התחבורה
ראשית יש לחשב את שיעור האי-
תיקוף כפי שצוין למעלה; שנית, יש לחשב שיעור זה
מתוך הפ דיון
של כלל אמצע
י התחבורה הציבורית,
.לרבות רכבות מאחר שלדברי
המשרד הפדיון ה מוערך
בענף
הוא
2.5
מיליארד שקלים בממוצע,בשנה
20%
ממנו הוא500
.מיליון שקלים64
שאלנו את
משרד התחבורה אם מדובר במחירים שוטפים או במחירי2015
ומהם המקורות לחישוב,
אך לא
קיבלנו תשובה על
שאלה זו .
המשרד ציין כי החישוב מבוסס על ממוצע של שנת2023
ושנת2024
.
65
לא ב רור מדוע רצוי
לשיטת המשרד לכלול את שנת2024
בחישוב
במקום לחשב את ההפסד לכל שנה
בנפרד .
כמו כן,
לא ברור כיצד נכללה שנה זו בחישוב בהתחשב בכך
שהתשובה הועברה
אלינו
בספטמבר2024, קרי טרם סיום השנה.
במסגרת מסמך זה לא ביצענו אומדן עלות נוסף
. עם זאת,
בחנו את יישום הנוסחה שהציג לנו
המשרד לגבי היקף ההפסד הכלכלי למדינה לשנת2023
. בשנה זו, לפי נתוני הלשכה המרכזית
,לסטטיסטיקה הפדיון השנתי
מנוסעים
בקווי אוטובוס קבועים
ומנסיעות ברכבות
היה
כ-
1.83
מיליארד שקלים
.)(במחירים שוטפים66 על בסיס ההנחה כי היקף האי-תיקו ף
הוא
20%
(והוא זהה
אי ל-תשלום ) אפשר לחשב שההפסד
הוא כ-
366
מיליון שקלים. נציין כי שנת2023
אינה שנה
מייצגת,
מאחר שבמהלכה
פרצה מלחמת חרבות ברזל,
והיא הביאה לירידה ניכרת בהיקף
.הנסיעות67
כמו כן, נדגיש כי אפשר לבצע חישוב זה בדרכים שונות, לדוגמה על בסיס תקנון לשנת
בסיס מסוימת. עם זאת,
נראה כי למשרד התחבורה אין שיטה אחידה לחישוב זה מאחר
ש כאמור
ביד
י נו
ארבעה
אומדנים שונים של המשרד עצמו להיקף ההפסד הכלכלי
למדינה .
עם זאת, כאמור בכל האומדנים האמורים מדובר בהפסד של מאות מיליוני שקלים, וזאת ללא
חישוב ההפסד למפעילי התחב
ורה הציבורית.
,אפשר להעלות כמה שאלות לגבי אופן החישוב שהציג בפנינו משרד התחבורה. ראשית
ב שיטת
חישוב זו
אין הבחנה בין נסיעות של
א תוקפו לנסיעות שלא שולמו . עם זאת, כאמור יש מקרים
שבהם הנוסעים שילמו על הנסיעה אך לא תיקפו, לדוגמה נוסעים בעלי הסדר חופשי חודשי או
.נוסע ששילם על נסיעה אחת אך לא תיקף את נסיעת המעבר ככל ששיעור הנסיעות שלא
63
,אריה זדה, מנהל אגף סובסידיות, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, דוא"ל18
בספטמבר2024
ו-
15
באוקטובר2024
.
64
.שם
65
.שם
66
פדיון מנוסעים בקווי אוטובוס קבועים (כ-
1.49
מיליארד שקלים) ומהולכת נוסעים ברכבות (כ-
331
מיליון שקלים). בה תאם להסבר ממשרד
התחבורה,
.לא כללנו בחישוב את הפדיון מנסיעות מיוחדות ומטיולים
.הסכומים כוללים מע"מ
,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה רבעון
'לסטטיסטיקה של תחבורה מס2024/3, מבוא –
,מונחים, הגדרות והסברים
לוח7: פדיון ומדדי מחירים בשירותי רכבת , לפי סוג שירות (סיווג
2011
), ו לוח12: פדיון ומדדי מחירים בשירותי אוטובוסים בקווים קבועים( , לפי סוג שירות2011
), ספטמבר2024
.
67
,אריה זדה, מנהל אגף סובסידיות, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, דוא"ל15
באוקטובר2024
.
מהמשרד נמסר לנו שיש
לחשב את ההפסד
הכלכלי כממוצע של
השנים2024-2023
, אך
אין בידינו נתונים מלאים
לשנת2024
אם נניח כי שיעור האי-
תיקוף הוא20%
, אפשר
לחשב שאובדן
ההכנסות למדינה עקב
אי-
תיקוף בשנת2023
(בלבד) היה כ-
366
מיליון שקלים
ב שיטת החישוב של
משרד התחבורה אין
הבחנה
בין נסיעות
שלא תוקפו לבין
,נסיעות שלא שולמו
ועולה השאלה כמה
נוסעים שילמו אך לא
תיקפו (לדוגמה, בעלי
)הסדר חודשי
אפשר לבצע את
החישוב בדרכים שונות,
אך נראה כי למשרד אין
,חישוב אחיד. עם זאת
בכל האומדנים שמצאנו
ההפסד מוערך במאות
מיליוני שקלים
אופן הערכת אובדן הכנסות המדינה בעקבות אי-תשלום או אי-תיקוף בתחבורה ציבורית
|
14
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
,שולמו מתוך כלל הנסיעות שלא תוקפו הוא קטן יותר
ההפסד הכלכלי למדינה עקב אי-
תיקוף יהיה נמוך יותר.
,שנית שיטת החישוב שהציג לנו משרד התחבורה מניחה שאין הבדל בין מאפייני הנוסעים שלא
,תיקפו לבין הנוסעים שתיקפו. עם זאת
ה
הפסד למדינה יהיה נמוך יותר ככל ש בקרב הנוסעים
שלא תיקפו יש שיעור גבוה יותר של זכאים להנחה או לנסיעה חינם
לעומת
הנוסעים שתיקפו.
לדוגמה, אם
בקרב קבוצת הלא-
מתקפים יש שיעור גבוה של אנשים מעל גיל75
(שזכאים לנסוע
)בחינם לעומת קבוצת המתקפים, ההפסד למדינה יהיה נמוך יותר מאחר ובכל מקרה הם לא היו
,משלמים על הכרטיס. לחלופין
ה
הפסד למדינה יעלה אם שיעור הנסיעות הבין-
עירוניות בקרב
הנוסעים שלא תיקפו הוא גבוה יותר מאשר בקרב הנוסעים שתיקפו
(מאחר
ש הנסיעה יקרה
יותר מנסיעה עירונית). כלו,מר
מאפייני הנוסעים והנסיעות יכולים להשפיע על היקף ההפסד
הכלכלי .
משרד התחבורה, וכן
המפעילים שענו על
פנייתנו,
מסרו לנו כי אין בידיהם מידע על קבוצת
הנוסעים שאינם מתקפים.
68
כמה מהמפעילים העלו בפנינו השערות לגבי תמהיל אוכלוסיית
הלא-מתקפים. לדוגמה, מפעיל אחד הע
ריך כי שיעור בעלי ההנחות בקרב הלא-
מתקפים הוא
נמוך יותר מהאוכלוסייה הכללית מאחר שלבעלי ההנחות יש תמריץ כלכלי נמוך יותר שלא
;לתקף69
לעומת זאת, מפעיל אחר העריך ששיעור בני הנוער בקרב הלא-
מתקפים הוא גבוה
במיוחד (נזכיר שבני נוער זכאים להנחה של50%
.)
70 מפעיל אחר מס
ר כי שיעור האי-
תיקוף גבוה
במיוחד בחברה
הערבי
ת,
.לרבות בקרב אנשים הזכאים לנסיעה בחינם שאינם מודעים לנושא71
אפשר לשאול אם רצוי ואם אפשרי
שמשרד התחבורה או גורם אחר י
ער וך מחקר על
קבוצת הלא-
.מתקפים
סוגיה נוספת שיש להביא בחשבון היא ההפסד הכלכלי למפעילים. כאמור,
התשלום על כרטיסי
( הנסיעה
פדיון הנסיעות) שייך למדינה והמדינה מעבירה למפעילים תמריץ תי קוף על כל
נסיעה מתוקפת,
כאשר יש הבדלים בגודל התמריץ בין הסכמים. מספר התיקופים משפיע
,בצורות נוספות על ההתחשבנות; כך
יש הסכמים שבהם נקבע תמריץ מדורג כך שעלייה במספר
הנסיעות המתוקפות תביא למעבר ל,תמריץ תיקוף גבוה יותר לכל נסיעה72
ונוסף על כך מספר
68
דוד
,יוסף, סגן מנהל הרשות הארצית לתחבורה ציבורית ומנהל הפיקוח והבקרה, דוא"ל29
ביולי2024
; יעקב נחום, מנהל פיקוח ובקרת
,שירות, תנופה, מכתב28
באוגוסט2024
; ניר לנדאו, סמנכ"ל מינהל, וגל הרשקוביץ, יועץ ביקורת וגב
י ,יה, אגד, שיחה2
בספטמבר2024
.
69
ניר לנדאו, סמנכ ,"ל מינהל, וגל הרשקוביץ, יועץ ביקורת וגביה, אגד, שיחה2
בספטמבר2024
.
70
,איתי פלייסיג, סמנכ"ל מטה טכנולוגיות ואיכות השירות, קווים, דוא"ל29
באוגוסט2024
.
71
רו"ח עינב וסרמן, סמנכ"לית כספים–
,גלים הנגב המערבי בע"מ, מכתב11
באוגוסט2024
.
72
לדוגמה, במכרז מסוים נקבע תמריץ בן :שלוש מדרגות1.75
שקלים לכל נסיעת נוסע בתשלום עד11
,מיליון נסיעות בשנה1.95
שקלים
אם מספר הנסיעות הוא בין11
ל-
13.5
מיליון שקלים, ו-
2.25
שקלים לכל נסיעה מעל13
מיליון נסיעות באותה תקופה; במכרז אחר התמריץ
הוא 0 שקלים עד חצ
י מיליון נסיעות, עולה ל-
2.5
שקלים בין חצי מיליון
ל-
4 מיליון נסיעות, ועולה ל-
3.25
שקלים לכל נסיעה מעל4
מיליון
נסיעות. י ש גם מכרזים שבהם רק שתי מדרגות או שנקבע שגובה המדרגות ישתנה במהלך תקופת ההסכם. לדוגמה, ראו סעיף53.1
ב מדינת
ישראל, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, הליך תחרותי מספר04/2021
לקבלת רישיונות להפעלת קווי שירות בתחבורה הציבורית בקווי
ההנחה ב שיטת החישוב
של משרד התחבורה
היא שאין הבדל
במאפייני הנוסעים
והנסיעות בין נוסעים
שתיקפו לאלו שלא
תיקפו, אם כי הבדלים
אלו יכולים להיות
משמעותיים
אין למשרד התחבורה
מידע על קבוצת
הנוסעים שלא
מתקפים
נוסף על ההפסד
למדינה,
יש להביא
בחשבון את ההפסד
למפעילי התחבורה
הציבורית שמתוגמלים,
בין השאר,
באמצעות
תמריצי תיקוף
אופן הערכת אובדן הכנסות המדינה בעקבות אי-תשלום או אי-תיקוף בתחבורה ציבורית
|
15
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
גדול של
נוסעים מעיד על צורך בת וספות של אוטובוסים, כלומר הגדלת.מרכיב הנסועה73
נזכיר
כי המפעילים זכאים לתמריץ תיקוף גם כאשר הנוסע זכאי לנסיעה בחינם, לדוגמה במסגרת
הסדר חופשי חודשי או במסגרת נסיעת מעבר. כלומר, גם אם המדינה לא מפסידה את דמי
.הנסיעה, המפעילים מאבדים את תמריץ התיקוף נזכיר כי הכנסות הזכיינים נובעות בעיקר
מהיקף הנסועה בפועל , ואילו מרכיב.תמריצי התיקוף הוא משני74
4
. דיון
.להלן נציג נקודות אפשריות לדיון
יצירת
מתודולוגיה מוסכמת לחישוב אי-תיקוף :יש קושי לדון בשיעורי האי-
תיקוף ללא קביעת
מתודולוגיה מוסכמת לחישוב ,ם ,שבה תהיה
בין השאר,
.התייחסות לתוצאות חריגות או מידע חסר
ממ שרד התחבורה
נ
מסר לנו כי הוא פועל למטרה זו, אך לא צ
ין מ ו תי יושלם התהליך. נעיר כי אחד
ממפעילי התחבורה הציבורית מסר כי רצוי שהמשרד ישתף את המפעילים בתהליך גיבוש
המתודולוגיה.
75 אפשר לש
אול מתי יושלם גיבוש המתודולוגיה ואילו גורמים ייקחו בה חלק.
ממ
שרד התחבורה נ מסר למרכז המחקר והמידע של הכנסת
כי הוא עוסק באופן מתמיד בטיוב
הנתונים ומתשובתו עולה גם כי בסיס המידע העומד לרשות המשרד מתרחב עם המשך ההתקנה
של מערכות לספירת נוסעים בציי.האוטובוסים כאמור, אין למשרד תאריך יעד לסיום התהליך,
אך הוא מעריך כי מערכות אלו יותקנו ברוב האוטובוסים עד סוף שנת2028. עם זאת,
לשיטת
המשרד אפשר לקבל תמונה מייצגת של שיעור האי-
תיקוף גם על בסיס דגימה של הקווים שבהם
מותקנות מערכות לספירת נוסעים אצל כל מפעיל. עולה
השאלה אם בידי המשרד להבטיח
מדגם מייצג ובמיוחד בקרב מפעי
לים שלהם שיעור התקנה ושידור נמ וך, וכיצד המשרד
מבטיח כי תמונת המצב הארצית
שבידיו היא אכן מהימנה .
אופן חישוב
ההפסד הכלכלי למדינה :
כפי שהוצג, אפשר לשאול אם יש להביא בחשבון את
ההבדל בין
אי-
תשלום
לבין א
י-
תיקוף
בעת חישוב ההפסד הכלכלי, ו אם יש להביא בחשבון הבדלים
אפשריים במאפיי ני הנוסעים או הנסיעות בין .הנוסעים המתקפים לאלו שאינם מתקפים
למר ות
ההבדלים בין האומדנים שביד
י נו, נדגיש כי בכל האומדנים מוערך כי
ההפסד הוא
כמה מאות
מילי .וני שקלים
נעיר כי רצוי שבדוחות השפעה על
( רגולציהRIA
)
שאמורים להיות בסיס הידע
לתהליכי קבלת החלטות
יוצגו בצורה ברורה הנתונים והנחות
היסוד עליהם מבוססים ה.חישובים
אשכול השרון,
מאי2022
, וסעיף53.1
ב מדינת ישראל משרד התחבורה והבטיחות בדרכים הליך תחרותי מספר09/2022
לקבלת רישיונ ות
להפעלת קווי שירות בתחבורה הציבורית באוטובוסים בקווי אשכול עוטף ירושלים מערב , ספטמבר2022
.
73
רו"ח עינב וסרמן, סמנכ"לית כספים–
,גלים הנגב המערבי בע"מ, מכתב11
באוגוסט2024
;
,ניר לנדאו, סמנכ"ל מינהל, וגל הרשקוביץ
יועץ ביקורת וגב
י ,יה, אגד, שיחה2
בספטמבר2024
.
74
,שם. ראו גם: אמיר שניידר, מנכ"ל ועו"ד עמית גור, יועמ"ש, פורום חברות התחבורה הציבורית הפרטיות, שיחה25
ביולי2024
.
75
ניר לנדאו, סמנכ"ל מינהל, וגל הרשקוביץ, יועץ ביקורת וגב
י ,יה, אגד, שיחה2
בספטמבר2024
.
ממ שרד התחבורה
נ
מסר לנו כ י יש הוא
פועל ליצירת
מתודולוגיה מוסכמת
לחישוב אי-תיקוף, אך
לא ידוע מתי יושלם
תהליך זה
משרד התחבורה פועל
לשיפור בסיס הנתונים
שבידיו,
אך לא ברור
כיצד המשרד מבטיח
כי תמונת המצב
הארצית שבידיו
מהימנה
אפשר לשאול אם
ב חישוב ההפסד
הכלכלי צריך להביא
בחשבון הבדלים בין
אי-תיקוף לאי-תשלום
ובין מאפייני הנוסעים
שתיקפו לאלו שלא
תיקפו
אופן הערכת אובדן הכנסות המדינה בעקבות אי-תשלום או אי-תיקוף בתחבורה ציבורית
|
16
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
נוסף על כך,
נזכיר כי
אי-
התיקוף פוגע
ביכולת לת כנן את פעילות התחבורה הציבורית ברמת
המפעיל וברמה הארצית ,
לדוגמה קושי לזהות קווים עמוסים הדורשים תגבור, והדבר יכול להביא
.לפגיעה באיכות השירות76
,נוסף על ההפסד הכלכלי למדינה אפשר לשאול
מהו היקף ההפסד הכלכלי למפעי לי התחבורה
הציבורית עקב אי-תיקוף.
הפסד זה מקוזז במידת מה באמצעות התעריפים המוגדלים
,המושתים על נוסעים שאינם מתקפים, וכאמור92%
מ
הקנסות
שגובים המפעילים נותרים
בידיהם, אך
רק חלק מהנוסעים שלא מתקפים נקנס ים ומהם
רק חלק משלמים את הקנס.
ומפעילים ששוחחנו ע
י .מם מסרו לנו כי ככלל המנגנון אינו מכסה את העלויות
אפשר גם לשאול מה תהיה
ה
משמעות הכלכלית של אי-תיקוף בהסדרי התחשבנות עתידיים.
כפי שצוין כיום מספר הנוסעים הוא מרכיב משני בהיקפו בהתחשבנות בין המדינה לבין מפעילי
,התחבורה הציבורית
ו
המרכיב העיקרי הוא נסועה בפועל.
77
ממ שרד התחבורה
נ
מסר לנו
כיום
בגיבוש הסדר ענפי
חדש ובכ" וונתו
להגדיל את החשיפה של המפעיל לתיקופי נוסעים ", אם כי
.התהליך טרם הושלם78
אין ביד
י
נו הסדר זה,
אך אפשר לשאול
מתי יושלם ההסדר החדש ו אם
וכיצד ישפיעו שיעורי אי-התיקוף על אופן
ההתחשבנות. אפשר גם לשאול אם
ה
הבדלים בין שי
עו רי
האי-תיקוף הקיימים בין חברות יובאו בחשבון במנגנון זה וכיצד.
כיצד להגביר את שיעורי התיקוף
. הועלו בפנינו כמה דרכים להגברת שיעורי התיקוף, ובה
ן מת ן
אפשרות לשלם בכרטיסי נייר לאוכלוסיות
עם אוריינות טכנולוגית
נמוכה, הגברת המודעות
,הציבורית באמצעות שילוט79
שיפ
ור הכשרת המבקרים, הגדלת הקנסות , מתן סמכויות נוספות
למבקרים80 ו.ביטול השימוש ביישומונים לתיקוף81
כאמור, ב-
25
באוגוסט
2024
נכנס לת
ו קף תיקון שיצר החרגות
במדרג הקנסות , כך שבעלי
הסדר ים מסוימים ישלמו ל50
שקלים על
אי-תיקוף
. אפשר לשאול:
האם יש לשנות שוב את מדרג
הקנסות? ואם כן, כיצד ומה צריך להיות היחס
בין קנס על
אי-תיקוף
לבין קנס על
אי-תשלום?
82 ב-
76
שם; איתי פלייסיג, סמנכ"ל מטה טכנולוגיות ,ואיכות השירות, קווים, דוא"ל29
באוגוסט2024
; דוד יוסף, סגן מנהל הרשות הארצית לתחבורה
,ציבורית ומנהל הפיקוח והבקרה, דוא"ל29
ביולי2024
; אמיר שניידר, מנכ"ל ועו"ד עמית גור, יועמ"ש, פורום חברות התחבורה הציבורית
,הפרטיות, שיחה25
ביולי2024
.
77
כלומר, מספר הקי
לומטרים שעברו הרכבים של כל מפעיל המשמשים בקווים אלו בתקופת זמן נתונה.
78
,אריה זדה, מנהל אגף סובסידיות, משרד התחבורה והבטיחות בדרכים, דוא"ל18
בספטמבר2024
.
79
לשיטת ארגון15
.דקות יש בין השאר להדגיש את סכום הקנס ולהגדיל את זמן חיווי התשלום במכשיר התיקוף הערות ארגון15
דקות –
ארגון
צרכני תחבורה ציבורית על טיוטת הנחיות המ פקח על התעבורה– פיקוח על תשלום דמי נסיעה בקווי שירות אוטובוס,
אוגוסט2024
.
80
,מירב גרני, מנהלת בקרה ופיקוח, מטרופולין, דוא"ל12
באוגוסט2024
.
81
,יעקב נחום, מנהל פיקוח ובקרת שירות, תנופה, מכתב28
באוגוסט2024
.
82
,יעל שכטר סיטמן וע"ד נעה זלצמן
התייחסות לטיוטת תעריף מוגדל בעד נסיעה באוטובוס
)(תיקון ,
26
ביוני2024
.
נוסף על אובדן
הכנסות למדינה,
יש
להביא בחשבון את
הקושי שאי-
תיקוף
יוצר בתכנון קווי
התח"
צ ואת ההפסד
הכלכלי למפעילים
משרד התחבורה
מגבש הסדר
התחשבנות חדש שבו
תהיה חשיפה גבוהה
יותר של המפעיל
לתיקופים
אפשר לשאול כיצד
אפשר להגביר את
שיעורי התיקוף
אפשר לשאול האם
יש לשנות שוב את
מדרג הקנסות
אופן הערכת אובדן הכנסות המדינה בעקבות אי-תשלום או אי-תיקוף בתחבורה ציבורית
|
17
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
6
בנובמבר2024
עברה בקריאה טרומית הצעת חוק שבמסגרתה יופחת סכום הפיצוי הכספי
במקרים מסוימים ל-
20
שקלים,
83
.והצעות ברוח זו הוגשו גם בשנים קודמות84
83
.באותה ישיבה התקיימו הצבעות על שתי הצעות דומות. כל הצעות החוק עברו בקריאה טרומית והועברו להמשך דיון בוועדת הכלכלה
הכנסת ה-
25
,, דברי הכנסת ישיבה214
,
6
בנובמבר2024
:; ראו גם הצעת חוק להפחתת סכום הפיצוי הכספי בשל נסיעה ללא תיקוף כרטיס
בתחבורה ציבורית (תיקוני חקיקה), התשפ"ג–
2023
,
/של חה"כ משה סולומון (פ96
36
).
84
,לדוגמה
הצעת חוק להפחתת סכום הפיצוי הכספי בשל נסיעה ללא תיקוף כרטיס בתחבורה ציבורית (תיקוני חקיקה), התשפ"ג–
2023
/(פ25/1284
), של חברת הכנסת אימאן ח'
.טיב יאסין וחברי כנסת נוספים