חומר רקע

הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תכנון ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון :כתיבה מתן שחק :| אישור שירי ספקטור-בן ארי :תאריך ל' בסיון תש"ף , 22 ביוני2020 מבט על תכנון ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ ....... 1 1. רקע ................................ ................................ ................................ ................................ .. 3 1.1 אוכלוסיית ירושלים ................................ ................................ ................................ ........... 3 1.2 מרחב התכנון והבינוי של העיר ירושלים ................................ ................................ .............. 4 2. מדיניות תכנון ובינויה במחוז ירושלים ובעיר ירושלים ................................ ................................ 6 2.1 ציפוף, בניה לגובה והתחדשות עירונית ................................ ................................ ............... 8 2.2 יעדי תכנון בירושלים לפי תכנית אסטרטגית2040 לדיור ................................ ...................... 9 2.2.1 התכנית האסטרטגית לדיור לשנת2040 ................................ ................................ ....... 9 2.2.2 יעדי התכנון במחוז ירושלים ................................ ................................ ........................ 10 2.2.3 יעדי תכנון ותחזיות לתוספת יחידות דיור-לשכת התכנון מחוז ירושלים ........................... 11 3. תכנית רכס לבן ................................ ................................ ................................ ................. 16 4. נקודות לדיון................................ ................................ ................................ ..................... 20 4.1 מדדי התכנית האסטרטגית לדיור ................................ ................................ .................... 20 4.2 מדיניות תכנון ובינוי בירושלים ................................ ................................ ......................... 20 4.3 קידום התחדשות עירונית ................................ ................................ ................................ 21 4.4 תעדוף תכנון ופיתוח בירוש לים ................................ ................................ ........................ 21 תכנון ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית ,מסמך זה נכתב כרקע לדיון בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת בנושא תכנית הבניה ברכס לבן בהרי ירושלים ומוצגים בו מידע ונתונים על תכנון ובניה בירושלים:. להלן עיקר נתוני המסמך ירושלים היא העיר הגדולה בישראל וחי ים בה כ- 936 אלף תושבים, כ- 62% מהם יהודים, והיתר, כ- 38% ערבים .ואחרים בשנת2019 היו בירושלים המספר הגבוה ביותר של דירות ,בארץ228,948 דירות שהן כ- 8.5% מסך הדירות בארץ. לירושלים אין תכנית מתאר מקומית מאושרת, ותכנית המתאר שגובשה בזמנו לעיר משמשת כמסמך מדיניות לתכנון ובניה בעיר, ולצידה , תכנית מתאר מחוזית1/30 , ,החלטות מדיניות נקודתיות כמו הציפוף לאורך צירי הרכבת הקלה .וגיבוש תכניות פיתוח לשכונות העיר עתודות הקרקע ,הפנויה לבניה בירושלים מצומצמות ביותר ו עתיד הבינוי והפיתוח בעיר תלוי בניצול מיטבי של השטחים העירוני ים ,הפנויים או הבנויים , לציפוף בעיקר באמצעות בניה לגובה ו התחדשות עירונית. ב תכנית האסטרטגית לדיור לשנת2040 ,)שאומצה בהחלטת ממשלה (להלן: התכנית האסטרטגית נקבעו יעדי ם לתכנון מפורט )של יחידות דיור (להלן: יח"ד לכל מחוז .בישראל יעדי התכנון למחוז ירושלים על-פי ה תכנית הם כ- 11.5% מהיעד הארצי (כ- 300 אלף)יח"ד , ומהן, כ- 83,500 יח"ד בהתחדשות עירונית (כ- 28% מיעד המחוז) וכ- 125,500 יח"ד לחברה הערבית (כ- 42% .)מיעד המחוז היעד שהציבה לשכת התכנון במחוז ירושלים לשנת 2040 כפי שמופיע בנתוני המחוז כיום הוא כ- 260 אלף יח ,"ד ו הוא נ מוך ב- 13% מהיעד שקבעה התכנית האסטרטגית לדיור למחוז . ,כלומר פוטנציאל התכנון במחוז נמוך מהיעד שהוקצה לו בתחילה ביעדי התכנית האסטרטגית. ,עם זאת, נציין כי בטווח הקצר ב שלוש השנים הקרובות תחזיות המחוז גבוהות מהיעדים לתקופה זו. תחזית העמידה ביעד כיום , כלומר התחזי ת ל אישור יח "ד בשנים2017 – 2040 הוא של כ- 230 אלף יח"ד במחוז ,כולו והיא נמוכה בכ- 12% .מהיעדים שהציבה לשכת התכנון המחוזית כ- 9% מיח"ד בתחזית לתקופה זו כבר אושרו, כ- 6% בהליכי אישור מתקדמים, כ- 11% בשלבי תכנון מוקדמים יחסית, והרוב, כ- 73% בשלב ראשוני בלבד. "רוב יח ד שצפויות להיות מאושרות בשנים2017 – 2040 במחוז ירושלים, הן בהתחדשות עירונית (כ- 200 אלף יח"ד, שהן כ- 86% מהדירות שצפויות להיות מאושרות), וכ- 14% בלבד הן בבניה חדשה. נציין כי מדובר בשיעור גבוה כמעט פי3 מהיעד שנקבע להתחדשות עירונית במחוז ירושלים ביעדי התכנית הא.סטרטגית תכנון ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כ- 22% מ יח"ד הצפויות להיות מאושרות בתקופה זו במחוז ירושלים הן לצבור הערבי, כ- 19% ,הן לציבור החרדי והיתר, כ- 59% לציבור הכללי. נציין כי לפי יעדי התכנית האסטרטגית, לחברה הערבית הוקצו כ- 125 אלף יח"ד במחוז ירושלים בתקופה זו, אך לפי תחזיות לשכת התכנון ה מחוזית, יאושרו כ- 50 אלף יח"ד בלבד לציבור הערבי, שהן כ- 40% מהיעדים המקוריים. בשנים2017 – 2040 צפויות להיות מאושרות בעיר ירושלים לבדה לפחות1 142,000 יח"ד, שהן כ- % 64 מתחזית יח"ד במחוז. מהן, כ- 122 אלף יח"ד בהתחדשות עירונית (כ- 86% מיח"ד שצפוי שיאושרו בעיר), וכ- 20 אלף יח"ד בבניה .חדשה תכנית הבניה ברכס לבן ,, שאושרה בוועדה המחוזית לתכנון ובניה בירושלים בשנה שעברה משתרעת על שטח של כ- 840 דונם, והיא כוללת הקמת שכונת מגורים חדשה ובה כ- 5,250 יחידות דיור כו- 300 יחידות דיור מוגן (סך הכל5,550 )יח"ד במבנים של5 – 12 קומות, ש טחי מסחר ותעסוקה וכ- 300 ,חדרי מלון שטחים ציבוריים, חניון "חנה וסע" ושטחים המיועדים למתקנים שונים ובהם מתקן להפקת אנרגיה מגז טבעי. התכנית שנויה במחלוקת בעיקר עקב הפגיעה הצפויה ממנה לערכי טבע ונוף, ועקב החשש מהשלכותיה על העיר בהיבטים שונים, אך מקדמי התכנית ס.בורים שהיא חיונית כדי לספק דירות חדשות בעיר הוגש ערר למועצה הארצית לתכנון ובניה על החלטת הועדה .המחוזית לאשר את התכנית, אך טרם פורסמה החלטה בנידון נציין כי תכנית קודמת לבני ת כ- 10,000 יח"ד ברכס לבן ב ,מסגרת תכנית ספדיה אך בשנת2007 ,לאחר מאבק ציבורי ממושך התכנית נדחתה. ( כמחצית מיח"ד בתכנית רכס לבן2,500 יח"ד) יועדו בהסכם הגג של עיריית ירושלים עם משרד האוצר ו רשות "מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י) כ קרקע משלימה " לפרויקטים של התחדשות עירונית בשכונות העיר ,. כלומר שימוש בשיווקי הקרקע לתכנית רכס לבן כדי לסייע במימון פרוי.קטים להתחדשות עירונית בשכונות ותיקות בירושלים קרקע משלימה לקידום התחדשות עירונית נמצאת במחסור, בין היתר עקב אזילת הקרקעות לשיווק, השימוש .בהכנסות מהקרקע לקידום תכניות אחרות כמו "מחיר למשתכן" ושכירות ארוכת טווח, ועקב מדיניות רמ"י בנושא קידום התחדשות עירוני ת באמצעות קרקע משלימה עלול ליצור סתירה תכנונית ואסטרטגית : בעוד התחדשות עירונית נקבעה כיעד מרכזי בתכנית האסטרטגית לדיור2040 ,כתוצאה מאזילת השטחים הפתוחים הזמינים לבניה מנגנון זה כורך יחד קידום התחדשות עירונית עם המשך הבניה על שטחים פתוחים, ונוצרת סתירה כבי כול בין הרצון לשמור על שט חי ם פתוחים ל בין קידום התחדשות עירונית. ,למרות העיסוק בסוגיית החסמים להתחדשות עירונית לאחרונה, נושא המימון לא נידון בהרחבה ו אין כיום מנגנון כלכלי לעניין זה מלבד הקרקע המשלימה, דבר שמצריך שיח מקצועי ומציאת פתרונות חדשים. 1 יש תכניות שלא מוזן בהן ערך בשד ה "מרחב תכנון" ולכן לא ניתן לדעת באיזה מרחב תכנון הן, והן עשויות להיות בעיר ירושלים, לכן ציינו .כי מדובר בהערכה מינימלית, ויתכן שיש בתחזית יח"ד נוספות המתוכננות לעיר ירושלים תכנון ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מסמך זה נ כתב לקראת דיון בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת בנושא תכנית הבניה ברכס לבן בהרי ירושלים. ראשית, מוצג בו בקצרה רקע דמוגרפי ותכנוני בירושלים; לאחר מכן מוצגים עיקרי התכנית האסטרטגית לדיור לשנת2040 , יעדי התכנון שנקבעו בתכנית למחוז ירושלים, וכן תחזיות לשכת ה .תכנון המחוזית ירושלים באשר למימוש היעדים בשנים הקרובות בהמשך מוצגת בקצרה תכנית רכס לבן, הסטאטוס התכנוני שלה, ההתנגדות לה והנימוקים בעדה, ונידונה סוגיית הקצאת קרקע משלימה משיווק קרקעות במסגרת התכנית להתחדשות עירונית בשכונות סמוכות בירושלים. לבסוף, מוצעות נ.קודות לדיון 1. רקע 1.1 אוכלוסיית ירושלים ירושלים היא העיר הגדולה בישראל. בסוף שנת2019 מנתה אוכלוסיית ירושלים כ- 936 אלף תושבים, שהם כ- % 10 .מתושבי המדינה2 כ- % 62 מתושבי ירושלים הם יהודים והיתר, כ- % 38 , .הם ערבים ואחרים3 אוכלוסיית העיר גדלה בממוצע בכ- % 2 לשנה. מקורו ת השינוי הדמוגרפי הם ריבוי טבעי4 של כ- % 2.4 לשנה, הגירה בין-לאומית5 של כ- % 0.4 בשנה, והגירה בין- יישובית שלילית של כ- % 0.8 - .בשנה6 מאזן ההגירה הבין- יישובי בירושלים בשנים2008 - 2017 היה שלילי ויציב ונע ברוב השנים סביב0.9% - .מאוכלוסיית העיר בשנה אוכלוסיית העיר מתאפיינת במגוון גדול של עדות ודתות, בפריון גבוה, בשיעור גדול של צעירים עד גיל19 , בהכנסות נמוכות למשק בית, בתחולת עוני גבוהה, שיעור השתתפות נמוך בכוח ,עבודה, ושיעור אבטלה גבוה. כך למשל שיעור הפריון הכולל של תושבת ירושלים היה בשנת 2017 3.9 ילדים (יהודים ואח רים4.27 , ערבים3.33 ), גבוה מהממוצע הארצי שעמד על3.1 ילדים. 7 משק בית ממוצע בירושלים מנה3.9 נפשות, לעומת3.3 .נפשות בממוצע הארצי שיעור התושבים עד גיל19 בעיר בשנת2018 היה כ- % 43, בהשוואה לכ- % 36 .בממוצע הארצי8 2 ,הלמ"ס לקט נתונים לרגל יום ירושלים (נתוני2017 - 2019 ) , 19 במאי2020 . 3 מכון ירושל ,ים למחקרי מדיניות שנתון סטטיסטי לירושלים2019 . 4 רי בוי טבעי מוגדר כלידות פחות פטירות 5 התיישבות של עולים חדשים בירושלים 6 מכון ירושלים למחקרי מדיניות, שנתון סטטיסטי לירושלים לשנת2019 , לוח/ג7 - מקורות גידול האוכלוסייה בירושלים1985 - 2017 :, כניסה 20 במאי2020 . הנתונים במסמך הם ממוצע השנים2017-2015 . 7 ,מכון ירושלים למחקרי מדיניות שנתון סטטיסטי לירושלים לשנת2020 , לוח/ד5 לידות חי, שיעור ילודה גולמי ושיעור ,פריון כולל בישראל בירושלים, בתל אביב- ,יפו ובחיפה, לפי קבוצת אוכלוסייה2007 , 2012 , 2017 :, אוחזר2 ביוני2020 . 8 ,הלמ"ס לקט נתונים לרגל יום ירושלים (נתוני2017 - 2019 ) , 19 במאי2020 . ירושלים היא העיר הגדולה בישראל, ובה כ- 936 ,אלף תושבים שהם כ- 10% מתושבי המדינה. גודל משק ,הבית הממוצע שיעור הפריון ותחולת העוני בירושלים גבוהים מהממוצע .הארצי תכנון ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תחולת העוני של נפשות בשנת2018 הייתה % 39.3 ב ירושלים לעומת % 21.2 בממוצע ארצי . 9 ההכנסה החודשית נטו למשק בית בשנת2018 הייתה בירושלים כ- 14,464 ש"ח לעומת כ- 17,276 ש"ח בממוצע ארצי . אחוז המשתתפים בכוח העבודה היה בשנת2018 כ- 52% בירושלים לעומת כ- 63.9% בממוצע ארצי . מתוך המשתתפים בכוח העבודה, אחוז הבלתי מוע סקים היה בשנת2018 כ- % 4.8 בירושלים לעומת % 4 בממצע ארצי. 10 לפי נתוני הלמ"ס, ירושלים מדורגת באשכול חברתי- כלכלי2 , כלומר שתושבי העיר הם בממוצע במצב סוציו- אקונומי נמוך, אך יש בעניין זה שונות גדולה בין מזרח העיר למערבה, ובין שכונות שונות במערב העיר. גם הכנסות הר שות המקומית עצמה נמוכ ות יחסית לערים אחרות: משקל הכנסות עיריית ירושלים מארנונה מתוך סך ההכנסות בתקציב הרגיל נמוך בהשווא ה לערים גדולות אחרות, אולם גבוה .בהשוואה לממוצע הארצי משקל הארנונה לא-למגורים מסך ההכנסות מארנונה נמוך בירושלים, גם בהשוואה לערים גדולות א חרות וגם בהשוואה לממוצע .הארצי11 1.2 מרחב התכנון והבינוי של העיר ירושלים מחוז התכנון ירושלים מורכב מ ארבעה אזורים : הערים ירושלים ובית שמש, המועצה המקומית .מבשרת ציון והמועצה האזורית מטה יהודה התכניות המקודמות בירושלים מגוונות וכוללות תכניות ברמה הלאומית ותכניות לקידום התעסוקה והתיירות בעיר, תכניות לפארקים מטרופולינ י.ים, מוסדות לאומיים ועוד העיר בית שמש נמצאת היום בעיצומו של תהליך הגדלה משמעותית של אוכלוסיית ה: אושרו בה תכניות לתוספת של כ20,000 - "יח ד (סה"כ250,000 .)נפש מטה יהודה היא המועצה האזורית הגדולה בארץ וב ה57 ישובים. 12 מרחב התכנון המקומי של ירושלים משתרע על פני125,000 דונם ושטחה מתאפיין בפריסה גיאוגרפית רחבה ותוואי הררי . בשנת2019 היו בירושלים המספר הגבוה ביותר של דירות ,בארץ 228,948 דירות שהן כ- % 8.5 מסך הדירות בארץ . בשנה זו חל גידול של כ- 4,400 דירות לעומת 2018 . 13 9 ,המוסד לביטוח לאומי ממדי העוני והפערים החברתיים- דוח שנתי2018 ,לוח 12 :תחולת העוני לפי מחוז ולאום 2018 - 2017 , דצמבר 2019 . 10 ,הלמ"ס סקר כוח אדם2018 ,לוח 1.27 - בני15 ומעלה לפי תכונות כוח העבודה צורת יישוב מגורים קבוצת אוכלוסייה ומין :, פורסם27 בפברואר2020 :, כניסה21 במאי2020 . 11 ,למ"ס קובץ הרשויות המקומיות בישראל- 2018 :, תאריך כניסה17 ביוני2020 . 12 ,מנהל התכנון אודות לשכת תכנון מחוז ירושלים. 13 ,הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה דירות ומבנים בישראל2019 . ירושלים מדורגת באשכול חברתי- כלכלי2 , כלומר שתושבי העיר הם בממוצע במצב סוציו- אקונומי נמוך, אך יש בעניין זה שונות גדולה בין מזרח העיר למערבה, ובין שכונות .שונות במערב העיר גם הכנסות הרשות המקומית עצמה נמוכות יחסית לערים אחרות בשנת2019 היו בירושלים228,948 דירות שהן כ- 8.5% מסך הדירות בארץ. תכנון ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לפי נתוני עיריית ירושלים, בשנים2001 – 2019 אושרו בירושלים תכניות בינוי ובהן כ- 67 אלף .יחידות דיור14 לפי נתוני הלמ"ס בשנים אלו הושלמה בנייתן של כ- 37 אלף יחידות דיור .בירושלים15 בתרשים1 מוצגים נתוני יחידות דיור בתכניות מאושרות, בהיתרי בניה, בהתחלת בנ.יה, ובגמר בניה, בעשור האחרון16 מהנתונים עולה כי בעשור האחרון הונפקו בירושלים היתרי בניה לכ- 28 אלף יחידות דיור, ולעומת זאת הסתיימה בנייתן של כ- 22 אלף יח."ד מגמת אישור יח "ד בעשור האחרון היא מעורבת, ומאופיינת בתנודתיות. מגמת מספר יח"ד בהיתרי בניה בעשור האחרו ן היא בעליה מתונה, ומגמת התחלות הבנייה מעורבת. מגמת מספר יח"ד שבנייתן הושלמה עלתה בשנים2011 – 2017 , בשיעור ממוצע של כ- % 12 בשנה, אך בשנים 2018 – 2019 חלה ירידה ממוצעת של כ- 21% .בשנה יודגש כי נתוני הבניה בפועל אינם בהכרח מתוך נתוני יחידות הדיור המאושרות באותה תקופה או מנתוני יח"ד בהיתרי בניה. כלומר, חלק מהיחידות שנבנו בעשור האחרון אושרו או קיבלו היתרי בניה בתקופה קודמת. בהקשר זה יצוין, כי לפי הערכות צוות הדיור של המועצה הלאומית לכלכלה, ב-5 השנים הראשונות לאחר אישור תכנית, שיעור מימוש הבנייה של יחידות הדיור ביש ראל הוא נמוך יחסית ועולה בהדרגה על-פני השנים , כאשר כ- 15 נים ש לאחר אישור התכניות כ- 80% מגיעות לכדי התחלת בנייה . זאת ועוד, על פי הערכות אלו ", יש בישראל "פחת תכנוני של כ- % 16, כלומר, כשישית מיחידות הדיור המתוכננות לא נבנו גם שני עשורים לאחר אישור .התכניות 17 14 ,אמי ארבל סגן מנהל אגף תכנון עיר והממונה על תכנון עיר ,בעיריית ירושלים, נתונים שהועברו בדוא"ל15 ביוני2020 . 15 ,למ"ס נתוני בנייה- מחולל הלוחות , התחלות בניה וגמר בניה. הופק בתאריך16 ביוני2020 . 16 ,מקור נתוני יח"ד בתכניות מאושרות: אמי ארבל סגן מנהל אגף תכנו ן עיר והממונה על תכנון עיר בעיריית ירושלים, נתונים שהועברו ,בדוא"ל15 ביוני2020 ,. לנתוני היתרי הבניה, התחלות הבניה וגמר הבניה, ראו: למ"ס נתוני בנייה- מחולל הלוחות , התחלות בניה וגמר בניה. הופק בתאריך16 ביוני2020 . 17 ,משרד ראש הממשלה, המועצה הלאומית לכלכלה התכנית האסטרטגית לדיור לשנים2040 - 2017, עופר רז דרור ונועם קו סט, מאי2017 , 'עמ17 . יצויין כי הנתונים מבוססים על סקר בדבר מימושן של כל יחידות הדיור, שתכנונן אושר משנת1990 ואילך, במחוזות תל- ,אביב מרכז וירושלים. - 2,000 4,000 6,000 8,000 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 תרשים1 :מספר יחידות דיור לפי שלבי תכנון ובניה בירושלים , 2010-2019 תוספת יח"ד בתכניות מאושרות יח"ד בהיתרי בניה בירושלים התחלות בניה גמר בניה בעשור האחרון הונפקו בירושלים היתרי בניה לכ- 28 ,אלף יחידות דיור ולעומת זאת הסתיימה בנייתן של כ- 22 אלף יח."ד מגמת מספר יח"ד שבנייתן הושלמה עלתה בשנים2011 – 2017 , בשיעור ממוצע של כ- 12% בשנה, אך בשנים 2018-2019 חלה ירידה ממוצעת של כ- 21% בשנה תכנון ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2 . מד יניות תכנון ובניה במחוז ירושלים ובעיר ירושלים בעשורים האחרונים קודמו כמה תכניות מתאר מחוזיות ומקומיות לירושלים, מהן ניתן ללמוד על מגמות בגישה התכנונית ובמדיניות התכנון באזור זה. פרק זה יסקור בקצרה את המרכיבים המרכזיים של.המדיניות התכנונית המחוזית והמקומית )תכנית מתאר מחוזית למחוז ירושלים (תמ"מ בשנת1998 )הוצעה תכנית מתאר מחוזית (תמ"מ1/37 , המכונה תכנית ספדיה, להרחבת העיר ירושלים מערבה בשטח של כ- 26,600 דונם , להקמת כ- 20 .אלף יח"ד עיקר הבינוי בתוכנית תוכנן לשני מתחמים :הר חרת, הסמוך למבשרת ציון ולמעיין הסטף, בו תוכננו7,400 יחידות דיור ;ורכס לבן ,שבמרכזו המושבים אורה ועמינדב , בו תוכננו10,000 יחידות דיור, חלקן .במגדלים על קו הרכס18 2,000 יחידות דיור נוספות תוכננו במצפה נפתוח ,סמוך לשכונת רמות , אך בפועל הופרדו מתוכנית ספדיה וקודמו בתוכנית אחרת . התוכנית נדחתה בפ ברואר 2007 על ידי המועצה הארצית לתכנון ובנייה לאחר קמפיין מחאה ממושך של ארגוני סביבה .ואזרחים19 במקביל לדחיית תמ"מ1/37 (תכנית ספדיה) קודמה תמ"מ1/30 ,למחוז ירושלים שלה כמה ,מטרות, ובהן הבטחת שגשוגו של מחוז ירושלים מבחינה כלכלית, חברתית ותרבותית, שמירה על ע ,רכי הטבע הייחודיים של האזור ועל המורשת הבנויה שלו ו הבטחת המשך פיתוחו של האזור באופן בר-קיימא למען הדורות הבאים. להבדיל מתכנית ספדיה, שהגדירה את היעד להתפתחות העיר לשטחים פתוחים ממערב לעיר, תכנית זו מגדירה את יעדיה כשמירה על שטחים פתוחים וציפוף הבינוי בתוך .העיר ,במסגרת התכנית נקבעו יעדים, ובהם עידוד בנייה בתוך יישובים קיימים והגדלת הצפיפות תוך כדי תהליכי התחדשות עירונית ו שמירה על איכות החיים העירונית והכפרית ;שמירה על ערכי טבע, שטחים פתוחים, נוף ומורשת לרבות הגדרת המרחב המשתרע בין ירושלים לבית שמש כליבה הש מורה, שטח ה מהווה מרחב אקולוגי בעל רגישות גבוהה ביותר מבחינת ערכי טבע, נוף, סביבה ומורשת ; הבטחת נגישות תחבורתית לכל חלקי המחוז ומתן דגש לתחבורה הציבורית ; ו ביסוסה של בית שמש כעיר השנייה בגודלה במחוז . התכנית פורסמה לאישור ברשומות בנובמבר2013 . 20 תכנית מתאר מקו מית לירושלים אין תכנית מתאר מקומית מעודכנת, וחלה בה להלכה תכנית מתאר מקומית62 משנת1959, שאינה רלוונטית ואינה כוללת את מזרח העיר. בתחילת שנות ה- 2000 החלה 18 מנהל התכנון– ,תכנון זמין תמ"מ1/37 : תכנית מתאר מחוזית-מחוז ירושלים- 'שינוי מס37 - מערב ירושל ים. 19 ,המועצה הארצית לתכנון ובניה 'פרוטוקול המועצה הארצית מס481 מיום י"ח בשבט התשס"ז– 6 בפברואר2007 ', עמ7. 20 ,מנהל התכנון תכניות מתאר מחוזיות- מחוז ירושלים , /תמ"מ1 / 30 : תכנית מתאר מחוזית כוללת חדשה למחוז ירושלים ; מנהל התכנון – ,תכנון זמין תמ"מ1/30 : תכנית מתאר מחוזית-מחוז ירושלים- 'שינוי מס30 - תמ"מ כוללת בשנת2007 נדחת ה תכנית מתאר מחוזית ,לירושלים שבמסגרתה תוכננו שכונות חדשות ,ממערב לעיר בשטחים פתוחים .)(תכנית ספדיה בשנת2013 אושרה תכנית מתאר מחוזית ,אחרת לירושלים שכללה ב יעדיה את ה שמירה על שטחים פתוחים וציפוף הבינוי .בתוך העיר תכנון ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון | 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm העירייה לגבש תכנית מתאר שקבעה את עקרונות ה תכנון של העיר לשנת2020 ( תכנית מתאר 2000 ), ועדת התכנון המח ,וזית אישרה את הפקדת התכנית אולם בשנת2009 הפסיקה הוועדה המחוזית את קידומה בפועל בהתאם להחלטת שר הפנים דאז, ולפיכך התכנית לא אושרה למתן ,תוקף. עם זאת התכנית משמשת כיום כמסמך מדיניות שעל בסיסו מתקבלות החלטות ,לגבי קידומן של תכניות מפורטות, או לדחייתן לפי הח לטת הוועדה המחוזית מ- 2008 על .הפקדתה21 דוח מבקר המדינה משנת 2016 , ,שבחן את פעילות הוועדה המקומית לתכנון ובניה בירושלים התייחס למשמעות ההתנהלות התכנונית בירושלים ללא תכנית מתאר מקומית מחייבת. על פי ,הדוח התבססות על מדיניות תכנון מנחה אינה פסולה אך היא איננה יכולה להוות תחליף לתכניות שיש להן .מעמד סטטוטורי מחייב ההליך התקין,, כך על פי דוח המבקר הוא לפעול על פי תכניות שעברו את הליכי האישור שנקבעו ,בחוק המחייבים להביא את התכנית לידיעת הציבור ומעניק ים לציבור ולרשויות שונות אפשרות להגיש התנגדויות בעניינה. בהיעדר תכנית מתאר מאושרת כחוק, אי אפשר לתבוע פיצויים בשל ירידה אפשרית בערך נכסי המקרקעין בעקבות הוראותיה, והוועדה המקומית גם אינה רשאית לגבות היטלי השבחה בעת העברת זכויות במקרקעין שהושבחו על .פיה כמו כן ,ללא תכנית מתאר מאושרת לעיר לא מתקיימים התנאים ל ביזור סמכויו ת נרחב וארוך טווח לוועדה המקומית במטרה לייעל את הליכי התכנון. 22 ,נוסף על כך התכנון המתארי של כל מרחב התכנון המקומי (או )מרביתו נועד להתוות את מדיניות התכנון העירונית ולקבוע את אופייה של העיר ואת כיווני התפתחות ה הרצויים , מתוך ראייה כוללנית ואיזון בין צרכים.שונים קיומו של תכנון מקומי כוללני עדכני הוא חלק חשוב במדרג התכניות, משום שאפשר לגזור ממנו תכניות מפורטות, ובהמשך גם היתרי בנייה, מתוך ראייה של כלל הצרכים והאינטרסים ועל פי עקרונות עקביים, אחידים ושקופים .בהיעדר תכנית כזו ,עולה שאלה באשר לקיומה של ראיה תכנ ונית כוללנית של צרכי העיר ותושביה. 23 מרכיב נוסף במדיניות התכנון והבינוי בירושלים הוא מסמכי מדיניות נקודתיים העוסקים בנושאים ספציפיים, כמו למשל, מדיניות הבנייה לאורך צירי הרכבת הקלה, ולפיה תותר בניה צפופה לאורך צירי הרכבת, במגדלים של10 – 30 קומות, בהתאם לגודל .המגרשים24 עוד מרכיב של מדיניות הבינוי בירושלים, המקודם ביזמת העירייה, הוא גיבוש תכניות אב ומתאר לפיתוח שכונות העיר , כפי שהוצע בתכנית מתאר2000 ,. רוב התכניות לשכונות הן "תכניות אב", כלומר תכניות מדיניות בינוי שאינן סטטוטוריות ,ושלא ניתן להוציא מכוחן היתרי בניה . תוכניות האב 21 מבקר המדינה, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת2016 ,, עיריית ירושלים הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים. 22 מבקר המדינה, דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת2016 ,, עיריית ירושלים הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים , 'עמ1152 . 23 .שם 24 ,מנהל התכנון תמצית החלטה בדבר עדכון מדיניות הבינוי לאורך צירי הרק"ל מיום8 באפריל2019 , לירושלים אין תכנית ,מתאר מקומית והתכנית ש הוכנה לצורך כך בעבר (תכנית מתאר2000 ) משמשת כיום כמסמך מדיניות .בלבד לעניין זה השלכות שונות, ועולה מכך שאלה באשר לקיומה של ראייה תכנונית כוללנית המאזנת בין צרכים וערכים שונים תכנון ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון | 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm קובעות עקרונות כלליים לתכנון מפורט בשכונה, אולם עשויה להיות בהם גמישות שכן התכנית אינה מחייבת. מיעוט של התכניות השכונתיות הן תכניות מפורטות, סטטוטוריות, שמכוחן ניתן .)להוציא היתרי בניה (למשל בשכונות נחלאות, בית הכרם, רחביה, עיסוויה ועוד25 לדברי עיריית ירושלים, ההעדפה לתכניות אב בשכונות העיר נובעת מהמהירות היחסית של תהליך אישורן .ביחס לתכניות מפורטות26 נציין כי לתכנית אב נדרשים הליכי תכנון מפורטים משלימים למתחמים נקודתיים כדי להוציא היתרי בניה, דבר שכמובן אורך זמן נוסף. נוסף על כך, תכניות אב מאפשרות גמישות בתכנון המפורט, ולכן מועדפות על העירייה כאמצעי לקידום התחדשות עירונית, 27 אך עם זאת, עולה שאלה באשר ליכולתן של תכניות אב להבטיח הלימה בין הבינוי לבין התשתיות הנדרשות לתמיכה בבינוי מאסיבי זה, עקב היותן כלליות וגמישות יחסית לתכנית .מתאר כתוצאה ממדיניות התכנון והבניה לגובה המתבטאת בגיבוש תכניות אב לקידום התחדשות עירונית בשכונות הפריפריאליות של העיר ו ציפוף הבניה :לאורך צירי הרכבת הקלה (להלן )הרק"ל תוך שמירה על בניה יחסית נמוכה במרכז העיר וסביבות העיר העתיקה בהתאם למדיניות תכנית2000, מתקבל מצב תכנ וני המעודד ציפוף מאסיבי בשולי העיר ולאורך צירי ,התחבורה הראשיים ו נוצר מבנה עיר "הפוך" מהמקובל בתחום המגורים – צפוף בשוליים ודליל יותר במרכז. בהתחשב בריכוז מרכזי מסחר ותעסוקה באזור מרכז העיר, למצב תכנוני זה יש השלכות תחבורתיות, תשתיתיות, תעסוקתיות ועירוניות . מאגף תכנון עיר בעיריית ירושלים נמסר .בעניין כי מתוכננים ומפותחים קווי רק"ל לכל חלקי העיר כדי להתמודד עם מצב זה עוד נמסר כי כיום ברור כי גם מימוש כל צירי הרק"ל המתוכננים לא יספיק לנשיאת ה עומס התחבורתי החזוי בעתיד וכי יהיה צורך לקדם תכנון ופיתוח של קווי מט.רו28 מלשכת התכנון המחוזית נמסר .כי מבנה עירוני זה של ירושלים בעייתי מבחינה תכנונית וכי יש לכך השלכות בתחומים שונים29 2.1 ציפוף, בניה לגובה והתחדשות עירונית מפאת קוצר הזמן להכנת המסמך, לא עלה בידינו להציג נתונים על עתודות קרקע לבניה בירושלים, אך משיחות שערכנו עם גורמי תכנון בעירייה ובלשכת התכנון המחוזית, עולה כי 25 ,עיריית ירושלים תכנון ובניה- תכניות אב ומתאר לפיתוח השכונות. 26 ,אמי ארבל סגן מנהל אגף תכנון עיר והממונה על תכנון עיר ,בעיריית ירושלים, שיחת טלפון16 ביוני2020 . 27 יתרונן של תכניות אב לקידום התחדשות עירונית נובע מגמישותן, כלומר ממרחב האפשרויות ה גדול שיש בהם לקביעת אחוזי בניה וגבהי בניה בתכנון מפורט למתחם. באופן זה, ניתן לקדם תכניות שיש בהן ציפוף מאסיבי ובניה לגובה, ללא ההגבלות הנוקשות שיש בתכנית מפורטת. נציין כי תכונה זו עשויה לתרום לקידום פרויקטים של פינוי בינוי המבוססים על התכנות כלכלית והבטחת רווח יזמי בטווח רחב ,יחסית של ערכי קרקע, אך גמישות תכנונית זו עלולה להימנע מהבטחת קיומן של התשתיות הנדרשות עבור נפח בינוי מאסיבי שכזה .שאינן "מועמסות" על ערך הקרקע, ושעבורן נדרש מימון ציבורי ניכר 28 ,אמי ארבל סגן מנהל אגף תכנון עיר והממונה על תכנון עיר בעי ,ריית ירושלים, שיחת טלפון16 ביוני2020 . 29 שירה תלמי- ,באבאי, מתכננת מחוז ירושלים, שיחת טלפון16 ביוני2020 . מדיניות התכנון והבניה בירושלים כיום מקדמת בניה לגובה בהתחדשות עירונית בשכונות הפריפריאליות ולאורך צירי הרכבת הקלה תוך שמירה על בניה יחסית נמוכה במרכז העיר וסביבות העיר העתיקה בהתאם למדיניות תכנית2000 . כתוצאה מכך נוצר "מבנה תכנוני "הפוך בו מירב הבנייה הרוויה והצפופה ,מתרכזת בשולי העיר במנותק ממרכזי המסחר והתעסוקה במרכז העיר תכנון ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון | 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm קיימת הסכמה בין גורמי התכנון כי עתודות הקרקע הפנויה לבניה בירושלים מצומצמות ביותר, וכי עתיד הבינוי והפיתוח בעיר תלוי בניצול מיטבי של השטחים העירוניים ,הפנויים או הבנויים , לציפוף בעיקר באמצעות בניה לגובה ו התחדשות עירונית. ,כאמור זהו אחד מיעדי תמ"מ1/30, ו זו גם עמדת צוות הדיור של המועצה הלאומית לכלכלה בתכנית האסטרטגית2040 לדיור ביחס לב ניה בישראל בכלל, כפי שיוצג להלן . נציין כי מדיניות גובה הבינוי בירושלים מוגדרת בקווים כלליים בתכנית מתאר2000 לפי שכונות, וב התאם לשיקולי שימור העיר ההיסטורית והעיר העתיקה, והיא מתאפיינת בבניה נמוכה יחסית. עם זאת, הושאר בה מקום לשיקול דעת לעניין בניה לגובה במקרים של התחדשות עירונית בשכונות שאינן .לשימור, וכאמור זוהי תכנית מדיניות שניתן לחרוג ממנה באישור גורמי התכנון30 2.2 יעדי תכנון בירושלים לפי תכנית אסטרטגית2040 לדיור 2.2.1 התכנית האסטרטגית לדיור לשנת2040 ב החלטת הממשלה מספר 2457 ממרס2017 אושרה התכנית האסטרטגית לדיור לשנת2040 ובה נקבעו יעדי ם לתכנון מפורט )של יחידות דיור (להלן: יח"ד עד שנת2040 במטרה ליצור את המלאי התכנוני הנדרש לצרכים העתידיים של האוכלוסייה הגדלה במדינת ישראל. 31 התכנית מבוססת על תחזית צרכי הדיור של ישראל לתקופה2017 - 2040 כפי שג ובשו לפי הערכת המועצה הלאומית לכלכלה ,לפיה תידרש בנייתן בפועל שלכ- 1.5 מיליון יח"ד חדשות בכדי לספק את צרכי הדיור של האוכלוסייה .על מנת להבטיח את מ ימוש מלוא היקף יח"ד ה נדרשות בהתאם לתחזית זו, ובהתחשב בפחתים, פערי העיתוי, חוסרי עבר ושמירה על מלאי תכנוני- ,אסטרטגי נקבע בתכנית כי היעד להיקף התכנון המפורט הנדרש בשנים2017 – 2040 הוא כ- 2.6 .מיליון יח"ד בכל הארץ צוות הדיור של המועצה הלאומ ית לכלכלה גיבש הערכה בדבר גידול האוכלוסייה וצרכי הדיור העתידיים על סמך אומדן התוספת (נטו) הצפויה של משקי הבית בישראל בשנים2017 – 2040 . אומדן זה מבוסס על מודל דמוגרפי-כלכלי ,הבוחן את השינויים החזויים בהרכב האוכלוסייה בכל הארץ, אך הוא אינו כולל ניתוח מאפייני ה אזור ים ה או מחוז ות ה שונים . דוח המועצה הלאומית לכלכלה הגדיר את אופן הפיזור הגאוגרפי של יעדי הדיור למחוזות השונים על בסיס פיזור הבינוי בפועל בעשור האחרון , ולא לפי הפיזור הקבוע בתמ"א35. בדוח צוי ין כי על מוסדות התכנון 30 'תכנית מתאר לירושלים מס2000 ,הוראות התכנית . נציין כי הוראות התכנית קובעות כי לשם מתן מענה לצרכי הדיור של אוכלוסיית ירושלים, ובהתאם לתחזית גידול האוכלוסייה הצפוי, נדרשות לשנים הבאות כ- 50,000 יחידות דיור חדשות (לשנת2020 ) . בנוסף, נוכח העלייה ברמת החיים והרצון בשיפור תנאי הדיור נדרשת הגדלה של שטח הד ירה הממוצע לנפש . התכנית מציעה לענות על צרכים אלה בשלושה אמצעים עיקריים– עיבוי .השכונות על ידי הוספת אזורים חדשים המיועדים לבניה בשולי השכונות הקיימות ציפוף השכונות הקיימות על ידי הוספת עד שתי קומות לבניינים קיימים ועידוד בניה במגרשים ריקים במרקם הבנוי, ומ תן אפשרות להרחבות דיור . אמצעים אלה ננקטים תוך הקפדה על שמירת אופייה של העיר ומתן עידוד להתחדשות עירונית. 31 הממשלה ה- 34 ', החלטה מס2457 /, דר131 , בנושא תכנית אסטרטגית לדיור , 2 במרס2017 . עתודו ת הקרקע הפנויה לבניה בירושלים מצומצמות ,ביותר ולכן עתיד הבינוי והפיתוח בעיר תלוי בניצול מיטבי של השטחים העירוניים ,הפנויים או הבנויים , לציפוף בעיקר באמצעות בניה לגובה ו התחדשות עירונית. התכנית האסטרטגית לדיור קבעה יעד לתכנון מפורט של 2.6 מיליון יח"ד בשנים2017 – 2040 , וזאת בכדי לאפשר את בנייתן של1.5 מיליון יח"ד ברחבי הארץ תכנון ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון | 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm להתאים את היקף פעילות ם .לגידול האוכלוסין32 לדברי שחר סולר, מנה ל אגף תכנון ,אסטרטגי במנהל התכנון היעדים שנקבעו ואופן פיזורם לא נערכו לאור בדיקת פוטנציאל התכנון והבינוי באזורים השונים ,או לפי שיקולים תכנוניים אחרים , ובדיקת הפוטנציאל נעשתה בהמשך, במחוזות השונים. 33 הצוות מציין כי יש לקדם תכנון ובניה של יח"ד בד בבד עם בני ית תשתיות מתאימות, וכי קביעת הפיזור של יעדי הבינוי תאפשר לראשונה למפות את צורכי התשתיות החזויים לפי אזורים גיאוגרפיים וכך ,באמצעות תכנון מראש של תשתיות אלה וקידומן - להביא להגדלת הסנכרון בין הבינוי למגורים והקמת התשתיות הנדרשות. 34 הצוות מציין עוד כי"ללא ה תחדשות עירונית בהיקפים גדולים יותר משמעותית נעמוד בפני קטסטרופה תכנונית של אזילת השטחים הפתוחי ם המיועדים לבינוי במרכז האר ץ" .)(ההדגשה במקור35 ,לכן נקבעו בתכנית שיעור של יח"ד בהתחדשות עירונית, מתוך תוספת .הדירות הקבועה ביעדים36 נציין כי ככל הנראה, גם קביעה זו אינה מבוססת על ניתוח תכנוני של פוטנציאל הבינוי הקיים להתחדשות עירונית במחוזות השונים, אלא על ניתוח צרכי הדיור באמצעות מודל דמוגרפי כלכלי לגידול האוכלוסייה ולאומדן צרכי הדיור העתידיים, ובחינת עתודות הקרקע לבניה. בסיום הדוח הצוות מציין שעבודת ההמשך צריכה לכ לול פירוט .ברמה המחוזית של מימוש היעדים 2.2.2 יעדי התכנון במחוז ירושלים כאמור , היעד להיקף התכנון המפורט הנדרש בשנים2017-2040 יהיה כ- 2.6 מיליון יח"ד בכל הארץ .כ- 300 אלף מהן (כ- 11.5%) במחוז ירושלים, ומהן, כ- 83,500 בהתחדשות עירונית (כ- 28% מיעד המחוז) וכ- 125,500 לח ברה הערבית (כ- 42% .)מיעד המחוז בתרשים2 ,מוצגים יעדי מחוז ירושלים לפי החלטת הממשלה בכל שנה ו לפי תקופות, עד לשנת 2040 ., בפילוח לבניה בהתחדשות עירונית, ובניה לחברה הערבית37 נציין כי אם יאושרו יחידות דיור בהתאם ליעדי התכנית האסטרטגית, ו לפי הנחת צוות התכנית שמ תוך300 אלף יחידות דיור מאושרות ימומשו בפועל כ- % 60 מהן, אזי שהצפי ל בינוי ב מחוז ירושלים לתקופה זו הוא 32 ,משרד ראש הממשלה, המועצה הלאומית לכלכלה התכנית האסטרטגית לדיור לשנים2040 - 2017 , עופר רז דרור ונועם קוסט, מאי2017 . 33 ,שחר סולר מנהל אגף בכיר תכנון אסטרטגי במנ,הל התכנון ,שיחת טלפון15 ביוני2020 . 34 'שם, עמ26 . 35 ,משרד ראש הממשלה, המועצה הלאומית לכלכלה התכנית האסטרטגית לדיור לשנים2040 - 2017, עופר רז דרור ונועם קוסט, מא י2017 , 'עמ24 . 36 .שם 37 הממשלה ה- 34 ', החלטה מס2457 /, דר131 , בנושא תכנית אסטרטגית לדיור , 2 במרס2017 , לוח3 : יעדים לתקופה2030 - 2017 ולתקופת המשך . נציין כי החלטת הממשלה אינה מפרטת את יעדי2040 - 2031 אך בנתוני התרשים ערכנו פילוח כזה לפי השיעורים שנקבעו לבניה בהתחדשות עירונית ולחברה הערבית במחוז ירושלים בתכנית האסטר.טגית יעד התכנית האסטרטגית לדיור לשנים2017 – 2040 למחוז ירושלים הוא 300 אלף יח"ד, שהן כ- 11.5% מהיעד הארצי. מתוכן , כ- 83,500 בהתחדשות עירונית (כ- 28% מיעד המחוז) וכ- 125,500 לחברה הערבית (כ- 42% מיעד .)המחוז תכנון ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון | 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כ- 180 אלף יח"ד. במחוז ירושלים רב תוספת יח"ד צפוי ה להיות בעיר ירושלים עצמה , כפי שיוצג להלן. 2.2.3 יעדי תכנון ותחזיות לתוספת יחידות דיור-לשכת התכנון מחוז ירושלים לשכת התכנון המחוזית אמונה על פריטת יעדי התכנון כפי שהוגדרו בתכנית האסטרטגית לרמת מרחב התכנון המקומי, ועל ביסוס הערכות לגבי אופן היישום של היעדים שנקבעו ואופן הפריסה שלהם .במרחב בתכנון מימוש כי נציין התכנון פוטנציאל במרחב תלוי במידה רבה בהגשת תכניות על ידי רמ"י, משרד הבינוי והשיכון או יזמים פרטיים, דבר שאינו .בידי מוסדות התכנון38 היעדים שנקבעו על ידי התכנית האסטרטגית הם גמישים במובן זה שהם עשוי ים להשתנות לאור פוטנציאל המימוש ,הקיים במחוזות ובמקרה של מיצוי הפוטנציאל ניתן .להעביר יעדים ממחוז למחוז משיחות שער כנו עם אגף תכנון עיר בעיריית ירושלים עולה כי העיריה לא הגדירה את יעדי הגידול הרצויים לעיר ,והיעדים הקיימים נקבעו על ידי המחוז. 39 בתוך כך, עולה השאלה האם, ובאיזו מידה, יעדי הגידול לעיר מתחשבים ביכולתה של העיר לספק תשת יות ושירותים עירוניים נאותים, ו כיצד משפיע גידול האוכלוסייה על איתנותה הפיננסית של הרשות המקומית . כמו כן, משיחה עם מתכננת המחוז עולה כי לא הוגדר רף עליון לבינוי או למידת הציפוף וכי היעדים נקבעו לפי אפשרויות התכנון והבינוי הקיימות בעיר ובהתאם לקווים .הכללים של מדיניות התכנון העירונית כמתואר לעיל40 יעדי התכנון כאמור מוכתבים לפי התכנית האסטרטגית לרמת המחוז, ולשכת התכנון המחוזית קובעת תחזיות לתוספת יח"ד במרחבי התכנון השונים לפי הפוטנציאל התכנוני הקיים בהם :בטווחי הזמן השונים 38 ,שחר סולר מנהל אגף בכיר תכנון אסטרטגי ,במנהל התכנון, שיחת טלפון15 ביוני2020 ;שירה תלמי- ,באבאי, מתכננת מחוז ירושלים ,שיחת טלפון16 ביוני2020 . 39 ,אמי ארבל סגן מנהל אגף תכנון עיר והממונה על תכנון עיר ,בעיריית ירושלים, שיחת טלפון16 ביוני2020 . 40 ש ם; שירה תלמי- ,באבאי, מתכננת מחוז ירושלים, שיחת טלפון16 ביוני2020 . 6,120 4,340 3,200 2,632 1,380 2,460 3,600 4,768 4,000 5,500 5,200 5,600 11,500 12,300 12,000 13,000 - 5,000 10,000 15,000 20,000 2017-2020 2021-2025 2026-2030 2031-2040 תרשים2 : יעדי התכנית האסטרטגית2040לאישור יח" ד במחוז ירושלים ,בכל שנה כללי בהתחדשות עירונית לחברה הערבית יעדי התכנון הקיימים נקבעו על ידי המחוז , ו העיריה לא הגדירה את יעדי הגידול הרצויים לעיר תכנון ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון | 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תחזית ל שנה ה ,קרובה ;המבוססת על תכניות בשלבי אישור סופיים תחזית תלת שנתית – המב וססת על תכניות ,בשלבי תכנון שונים שכבר נמצאות במערכות ;התכנון ומקודמות בהן ותחזית לשנת2040 שמחולקת לתכניות חומש משנת2022 ואילך . לשכת התכנון המחוזית פועלת לאיתור פוטנציאל הבינוי בתחומי המחוז– בהתאם למצב התכנוני כולל פוטנציאל ההתחדשות עירונית והפיתוח לאור ך צירי הרכבת הקלה. נציין כי התחזית החד שנתית והתחזית התלת שנתית מדויקות יותר, שכן הן מבוססות על תכניות שנמצאות בתהליכים במערכת התכנון, ולעומת זאת התחזית לשנת2040 .מטבע הדברים מדויקת פחות41 עוד נציין עוד כי יח"ד בהתחדשות עירונית בהתאם לתכניות האב בשכונות הע יר נכללות בתחזית לשנת2040 , ואילו תכניות מפורטות של מתחמים מסוימים שנמצאים בתהליך תכנון מתקדם, נמצאים .בתחזיות קרובות יותר, בהתאם למצבם בהליך התכנוני42 על- ,פי הערכת הפוטנציאל התכנוני שערכה לשכת התכנון של מחוז ירושלים יעד התכנון ב מחוז לשנת 2040 הוא כ- 260 לף א יח ,"ד ו הוא נמוך ב- 13% מהיעד שקבעה התכנית האסטרטגית לדיור למחוז (כ- 300 אלף.) תחזית העמידה ביעד, כלומר התחזית ל אישור יח "ד בשנים2017 – 2040 היא של כ- 230 אלף יח"ד במחוז ,כולו והיא נמוכה בכ- 12% .מיעדי המחוז נציין כי תחזית זו אינה כוללת תוספת יח"ד לבניינים קיי מים במסגרת תמ"א38 א', או תוספת .יח"ד בהיתרי בניה מתוקף הקלות43 מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה ללשכת התכנון המחוזית ירושלים בבקשת נתונים על אופן חלוקת היעדים במחוז, ותחזיות לגבי מידת העמידה בהם בשנים הקרובות . להלן מוצגים נתוני תחזיות לשכת התכנון המחוזית ירו שלים על יח"ד בתכניות שאושרו או שצפויות להיות מאושרות בשנים2020 – 2022 , ולאחר מכן יוצגו תחזיות לגבי מספר יח"ד בתכניות שאושרו או צפויות להיות מאושרות בכל תקופת התכנית האסטרטגית בשנים2017 – 2040 . 44 נדגיש כי תחזיות אלו הן אומדן , וכי הן נוגעות ליח "ד שאושרו או שצפו יות להיות מאושרות בתכניות במוסדות התכנון ,בתקופה האמורה ולא עוסקות כלל בבניה. עוד נציין כי תחזיות אלו אינן כוללות יח"ד שאושרו לפני שנת2017 , וזאת מפני שהתכנית האסטרטגית מגדירה את שנת 2017 .כנקודת הזמן בה מתחילה ספירת מימוש היעדים 41 שירה תלמי- ,באבאי, מתכננת מחוז ירושלים, שיחת טלפון16 ביוני2020 . 42 .שם 43 הוראת שעה בחוק התכנון והבניה שאושרה ב שנת2014 קובעת כי ניתן לקבל שיעור מוגדל של עד% 30 תוספת דירות ממספר יחידות הדיור הקבועות בתב"ע )(תכנית בינוי עיר בפרויקט מגורים שכבר אושר . תקנה זו הגדילה את שיעור תוספת הדירות מעד20% כפי שהיה עד אז, לעד% 30 . :ראו חוק התכנון והבניה התשכ"ה- 1965 , סעיף151 (ב3 :); ראו גם ,)תקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית ה תשס"ב- 2002 44 ,ענבר גולשני, סגנית לתפעול בלשכת תכנון מחוז ירושלים, נתונים שהועברו בדוא"ל16 ביוני2020 . על- פי הערכת הפוטנציאל התכנוני שערכה לשכת התכנון ,של מחוז ירושלים יעד התכנון ב מחוז לשנת 2040 הוא כ- 260 אלף יח ,"ד כ- 13% פחות מהיעד שקבעה התכנית האסטרטגית לדיור למחוז. כלומר, ש פוטנציאל התכנון במחוז נמוך מהיעד שהוקצה לו בתחילה ביעדי התכנית האסטרטגית תכנו ן ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון | 13 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תחזית תלת שנתית לאישור י ח"ד במחוז ירושלים לשנים2020 – 2022 יעד התכנון לשנים2020 – 2022 על פי התכנית האסטרטגית הוא24 אלף יח"ד. תחזית לשכת התכנון המחוזית היא כי לתאריך יעד זה יאושרו כ- 59 אלף יח"ד (בשנים2020-2022 ,)יותר מפי שניים מהיעד . מתוכן, כ- 2,500 יח"ד כבר אושרו, כ- 14,000 יח"ד ,בהליכי אישור מתקדמים .והיתר בהליכי תכנון מוקדמים יותר באשר לסוג הבניה (תרשים4 ), לפי תחזית לשכת התכנון מחוז ירושלים, כשני שלישים מיח"ד שיאושרו בשנים2020 – 2022 יהיו בפרויקטים של התחדשות עירונית וכשליש בבניה חדשה. נציין כי תכנית "רכס לבן" שתידון בהמשך, כלו לה בתחזית התכנון בבניה חדשה לשנת2020 , ויח"ד בה מהוות כשליש מיח"ד הצפויות בבניה חדשה לשנת 2022 . רוב יחידות הדיור המתוכננות במחוז לשנים 2020 – 2022 מיועדות לציבור הכללי (כ- 56% ,) כשליש לציבור החרדי, וכ- 12% לציבור הערבי (תרשים5 .) באשר לפריסת יח"ד במרחבי התכ נון במחוז (תרשים6 ( ), כשלושה רבעים76% ) מיח"ד טרום הגשה 16,870 יעד 24,000 קליטת תכנית 11,881 בבדיקה תכנונית 6,089 במילוי תנאים להפקדה 6,857 בהפקדה 758 בהליך אישור 6,728 ממתינות להכרעה בתכנית 7,335 מאושרת 2,499 - 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 70,000 תחזית יעד תרשים3 : יעד ותחזיות מחוז ירושלים2020-2022 ,לפי סטאטוס תכניות התחדשות עירונית , 40,348 , 68% בניה חדשה , 17,769 , 30% ריק , 900 , 2% תרשים4 :תחזית יח" ד במחוז ירושלים לשנת 2020-2022 ,לפי סוג בינוי 59,017 חברה כללית , 33,112 , 56% חברה חרדית , 18,704 , 32% חברה ערבית , 7,201 , 12% תרשים5 :תחזית יח" ד במחוז ירושלים לפי מגזר , 2020-2022 59,017 לפי תחזית לשכת התכנון המחוזית ל שנים2020 – 2022 יאושרו בתקופה זו כ- 59 ,אלף יח"ד יותר מפי שניים מהיעד שנקבע בהחלטת הממשלה לאותה תקופה תכנון ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון | 14 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המתוכננות בשנים2020 – 2022 , מתוכננות .בעיר ירושלים, והיתר במטה יהודה, ובהראל בבית שמש מתוכננות מספר קטן של יש יח"ד .בשנים אלו45 תחזיות לשכת התכנון המחוזית לגבי אישור יח"ד בתכניות בשנים2020 – 2022 הן כאמור אומדן תלת שנתי, מבוסס יחסית, שכן הוא עוסק בתכניות שנמצאות בהליכי תכנון. בעוד אומדן זה מציג תחזית גבוהה יותר מפי שניים מיעדי התכנון במחוז לשנים אלו, בטווח הארוך יותר, עד לשנת2040 , התחזיות מציגות אומדן .נמוך מהיעד המחוזי לשנה זו, כפי שיוצג להלן תחזית אישור יח"ד ב מחוז ירושלים לשנים2017 – 2040 תחזית אישור יח"ד לשנים2017 – 2040 כוללת את כל תקופת התכנית האסטרטגית לדיור, ולכן מוצגות בה יח"ד שאושרו כבר לפני האומדן התלת שנתי שהצגנו לעיל, אך גם תחזיות רחוקות יותר ומדויקות פחות, והוא אומד את פוטנציאל אישור התכניות לפי הידוע .כיום למוסדות התכנון 45 הקטגוריה "ריק" בנתוני מרחב ה תכנון, מתייחסת ליח"ד בתכניות שבהן לא הוזן נתון בשדה "מרחב תכנון", ולכן אין בידינו לדעת מהו .מרחב התכנון שבתחומו הן מתוכננות טרום הגשה , 169,739 יעד , 261,400 קליטת תכנית , 11,881 בבדיקה תכנונית , 6,395 במילוי תנאים להפקדה , 6,857 בהפקדה , 758 בהליך אישור , 6,728 ממתינות להכרעה בתכנית , 7,335 מאושרת , 21,708 תחזית יעד תרשים7 :יעד לעומת תחזית יח" ד לאישור במחוז ירושלים לשנים2017-2040 , לפי סטאטוס תכנוני ירושלים , 44,581 , 76% (ריק) , 7,570 , 13% מטה יהודה , 5,523 , 9% הראל , 1,229 , 2%בית שמש , 114 , 0% תרשים6 :תחזית יח" ד במחוז ירושלים לפי מרחב תכנון , 2020-2022 59,017 תכנון ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון | 15 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לפי התחזית לשנים2017 – 2040 , יאושרו בתקופה זו231,401 ,יח"ד במחוז ירושלים שהן כ- 88% מהיעד המחוזי, שלפי נתוני המחוז עומד כיום עד כ- 261,400 יח"ד לתקופה זו (תרשים7 ). כאמור, יעד הממשלה המקורי היה כ- 300 ,אלף יח"ד במחוז ירושלים בתקופה זו אך מתחזיות אלו עולה כי פוטנציאל התכנון במחוז נמוך מהיעד שהוקצה לו בתחילה. כ- 9% מיח"ד בתחזית לתקופה זו כבר אושרו, כ- 6% בהליכי אישור מתקדמים, כ- 11% בשלבי תכנון מוקדמים יחסית, והרוב, כ- 73% בשלב .""טרום הגשה באשר לסוג הבניה, רוב יח"ד שצפויות להיות מאושרות בש נים2017 – 2040 ,במחוז ירושלים הן בהתחדשות עירונית (כ- 200 ,אלף יח"ד שהן כ- 86% מהדירות שיאושרו), וכ- 14% בלבד הן בבניה חדשה (תרשים8 .) באשר לאופי הבינוי בתחזית לעיר ירושלים (תרשים9 ,) 46 שיעור יח"ד בהתחדשות עירונית, ובבניה חדשה, זהה לשיעורן בתחזית לגבי המחו( ז86% ו- 14% בהתאמה). נזכיר כי לפי היעדים למחוז ירושלים, כ- 30% מיח"ד שיאושרו בתקופת התכנית האסטרטגית 2017 – 2040 אמורות להיות בהתחדשות עירונית, אך לפי תחזיות לשכת התכנון המחוזית, מדובר בשיעור גבוה כמעט פי3 , כ- 86% . 46 נציין כי בנתוני התרשים לא נכללים במרחב התכנון של ירושלים כ- 6,000 יח"ד שמתוכננות בשטחים שמתוכננים לעבור לתחומי ירושלים מתחומי מועצ ה אזורית מטה יהודה, ובהם כ- 5,500 .יח"ד בתכנית רכס לבן בניה חדשה , 19,985 , 14% התחדשות עירונית , 121,625 , 86% תרשים9 :תחזית אישור יח" ד בעיר ירושלים בשנים 2017-2040 ,לפי סוג בינוי 141,61 בניה חדשה , 32,056 , 14% התחדשות עירונית , 199,345 , 86% תרשים8 :תחזית אישור יח" ד במחוז ירושלים לפי סוג בניה בשנים2017-2040 231,401 לפי תחזיות לשכת ,התכנון המחוזית כ- 86% מיח"ד שצפויות לאישור במחוז יהיו ,בהתחדשות עירונית שיעור גבוה כמעט פי 3 , מיעדי התכנית ( האסטרטגית30% .) ירושלים , 147,601 , 64% (ריק) , 48,036 , 21% מטה יהודה , 16,295 , 7% בית שמש , 15,335 , 6% הראל , 4,134 , 2% תרשים10 :תחזית אישור יח" ד במחוז ירושלים לפי מרחב תכנון , 2017-2040 231,401 תכנון וב ניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון | 16 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ( באשר לפריסת התחזית לפי מרחבי התכנון במחוז תרשים10 ), לפי תחזית לשכת התכנון המחוזית, בשנים2017 – 2040 יאושרו בעיר ירושלים לבדה לפחות47 כ- 147,000 יח"ד, שהן כ- 64% מתחזית יח"ד במחוז. בהנחה כי ימומשו כ- 60% מתחזית זו, כלומר, כ- 88 ,אלף יח"ד בעיר מדובר ב תוספת של כ- % 40 מסך הדירות הקיימות כיום בירושלים. 48 באשר לתחזית אישור יח"ד בתקופה זו לפי (תרשים מגזר11 כ ),- 22% מהיח"ד המתוכננות הן לציבור הערבי, כ- 19% הן לציבור החרדי, והיתר, כ- 59% .לציבור הכללי ,נציין כי לפי יעדי התכנית האסטרטגית לחברה הערבית הוקצו כ- 125 אלף יח"ד בתקופה זו. לפי תחזיות לשכת התכנון המחוז ית, לעומת זאת, כ- 50 אלף יח"ד לציבור הערבי, שהן כ- 40% מהיעדים המקוריים. נזכיר עוד כי כ- 38% .מתושבי ירושלים כיום הם ערבים 3 . תכנית רכס לבן ביולי2019 אישרה הוועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים את התכנית להקמת שכונת מגורים חדשה ברכס לבן שבדרום מערב ירושלים, ל .אחר מחלוקות ממושכות בנושא והתנגדויות רבות בעבר, תוכננה בניה של כ- 10,000 יח"ד ברכס לבן במסגרת "תכנית ספדיה" שאושרה בתחילת שנות ה- 2000 .אך לא קודמה לבסוף לאחר מאבק ציבורי ממושך49 תכנית הבניה ברכס לבן משתרעת על שטח של כ- 840 דונם, והיא כוללת הקמת שכונת מגורים חדשה ובה כ- 5,250 יחידות דיור כו- 300 יחידות דיור מוגן (סך הכל5,550 )יח"ד במבנים של5 – 12 קומות , שטחי מסחר ותעסוקה וכ- 300 ,חדרי מלון שטחים ציבוריים, חניון "חנה וסע" ושטחים המיועדים .למתקנים שונים ובהם מתקן להפקת אנרגיה מגז טבעי50 התכנית המחודשת זכתה להתנגדויו ת רבות מקשת רחבה של ארגונים וגופים: מנהלים קהילתיים ויישובים באזור, מועצה אזורית מטה יהודה, ארגוני סביבה וטבע, ואנשי מקצוע. טיעוני המתנגדים היו בשלל נושאים: הצורך בשימור הטבע והחי באזור, הטלת עומסים כבדים על התשתיות באזור שאינן מותאמות לגידול אוכלוסייה מאס יבי הצפוי מהתכנית; יצירת פירוור 47 יש תכניות שלא מוזן בהן ערך בשדה "מרחב תכנון" ולכן לא ניתן לדעת באיזה מרחב תכנון הן, והן עשויות להיות בעיר ירושלים, לכן ציינו כי מדובר בהערכה מינימלית, ויתכן שיש בתחזית יח"ד נוספות המתוכננות לעיר ירושל.ים 48 כאמור, לפי נתוני הלמ"ס היו בירושלים כ- 228 אלף דירות בשנת2019 . 49 ראו לעיל, הערות18 ו- 19 . 50 מנהל התכנון , תכנון זמין , תכנית0387449 - 101 רכס לבן , מסמכי התכנית. חברה כללית / מעורבת , 134,990 , 58% חברה ערבית , 50,565 , 22% חברה חרדית , 43,346 , 19% (חסר) , תרשים11 :תחזית אישור יח" ד במחוז ירושלים לפי מגזר , 2017-2040 231,401 תכנית הבניה ברכס :לבן כ- 840 דונם כ- 5,500 יח"ד 300 חדרי מלון מבנים של5-12 קומות שטחי מסחר ותעסוקה תכנית רכס לבן זכתה להתנגדויות רבות מקשת רחבה של .ארגונים וגופים טיעוני המתנגדים היו ממגוון זוויות ,תכנוניות, סביבתיות .חברתיות ועוד תכנון ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון | 17 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שיחליש את העיר ובעיקר את מרכזה; חשש מהידלדלו ת השירותים העירוניים; היעדר צורך בתכניות נוספות לאור מלאי תכנוני גדול; דרישה להתכנסות לאזור הבנוי; ואף דרישה לשלב "פתרונות של "קרקע משלימה51 מהקרקעות שישווקו במסגרת התכנית לקידום פר ויקטים של התחדשות עירונית (פינוי בינוי) בשכונות סמוכות, כלומר להשתמש בשיווקי הקרקע לתכנית רכס .לבן כדי לממן חלקית פרויקטים להתחדשות עירונית בשכונות ותיקות בירושלים52 לעומת המתנגדים לתכנית, נציגי משרד הבינוי והשיכון ו מינהל התכנון טענו שיש לאשר את ,התוכנית וזאת לאור ה מחסור בעתודות קרקע לבנייה בירושלים ; הצורך בדירות חדשות בירושלים; היעדר מלאי תכנוני מספק שניתן לממש; ואף כאמצעי לעידוד התחדשות עירונית באמצעות "קרקע משלימה" מקרקעות רכס לבן לפרויקטים בשכונות סמוכות . עמדה זו התקבלה ע"י הוועדה המחוזית בראשותו של עמ יר שקד, שהחליטה לאשר את התוכנית. ביולי 2019 מועצה אזורית מטה יהודה עתרה בנושא לבג"צ, בבקשה להתערב בהחלטת הועדה המחוזית להרחיב את אזור הפיתוח של ירושלים אל תחום רכס לבן תוך שינוי ייעוד הקרקע של השטח משטח פתוח לשטח לבנייה., אך בפברואר השנה העתירה נדחתה53 באוקטובר2019 הגישו המתנגדים לתכנית ערר על החלטת הועדה המחוזית למועצה הארצית לתכנון ובניה בנושא ,אך טרם התקבלה החלטה בנושא. 54 ,בנוסף במרס2019 .נחתם הסכם גג בין משרד האוצר ורמ"י לבין עיריית ירושלים55 בהסכם נכללו פרויקטים בהיקף של כ- 14,500 יח"ד וכ- 5.25 מילי.ון מ"ר למלונאות מסחר ותעסוקה כשליש מיח"ד בהסכם הן בתכנית רכס לבן. סעיף16 להסכם מציין כי מתוך הקרקעות ,שתשווק רמ"י לבינוי במסגרת ההסכם יש מגרשים המיועדים ל"קרקע משלימה" להתחדשות עירונית, על פי החלטה1519 ,של מועצת רמ"י56 " ומצוין בו כי מכסת יח"ד שהעירייה תה יה זכאית להם כמגרשי השלמה בהתחדשות עירונית בגין התכניות המפורטות בהסכם זה בהתאם להוראות החלטת המועצה, יעמוד על2,500 יח"ד. לבקשת העירייה, ירוכזו "מגרשי ההשלמה בתחומי תכנית "רכס לבן ".אלא אם כן יוסכם אחרת בין הצדדים עוד נכתב בהסכם כי הקצאת קרקע משלימה לטובת פרויקטים של התחדשות עירונית בירושלים תעשה 51 "קרקע משלימה" היא מנגנון כלכלי המיועד לקדם התחדשות עירונית (פינוי- בינוי) במקומות בהם ההתכנות הכלכלית להתחדשות עירונית נמוכה או לא קיימת, באמצעות "פיצ וי" היזם המבצע את פרויקט ההתחדשות העירונית הלא רווחי, בקרקע שנמכרת לו במחיר נמוך ,יותר או בפטור ממכרז לבניה בשוק החופשי. ראו: רמ"י הקצאת קרקע משלימה לצורך קידום מיזם התחדשות עירונית ; רמ"י, החלטות ,מועצה שבוטלו החלטה1519 . 52 מנהל התכנון , תכנון זמין , תכנית0387449 - 101 רכס לבן , מסמכי התכנית.. ראו מצגות ההתנגדות לתכנית ותשובת המתכננים 53 בג"ץ4375/19 פסק-דין , 24 בפברואר2020 . 54 מנהל התכנון, מידע תכנוני– ,עררים רכס לבן :. הופק21 ביוני2020 . 55 ,רמ"י מסמך הבנות לתכנון שיווק ופיתוח מתחמים בירושלים , 11 במרס2019 56 ,רמ"י הקצאת קרקע משלימה לצו רך קידום מיזם התחדשות עירונית ,; רמ"י, החלטות מועצה שבוטלו החלטה1519 . כמחצית מיח"ד המתוכננות ברכס לבן ( 2,500 יח"ד) הוקצו בהסכ ם הגג של ירושלים כ"קרקע משלימה" לפרויקטים של התחדשות .עירונית בעיר תכנון ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון | 18 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm באופן שכמחציתם יוקצו לטובת מרחב יובלים, גנים, קטמון ו/או ארמון הנציב, וכמחציתם יוקצו .לטובת מרחב שמואל הנביא ו/או רמות פולין, כפי שתקבע העירייה57 ,כלומר ש הסכם הגג קשר בין שיווק ופיתוח קרקעות לתכנית רכס לבן להליכי ה תחדשות עירונית בשכונות העיר הותיקות , כך שכמחצית מיחידות הדיור המיועדות לרכס לבן ישמשו כקרקע משלימה .להתחדשות עירונית הדיון בנושא תכנית הבניה ברכס לבן מקיף סוגיות שונות ,ובהן ,שימור טבע ושטחים פתוחים לעומת צורך בבניה למגורים ,השפעת בניה בשולי העיר על השימ וש בתחבורה , על עומסי תשתיות ועירוניות ועוד. נציין כי אין ב ידינו נתונים ומידע שעשויים לתרום לדיון ב סוגיות כמו האם ה מלאי ה תכנוני הקיים מספיק או ניתן למימוש , או לשאלות בנוגע לה כרע ה הערכית בין הצורך בשטחים פתוחים וערכי טבע לבין בניה של שכונה חדשה ,. לכן בשורות הבאות נבחן את סוגית השימוש בקרקע משלימה משיווק קרקעות לבניה חדשה לפרויקטים להתחדשות עירונית בהקשר לתכנית רכס לבן, סוגיה שלא נידונה בהרחבה, ויש לה השלכות רחבות יותר על הקישור .בין שיווק קרקעות לבניה חדשה לבין התחדשות עירונית "קרקע משלימה" והתחדשות עירונית מורכבותן הגדולה של החלטות תכנוניות היא בכך שהן נדרשות להכריע ולאזן בין אינטרסים וערכים שונים, למשל בין הצורך לקדם בניה בהיקף מספיק, לבין הצורך לשמור על ערכי טבע ,ושטחים פתוחים, בין אם כעתודה לבינוי עתידי ובין אם לשמירתם כשטחים פתוחים. עם זאת גם מוסדות התכנ ון פועלים במסגרת אילוצים ותנאים .שמגבילים את מרחב ההשפעה שלהם השימוש ב"קרקע משלימה" לקידום פרויקטים של התחדשות עירונית הוא מנגנון כלכלי המיועד לקדם התחדשות עירונית (פינוי- בינוי) במקומות בהם ההתכנות הכלכלית להתחדשות עירונית נמוכה או לא קיימת, באמצעות "פיצו י" היזם המבצע את פרויקט ההתחדשות העירונית הלא .רווחי, בקרקע שנמכרת לו במחיר נמוך יותר או בפטור ממכרז "העמסת" מימון התחדשות עירונית על מחירי הקרקע שרמ"י משווקת בצורת "קרקע משלימה", הוא המנגנון הכלכלי היחיד כיום לקידום התחדשות עירונית, באזורים בהם הדבר לא כל כלי, כלומר, שערך הקרקע במתחמים המיועדים להתחדשות עירונית אינו מאפשר להוציא לפועל את הפרויקט או מצריך .ציפוף שאינו סביר58 קישור זה, בין שיווק קרקעות לבניה חדשה לבין התחדשות עירונית באמצעות המנגנון של קרקע משלימה עלול ליצור סתירה תכנונית ואסטרטגית. מנגנון מ ימון זה מעדיף ויתור של המדינה על הכנסות ממכירת הקרקע, על פני מימון תקציבי להתחדשות עירונית, וכתוצאה מכך נוצרת 57 ,רמ"י מסמך ה בנות לתכנון שיווק ופיתוח מתחמים בירושלים , 11 במרס2019 . 58 "תקן21 " הוא תקן ש נקבע על ידי מועצת השמאים במטרה לבחון את כדאיותם הכלכלית של פרויקטים להתחדשות עירונית . ראו: הרשות ,הממשלתית להתחדשות עירונית תקן מספר21 בדבר פירוט מזערי נדרש בשומות מקרקעין המבוצעות לצורך בדיקה שמאית כלכלית לתכנית פינוי-בינוי . :כניסה21 ביוני2020 . ,""קרקע משלימה הוא המנגנון הכלכלי היחיד כיום לקידום התחדשות עירונית במקומות בהם ההתכנות הכלכלית להתחדשות עירונית .נמוכה או לא קיימת זאת, למרות חשיבותה של התחדשות עירונית בהיקפים גדולים לע מידה ביעדי התכנית האסטרטגית לשנת2040 , ונדירות הקרקע המשלימה לפי תחזיות המחוז לשנים2020 – 2022 בירושלים מתוכננות כ- 26 אלף יח"ד ,בהתחדשות עירונית ולפי תחזיות ל- 2040 מדובר בכ- 121 אלף יח"ד בהתחדשות עירונית. תכנון ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון | 19 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm דילמה : בעוד התחדשות עירונית נקבעה כיעד מרכזי כתוצאה מאזילת השטחים הפתוחים הזמינים לבניה, מנגנון זה כורך יחד קידום התחדשות עירונית עם המשך הבניה על ח שט ים פתוחים, ונוצרת סתירה כביכול בין הרצון לשמור על שט חי ם פתוחים ל בין קידום התחדשות עירונית . בנוסף לסתירה מבנית זו, יש גורמים נוספים המגבילים את השימוש במנגנון הקרקע המשלימה ,לקידום התחדשות עירונית. ראשית, מלאי הקרקעות לשיווק, ביחוד בתחום העיר ירושלים מ צומצם ביותר. שנית, רמ"י, הגוף שאמון על שיווק קרקעות, משתמשת בערך הקרקע למימון פרויקטים נוספים כמו "מחיר למשתכן" או בניה להשכרה ארוכת טווח, ולגורמי התכנון אין שליטה .על אופן השימוש בהכנסות ממכירת הקרקע או במטרות השונות ל"העמסה" על שיווקי הקרקע ולבסוף, גם כא,שר יש היצע קרקעות לשיווק הקצאת קרקע משלימה כזו על ידי רמ" י מוגבלת ביותר, ונעשית בהתאם למדיניות של רמ"י, ולאו דווקא לפי שיקולים תכנוניים . לדברי מתכננת המחוז, נושא הקצאת קרקע משלימה אינו מתנהל כנדרש והדבר מצוי ב חוסר , דבר שמקשה על ציפוף הערים וקידום התחדשות עירונית. 59 לאחרונה הוקצו כ- 1,000 יח"ד של קרקע משלימה, מתוך שיווק הקרקעות הצפוי של תכנית רכס ,לבן לפרויקט פינוי בינוי גדול ברחוב הנורית ,בירושלים שבו מתוכננות להיבנות כ- 1,700 יח"ד ,בהתחדשות עירונית תוספת של כ- 1,000 יח"ד על יח"ד הקודמות שיהרסו ויבנו מחדש. 60 ,כלומר ש ,בהערכה גסה קרקע משלימה של 2,500 יח "ד ברכס לבן עשויה להספיק לפרויקטים בודדים של התחדשות עירונית ,שבהם תוספת כוללת של2,500 .יח"ד נציין כי לא כל פרויקט התחדשות עירונית אכן מצריך סיוע במימון בכדי לקום, ואין בידינו נתונים שעשויים ללמד אותנו מה היקף ה פרויקטים שאכן ידרשו פתרון מימון, אך עולה השאלה האם .קידום התחדשות עירונית בהיקפים נרחבים תתאפשר ללא מנגנון מימון כלשהו נציין כי לפי תחזיות המחוז לשנים2020 – 2022 בירושלים מתוכננות כ- 26 אלף יח"ד בהתחדשות עירונית, ולפי תחזיות ל- 2040 מדובר בכ- 121 אלף יח"ד בהת.חדשות עירונית לפיכך עולה השאלה מהן מגבלות השימוש במנגנון "קרקע משלימה" ומהו הפוטנציאל שבו כדי לעודד התחדשות עירונית בהיקפים הדרושים לעיר ירושלים בהתאם לתחזיות ?אלו משיחות שערכנו עם גורמי תכנון עולה שהמנגנון הקיים כיום למימון וקידום התחדשות עירונית באמצעו ת קרקע משלימה הוא חלקי וחסר, וכי יש למצוא מנגנון נוסף או אחר לקידום התחדשות עירונית בהיקפים הנדרשים, אם באמצעות מימון ציבורי ישיר, או באמצעים אחרים. 61 המצב כיום 59 שירה תלמי- ,באבאי, מתכננת מחוז ירושלים, שיחת טלפון16 ביוני2020 . 60 .שם 61 ,שם; שחר סולר מנהל אגף בכיר תכנון אסטרטג י ,במנהל התכנון ,שיחת טלפון15 ביוני2020 . ,בהערכה גסה קרקע משלימה של 2,500 יח "ד ברכס לבן ע שויה להספיק לפרויקטים בודדים של התחדשות עירונית ,שבהם תוספת כוללת של 2,500 יח"ד. לפי תחזיות המחוז לשנים2020 – 2022 בירושלים מתוכננות כ- 26 אלף יח"ד ,בהתחדשות עירונית ולפי תחזיות ל- 2040 מדובר בכ- 121 אלף יח"ד בהתחדשות עירונית. תכנון ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון | 20 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הוא שבינוי חדש נבנה בצפיפות נמוכה יחסית , ואילו התחדשות עירונית נבנית בצפיפות גבוהה מאוד, ו אין פת רון שתומך בפיזור הגיוני יותר הנובע משיקולים עירוניים ותכנוניים . מכך עולה כי יש לערוך שיח מקצועי מקיף ועמוק בנושא, ולקדם חשיבה יצירתית לפתרון בעיות של התחדשות עירונית, בתחומים שלא נידונים כיום. לאחרונה פורסם דוח על החסמים בהתחדשות עירונית על ידי משרד המשפטי,ם והרשות הממשלתית להתחדשות עירונית62 העוסק בכמה חסמים משפטיים ותכנוניים, ובהם, יחסי יזם- דיירים ו"דייר"סרבן – ואף מוצע להוריד את אחוז ההסכמה לפרויקטים של פינוי בינוי ל- 66% בלבד כדי להתמודד עם חסם זה– או חסמים בוועדות מקומיות– שכפתרון הוצע לעקוף את הוועדו ת המקומיות ולאשר את התכניות בותמ"ל, כלומר .להפקיע את שיקול הדעת התכנוני מהרשות המקומית עם זאת, הדוח אינו עוסק בשלל בעיות ודילמות בתחום הקשורות לתכנון ומימון פרויקטים של התחדשות עירונית בטווח הקצר או הארוך בהיקפים הנדרשים. נוסף על כך, הדוח אינו עוסק כלל בסו גיית עלויות האחזקה הגבוהות לטווח הקצר וגבוהות עוד יותר בטווח הארוך, הנובעות מבינוי במגדלים רבי קומות, ו אין כיום פתרונות הולמים למימון עלויות אחזקה אלו לטווח הארוך. 63 לסיכום, נדרש שיח מקצועי ל מציאת פתרונות יצירתיים ל בעיות התכנון, התשתיות וה מימון של פרויקטים של פינוי- בינוי, כדי שיהוו התחדשות עירונית ראויה ומקיימת לאורך זמן, ושאכן יתנו את המענה הנדרש לתושבי ירושלים ואזרחי ישראל. 4 . נקודות לדיון 4.1 מדדי התכנית האסטרטגית לדיור התכנית האסטרטגית לדיור2040 מדברת על הלימה בין תכנון ובינוי מואצים למגורים לבין קידום תשתיות הולמות לבינוי אינטנסיבי זה. עם זאת, היעדים והתחזיות לעמידה בהם נמדדים .לפי מספר יח"ד המאושרות בתכניות האם יש מדדים ,יעדים ותחזיות גם לעניין קידום התשתיות ומידת ההלימה בין התשתיות הקיימות /מתוכננות/חזויות לבין קידום פרויקטים למגורים? האם יש מנגנונים להבטחת ה?לימה זו בין פיתוח התשתיות לבין בנייה למגורים 4.2 מדיניות תכנון ובינוי בירושלים כאמור, לירושלים אין תכנית מתאר, ומדיניות הבינוי מבוססת על מסמכי מדיניות נקודתיים .ותכניות לפיתוח השכונות, רובן תכניות אב שאינן סטטוטוריות, וחלקן הקטן תכניות מפורטות למשל, באמצעות הכללת שטח פנוי לבינוי הנמצא ברצף של בינוי ישן להתחדשות עירונית במסגרת הקו הכחול של אותה תכנית , וקידום בינוי-פינוי-בינוי, וכן שימוש בשטח הפנוי כקרקע משלימה. 62 משרד המשפטים והרשות הממשלתית להתחדשות עיר ,ונית דוח סיכום עבודת צוות בנוגע להסרת חסמים בהתחדשות עירונית , אפריל 2020 . 63 שירה תלמי-באבאי, מתכננת מחוז ירוש ,לים, שיחת טלפון16 ביוני2020. נציין כי קיימת קרן למימון אחזקת הבניין בשנים הראשונות .לדיירים המקוריים של פרויקט ההתחדשות העירונית, אך אין בכך כדי לפתור את בעיית עלויות האחזקה לטווח בינוני וארוך תכנון ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון | 21 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm האם מדיניות זו מתכללת את נושא התכנון והבניה ,התשתיות ,מבני הציבור ודירות המגורים בצורה מיטבית?? אם כן, כיצד נעשה הדבר מדיניות הבניה בירושלים מאופיינת בבניה לגובה וציפוף אינטנסיבי של העיר בשכונות השוליים ולאורך הרכבת הקלה, והתכנסות פנימה עקב אזילת הקרקעות הפנויות מחוץ לע .יר האם לאור מדיניות זו יש צורך בבניה חדשה על שטחים פתוחים ,ואם כן ,מהם השיקולים לכך ומהן ההשלכות של מהלך כזה? 4.3 קידום התחדשות עירונית מוסכם על גופי התכנון בעירייה ובלשכת התכנון המחוזית ואף על צוות דיור במועצה הלאומית לכלכלה, כי עתיד הבינוי בירושלים ובכלל מ .רכז הארץ הוא ברובו המכריע בהתחדשות עירונית עם זאת, מנגנוני העידוד והקידום של התחדשות עירונית כיום הם חלקיים ודלים. קרקע משלימה מוקצה לפרויקטים להתחדשות עירונית במשורה, קרקעות חדשות לשיווק אוזלות, ואילו מנגנונים אחרים אינם מוצעים. מוסדות התכנון וגורמי המקצ וע אינם משפיעים על הקצאת קרקעות אלו, והנושא מוכרע במישור הפוליטי. נוסף על כך, קרקע משלימה מאפשרת מימון חלקי מאוד של התחדשות עירונית, גם כאשר היא אכן מוקצה לעניין. פרויקטים של" מחיר למשתכן " או שכירות ארוכת טווח , שמממומנים גם הם באמצעות ערך הקרקע, וכמובן אזי לת הקרקע באזור ירושלים, מצמצמים עוד את האפשרות להשתמש בקרקע משלימה להתחדשות עירונית בהיקפים הנדרשים לעיר. הרשויות והממשלה לא מציע ות מודל ציבורי או אחר למימון ו קידום התחדשות עירונית, והדבר נותר תלוי בערך הקרקע הבנויה ו/או המשלימה, ובציפוף אינטנסיבי שנובע גם .מהרצון לבנות כמה שיותר יח"ד וגם מעלותו הגבוה של פרויקט פינוי בינוי למרות ההבנה כי עתיד הבניה הוא בהתחדשות עירונית בהיקפים גדולים, ניכר כי המנגנונים .לעידוד התחדשות עירונית מצומצמים ומוגבלים, גם מבחינה כלכלית וגם מבחינה תכנונית אילו מנגנונים חליפיים לקיד ום תכנון ומימון התחדשות עירונית יש כיום ,שכן ,מדובר ב אפיק העיקרי לקידום התכנון והבניה בירושלים ובכלל ?האם מתקיימת עבודה מקצועית הבוחנת את הסוגיה ושוקדת על פיתוח פתרונות לבעיות אלו? האם מתקיים שיח מקצועי בנושא? 4.4 תעדוף תכנון ופיתוח בירושלים בהתאם למגמת הקידום המהיר של בינוי בהיקפים גדולים, עשויה להיווצר העדפה לקידום בניה על שטחים פתוחים, שכן, על אף שאלו דורשים בניית תשתיות חדשות, אין בהם את המורכבויות (הכלכליות, הציבוריות, המשפטיות) ו משך הזמן הארוך המאפיינים פרויקטים של התחדשות עירונ ית, ו יש בצידם הכנסות למדינ.ה משיווק הקרקעות החדשות לבניה כיצד משפיעה מגמה זו על קידום התחדשות עירונית בטווח הבינוני והארוך? תכנו ן ובניה בירושלים– רקע ונקודות לדיון | 22 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הדרישה כיום היא לקדם תכנון של יח"ד רבות על מנת לעמוד ביעדי הממשלה ל- 2040 ,אך אין בכך התייחסות לתעדוף מימוש התכניות וקידום הפיתוח והבניה של שטחים מסוימים על י פנ אחרים. 64 האם מנהל התכנון, בשיתוף רמ ,"י מתעדפים שיווק ופיתוח תכניות באזורים מסוימים על פני אחרים ,משיקולים עירוניים ,סביבתיים ,תשתיתיים או תכנוניים ?האם קיימת קדימות ל מימוש ,תכניות מסוימות על פני אחרות או שיקול דעת תכנוני ב קביעת סדר מימוש תכניות מאושרות? 64 נציין כי שיווק קרקעות מדינה לבניה ופיתוח נעשה לאחר אישור ת כניות (ציבוריות) על קרקעות אלו, ולכן ניתן לאשר תכניות אך לתזמן את שיווק הקרקעות וביצוע הפרויקטים לפי שיקולים תכנוניים או עירוניים.