חומר רקע

רקע לדיון ביום 29.06.2020– דיון מעקב בחוק איסור צריכת זנות (הוראת שעה ותיקון חקיקה), התשע"ט-2019 החוק לאיסור צריכת זנות (הוראת שעה ותיקון חקיקה), התשע"ט-2019 (להלן– החוק) צפוי להיכנס לתוקפו ב-10.7.2020 ויעמוד בתוקפו 5 שנים, עד חודש יולי 2025. מטרתו של החוק, לפי סעיף 1 המובא בו, היא "להביא לצמצום הזנות באמצעות קביעת איסור צריכת זנות, כחלק ממהלך משולב הכולל חינוך והסברה לציבור והרחבת דרכי טיפול ושיקום לאוכלוסיות בזנות... מתוך הכרה במאפייניה הפוגעניים של הזנות ובנזקים הכרוכים בה." החוק עיגן לראשונה בישראל איסור כללי על צריכת זנות וקבע כי מי שצורך מעשה זנות או נמצא במקום המשמש למעשי זנות, במטרה לצרוך מעשה זנות, דינו קנס כאמור בסעיף 61(א)(3) לחוק העונשין (קנס עד 75,300 שקלים חדשים). כמו כן, לשם ייעול האכיפה החוק קבע חזקה לפיה מי שנמצא במקום שעיקר השימוש בו הוא למעשי זנות יראה כמי שמטרתו לצרוך מעשה זנות, אלא אם כן הוכח אחרת. עם זאת, נקבע בחוק כי עבירות אלה, לרבות ניסיון לעבור עבירות כאמור יהיו עבירות מנהליות אשר "דרך המלך" לאכיפתן תהיה בהטלת קנס מנהלי בגובה של 2,000 שקלים חדשים בעבירה ראשונה וקנס של 4,000 שקלים חדשים על עבירה חוזרת. אכיפה באמצעות העמדה לדין לפי סעיף 61(א)(3) לחוק העונשין, הכוללת גם רישום פלילי, תהיה שמורה לנסיבות המצדיקות זאת, בהתאם להנחיות שתקבענה. בנוסף, החוק הסמיך את שר המשפטים, בהסכמת שר העבודה הרווחה והשירותים החברתיים (להלן – שר הרווחה) ובאישור ועדת חוקה חוק ומשפט של הכנסת (להלן– ועדת חוקה) לקבוע בתקנות אמצעי חלופי לתשלום הקנס המנהלי בדמות סדנה שמטרתה להקנות ידע ולהגביר את המודעות של צרכן הזנות בכל הנוגע לנזקים הנגרמים לאוכלוסיות בזנות. עוד נקבע, כי לשם בחינת יישומו והשפעתו של החוק יערך מחקר, שממצאיו יוגשו לוועדת החוקה בצירוף המלצות לעניין הארכת תוקפו של החוק וכן שהשר לביטחון פנים ושר הרווחה ידווחו אחת לשנה, עוד קודם לכניסתו לתוקף של החוק, על קידום המהלך המשולב לצמצום הזנות ועל יישום הוראות החוק. בהתאם, הדיווח הראשון לוועדה היה אמור להיות מוגש ביום 10.1.2020. רקע לחקיקת החוק ביוני 2016 הוקם על ידי שרת המשפטים דאז, איילת שקד, צוות בין משרדי שמטרתו בחינת הכלים לצמצום הזנות בישראל. בצוות, בראשות מנכ"לית משרד המשפטים דאז, עוה"ד אמי פלמור השתתפו נציגי משרדי המשפטים, ביטחון הפנים, החינוך, הכלכלה, הרווחה, האוצר, הבריאות, המשרד לשוויון חברתי ומשטרת ישראל. דוח הצוות פורסם בדצמבר 2017 וכלל המלצות בתחום החינוך והגברת המודעות, עריכת הדרכות וקמפיינים לציבור הרחב, לציבור המצוי בסיכון לכניסה לזנות ולציבור הצרכנים הפוטנציאליים ביחס להיבטים השונים של תופעת הזנות. המלצותיו בתחום הטיפול והשיקום כללו את הרחבת המענים המוצעים לעוסקים בזנות ולמבקשים לצאת ממעגל הזנות, הרחבת התוכניות למניעת כניסה למעגל הזנות, מתן הכשרות לאנשי מקצוע וקיום שולחנות עגולים לתיאום ושיתוף ידע בין גורמי הממשלה העוסקים בתחום. בתחום האכיפה והחקיקה הצוות המליץ על נקיטת אמצעים לשיפור והגברת האכיפה של העבירות הקיימות, חיזוק ההתמחות של גורמי האכיפה ושיפור התיאום בין הגורמים השונים. ביחס לשאלה האם לקבוע איסור על צריכת זנות, מסקנות הצוות היו כי הסוגיה היא סוגיה ערכית שצריכה להיות מוכרעת על ידי המחוקק. לעמדת הצוות, מאפייניה הפוגעניים של צריכת הזנות מצדיקים קביעת איסור על צריכתה, אך ככל שתיקבע עבירה עליה להיות במדרג חומרה לא גבוה. לתפיסתם, השימוש בכלי הפלילי צריך להיעשות כמוצא אחרון ותנאי לקביעת עבירה של צריכת זנות הוא עיבוי המענים הטיפוליים והשיקומיים כך שהיציאה מהזנות תהיה אלטרנטיבה ממשית. מבחינה משפטית הצוות גרס כי ניתן לקבוע איסור פלילי או מנהלי והמליץ על בחינת מודל פלילי במתווה של אכיפה מדורגת שיכלול שימוש בסנקציות יעילות ללא רישום פלילי ובשילוב סדנה טיפולית בפעמים הראשונות של ביצוע העבירה. באוגוסט 2018 החליטה הממשלה על הקמת צוות לבחינת דרכי היישום של דו"ח הצוות הבין משרדי. בדצמבר באותה השנה התקבל החוק בכנסת ובינואר 2019 החליטה הממשלה על אימוץ עיקרי התוכנית שהגה הצוות (החלטה מספר 4462 של הממשלה מיום 13.01.2019). כחלק מכך הוחלט להנחות את שר הרווחה לתקצב את התוכנית, העוסקת בהיבטי שיקום ולא באכיפה, בסכום של 30 מיליון שקלים חדשים לבסיס התקציב של שנת 2019 מתקציב משרדו וכי המענים לשנים 2020 ו-2021 יסוכמו מדי שנה על ידי צוות היישום בכפוף למסגרת של 30 מיליון שקלים חדשים כאמור. כמו כן נקבע כי יערך מחקר מלווה באחריות משרד הרווחה ובליווי המשרד לביטחון פנים שיבחן, בין השאר, את השפעת יישום התוכנית וכניסת החוק לתוקף על היקף תופעת הזנות מאפייניה ועל מצבן של אוכלוסיות במעגל הזנות, שיוגש לממשלה לא יאוחר משנה לפני תום תקופת תוקף החוק. דיון הוועדה ביום 25.06.2020 מטרת הדיווח שנקבע בחוק, ומטרתו של דיון המעקב היא לבחון את קידום המהלך המשולב לצמצום הזנות בישראל ואת ההיערכות של הגורמים השונים ברשות המבצעת לקראת כניסתו של החוק לתוקף. במסגרת זאת מוצע שהוועדה תפעל לברר מול גורמי המקצוע את ההתקדמות שחלה בקידום המהלך המשולב על פי תכנית היישום הרב שנתית של צוות היישום ועל פי החוק וכן מהם החסמים הקיימים להפעלתה ובכלל זה האם הועברו התקציבים הנדרשים לשם כך. בפרט מוצע לבחון מול נציגי המשרדים: משרד המשפטים – בחוק הוסמך שר המשפטים להתקין תקנות ליצירת אמצעי אכיפה חלופי, מוצע כי הוועדה תבחן מול נציגי משרד המשפטים האם יש בכוונת שר המשפטים להתקין התקנות וכן מתי צפויה להתפרסם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה שתסדיר את מדיניות האכיפה לפי החוק. כמו כן, במסגרת תכנית היישום הוטל על משרד המשפטים לפעול ליצירת קמפיין ציבורי לפרסום שירותי הטיפול הקיימים, מוצע לבחון האם חלה התקדמות בנושא, לאור כניסתו לתוקף של החוק בחודש הקרוב. המשרד לביטחון פנים – מוצע שהוועדה תבחן מול נציגי המשרד לביטחון פנים איזו הערכות נעשתה לקראת אכיפת האיסור ובכלל זה האם נבנתה תכנית אכיפה, והאם גויסו שוטרים לצורך בניית מערך האכיפה בתחום האם נעשתה הכשרה של שוטרים באופן ייעודי לאכיפת החוק. משרד הרווחה – במסגרת תכנית היישום הרב שנתית הוטל על משרד הרווחה, בשנים 2019-2020, להקים ולהרחיב את מערך מרכזי היום, ההוסטלים הטיפוליים, דירות השיקום והחירום ומרחבי הל"ב לאנשים בזנות (בדגש על אוכלוסיות ייחודיות, ביניהן אימהות, להט"בים, גברים ונשים בעלות תחלואה כפולה). עוד הוטל עליו להרחיב ולבחון את אופן חלוקת סל המענים הגמיש לנשים וגברים, לפתח תכניות התערבות לגברים צרכני זנות רצדיביסטים ותכניות מניעה וליווי אישי לצעירות וצעירים בסיכון לזנות וכן להרחיב את מערך המפקחים ואת ההכשרה המקצועית לצוותים. בנוסף, במסגרת החוק נקבע כי יש לערוך מחקר מלווה ליישום החוק והשפעתו, שעריכתו הוטלה על משרד הרווחה. לאור הצורך בהרחבת המענים הטיפוליים, השיקומיים והמניעתיים בד בבד עם כניסתו לתוקף של החוק, מוצע לבחון האם חלה התקדמות בנושאים המפורטים לעיל. משרד הבריאות – על פי תכנית היישום הרב שנתית נקבע כי בשנים 2019-2020 על משרד הבריאות להרחיב את הפעילות של מרפאות נייחות וניידות ייעודיות לטיפול באנשים במעגל הזנות, להרחיב את האמצעים למניעת זנות בקרב צעירים וצעירות בסיכון, להכשיר צוותי בריאות בנושא מיניות בטוחה וטיפול באנשים על רצף הזנות ולפתוח מסגרות לטיפול בנשים בזנות הסובלות מתחלואה כפולה. לאור הצורך בעיבוי המענים הבריאותיים הניתנים לאנשים במעגל הזנות, מוצע שהוועדה תבדוק האם חלה התקדמות ביצירת מענים אלו. משרד החינוך – בתוכנית היישום הרב שנתית נקבע כי על משרד החינוך לפתח לומדות לתלמידים במערכת החינוך בחינוך הרגיל, הממלכתי דתי והערבי ולומדות למורים לאיתור וזיהוי קטינים בסיכון לניצול בזנות. לאור החשיבות שבזיהוי מוקדם ומניעה של הכניסה למעגל הזנות, מוצע שהוועדה תברר האם חלה התקדמות בנושא. בנוסף, מוצע כי הוועדה תשמע מן הארגונים השונים וממשרדי הממשלה כיצד השפיע פרסום החוק וגם מגפת הקורונה שפרצה בישראל בחודשים האחרונים – הן על היקף תופעת הזנות והן על אוכלוסית העוסקות והעוסקים בתחום, ועל קשיים ואתגרים חדשים שהתעוררו ומחייבים מענה. מאת: הייעוץ המשפטי לוועדת החוקה אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט 29 ביוני 2020 ז' בתמוז תש"ף