חומר רקע
מסמך הכנה לדיון בוועדת החוקה ביום23.6.20
ב עניין הצעת חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף
הקורונה החדש (הוראת שעה), התש"ף-
2020
/(מ1320
) –
'דיון פתיחה ופרק ב
להצעה: הכרזה על מצב חירום
בשל נגיף קורונה
ב הצעת החוק
שבכותרת
מוצע לקבוע את הסדר המסגרת שיגדיר
את
הסמכויות שיוקנו לממשלה לקבוע הגבלות
חריפות על פעילות הציבור
, וזאת לצורך המשך התמודדות עם נגיף הקורונה ומניעת התפשטותו. ההצעה אושרה
בקריאה הראשונה
במליאת הכנסת וכעת היא מובאת לדיון הכנה לקריאה השנייה והשלישי
ת בוועדה .
מדובר בהור את שעת שתוקפה עד ליום31.3.2021
, והיא מחליפה שורה של הסדרים שנקבעו בתקנות שעת
.חירום שהתקינה הממשלה
לפי
המוצע , בכפוף להכרזה של הממשלה על מצב חירום בשל נגיף הקורונה, הממשלה תוסמך להתקין תקנות
שבהן ייקבעו הגבלות על פעילות הציבור במרחב הפרטי והציבורי במגוון תחומי החיים , למשל: הגבלות על יציאה
ממקום מגורים ועל הימצאות במרחב הציבורי, הגבלות על בתי עסק, על פעילות מוסדות חינוך ורווחה, תחבורה
.ציבורית ועוד בחוק מוצע לקבוע את התחומים שבהם תוכל הממ שלה להתקין תקנות, וכן את אמות המידה
.והתנאים להפעלת סמכותה לעשות כן
על פי ההסדר המוצע, התקנות יותקנו על ידי הממשלה
ויאושרו בדיעבד על ידי ועדה של הכנסת
בתוך14
,ימים
או7 ימים ביחס לחלק מהתקנות.
כמו
כן,
מוצע בהצעה
כי
ועדת שרים שתקבע הממשלה תוכל להכריז על חלק במדינה שבו תהיה התפשטות בהיקף
נרחב של הנגיף"כעל "אזור מוגבל,
שבתחומו תוסמך אותה ועדה להטיל מגבלות חמורות על יציאה ממנו או
כניסה אליו ולקבוע מגבלות רחבות על
.הפעילות בו
,בנוסף
החוק יעגן את
ה
מסגרת לה
סדר
י העונשין והאכיפה –
הממשלה תוסמך לקבוע בתקנות את העבירות
הפליליות על הפרה של המגבלות ש
ייקבעו על ידה ב אותן תקנות, וכן לקבוע אילו מהן יהיו עבירות מינהליות
)(שיאכפו באמצעות הטלת קנס על ידי שוטר או פקח ואת גובה.הקנס שיוטל בצידן
מסמך זה יתייחס לשאלות רוחב
יות
העולות
באשר להצ
עת החוק, ול 'פרק ב להצעה שעניינו הכרזה על מצב
החירום
, הארכת ההכרזה וביטולה .
.לקראת דיוני הוועדה הבאים נוסיף ונתייחס לפרקים הנוספים שבהצעה
,בתמצית מוצע כי הוועדה תיתן דעתה
להיעדר הפיקוח הפרלמנטרי
על ההכרזה ועל הארכתה ותשקול להוסיף
;אישור של ועדת החוקה לכך ,כמו כן מוצע לדון במבחן המהותי
המוצע לקביעת מצב חירום בשל נגיף הקורונה
(
"
)"סיכון ממשי להתפשטות נגיף הקורונה ולפגיעה בבריאות הציבור , ולבחון האם הוא מאזן בצורה נכונה בין
השיקולים הנוגעים לעניין ;
כמו
כן, מוצע לבחון ב מבט כולל אילו הסדרים מתוך תקנות שעת החירום השונות
ומצווי משרד הבריאות נכנסו לחוק המסגרת ,
ואילו הסדרים אינם מצויים בחוק המוצע כגון חובת בידוד בית
.ועטיית מסיכה
:אל
חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
'ל ב
סיון תש"פ
:מאת הייעוץ המשפטי לוועדה
2
2 ביוני
2020
2
רקע ושאלות לדיון הפתיחה
המצב המשפטי
הקיים
מאז ינואר2020
מתמודדת מדינת ישראל, כמו יתר מדינות העולם, עם מגפה כלל עולמית כתוצאה מהתפשטות
.נגיף הקורונה והמחלה שהוא גורם לה
במסגרת צעדי הממשלה להתמודדות עם הנגיף, נקבעו מגבלות חמורות
ביותר על זכויות הפרט. בין היתר, חובת בידוד לנשאים פוטנציאלים של הנגיף, מגבלות על התקהלות, על פעילות
,התחבורה הציבורית, הגבלות על פעילות המסחר, הבילוי והפנאי, איסור שהייה במקומות ציבוריים מסוימים
ס
מכות להכריז על אזור שבו קיימת תחלואה ממוקדת כעל אזור מוגבל
, חובת עטיית מסיכה
.ועוד
הממשלה ביססה פעולותיה בהתמודדות עם התפשטות נגיף הקורונה על התשתית המשפטית הבאה:
א.
,צווים שניתנו מכוח פקודת בריאות העם1940
ובעיקר צו בריאות העם (נגיף הקורונה החדש) (בידוד בית
והוראות שונות) (הוראת שעה), התש"ף-
2020
שהוצא על ידי המנהל הכללי של משרד הבריאות. בצו זה
.נקבעו חובת הבידוד בבית, חובת עטיית מסיכה ואיסור על התקהלות במרחב הציבורי
ב.
תקנות שעת חירום לפי סעיף39
לחוק-
:יסוד
הממשלה, שהותקנו מכוח הכרזת הכנסת על"מצב חירום"
לפי
סעיף38
לחוק היסוד האמור –
הכרזה שקיימת עוד מזמן הקמת המדינה ותוקפה מוארך על ידי הכנסת מדי
שנה (
ההכרזה האחרונה ניתנה ביום3.6.2020
) .
הצעת החוק שבפני הוועדה – כתחליף לתקנות שעת החירום
,שימוש בתקנות שעת חירום מאפשר לממשלה לקבל סמכות רחבה "לשנות כל חוק
להפקיע זמנית את תוקפו או
לקבוע בו תנאים...
" בלא לקבל את אישור הכנסת .
תקנות שעת חירום נועדו לתת מענה לצרכי הממשלה לטפל
במצב חירום שאליו נקלעה המדינה במהירות
כשדוחק השעה אינו מאפשר די זמן להשלמת הליך חקיקה .בכנסת
תוקפן של תק
נות שעת חירום מוגבל לשלושה חודשים בלבד ולאחר מכן הארכתן תיעשה רק בחוק.
בעשורים האחרונים הממשלה עשתה שימוש מועט ביותר בתקנות שעת חירום ,
אך החל מחודש מרץ השנה
התקינה הממשלה עשרות תקנות
כאלו שנועדו להתמודד עם התפשטות נגיף הקורונה
וקבעו מגבלות חמורות
על חירויות הפרט .
בסמוך ל
מועד פקיעתן של תקנות שעת החירום (ב
תום שלושה חודשים מעת שהותקנו ,)
הניחה הממשלה על
שולחן
הכנסת הצעות חוק
להארכ ,ת תוקף של חלק מהן
לתקופה קצרה .במקביל הונחה
על שולחן הוועדה הצעת
,החוק שבפניכם שנועדה לקבוע את התשתית המשפטית הקבועה להמשך ההתמודדות עם נגיף הקורונה
ולהחליף חלק מאותן תקנות שעת חירום .
,יודגש כי תקנות שיותקנו מכוח חוק המסגרת המוצע אינן תקנות שעת חירום ולכן אינן יכולות לגבור על האמור
בחקיקה אחרת של הכנסת.
3
ה
הסדר המוצע ב
הצעת החוק
ה צעת החוק מבקשת לקבוע
את ה מסגרת
ה משפטית
ל המשך
התמודדות עם התפשטות נגיף הקורונה כדלקמן:
1.
הכרזה על מצב חירום :על-
,פי המוצע הממשלה תוסמך להכריז על"מצב חירום בשל נגיף הקורונה".
ההכרזה אינה מצריכה אישור
ש
ל הכנסת, ו די .בהנחת ההכרזה על שולחן הכנסת ואחת מוועדותיה
-
הממשלה תכריז על מצב החירום אם שוכנעה כי קיים סיכון ממשי להתפשטות
ה נגיף ולפגיעה בבריאות
.הציבור אם לא יינקטו פעולות מכוח הסמכויות הקבועות בחוק המוצע
-
תקופת ההכרזה לא תעלה על45
ימים,
והממשלה רשאית להאריך
לתקופות נוספות
שלא יעלו על45
ימים כל אחת– לתקופה כוללת בלתי מוגבלת,
אך ההסדר כולו נקבע
כהוראת שעה
עד ליום31.3.2021
.
-
ביטול ההכרזה –
הכנסת רשאית לבטל את ההכרזה; הממשלה חייבת לבטלה אם חדלו להתקיים
הנסיבות המצדיקות או.תה
2.
סמכות להתקין תקנות :
בתקופת תוקפה של ההכרזה מוצע לתת לממשלה סמכויות נרחבות
להתקין תקנות
שיגבילו את פעילות הפרטים והמשק
בתחומים שייקבעו בחוק, והם :
)(א
הגבלת פעילות במרחב הפרטי ); (ב
הגבלה במרחב הציבורי;
)(ג ;הגבלת פעילות במקומות עבודה, בבתי עסק ובמקומות הפתוחים לציבור )(ד
;הגבלת אירועים )(ה
הגבלת פעילות מוסדות חינוך); (ו
הגבלת פעילות ;מסגרות רווחה
(ז )
הגבלות בתחום
התחבורה הציבורית.
-
תוקפן של התקנות–
בין14
ל-
28
ימים (לפי סוג התקנות), עם אפשרות הארכה .
-
הממשלה
תתקין את התקנות
בלא אישור הכנסת, אך תזדקק לקבל אישור בדיעבד
מו
ועדה של הכנסת
ב תוך7 א ו14
ימים (
בהתאם
ל)סוג התקנות,
או אישור מליאת .הכנסת אם הוועדה לא קיבלה החלטה
3.
סמכות להכריז על אזור מוגבל ולקבוע בו מגבלות :בעת שההכרזה בתוקף
תוסמך ועדת שרים שאת הרכבה
"תקבע הממשלה להכריז על אזור בתוך המדינה כעל "אזור מוגבל ולקבוע את המגבלות שיחולו בו
, לרבות:
הגבלות על כניסה לאזור
או יציאה ממנו הו
גבלות על יציאה למרחב הציבורי בו .
4.
עונשין ואכיפה :מוצע להסמיך את הממשלה לקבוע בתקנות
עבירות פליליות על הפרת הוראות הגבלת
הפעילות השונות
שייקבעו הן ב , ומוצע כי העונש בצידן יהיה קנס של עד14,400
₪
. הממשלה
תוכל לקבוע
את העבירות גם כעבירות מינהליות, כלומר שהאכיפה שלהן תיעשה באמצעות הטלת קנס על ידי שוטר או
.פקח
סמכויות הפיקוח מפורטות גם הן בח .וק
שאלות מקדמיות
1.
נתונים : ראשית מוצע כי הממשלה תציג לוועדה נתונים והערכות באשר למצב התחלואה והיערכות
הממשלה
להמשך ההתמודדות עם הנגיף.
2.
היקף
החוק המוצע ביחס להסדרים שבתקנות שעת החירום השונות ובצו הבידוד
: מוצע לוועדה
לבחון
באיזו מידה הצעת חוק הסמכויות "מכסה" את ההסדרים השונים הקבועים בתקנות שעת החירום ובצו
הבידוד. בתוך כך מוצע לוועדה להידרש לשאלה היכן יוסדרו חובת הבידוד וחובת עטיית המסיכה המצויות
.היום בצו הבידוד שהוציא מנכ"ל משרד הבריאות, ואינן מוזכרות בהצעת החוק
4
3.
המודל הנבחר לחקיקת המסגרת לשעת חירום בריאותית : קיימים מודלים שונים בעולם להסדרה משפטית
של שעת חירום. כך למשל, בחלק מהמדינות )(דוגמת גרמניה וספרד קיימות דרגות חומרה של חירום
שהוגדרו מראש בחוק, באופן שניתן לייצר מצבי כוננות שונים במדינה ו כך לאפשר
למסור לממשל ה רק את
הסמכויות שהיא זקוקה להן .לפי דרגת החומרה של המצב
מוצע לשמוע מנציגי הממשלה
האם נשקלו מודלים אחרים , דוגמת האפשרות לקבוע שתי רמות של מצב
חירום בהקשר של קורונה ,. כמו כן מוצע לשמוע
ה אם נשקלה האפשרות לכלול הוראות מסוימות–
דוגמת
,חובת בידוד
כ הוראות שאינן תלויות בהכרזה של מצב
חה.ירום
'פרק ב– הכרזה על מצב חירום בשל נגיף הקורונה
בפרק זה מוצע לקבוע כי הפעלת הסמכויות מכוח החוק תהיה מותנית
בהכרזה
על"
מצב חירום בשל נגיף
הקורונה".
ההכרזה
ית עשה על ידי
הממשלה ., ללא צורך באישור הכנסת או מי מוועדותיה הממשלה תכריז על
מצב החירום אם שוכנעה כי
"קיים סיכון ממשי להתפשטות נגיף הקורונה ולפגיעה בבריאות הציבור אם לא
"יינקטו פעולות מכוח הסמכויות הקבועות בחוק זה.
זאת, לאחר שהונחה בפניה .עמדת שר הבריאות בעניין
ככלל, ההכרזה תפורסם ברשומות ותיכנס לתו קף עם פרסומה, אך במקרים חריגים רשאית הממשלה להורות
כי ההכרזה תיכנס לתוקפה
באופן מיידי –
.גם בטרם פורסמה ברשומות
כמו
כן,
"מוצע לקבוע כי ביום תחילתו של החוק יראו כאילו ניתנה "הכרזה על מצב חירום בשל נגיף הקורונה
שתוקפה30
ימים
(בסעיף41
להצעה–
)הוראת מעבר .
סעיף2(א) – ה
מבחן המהותי להכרזה:
הממשלה" תכריז על מצב חירום אם שוכנעה כי קיים
סיכון ממשי להתפשטות נגיף הקורונה
ולפגיעה בבריאות
הציבור אם לא יינקטו פעולות מכוח הסמכויות הקבועות בחוק זה ."
לפי דברי ההסבר להצעת החוק ,
המבחן המוצע .מותאם למאפייני הנגיף, ובעיקר לפוטנציאל התפשטותו המהיר
**מוצע לדון ב:שלושת מרכיבי המבחן המוצע
1.
"סיכון ממשי" –
זהו הרף ההסתברותי המוצע לקביעת קיומו של מצב חירום. מדובר ברף שאינו גבוה
,במיוחד. כך למשל"דרישה של "ודאות קרובה ,
""הסתברות קרובה לוודאי
"או "הסתברות גבוהה יוצר
ו ת
רף הסתברותי גבוה יותר ; מנגד–
""יסוד סביר להניח יוצר
רף נמוך יותר .
מוצע לשקול האם הרף
ההסתברותי
המוצע להכרזה על מצב החירום ,תואם את רמת הסיכון הבריאותית מחד, ואת היקף
הסמכויות שהממשלה מקבלת עם הכרזתו מאידך .
2.
"התפשטות נגיף ה"קורונה" ו"פגיעה בבריאות הציבור –
המבחן המוצע אינו כולל
התייחסות להיקף
התפשטות הנגיף או
לחומרה
.של הפגיעה בבריאות הציבור כך למשל, האם "התפשטות נגיף הקורונה" באופן
מצומצם באזור מסוים במדינה מצדיקה הכרזת מצב חירום בכל המדינה? האם כל "פגיעה בבריאות
הציבור" מספיקה לצורך ההכרזה? האם יש מקום לקבוע
שנדרשת
התפשטות
רחבה
של
הנגיף ו פגיעה
משמעותית בבריאות מבחינת חומרתה והיקפה ?, או חשש לפגיעה בחיי אדם בהיקף משמעותי
מוצע לשמוע מגורמי
.המקצוע מדוע נבחר המבחן המוצע
5
3.
""אם לא יינקטו פעולות מכוח הסמכויות הקבועות בחוק זה –
מוצע לבחון את מהותו של רכיב זה במבחן
ההכרזה
ו ,האם לא עדיף לעשות שימוש בנוסח מעט שונה" :למשל שוכנעה הממשלה כי קיימת סבירות
גבוהה להתפשטות רחבה של נגיף הקורונה
ברמה המסכנת באופן ממשי את בריאות הציבור ובשל כך
מתחייבת נקיטת
פעולות מכוח הסמכויות הקבועות בחוק זה".
כך, הגורם המכריז יהיה חייב להידרש
לשאלה– האם אכן מתחייבת נקיטת פעולות מכוח הסמכויות שבחוק זה.
סעיפים2(א) ו-
2
)(ב– הסמכות למתן ההכרזה:
לפי סעיף2(א) ו-
(ב) להצעה–
הסמכות למתן ההכרזה מסורה
לממשלה ללא צורך באישור הכנסת ;
אך הכנסת
רשאית לבטל את ההכרזה כמפורט בהמשך .
**לדיון:
מוצע לדון
בסמכות
ההכרזה המסורה לממשלה ללא אישור הכנסת –
החוק המוצע מעניק לממשלה סמכויות
רחבות לקבוע הוראות המגבילות בצורה
משמעותית את חירו
יו.ת הפרט
,נוכח האמור
האם אין
מקום
ל קבוע
שהכנסת,, או ועדה מוועדותיה תאשר את ההכרזה
ובכך תינתן לגיטימציה דמוקרטית להגבלות שהרשות
המבצעת תבקש להטיל
מכוח ההכרזה?
,בשל דחיפות העניין יתכן
וניתן לשקול קביעת הסדר שבו ה ממשלה
רשאית להכריז על מצב החירום, אך לחייבה להביא את ההכרזה לאישור
פ רלמנטרי
בתוך מספר ימים.
יודגש כי
אין מדובר בהליך חקיקה מלא,
אלא רק בקבלת אישור של
הו ועדה
א ו המליאה
ל הכרזת .הממשלה
יצוין, כי פיקוח פרלמנטרי הוא דרישה מקובלת בהכרזות
:על מצבי חירום שונים
-
כך למשל, לפי סעיף38
לחוק-
יסוד: הממשלה שקובע את ההסדר המוכר של הכרזה על מצב חירום
,במדינה
הכנסת מכריזה
על מצב החירום, ביוזמתה או על פי הצעת הממשלה. במקרים חריגים בהם
נדרשת הכרזה דחופה על מצב חירום עוד לפני שניתן לכנס את הכנסת, יכולה הממשלה להכריז על מצב
חירום גם בלי אישור הכנסת, אך הכרזה כאמור תפקע כעבור שבעה ימים. הממשלה רשאית לחזור
ולהכריז על מצב חירום ב .עצמה כאמור בסעיף זה, כל עוד הכנסת לא התכנסה
-
סעיף9ג לחוק ההתגוננות האזרחית, התשנ"ח–
1997
, מסדיר את האפשרות של הממשלה להכריז על
""מצב מיוחד בעורף
)(כשקיימת סבירות גבוהה שתתרחש התקפה על האוכלוסייה האזרחית , אולם
ההכרזה
טעונה אישור של ועדת
החוץ והביטחון של הכנסת בתוך48
שעות.
-
סעיף90ב ו-
90
ג לפקודת המשטרה מאפשרים לשר לביטחון פנים ולממשלה להכריז על אירועי חירום
( שונים למשל–
"אירוע חירום אזרחי", שכולל אירוע הגורם לפגיעה חמורה בשלום הציבור ,
לרבות
מחמת פגע
י טבע, פגיעת חומרים מסוכנים, תאונה או פ)עילות חבלנית עוינת .
,ואולם בחלוף13
ימים
,שבהם הוארכה ההכרזה על ידי השר והממשלה הממשלה תהיה רשאית להמשיך ולהאריך את
ההכרזה רק באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת .
ככל שהוועדה תחליט כי יש מקום לקבוע שהכרזה על מצב חירום תותנה באישור פרלמנטרי, יש לתת את הדעת
גם למצבים שבהם לא הוקמו עדיין ועדות הכנסת לאחר הבחירות
(זאת בדומה להסדרה הנעשית בסעיף69
)(ז
לתקנון הכנסת–
הנותנת מענה לכך ביחס להכרזה על מצב חירום לפי סעיף38
לחוק-
.)יסוד: הממשלה
6
סעיף2
(ג) להצעת החוק– כניסה לתוקף של ההכרזה:
לפי סעיף2
(ג) להצעה–
ההכרזה תיכנס לתוקף עם פרסומה ברשומות; אך בהתקיים נסיבות דחופות ומיוחדות
המצדיקות זאת, הממשלה רשאית להורות כי
היא תיכנס לתוקף באופן מיידי .
**לדיון :
קביעת חובת פרסום מינימלית :כניסה לתוקף של הסדר מסוג זה בטרם פרסומו
היא בעייתית. יש לאזן את
הקושי שהדבר
מעורר
מול הצורך שמציגים גורמי המקצוע להתחיל ולהפעיל את הסמכויות שיוענקו לממשלה
מכוח ההכרזה באופן מיידי
.בשל מאפייניו של נגיף הקורונה
מוצע
לבחון ,, לכל הפחות אם יש מקום לקבוע גם
במקרה כזה חובת פרסום מינימלית כלשהי, בדרך שהממשלה תמצא כיעילה בנסיבות העניין .
סעיף2(ד) לה צעת החוק– תקופת ההכרזה:
ההכרזה היא לתקופה שלא תעלה על45
ימים . הממשלה רשאית להאריך את תוקפה
לתקופות נוספות , שלא
יעלו על45
.ימים כל אחת
,לפי המוצע תקופת ההכרזה למעשה אינה
מוגבלת בזמן
מאחר שאין מגבלה על מספר התקופות או משך הזמן
.הכללי שבו תימשך ההכרזה בנפרד ממנגנון אישור ההכרזה והארכתה, מוצע כי החוק ייקבע כהוראת שעה עד
ליום31.3.2021
.
**לדיון:
האם אין קושי במתן אפשרות להארכה חוזרת ונשנית של מצב החירום ללא פיקוח פרלמנטרי, וזאת בשונה
.מההסדרים שתוארו לעיל לפי חוק ההתגוננות האזרחית ולפי פקודת המשטרה
סעיף3
להצעת החוק– ביטול ההכרזה:
מוצע לקבוע שתי דרכים לביטול ההכרזה: האחת–
על ידי הממשלה, שחייבת לבטל את ההכרזה אם חדלו
להתקיים הנסיבות המצדיקות את קיומה; והשנייה–
.על ידי הכנסת, שרשאית לבטל את ההכרזה
.מוצע כי הביטול ייכנס לתוקף עם פרסומו ברשומות
** ל
דיון :
1.
מדוע ביטול ההכרזה ייכנס לתוקף עם פרסומו ברשומות, בעוד שכניסת ההכרזה לתוקף יכולה (בהתקיים
?נסיבות דחופות ומיוחדות המצדיקות זאת) להיות עוד לפני הפרסום ברשומות
2.
בסעיף3
(ב) להצעת החוק מוצע כי הכנסת תהיה רשאית לבטל את ההכרזה על מצב החירום. מוצע לבחון
מהו ההליך הנכון לעשות כן. ניתן לאמץ את ההליך המעוגן בסעיף71
לתקנון הכנסת, ולפיו הממשלה או
30
.חברי כנסת יכולים לפנות בעניין זה ולבקש דיון בוועדה שתמליץ למליאה לבטל את מצב החירום כאמור