חומר רקע
גיא לוריא
מדיניות ריבוי
המעצרים
ופגיעתה בשוויון
2018 אוגוסט
הצעה
לסדר
18
מדיניות
ריבוי המעצרים
ופגיעתה בשוויון
גיא לוריא
18 הצעה לסדר
2018 אוגוסט
Excessive Arrests and their Blow to Equality under the Law
Guy Lurie
עריכת הטקסט: חמוטל לרנר, תמר שקד
עיצוב הסדרה והעטיפה: סטודיו תמר בר־דיין
ביצוע גרפי: נדב שטכמן פולישוק
הדפסה: גרפוס פרינט, ירושלים
ISBN 978-965-519-234-6 מסת"ב
כל הזכויות שמורות למכון הישראלי לדמוקרטיה (ע״ר), תשע"ח©
2018 ,נדפס בישראל
אין לשכפל, להעתיק, לצלם, להקליט, לתרגם, לאחסן במאגר ידע, לשדר או לקלוט בכל דרך או
אמצעי אלקטרוני, אופטי או מכני או אחר — כל חלק שהוא מהחומר בספר זה. שימוש מסחרי
.מכל סוג שהוא בחומר הכלול בספר זה אסור בהחלט אלא ברשות מפורשת בכתב מהמו"ל
המכון הישראלי לדמוקרטיה
9104602 , ירושלים4702 , ת"ד4 רח' פינסקר
02-5300888 :'טל
www.idi.org.il :אתר האינטרנט
:להזמנת ספרים
www.idi.org.il/books :החנות המקוונת
[email protected] :דוא"ל
02-5300867 : ; פקס02-5300800 :'טל
.כל פרסומי המכון ניתנים להורדה חינם, במלואם או בחלקם, מאתר האינטרנט
המכון הישראלי לדמוקרטיה
המכון הישראלי לדמוקרטיה הוא מוסד עצמאי א־מפלגתי, מחקרי ויישומי, הפועל בזירה
הציבורית הישראלית בתחומי הממשל, הכלכלה והחברה. יעדיו הם חיזוק התשתית הערכית
,והמוסדית של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, שיפור התפקוד של מבני הממשל והמשק
גיבוש דרכים להתמודדות עם אתגרי הביטחון מתוך שמירה על הערכים הדמוקרטיים וטיפוח
.שותפות ומכנה משותף אזרחי בחברה הישראלית רבת הפנים
לצורך מימוש יעדים אלו חוקרי המכון שוקדים על מחקרים המניחים תשתית רעיונית ומעשית
לדמוקרטיה הישראלית. בעקבותיהם מגובשות המלצות מעשיות לשיפור התפקוד של המשטר
במדינת ישראל ולטיפוח חזון ארוך טווח של תרבות דמוקרטית נכונה לחברה הישראלית ולמגוון
הזהויות שבה. המכון שם לו למטרה לקדם בישראל שיח ציבורי מבוסס ידע בנושאים שעל סדר
היום הלאומי, ליזום רפורמות מבניות, פוליטיות וכלכליות ולשמש גוף מייעץ למקבלי ההחלטות
.ולציבור הרחב
המכון הישראלי לדמוקרטיה הוא זוכה פרס ישראל לשנת תשס"ט על מפעל חיים — תרומה
.מיוחדת לחברה ולמדינה
.הדברים המובאים במסמך זה אינם משקפים בהכרח את עמדת המכון הישראלי לדמוקרטיה
תוכן העניינים
7
תקציר
9
מבוא
12
. המסגרת הנורמטיבית1
13
א. הזכות לשוויון
15
ב. סוגי המעצרים
16
ג. עילות המעצר והרף הראייתי
18
ד. מעצר ימים ומעצר עד תום ההליכים
20
. תופעת ריבוי המעצרים בישראל2
א. שיעור ניכר מהמעצרים אינם מסתיימים בהגשת כתב אישום
23
נגד העצור
24
ב. עלייה בשיעור המעצרים עד תום ההליכים מכלל המעצרים
25
ג. מעצרי ימים מיותרים
26
. ממצאים3
26
א. מדיניות המשטרה
27
ב. מדיניות ריבוי המעצרים נותרה ללא שינוי
34
ג. שימוש מועט בחלופות מעצר
36
ד. מיעוטים וזרים נפגעים במיוחד מריבוי המעצרים
49
. דיון4
50
א. המשפט עלי ספר לעומת המשפט בפועל
51
ב. מבט משווה: ארצות הברית, בריטניה וקנדה
56
ג. היעדר יישום של החוק בישראל: מעצר עדיין איננו האמצעי האחרון
67
ד. היעדר יישום של החוק בישראל: הפגיעה בשוויון
72
. סיכום והמלצות5
74
א. המשטרה
75
ב. התביעה
76
ג. בתי המשפט
7מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
המחקר המובא כאן מראה שמערכת אכיפת החוק עושה
שימוש יתר במעצרים פליליים בישראל, ושמיעוטים וזרים
נפגעים מכך יותר מאחרים. אף שהחוק קובע שיש לעצור
רק אם אין ברירה אחרת, המשטרה, התביעה ובתי המשפט
מוציאים לפועל מדיניות שהופכת את המעצר הפלילי לאמצעי עיקרי באכיפת
ביטל מפכ"ל המשטרה את תוכנית מפנה למדידת2016 החוק. בתחילת שנת
והאיצה במכּוון2015–2012 ההצלחה של יחידות המשטרה, שפעלה בשנים
את הגידול במספר המעצרים, והצהיר שהמשטרה שוקלת מחדש את מדיניות
המעצרים שלה. בעקבות זאת הצעה לסדר זו מנתחת נתונים עדכניים על מעצרים
.2017 מהשנים האחרונות ועד סוף שנת
ממצאי המחקר מראים שההצהרות על שינוי במדיניות המשטרה אינן באות לידי
:ביטוי במדיניות המעצרים בפועל. למחקר זה יש אפוא שני ממצאים עיקריים
מדיניות ריבוי המעצרים הפליליים נותרה ללא שינוי, אף שבשנים האחרונות )1(
למרות ההצהרות על שינוי במדיניות המשטרה.חלה ירידה קטנה במספר המעצרים
עדיין מתבצעים יותר מעצרים מהנחוץ, ועדיין לא נעשה שימוש מספק בחלופות
.)מעצר (כגון שחרור בערובה, מעצר בית או מסגרות טיפוליות ושיקומיות
מדיניות המעצרים.מיעוטים וזרים נפגעים מריבוי המעצרים יותר מאחרים )2(
:מיושמת בפועל באופן שפוגע בשוויון לפני החוק, בכמה מובנים
• העלייה החדה ביותר במספר המעצרים עד תום ההליכים (מעצר של
(בתקופת תוכנית מפנה) הייתה2012 נאשמים עד תום משפטם) משנת
במספר המעצרים של פלסטינים ואזרחים זרים; ובשלוש השנים האחרונות
נסק מספרם של הפלסטינים שנעצרו עד החלטה אחרת (מעצר של נאשמים
.)עד ההכרעה בשאלה אם לעצור אותם עד תום משפטם
• אומנם בשנים האחרונות חלה ירידה מתונה במספר המעצרים של יהודים
לצורכי חקירה (מעצרי ימים), אך במספר המעצרים של ערבים חלה דווקא
עלייה, ובחמש השנים האחרונות היה זינוק של ממש במספר המעצרים של
.זרים
• שיעור הערבים שנעצרו לצורכי חקירה מקרב כלל העצורים אזרחי ישראל
), וגם20%) גבוה במיוחד יחסית לחלקם באוכלוסייה הכללית (כ־48%(כ־
.) בישראל42%( ) ובקרב האסירים34%( יחסית לחלקם בקרב המורשעים
תקציר
מהמעצרים של יהודים לצורכי חקירה50%• בשנים האחרונות הסתיימו כ־
בכתב אישום, ואילו בקרב ערבים אזרחי ישראל השיעור באותה תקופה
ואף פחות מכך; בקרב זרים ופלסטינים השיעורים משתנים35%היה כ־
(לא כולל שוהים בלתי חוקיים ופלסטינים50%-30% מאוד ועומדים על
שמואשמים על ידי מערכת התביעה הצבאית בשטחים). משמעות הדבר
היא שישנם כנראה יותר מעצרים מיותרים בקרב אוכלוסיות אלה יחסית
.למעצרים של יהודים
המסקנות העולות מן המחקר הן שעל המשטרה, התביעה ובתי המשפט להקטין
את הפער שבין הוראות החוק לבין יישומו בפועל. על גורמי אכיפת החוק להפוך
את המעצר לאמצעי אחרון שיינקט אם אין ברירה אחרת, מתוך שמירה על עקרון
השוויון לפני החוק ועל זכויות החירות וכבוד האדם. ההמלצות בהצעה לסדר זו
:מופנות אפוא לשלושה גורמים
על המשטרה לאמץ מדיניות אקטיבית חדשה לצמצום מספר.המשטרה •
המעצרים, ובכלל זה אימוץ מדדים שיאפשרו לבחון את מידת השוויוניות של
מדיניות המעצרים, ולנקוט אמצעים של חינוך והכשרה כדי להטמיע את המדיניות
.החדשה. מן הראוי לערוך השתלמויות בתחום זה לשוטרים ולקצינים
, יש לקדם מינוי של פרקליטים ותובעים משטרתיים מקרב המיעוטים.התביעה •
לאחד את התביעה המשטרתית עם הפרקליטות ולקדם מדיניות אכיפת חוק
אחידה ושוויונית, בין היתר באמצעות השתלמויות בתחום זה לתובעים ברשויות
.התביעה
על הוועדה לבחירת שופטים לפעול למינוי שופטים נוספים.בתי המשפט •
מקרב המיעוטים. על בתי המשפט לפעול להפניה רבה יותר לחלופות מעצר
;לרבות חלופות טיפוליות ושיקומיות ולערוך השתלמויות לשופטים בתחום זה
,על המדינה להקצות לצורך חלופות אלה את המשאבים הדרושים. נוסף על כך
יש להרחיב את סמכותו של נציב תלונות הציבור על השופטים, כדי שיוכל לבחון
תקופתית וביוזמתו את תקינות נוהלי העבודה השיפוטית הקשורים להליכי
.המעצר. יש להרחיב גם את עילות התביעה לקבלת פיצויים בגין מעצרי שווא
8
18 הצעה לסדר
9מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
בשעה שתיים בלילה דפקו ארבעה2012 בפברואר6ב־
שוטרים על דלת ביתו של אופיר פרץ, תושב חיפה בלא כל
עבר פלילי. הם ערכו חיפוש בביתו, פירקו את הטלוויזיה
שלו ממקומה ולקחו אותה ואחר כך עצרו אותו והוא נלקח
לתחנת המשטרה. בתחנת המשטרה הוא נחקר בחשד להתפרצות לדירה, גנבת
כספים ורכוש מדירה זו וניסיון לגנבת מכוניתו של בעל הדירה. בבוקר הוא
. שעות48הובא להארכת מעצר בבית משפט השלום בחדרה, ומעצרו הוארך ב־
שעות. התברר24הוא שוחרר רק ביום המוחרת, לאחר ששהה במעצר יותר מ־
שהראיות היחידות שהיו בידי המשטרה, שעליהן התבססו החשדות נגדו, היו
.טביעות אצבעותיו שהתגלו על ספרי הרכב של מכוניתו של קורבן העבירה
המכונית לא נגנבה, ואולם מסמכי הרכב נזרקו מחוץ למכונית, ושם בלבד התגלו
,טביעות אצבעותיו. הוא שוחרר לאחר שהבהיר שהיה קצין רכב בחברה שבה עבד
וטביעות אצבעותיו הושארו כנראה על ספרי הרכב משום שעלעל בהם לצורך
,רכישת המכונית, אשר בסופו של דבר נרכשה על ידי קורבן העבירה. נוסף על כך
הטלוויזיה שלו, שנלקחה על ידי המשטרה משום שנחשד בגנבתה, לא הייתה כלל
,מאותו סוג של הטלוויזיה שנגנבה. בסופו של דבר, יותר משלוש שנים אחר כך
1.הוא קיבל פיצויים מהמדינה בגין מעצר השווא
מדוע אפוא נעצר פרץ מלכתחילה? הרי הראיות נגדו היו קלושות ונסיבתיות
בלבד (טביעות אצבע שאף לא התגלו בתוך הדירה שאליה לכאורה התפרץ), לא
.היה לו כל עבר פלילי ולא היה חשש שישבש הליכי חקירה או שיפגע במישהו
:השופט אפרים צ'יזיק, שחייב את המדינה בפיצויים, כתב כך בפסק הדין
," תודה ליפית גבאי ולמיתר צדק על עזרתן במחקר. תודה למערכת "העין השביעית*
,ובמיוחד לגיא זומר, על איסוף הנתונים ועיבודם. תודה לדנה בלאנדר, לילה מרגלית
מרדכי קרמניצר ויובל שני על הערותיהם, וכן לגליה ניצני וגיל שפירא מהסנגוריה
הציבורית. תודה לקרין נהון על ההפניה למחקר בנושא. תודה למחלקת אסטרטגיה ומחקר
,ולחטיבת התביעות במשטרת ישראל, ובייחוד ללילך לאופמן, אריאל פס ודוידי גרדר שגיב
.על העברת הנתונים הרלוונטיים ועל הערות לטיוטת המחקר
,פרץ נ' מדינת ישראל (פורסם בנבו 840-06-13 )' נסיבות המקרה מפורטות בת"א (חי1
.)1.9.2015
מבוא
10
18 הצעה לסדר
לגישתי, המדיניות המשפטית הראויה אינה מאפשרת שלא להטיל חיוב
שכזה [בפיצויים], מקום שנשללה חירותו של אדם ללא הצדקה, כאשר
מחובת הנתבעת לבחון עצמה והתנהגותה בכל שלב ושלב. קרי, האם היה
,הכרח להוציא צו מעצר או שמא ניתן היה להסתפק באמצעי פחות מכך
02:00 כגון זימון לבירור או לחקירה? האם היה צורך לבצע המעצר בשעה
לפנות בוקר, בהיעדר חשש ממשי לשיבוש החקירה? האם היה מקום
לבקש הארכת מעצרו של התובע מקום שמלבד ראיה מקרית ואקראית
2?אינו קשור לאירוע ומרחיק עצמו מזירת העבירה
?מדוע דרשה המשטרה את מעצרו של פרץ במקום להסתפק בזימונו לחקירה
מדוע גָ רסה המשטרה בבקשתה להארכת מעצרו ש"נחוץ מעצרו לצורך הבטחת
התייצבותו לחקירה וכן קידום החקירה בלי חשש לשיבוש ולהעלמת רכוש
וראיות"? מדוע אישר בית משפט השלום בחדרה את הארכת מעצרו? בנושאים
אלה עוסקת הצעה לסדר זו, אגב בחינה של מדיניות המעצרים באמצעות נתוני
.מעצרים
נחקק בישראל "חוק המעצרים" כדי להפחית את מה שנתפס אז1996 בשנת
חוק זה, ופסיקת בית המשפט העליון3.כמספר מוגזם של מעצרים באותה תקופה
בעקבותיו, קידשו את ההליך ההוגן, את הפיכת המעצר לאמצעי אחרון שיש
,לנקוט אם אין ברירה אחרת ואת השמירה על הזכות לחירות ועל כבוד האדם
על רקע ההבנה ששימוש נרחב במעצרים הוא בעייתי במיוחד משום שמדובר
בכליאה של בני אדם שהם בחזקת חפים מפשע (חשודים או נאשמים) ושאשמתם
אלא שבמקום שהשימוש במעצר בהליכים פליליים יפחת, התרחש4.טרם הוכחה
דווקא התהליך ההפוך: בשני העשורים שחלפו מאז נחקק החוק הלך וגאה מספר
המעצרים בלי שחלה עלייה בפשיעה. בעשור האחרון אף התחזקה מגמה זו
בעקבות תוכנית המדדים והיעדים "מפנה" (ראשי תיבות של "מערכת פיקוד
. לפסק הדין66 שם, בפסקה 2
(להלן: "חוק1996- חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה — מעצרים), התשנ"ו3
.)"המעצרים
.1 להלן, פרק ראו4
11מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
. אחד ממדדי ההצלחה שנקבעו2015–2012 וניהול"), שהמשטרה הפעילה בשנים
בתוכנית היה הגדלת מספר המעצרים עד תום ההליכים (מעצר של נאשמים עד
וכך נוצר פער בין המשפט עלי ספר לבין המשפט בפועל. במילים5,)תום משפטם
אחרות, לא הייתה התאמה בין חוק המעצרים ודיני המעצרים הקבועים בפסיקת
בית המשפט העליון לבין מדיניות המשטרה והתביעה והחלטות בתי המשפט
6.מהערכאות הנמוכות בענייני מעצרים
הצהיר מפכ"ל המשטרה רוני אלשיך שהמשטרה שוקלת2016 בתחילת שנת
בעקבות7.מחדש את מדיניותה בנושא המעצרים והכריז על ביטול תוכנית מפנה
זאת המחקר המובא במסמך זה מברר את נתוני המעצרים בשנים האחרונות ועד
ובוחן אם השינוי במדיניות המשטרה השפיע על תופעת ריבוי2017 לסוף שנת
.המעצרים
בפרק הראשון של המסמך אתאר את המסגרת הנורמטיבית של דיני המעצרים
הרלוונטית למחקר המובא כאן ובפרק השני את תופעת ריבוי המעצרים בישראל
. בפרק השלישי אציג ממצאים מתוך1996 מאז חקיקת חוק המעצרים בשנת
, ובפרק הרביעי אדון2017 נתוני מעצרים מהשנים האחרונות ועד לסוף שנת
בממצאים האלה ואנתח אותם במבט משווה למדינות אחרות בעולם. בפרק
החמישי אסכם את הממצאים ואמליץ על דרכים לשינוי מדיניות המעצרים של
.רשויות אכיפת החוק
.2 להלן, פרק ראו5
.4 להלן, פרק ראו6
.3 להלן, פרק ראו7
18 הצעה לסדר12
חוקקה הכנסת את חוק המעצרים1996 בשנת
במטרה להפחית את מספרם של המעצרים
,ומעצרי השווא. מקובל לאפיין מערכות משפט
ובעיקר את דיני המעצרים שבתוכן, על גבי רצף
בין שני דגמים אידיאליים של אכיפת חוק: בקצה
אחד של הרצף נמצא דגם שמקדש את ההליך
ההוגן ואת זכויות החשודים והנאשמים, ובקצהו השני — דגם שמקדש את הסדר
במובן זה, חוק המעצרים נחקק כדי לקרב את ישראל8.החברתי והמאבק בפשיעה
חוק המעצרים נחקק ועוצב אפוא לפי גישה השוללת את המעצר9.לדגם הראשון
כאמצעי ענישה או הרתעה, אלא רואה בו אמצעי אחרון שיש לנקוט רק אם אין
כל ברירה אחרת, ורק לצורכי חקירה, למען ניהול תקין של ההליך המשפטי או על
10.מנת לשמור על שלום הציבור
הרקע לחקיקתו של חוק המעצרים היה נתונים שהתפרסמו בעת ההיא, בעיקר
, אשר הצביעו על כך שחשודים רבים1995 בדוח מבקר המדינה שהתפרסם בשנת
מדי נעצרים, חלק מהם בלי עילה ובלי שהמשטרה מנצלת את זמן המעצר לצורכי
החוק נחקק11.חקירה, לתקופות ארוכות מדי ובלא די בקרה של בתי המשפט
גם על רקע העיגון והחיזוק של מעמדן הנורמטיבי של הזכויות לחירות וכבוד
Herbert L. Packer, The Limits of the Criminal Sanction 153 (1968); Mirjan 8
Damaška, Structures of Authority and Comparative Criminal Procedure, 84
. ליישום ניתוח שכזה בישראל בתחום המעצרים ראו חיהYale Law Journal 480 (1975)
המעצר: שלילת חירות ); רינת קיטאי־סנג'רו2001( 10-9 פירוש לחוק המעצרים זנדברג
.)המעצר ,) (להלן: קיטאי־סנג'רו2011( 27 טרם הכרעת הדין
.9-8 ', בעמ8 לעיל ה"ש , זנדברג9
); בש"פ1995( 355 )3(גנימאת נ' מדינת ישראל, פ"ד מט 537/95 ראו לדוגמה בש"פ10
.)2003( 865 )5(מדינת ישראל נ' חביב, פ"ד נז 6504/03
). ראו גם דן ביין "הערות1995( 393-377 1994 לשנת45 דוח שנתי מבקר המדינה11
91 כח הפרקליט "לתפקיד ביהמ"ש לעניין מעצר חשודים בשלב שלפני הגשת כתב האישום
91 ,גיליון מיוחד הפרקליט "); אורי שטרוזמן "מעצרים משטרתיים לצורך חקירה1973(
עיוני "?); קנת מן "היקף מעצר עד תום ההליכים בבית המשפט המחוזי בתל אביב1987(
.)1987( 517 )3( יב משפט
. המסגרת1
הנורמטיבית
13מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
כדי להגביר12.1992 האדם בעקבות חקיקת חוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו בשנת
את השמירה על עקרונות ההליך ההוגן ועל זכויות החשודים והנאשמים, מתוך
איזון עם צורכי אכיפת החוק והמאבק בפשיעה, ננקטו אמצעים רבים: החוק
קובע שהמעצר ייעשה בדרך שתבטיח שמירה מרבית על כבוד האדם אגב פגיעה
מינימלית בזכויותיו; מגדיר שלוש עילות מעצר מוגבלות ומציב רף ראייתי גבוה
,)לשם הפעלתן; קובע את עקרון שיוריות המעצר (או המעצר כאמצעי אחרון
קרי שיש לעצור אדם רק כאשר אי־אפשר לעשות שימוש באמצעים חלופיים
הפוגעים פחות בחירותו, בין היתר חלופות מעצר (כגון שחרור בערובה, מעצר
בית או מסגרות טיפוליות ושיקומיות); מסמיך את בית המשפט כשומר סף
13.ומתווה את שיקול דעתו; ועוד
א. הזכות לשוויון
עיקרון חוקתי החל בחוק המעצרים גם בלי להיות כתוב בו במפורש הוא השוויון
לפני החוק. עקרון השוויון הוחל עוד קודם לחקיקת חוק־יסוד: כבוד האדם
וחירותו, אולם מאז חקיקתו הוכרה הזכות החוקתית לשוויון מכוח הפסיקה
רשויות אכיפת החוק14.ככלולה במסגרת הזכות לכבוד האדם בחוק היסוד
בעת אכיפת חוק15.נדרשות אפוא להחיל את חוק המעצרים באופן שוויוני
:"המעצרים יש להימנע מאכיפה מפלה, או בלשון בית המשפט העליון — "בררנית
מחקרי משפט כד " חגית לרנאו "מתכון לחקיקה לא יעילה: המקרה של חוק המעצרים12
צמח נ' שר 6055/95 ). על העלאת קרנה של הזכות לחירות ראו בג"ץ2008( 126 ,123
.)1999( 241 )5(הביטחון, פ"ד נג
;)1999( 87 )1( כב עיוני משפט " יובל אלבשן "סדר דין פלילי: חוק המעצרים החדש13
.132-131 ', בעמ12 לעיל ה"ש ,לרנאו
.)2016( 275 דיני זכויות האדם בישראל ברק מדינה14
); בג"ץ1986( 622 ,505 )3(ברזילי נ' ממשלת ישראל, פ"ד מ 428/86 השוו בג"ץ15
(פורסם לפסק דינה של השופטת נאור16 'חטיבת זכויות האדם נ' שר האוצר, פס 2605/05
.)23.2.2010 ,ניר נ' יו"ר הכנסת (פורסם בנבו 1213/10 ); בג"ץ19.11.2009 ,בנבו
18 הצעה לסדר14
אכיפה בררנית היא אכיפה הפוגעת בשוויון במובן זה שהיא מבדילה
לצורך אכיפה בין בני אדם דומים או בין מצבים דומים לשם השגת מטרה
פסולה, או על יסוד שיקול זר או מתוך שרירות גרידא. דוגמה מובהקת
לאכיפה בררנית היא, בדרך כלל, החלטה לאכוף חוק כנגד פלוני, ולא
,לאכוף את החוק כנגד פלמוני, על בסיס שיקולים של דת, לאום או מין
או מתוך יחס של עוינות אישית או יריבות פוליטית כנגד פלוני. די בכך
)ששיקול כזה, גם אם אינו שיקול יחיד, הוא השיקול המכריע (דומיננטי
בקבלת החלטה לאכוף את החוק. אכיפה כזאת נוגדת באופן חריף את
העיקרון של שוויון בפני החוק במובן הבסיסי של עיקרון זה. היא הרסנית
לשלטון החוק; היא מקוממת מבחינת הצדק; היא מסכנת את מערכת
16.המשפט
,במילים אחרות, אסורה כל אפליה באכיפת חוק המעצרים בין עניים לעשירים
בין ערבים ליהודים, בין נשים לגברים, בין עולים חדשים לילידי הארץ, בין אזרחים
לבין זרים וכדומה. כל אפליה — ולּו גם בלתי מכוונת או למראית עין — פוגעת
אדרבה, אפליה כזאת פוגעת באמון17.באמון הציבור ברשויות אכיפת החוק
18.המשטר הדמוקרטי כולו, משום שהשוויון הוא "מנשמת אפה" של הדמוקרטיה
לכן פסק בית המשפט העליון פעם אחר פעם כי הפעלת ההליך הפלילי חייבת
להיות מבוססת על עקרון השוויון לפני החוק ועל אמון הציבור שרשויות אכיפת
19.החוק אכן פועלות בהתאם לעיקרון זה
). וראו1997( 306 ,289 )3(זקין נ' ראש עירית באר־שבע, פ"ד נג 6396/96 בג"ץ16
.) (תשס"ח50-29 אכיפה סלקטיבית מיכל טמיר
כישלון במבחן בוזגלו: התמודדות רשויות אכיפת החוק עם ראו לדוגמה גיא לוריא17
4355/08 כישלון במבחן בוזגלו); רע"פ ,) (להלן: לוריא2008( עברות של אישי ציבור
); לינא15.1.2010( לפסק דינו של השופט א' לוי5 'ראובן לסקוב נ' עיריית תל־אביב, פס
.)2011( ?: האם כובד עקרון השוויון לפני החוק2000 אירועי אוקטובר סאבא
.)1969( 698 ,693 )1(ברגמן נ' שר האוצר, פ"ד כ"ג 98/69 בג"ץ18
;)1990( 530 ,512 ,485 )2(גנור נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מד 935/89 בג"ץ19
.)1997( 13 ,1 )3(יהב נ' פרקליטות המדינה, פ"ד נא 2534/97 בג"ץ
15מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
ב. סוגי המעצרים
,בישראל נהוגים מעצרים מסוגים שונים — מעצרים מינהליים, מעצרים צבאיים
)"מעצרים אזרחיים" (כינוי עממי לעיכוב אדם על ידי אזרח במקום על ידי שוטר
ומעצרים במסגרת ההליך הפלילי, שמתבצעים על ידי שוטר או עובד ציבור אחר
שהוסמך לכך. מחקר זה מתמקד במעצרים מהסוג האחרון, ובפרט בשני סוגי
."מעצרים: "מעצר ימים" (בכלל זה מעצר על ידי שוטר) ו"מעצר עד תום ההליכים
,ככלל, חשודים נעצרים במעצר ימים במקביל להליכי חקירה של המשטרה
ונאשמים נעצרים במעצר עד תום ההליכים במקביל למשפטם הפלילי (או עד
.)החלטה אחרת אם טרם התקבלה החלטה בבקשה למעצר עד תום הליכים
1 תרשים
הליכי מעצרים
מעצר על ידי שוטר
דיון לפני שופט
בית משפט שלום
מעצר ימים
הגשת כתב אישום
בבית משפט שלום
או בבית משפט מחוזי
מעצר עד תום ההליכים
או עד החלטה אחרת
שחרור או מאסר
שחרור או שחרור בערובה
בתחנת משטרה
שחרור או
חלופת מעצר
שחרור לאחר
מעצר ימים
ש
חרור או
חלופת מעצר
18 הצעה לסדר16
ג. עילות המעצר והרף הראייתי
כאמור, חוק המעצרים בא להדגיש יותר מבעבר את זכויות החשודים והנאשמים
ואת ההליך ההוגן, ולכן מפרט שלוש עילות מוגדרות, מוגבלות ובלעדיות שרק
בהתקיימן אפשר לעצור אדם. החוק קובע כי שופט לא יורה על מעצרו של אדם
אלא אם שוכנע כי יש חשד סביר שאותו אדם ביצע עבירה חמורה דייה (כלומר
) יש חשש1( :עבירה שאיננה חטא) וכן שמתקיימת אחת משלוש העילות שלהלן
לשיבוש הליכי חקירה או להתחמקות מחקירה, מהליכי שפיטה או מריצוי עונש
;) יש סכנה לביטחונו של אדם, לביטחון הציבור או לביטחון המדינה2( ;מאסר
) בית המשפט שוכנע כי יש צורך לבצע הליכי חקירה שאי־אפשר לבצעם אלא3(
אלה הן העילות באשר למעצר לפני הגשת כתב20.כאשר החשוד נמצא במעצר
אישום (מעצר חשודים). בית המשפט חזר והדגיש כי מעצר חשודים הוא אמצעי
21.קיצוני לשם מניעת שיבוש חקירה, ואסור שישמש אמצעי חקירה כשלעצמו
ונוחות המשטרה לחקור22,ככלל חקירה צריכה להיות בלא מעצר של החשוד
23.כשהחשוד במעצר אינה יכולה לשמש עילה לו
באשר למעצר לאחר הגשת כתב אישום (מעצר של נאשמים), בית המשפט
רשאי להורות על מעצר אם מתקיימת אחת מן העילות של חשש לשיבוש מהלך
המשפט (במרבית המקרים הכוונה היא להטיית עדים או לשיבוש ראיות), חשש
להימלטות מהדין או סכנה לביטחונו של אדם, לביטחון הציבור או לביטחון
אם הנאשם הואשם בעבירות חמורות מסוימות המפורטות בחוק24.המדינה
(א) לחוק המעצרים. לביקורת על העילה השלישית — מעצר לצורך חקירה שלא13 סעיף20
ניתן לבצעה אלא כשהחשוד במעצר — ראו רינת קיטאי סנג'רו "שאלת חוקיותו של מעצר
.)2006( 47 עלי משפט ו "לצורך חקירה
.439 ', בעמ10 לעיל ה"ש ,גנימאת פרשת21
,מדינת ישראל נ' טיחונוב (פורסם בנבו 12666-03-13 ) למשל, מ"י (שלום ת"א22
.)18.3.2013
,מדינת ישראל נ' חליאה (פורסם בנבו 4082-10-12 ) למשל, מ"י (שלום ת"א23
.)14.10.2012
.(ב) לחוק המעצרים21 (א) וסעיף21 סעיף24
17מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
המעצרים (כגון עבירות שדינן מאסר עולם, מרבית העבירות לפי פקודת הסמים
וכן עבירות ביטחון), נקבעת "חזקת מסוכנות", כלומר לפי החוק עצם האשמת
אדם בעבירות האלה מצדיק את ההנחה שהנאשם מסוכן לציבור (אחת מעילות
בכך ביקש חוק25.המעצר), ולכן הנאשם נושא בנטל להפריך את החזקה הזו
המעצרים להכריע במחלוקת פסיקתית ארוכת שנים בשאלה אם חומרת העבירה
כשלעצמה יכולה לשמש עילת מעצר עצמאית גם בלא בדיקה של מסוכנות
חוק המעצרים מכריע לשלילה בשאלה זו וקובע, כאמור, שחלה חזקת26.הנאשם
מסוכנות הניתנת להפרכה במקרה שאדם מואשם ברשימה הסגורה של עבירות
.המפורטות בחוק
על כן בתי27.מעצר של אדם בידי המשטרה פוגע פגיעה קשה בזכותו לחירות
המשפט פסקו שעל המשטרה להקפיד לעצור רק בהתקיים אחת משלוש העילות
שהוגדרו בחוק, כאמור רק אם אין דרך אחרת ומתוך שמירה מרבית על הזכות
מאותה סיבה התביעה חייבת להרים נטל ראייתי מעבר לרף מסוים28.לחירות
כדי ששופט יהיה רשאי להורות על מעצר. באשר למעצר של חשוד, על התביעה
לבסס חשד סביר שהחשוד ביצע את העבירה; באשר למעצר של נאשם, התביעה
נדרשת להוכיח כי יש לכל הפחות ראיות לכאורה להוכחת האשמה המיוחסת
לו. בבסיס הדברים עומדת חזקת החפות. כפי שהבהיר בית המשפט העליון על
מעצר עד תום ההליכים: "זהו הליך נפרד ומיוחד, שבו נבחנת שאלת הראיות
לכאורה. אל לו לשופט להופכו לחלק מהמשפט הפלילי עצמו [...] עליו להיות
,רגיש לאפקט הממשי של פסקו. הוא שולח למעצר אדם שאשמתו לא הוכחה
29."ואשר חזקת החפות עומדת לו
.(ג) לחוק המעצרים21 סעיף25
'גנימאת נ 2316/95 ); דנ"פ1984( 544 )1(מ"י נ' לויתן, פ"ד מ 693/84 ראו בש"פ26
.)1995( 589 )4(מדינת ישראל, פ"ד מט
.12 לעיל ה"ש ,צמח עניין27
); עניין10.4.2011 ,מדינת ישראל נ' בנינגה (פורסם בנבו 13264-02-11 ) מ"י (י־ם28
.23 לעיל ה"ש ,חליאה
.)1996( 147 ,133 )2(זאדה נ' מדינת ישראל, פ"ד נ 8087/95 בש"פ29
18 הצעה לסדר18
ד. מעצר ימים ומעצר עד תום ההליכים
כאמור לעיל, מחקר זה עוסק בעיקר בשני סוגי מעצרים: מעצר ימים (מעצר של
מעצר ימים מתקיים .)חשודים) ומעצר עד תום ההליכים (מעצר של נאשמים
במקביל להליכי חקירה של המשטרה. ככלל, מרגע שאדם נעצר על ידי המשטרה
30. שעות48 שעות, או במקרים חריגים בתוך24 יש להביאו לפני שופט בתוך
דיון הארכת המעצר לפני השופט מכונה דיון "מעצר ימים". הדיון מתקיים בבית
משפט השלום, ובו עומד מהצד האחד חוקר מטעם היחידה החוקרת והמצד השני
החשוד (שבדרך כלל מיוצג על ידי עורך דין). בדרך כלל נציג היחידה החוקרת
מציג במסגרת בקשת המעצר או בקשת הארכת המעצר את החשדות כלפי
העצור, מפרט על מה מבוססים החשדות הללו ומסביר מהן פעולות החקירה
שהיחידה החוקרת ביצעה ומתכננת לבצע. במקרים רבים הנציג מבקש כי החשוד
יישאר במעצר ימים אחדים כדי שהיחידה תוכל להמשיך ולחקור את החשדות
ללא הפרעה מצד החשוד. במקרה כזה הוא חייב לבסס את בקשתו על העילות
האמורות לעיל. עם זאת, אציין שהמשטרה נוהגת שלא לחשוף לפני החשוד
בשלב זה את הראיות שהיא מחזיקה המבססות את עילת המעצר, וחושפת אותן
לפני השופט בלבד. אפשרות זו עומדת לפני המשטרה והיא נוקטת אותה כדבר
הדבר מקצין את פערי הכוחות בין המשטרה לבין החשוד בכל הנוגע31.שבשגרה
להגנתו המשפטית. נוהג זה גם מקשה על בתי המשפט לקיים ביקורת שיפוטית
.אפקטיבית על מעצרי הימים
בסופו של הדיון בית המשפט מחליט אם לעצור את החשוד או לשחררו בתנאי
ערובה או ללא תנאים. בית המשפט מוסמך לקבוע תנאי ערובה שונים, ובהם
בית המשפט32.שחרור למעצר בית, הפקדת ערובה כספית, החתמת ערבים ועוד
, ימים15 רשאי להאריך את מעצרו של אדם במסגרת זו בתקופה שאינה עולה על
. לחוק המעצרים. בעבירות ביטחון התקופות ארוכות יותר30(א) ו־29 סעיפים30
אפשר, למשל, ללמוד על שגרה זו מתמצית החלטה של נציב תלונות הציבור על מייצגי31
המדינה בערכאות "תלונות בעניין דוחות חסויים המוגשים לבית המשפט במהלך דיון
.)6.2.2018( "מעצרים
.א לחוק המעצרים48 סעיף32
19מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
מעצר הימים33. ימי מעצר כוללים30ובית המשפט רשאי להאריך תקופה זו עד ל־
מתקיים במקביל להליכי החקירה, ולכן אם החקירה מסתיימת במהלכו יש
לשחרר את העצור. עם זאת, החוק קובע כי אם החקירה הסתיימה והוחלט שיוגש
כתב אישום, תובע יכול לבקש להשאיר את החשוד במעצר לתקופה שאינה עולה
ימים נוספים לצורך הכנת כתב האישום, במקרה שבכוונתו לבקש לעצור את5 על
.החשוד עד לתום ההליכים
הדיון בבקשת מעצר עד תום ההליכים מתקיים בבית המשפט שבו הוגש כתב
— אישום, בהתאם לחומרת העבירה המיוחסת לנאשם (בעבירות קלות יחסית
בבית משפט השלום; ובעבירות חמורות יחסית — בבית המשפט המחוזי). לאחר
הגשת כתב האישום והבקשה למעצר עד תום ההליכים תינתן לנאשם ולבא כוחו
לראשונה האפשרות לקבל את מלוא חומר החקירה, ולכן הדיון בבקשת המעצר
עד תום ההליכים עוסק בראיות לגופן. לאחר שהתחיל הדיון בבקשה למעצר עד
תום ההליכים, בית המשפט רשאי לדחות את המשך הדיון ולהורות על מעצר
."המכונה "מעצר ביניים" או "מעצר עד החלטה אחרת
התביעה, כאמור לעיל, נדרשת לבסס ראיות לכאורה לעבירות המיוחסות לנאשם
בכתב האישום. במסגרת החלטה על מעצר עד תום ההליכים, בסמכותו של בית
המשפט להיעתר לבקשת התביעה ולעצור את הנאשם או לשחררו בתנאים
מגבילים — כגון חלופת מעצר — או בלעדיהם. אפשר לשחרר נאשם למעצר בית
אדגיש כי גם34.באיזוק אלקטרוני, אשר לפי החוק מוגדר כמעצר לכל דבר ועניין
במקרים שבהם נקבע כי יש ראיות לכאורה לביצוע העבירות המיוחסות לנאשם
ומתקיימת אחת מעילות המעצר, אין הדבר מוביל ישירות למעצרו של הנאשם
עד תום ההליכים. בית המשפט נדרש לעשות ככל שביכולתו כדי לנסות לאשר
חלופת מעצר אשר תפיג את חששות התביעה אך תותיר את הנאשם בתנאי
35.שחרור שאינם מעצר
לחוק המעצרים. החריג הוא אם היועץ המשפטי לממשלה מגיש בקשה לחרוג17 סעיף33
. ימי המעצר30מעבר ל־
.ב לחוק המעצרים22 סעיף34
.) לחוק המעצרים1()(ב21 סעיף35
18 הצעה לסדר20
1996 הסיבה לחקיקת חוק המעצרים בשנת
הייתה, כאמור לעיל, השאיפה להפחית את
מספרם של המעצרים בכלל ואת מספר מעצרי
השווא בפרט. החוק הזה נועד במוצהר לשנות את
מדיניות המעצרים ולהביא לידי ביטוי את ערכיה
הדמוקרטיים של ישראל, במובן שעליו פסק בית
המשפט העליון זמן קצר לפני כן: "מדינה שערכיה
דמוקרטיים מאמצת מנטאליות של מעצר כאמצעי
ואולם במקום שחוק המעצרים יפחית36."אחרון
את מספר המעצרים התרחשה התופעה ההפוכה: מספרם ושיעורם של המעצרים
.בישראל הלך ועלה מאז באופן מטאורי, הרבה מעבר לגידול באוכלוסייה הבוגרת
37,חוק המעצרים נחקק על רקע נתונים שהצביעו על שימוש יתר באמצעי המעצר
,, בציפייה, כאמור1995 אלף מעצרים בשנה לפי דוח מבקר המדינה משנת37כ־
החוק נכשל בכך. שנים מעטות38.שהחוק יצמצם את השימוש באמצעי זה
לאחר שהתקבל כבר היה ברור כישלונו במטרה המוצהרת של הפחתת מספר
העלייה במספר המעצרים בעשור האחרון משמעותית ביותר: לפי39.המעצרים
אלף, ואילו50 סך כל המעצרים בישראל היה כ־2007 נתוני המשטרה, בשנת
העלייה במספר המעצרים40. אלף מעצרים בשנה61 היו כ־2016–2015 בשנים
.439 ', בעמ10 לעיל ה"ש ,גנימאת פרשת36
.1 לעיל, פרק ראו37
12-10 ללא עילה: יישום חוק המעצרים בידי המשטרה ובתי המשפט מיכל אהרוני38
. ציפייה זו אף נכרכה124 ', בעמ12 לעיל ה"ש ,); לרנאו2000 ,(האגודה לזכויות האזרח
. כך1992 בקידום מעמדן של זכויות האדם במסגרת חוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו בשנת
: "השפעתו (הפרשנית) של חוק־יסוד: כבוד1995 פסק, למשל, בית המשפט העליון בשנת
האדם וחירותו על דיני המעצר לאחר אישום תוביל בהכרח להפחתה ניכרת במעצרים לאחר
אישום. תוצאה זו רצויה היא. אף היא תוצר לוואי חיובי מהקונסטיטוציונליזציה של
.439 ', בעמ10 לעיל ה"ש ,גנימאת המשפט הישראלי". ראו פרשת
.132 ', בעמ12 לעיל ה"ש ,; לרנאו23-19 ', בעמ8 לעיל ה"ש , זנדברג39
) (להלן: שנתון2017( 58 2016 השנתון הסטטיסטי :משטרת ישראל מדור מדידה ומידע40
.)2016 המשטרה
. תופעת2
ריבוי
המעצרים
בישראל
21מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
דרמטית אפילו יותר אם בוחנים אך ורק מעצרים עד תום ההליכים או אך ורק
מעצרים שבהם הוגשו כתבי אישום תוך כדי המעצר ("מעצרי איכות" לפי הגדרת
מעצרים עד תום5,600 היו כ־2007 המשטרה). לפי נתוני המשטרה, בשנת
אלף מעצרים כאלה. כמו כן, לפי14 היו כ־2016 ההליכים, ולעומת זאת בשנת
2014–2012 מחקר שערכה המשטרה מספר המעצרים השנתי הממוצע בשנים
, ומספר המעצרים עד תום ההליכים2011–2010 ממספרם בשנים26.4%גבוה ב־
. לפי נתוני המשטרה, במספר מעצרי הימים חל גידול38.2%גדל בשנים אלה ב־
.2016 בשנת41,000 ל־2007 מעצרי ימים בשנת37,400מתון יותר: מכ־
2 תרשים
,הגידול במספר המעצרים עד תום ההליכים
2016-2006 ,לפי שנתוני משטרת ישראל
; נתונים נוספים2016 משטרת ישראל: השנתון הסטטיסטי נתוני מדור מדידה ומידע :מקור
.)2016( 2015 משטרת ישראל: השנתון הסטטיסטי מתוך: מדור מחקר וסטטיסטיקה
16,000
14,000
12,000
10,000
8,000
6,000
4,000
2,000
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
2016שנ
תון2015 שנ
תון
0
18 הצעה לסדר22
3 תרשים
2014-2010 ,"הגידול במספר "מעצרי האיכות
העיקר ,"2014-2012 'דוידי גרדר־שגיב "מעצרי תום הליכים בשנות 'המפנה :מקור
(מדור מחקר אסטרטגי41 במחקר: המפנה בעין מחקרית — אסופת מאמרים בנושאי משטרה
.)2015 ,וסטטיסטיקה, משטרת ישראל
,ואולם העלייה במספר המעצרים לא שיקפה עלייה בפשיעה בישראל. אדרבה
בעוד מספר המעצרים עלה, הפשיעה דווקא הצטמצמה. נתוני המשרד לביטחון
2006 בסך הפשיעה המדווחת משנת28%פנים מצביעים על ירידה של כ־
אלף תיקים), ועל ירידה בשיעור הפשיעה342 (כ־2015 אלף תיקים) לשנת479(כ־
41.40.5 ל־67.3 נפש באותה תקופה מ־1,000ל־
32-31 שנתון המשרד לביטחון פנים :2016 מבט"פ האגף למדיניות ותכנון אסטרטגי 41
.)2016(
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
6,848
6,662
8,947
8,732
9,338
6,964
6,195
6,149
6,074
6,478
1,152
1,312
978
836
614
2,864
2,735
3,892
3,371
3,13
984
1,144
2,715
3,543
3,734
2010
2011
2012
2013
2014
מעצרי ימי
החל
ה ט
אחרת
ת ו ה ליכי
0
פלסטינים
ביהודה ושומרון
שוהים בלתי חוקיים
ה
23מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
וקשרה אותה42המשטרה התגאתה בעלייה במספר המעצרים בעשור האחרון
— תוכנית מפנה. הן2015-2012 לתוכנית המדדים והיעדים שלה שפעלה בשנים
לפי המשטרה והן לפי חוקרים בתחום, תוכנית זו הייתה אחד הגורמים לגידול
במספר המעצרים בעשור האחרון, ובמיוחד לגידול במספר המעצרים עד תום
הסיבה לכך היא שאחד המדדים המרכזיים בה להערכת ההצלחה של43.ההליכים
44.תחנות המשטרה היה הגדלת מספר המעצרים עד תום ההליכים
למרות גאוותה של המשטרה בעלייה במספרם של המעצרים בהקשר של
צמצום בפשיעה, לא מעט ביקורת נמתחה על עלייה זו. הסיבה לביקורת היא
שריבוי של מעצרים מצביע על כך שייתכן שיש מעצרים לא נחוצים אשר פוגעים
בזכויות חשודים ונאשמים. תופעות אחדות שהתלוו לעלייה במספר המעצרים
בזמן הפעלת תוכנית מפנה מבססות את החשש שעלייה זו אכן הביאה לפגיעה
.בזכויות חשודים. לשם הדוגמה אציין שלוש תופעות כאלה
א. שיעור ניכר מהמעצרים אינם מסתיימים בהגשת
כתב אישום נגד העצור
בד בבד עם העלייה במספר המעצרים נרשמה דווקא ירידה במספר הנאשמים. לפי
נאשמים, ואילו בשנת 50,950 היו2006 נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בשנת
.)2014 ) (להלן: מבקר המדינה2015( 377 2014 ג לשנת65 דוח שנתי מבקר המדינה42
העיקר ,"2014-2012 ' דוידי גרדר־שגיב "מעצרי תום הליכים בשנות 'המפנה43
(מדור מחקר אסטרטגי41 במחקר: המפנה בעין מחקרית — אסופת מאמרים בנושאי משטרה
); אורן גזל־אייל "התפתחויות במשפט הפלילי2015 ,וסטטיסטיקה, משטרת ישראל
); אלון הראל ודביר יוגב2016( 519 ,517 ט דין ודברים "2014-2012 :הדיוני והמהותי
); הסנגוריה2016( 23-22 ,21 234 הסניגור ""הרהורים נוגים על מעצרים מיותרים
.)) (להלן: הסנגוריה הציבורית2017( 20 2016 דוח פעילות הציבורית
9 משטרת ישראל — השנתון הסטטיסטי :2012 שנת מפנה מדור מחקר וסטטיסטיקה44
.)2013( 14-13
18 הצעה לסדר24
ואכן, שיעור ניכר מהמעצרים אינו מסתיים כלל בכתב45. נאשמים41,440 היו2015
55.3% — ב־2016 מסך המעצרים, ובשנת49.5% היה מדובר בכ־2007 אישום: בשנת
מסך המעצרים. במילים אחרות, כפי שהדגישה הסנגוריה הציבורית, בשיעור ניכר מן
46.המעצרים לצורכי חקירה לא מוגש בסופו של דבר כתב אישום נגד החשוד
: מתח מבקר המדינה ביקורת נוקבת על תופעה זו. לפי המבקר2015 בשנת
"הנתונים על מספר העצורים המשתחררים לאחר מעצר קצר, פעמים רבות לאחר
שעות, בלי שמוגש נגדם כתב אישום, מחייבים בדיקה לגבי נחיצותם של חלק24
47."מן המעצרים ואפשרות שימוש בחלופות קלות יותר
המעצרים ב. עלייה בשיעור המעצרים עד תום ההליכים מכלל
כאמור לעיל, במספר המעצרים עד תום ההליכים חלה עלייה תלולה במיוחד יחסית
,לשאר המעצרים. על העלייה התלולה הזו נמתחה לא מעט ביקורת. לפי מחקרים רבים
מעצר עד תום הליכים — כשלעצמו — צפוי להחמיר את הענישה שהעצור עלול לקבל
מעבר לכך, כפי שהסביר אורן גזל־אייל, מעשית48.ואף להגדיל את סיכויי הרשעתו
.מעצר עד תום ההליכים בישראל עשוי להיות ארוך מתקופת העונש הצפויה לנאשם
לכן, גם אם הנאשם חף מפשע יהיה לו אינטרס לסיים את ההליך אפילו במחיר של
הודאה בעבירה שלא ביצע. הגידול במספרם של המעצרים עד תום ההליכים עלול
49.להביא אפוא גם לגידול במספרן של הודאות השווא שנועדו רק לסיים את ההליך
אתר הלשכה ,": נאשמים במשפטים פליליים11.5 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה "לוח 45
.)15.9.2017המרכזית לסטטיסטיקה (פורסם ב־
.20 ', בעמ43 לעיל ה"ש ,; הסנגוריה הציבורית58 ', בעמ40 לעיל ה"ש ,2016 שנתון המשטרה 46
.354 ', בעמ42 לעיל ה"ש ,2014 מבקר המדינה 47
יעל חסין ומרדכי קרמניצר "עבירת ההתפרצות: המשתנים המשפיעים על מידת האחידות48
,8 ה"ש לעיל ,המעצר ); רינת קיטאי־סנג'רו1993( 559-558 ,533 משפטים כב "בענישה
Frank McIntyre and Shima Baradaran, Race, Prediction, and ;23-22 'בעמ
Pretrial Detention, 10 J. of Empirical Legal Studies 741 (2013)
,43 לעיל ה"ש ,. ראו גם הסנגוריה הציבורית522-521 ', בעמ43 לעיל ה"ש , גזל־אייל49
.21 'בעמ
25מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
ג. מעצרי ימים מיותרים
בשנים האחרונות נמתחה ביקורת מצד בתי המשפט, הסנגוריה הציבורית ומבקר
המדינה על מעצרים מיותרים שהמשטרה ביצעה. דוגמה אחת למעצרים כאלה
24 הם מעצרי לילה. כאמור, ככלל על המשטרה להביא עצור לפני שופט בתוך
שעות מביצוע המעצר. כאשר המשטרה מבקשת את הארכת המעצר, אם יש עילה
לכך, מתנהל דיון בדבר "מעצר ימים". אולם במקרים המתאימים (למשל כאשר
אין עילת מעצר או אם אין צורך בו) המשטרה חייבת לשחרר את העצור בתחנת
המשטרה (בערובה או בתנאים אחרים) עוד לפני הבאתו לבית המשפט אחרי
שעשה את הלילה במעצר (ומכאן הכינוי "מעצרי לילה"). בתי המשפט, הסנגוריה
הציבורית ומבקר המדינה הביעו ביקורת חוזרת ונשנית על כך שהמשטרה אינה
עושה די שימוש בסמכותה זו, ומביאה במקום זאת את העצורים לבתי המשפט
כדי לבקש שם את שחרורם בהסכמה. אלו הם מעצרים מיותרים הפוגעים שלא
50.לצורך בחירותם של העצורים ומעמיסים על מערכת בתי המשפט
דוגמה נוספת למעצרים מיותרים היא הארכת מעצר נוספת. בתי המשפט מרבים
לבקר את המשטרה על כך שהיא מביאה עצורים להארכת מעצר נוספת, לאחר
שלא עשתה את פעולות החקירה. מכיוון שתכליתו של מעצר הימים הוא ככלל
51.לצורכי חקירה, מעצרים אלה אינם יכולים להיחשב מוצדקים
לעיל ה"ש ,; הסנגוריה הציבורית380-379 ', בעמ42 לעיל ה"ש ,2014 מבקר המדינה50
;23 לעיל ה"ש ,חליאה . לביקורת שהביעו בתי המשפט ראו למשל עניין26-25 ', בעמ43
); מ"י21.6.2011 ,מדינת ישראל נ' מזר (פורסם בנבו 33957-06-11 )מ"י (שלום ת"א
); מ"י (שלום21.6.2011 ,מדינת ישראל נ' נג'ם (פורסם בנבו 34000-06-11 )(שלום ת"א
)); מ"י (שלום י־ם22.2.2012 ,מדינת ישראל נ' ריס (פורסם בנבו 40538-02-12 )ק"ג
)); מ"י (שלום ת"א18.6.2013 ,(פורסם בנבו מדינת ישראל נ' אבו תאיה 36315-06-13
.)3.6.2014 ,מדינת ישראל נ' ורשניאק (פורסם בנבו 5775-06-14
. לתיאור29.1.2017 הארץ " יניב קובוביץ' "המשטרה עוצרת יותר ולא מספיקה לחקור51
תופעה נוספת של מעצרים לא חוקיים הנובעת מאי־הבאת עצורים בזמן לדיון בהארכת
המעצר מחמת עומס בבית המשפט, ומכך שהמשטרה מצידה גם לא הגישה בקשה מלאה
להארכת מעצר אלא טופס ריק מתוכן, ראו "חשודים הוחזקו במעצר לא חוקי בשל התנהלות
נפסדת של טועני מעצרים של המשטרה" (תמצית החלטה של נציב תלונות הציבור על
.)21.5.2018 ,מייצגי המדינה בערכאות
18 הצעה לסדר26
,לסיכום, למרות הציפייה לירידה במספר המעצרים בעקבות חוק המעצרים
שיעורם דווקא עלה. בעשור האחרון העלייה הזו קשורה הדוקות למדיניות
המשטרה, שבאה לידי ביטוי במיוחד בתוכנית מפנה. העלייה במספר המעצרים
אינה מתיישבת עם הירידה בפשיעה באותן שנים, והמעצרים הרבים ככל הנראה
.הביאו עימם תופעות שפגעו בזכויותיהם של חשודים ונאשמים
א. מדיניות המשטרה
, זמן קצר לאחר שנכנס לתפקידו, הצהיר מפכ"ל המשטרה2016 בתחילת שנת
רוני אלשיך כי המשטרה שוקלת מחדש את מדיניותה בנושא המעצרים והכריז
:על ביטול תוכנית מפנה. כפי שדיווחה הסנגוריה הציבורית בדוח השנתי שלה
"ניתן היה להבין כי הוא [המפכ"ל] מסתייג מקביעת מדדים ותפוקות בתחום זה
החליף המפכ"ל2016 בינואר52."וממעצרם של מי שמנהלים אורח חיים נורמטיבי
את תוכנית מפנה בתוכנית ניהול ומדידה אחרת — אמו"ן (אסטרטגיות מניעה
ומיקוד ניהולי). התוכנית החדשה הזאת מבוססת על התפיסה שהמשטרה
"מוכוונת צורכי האזרח הנורמטיבי לפתרון בעיותיו בטריטוריה מוגדרת". לפיכך
מערכת זו "מספקת תמונת מצב עדכנית, דינאמית ושוטפת, המשקפת את
ביצועיה של כל אחת מיחידות המשטרה, כולל סטאטוס ההתקדמות שלה לעומת
יעדיה. בבסיסה מערכת גיאוגרפית מתקדמת, והיא מנטרת את עולמות השיטור
כפי שהציג זאת מפכ"ל53."כולם — פשיעה, סיור ומוקדים, תנועה ועמדות הציבור
.22 ', עמ43 לעיל ה"ש , הסנגוריה הציבורית52
"'השיטור הקלאסי': הבסיס המחקרי לרפורמת אמו"ן במשטרת ישראל " , יהודה קייסי53
.)2018( 26 ,13 : אסופת מאמרים בנושאי משטרה2017 העיקר במחקר
. ממצאים3
27מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
המשטרה בעת דיון בכנסת, מערכת אמו"ן מתמקדת במדידת ההצלחה של
יחידות המשטרה בטיפול בבעיות על פי ציפיות הציבור, במקום ההתמקדות
54.בעבר במדדי תפוקה כגון מספר המעצרים
ב. מדיניות ריבוי המעצרים נותרה ללא שינוי
בעקבות השינוי במדיניות המשטרה, לפחות הצהרתית, פרק זה מביא נתונים
. הנתונים התקבלו2017 עדכניים על מעצרים מהשנים האחרונות ועד סוף שנת
לצורך מחקר זה בעקבות בקשת חופש מידע מהמשטרה. מן הנתונים עולה
שלמרות ההצהרות על שינוי במדיניות, ולמרות טענת המשטרה על ראשיתה
לעיל), כפי שהיא מופיעה בשנתונים2 של ירידה במספר המעצרים (ראו תרשים
שהיא מפרסמת, לא חל שינוי מהותי במספר המעצרים בישראל. אומנם הגידול
החד שנרשם לפני שנים אחדות נבלם, וגם אפשר לדבר על ירידה קטנה במספר
: מסתמן שעדיין לא מדובר בירידה משמעותית2017 ו־2016 המעצרים, אבל מנתוני
60,837 — 2016 מעצרים; ב־61,389 — 2015 מעצרים; ב־61,736 בוצעו2014ב־
.2.5% מעצרים. כלומר, מדובר בירידה מצטברת של כ־60,138 — 2017מעצרים; וב־
אציין כי לשיטת המשטרה אין למנות במעצרים שוהים בלתי חוקיים העוברים
,עבירות קלות ונעצרים מחשש להימלטות מהדין; קטינים שהמשטרה
התביעה ובתי המשפט שוקלים ביתר חומרה אם לעוצרם; ופלסטינים
שנעצרים על ידי המשטרה אך מטופלים על ידי התביעה הצבאית, ולכן חלה
בעניינם מערכת נורמטיבית שונה. ואולם לדעתי, כדי לדעת בכמה מקרים
המשטרה עושה שימוש בסמכות המעצר ומהי התמונה הכללית של מספר
הסובלים ממעצר, יש לכלול את המעצרים האלה במניין הכולל. למרות זאת
למען שלמות התמונה אציג את הנתונים גם לפי שיטת המשטרה: אם לא כוללים
במספר המעצרים את העצורים שנמנו לעיל, כאמור בניגוד לדעתי, הירידה
.)5.2.2018( 20– פרוטוקול מישיבת ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת ה54
18 הצעה לסדר28
46,453 (ו־2014 מעצרים בשנת46,839; מ־7.5% — במספרם הייתה גדולה יותר
55.2017 בשנת43,305) ל־2015 מעצרים בשנת
מסקנתי בעניין היציבות במדיניות ריבוי המעצרים מתחזקת במיוחד על רקע
ירידה חדה שחלה, לפי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, במספר כתבי האישום
,. בקרב תושבי ישראל2014 יחסית לשנת2016 שהוגשו נגד תושבי ישראל בשנת
; תושבים33,700 — כ־2015 תושבים; בשנת36,300 עמדו לדין כ־2014 בשנת
. בקרב מי שאינם28% תושבים. סך הכול ירידה של כ־26,200 — כ־2016 ובשנת
56.תושבי ישראל כמעט שלא חלה ירידה במספר העומדים לדין
4 תרשים
2017-2011 ,מספר המעצרים
.)משטרת ישראל (הנתונים התקבלו בעקבות בקשת חופש מידע :מקור
. נתוני המשטרה שהתקבלו בעקבות בקשת חופש מידע55
.)29.5.2018( עומדים לדין במשפטים פליליים הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה56
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
70,000
60,000
50,000
40,000
30,000
20,000
10,000
0
29מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
על היציבות במדיניות ריבוי המעצרים אפשר ללמוד ממספר המעצרים עד
תום ההליכים ועד החלטה אחרת. ניכר שהייתה ירידה במספר המעצרים עד
(בנתונים שנתיים, ירידה2016 עד אמצע שנת2014 תום ההליכים מסוף שנת
מספר28%, תקופה שבה, כאמור, ירד בכ־2016 לשנת2014 משנת15%של כ־
העומדים לדין מקרב תושבי ישראל), אבל רק אם לא כוללים במספר המעצרים
הללו שוהים בלתי חוקיים, קטינים ופלסטינים שטופלו במערכת התביעה
הצבאית בשטחי הגדה המערבית (שכאמור לדעת המשטרה אין לכלול אותם
2017 ו־2016 במניין המעצרים עד תום ההליכים). אם מונים עצורים אלה, בשנים
לא מסתמנת ירידה משמעותית במעצרים עד תום ההליכים, למעט ירידה ברבעון
., שעדיין אי־אפשר לדעת אם היא חד־פעמית או קבועה2017 האחרון של
א5 תרשים
,מספר המעצרים עד תום ההליכים ועד החלטה אחרת
, לפי רבעון2017-2011
.)משטרת ישראל (הנתונים התקבלו בעקבות בקשת חופש מידע :מקור
4,500
4,000
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
מעצר עד תום ההליכים
מעצר עד החלטה אחרת
30
18 הצעה לסדר
ב5 תרשים
,מספר המעצרים עד תום ההליכים ועד החלטה אחרת
), לפי רבעון (לפי שיטת המשטרה2017-2011
בנתונים לא כלולים מעצרים של שוהים בלתי חוקיים, קטינים ופלסטינים שטופלו :הערה
.במערכת התביעה הצבאית בשטחי הגדה המערבית
.)משטרת ישראל (הנתונים התקבלו בעקבות בקשת חופש מידע :מקור
גם באשר לכלל המעצרים (מעצרי ימים, מעצרים עד תום ההליכים ועד החלטה
אחרת) מצטיירת תמונה דומה של יציבות במדיניות. ייתכן שאפשר לדבר על
ראשיתה של ירידה מתונה במספר המעצרים, אם מפחיתים ממעצרי הימים, לפי
שיטת המשטרה, מעצרים של שוהים בלתי חוקיים, של קטינים ושל פלסטינים
,שטופלו במערכת התביעה הצבאית בשטחי הגדה המערבית. בכל מקרה
המסקנה בדבר יציבות במדיניות ריבוי המעצרים מקבלת משנה תוקף אם
, אשר לא2016 מביאים בחשבון את הירידה החדה במספר העומדים לדין בשנת
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
מעצר עד תום ההליכים
מעצר עד החלטה אחרת
31מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
שעות (מעצרים על24 באה לידי ביטוי במספר המעצרים. במספר המעצרים עד
.ידי שוטרים שהסתיימו עד הדיון השיפוטי המכונה "מעצר ימים") ניכרת ירידה
6 תרשים
, לפי רבעון2017-2011 ,מעצרים מכל הסוגים
. ברישומי המשטרה סיווג סוג המעצר הוא על פי המעצר האחרון שבו היה העצור:הערה
.כלומר, לא יימנה כאן מעצר ימים של עצור שנעצר אחר כך במעצר עד תום ההליכים
.)משטרת ישראל (הנתונים התקבלו בעקבות בקשת חופש מידע :מקור
מגמה של יציבות במספר המעצרים עד תום ההליכים ניכרת הן במעצרי גברים
.)והן במעצרי נשים (מעצרי נשים נפוצים הרבה פחות
10,331
9,864
10,000
12,000
8,000
6,000
5,111
4,000
2,000
2,833
2,396
2,164
1,850
1,621
עד24
שעו
מעצרי ימים
עד החלטה
אחר בלבד
ום
בל
בד
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
0
עד
הה ליכי
7 תרשים
, לפי רבעון2017-2011 ,מעצרים של גברים ונשים
10,000
12,000
8,000
6,000
4,000
2,000
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
3
2
1
423
471
477
560
560
0
נשים
גברים
4,500
4,000
3,500
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
3
2
1
37
64
59
49
52
74
63
מעצר ימים
.)משטרת ישראל (הנתונים התקבלו בעקבות בקשת חופש מידע :מקור
מעצר עד תום ההליכים
32
18 הצעה לסדר
33מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
גם לפי נתוני בתי המשפט על מספר מעצרי הימים, כפי שנאספו ממערכת "נט
.המשפט", לא היה שינוי במגמה מבחינת מספר המעצרים בשנים האחרונות
להלן, גם מנתונים אלה מסתמנת ירידה מסוימת8 כפי שניתן לראות בתרשים
שעות וירידה קלה מאוד במספר24 במספרם של המעצרים הקצרים של עד
המעצרים הכולל, אבל בה בעת חלה עלייה במספר מעצרי הימים הארוכים של
.שישה ימים ומעלה
8 תרשים
2016-2012 ,מספר מעצרי הימים, לפי משך המעצר
עקב צורת הרישום של המעצרים האלה על ידי המדינה, משך המעצר מחושב מתחילת:הערה
מהמקרים משך המעצר כולל גם17%-16%המעצר ועד השחרור הסופי, ולדברי המשטרה ב־
.תקופה שבה שהה העצור במעצר בית
.התנועה לחופש המידע :מקור
50,000
45,000
40,000
35,000
30,000
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
0
2012
2013
2014
2015
2016
20,749
20,948
18,133
14,353
14,052
8,099
8,744
11,318
13,024
13,989
5,655
6,169
6,790
6,604
6,360
4,685
4,690
4,928
5,062
5,320
4,255
4,071
3,180
2,776
3,002
שעות25
-
48
ימי 3
-
5
ימי 6
-
10
הלעמו ימי11 תועש24 ד ע
18 הצעה לסדר34
הממצאים האלה מתיישבים עם הנתונים המצביעים על המשך העלייה
, לפי דוחות2016 במספר תיקי המעצרים שנדונו בבתי משפט השלום בשנת
הממצאים כאן גם שונים מנתוני שנתוני המשטרה (ראו57.הרשות השופטת
), שלפיהם חלה בתקופה זו ירידה של ממש במספר הכולל2 לעיל ובתרשים
של המעצרים בכלל ושל מעצרים עד תום ההליכים בפרט. הממצאים כאן גם
מתאימים למסקנה של הסנגוריה הציבורית, שלפיה: "בשנתיים האחרונות
הייתה עצירה בגידול המתמיד של מספר המעצרים בישראל. עם זאת, טרם
ניתן לומר אם אכן מסתמן שינוי מדיניות שיביא גם לקיטון משמעותי במספר
58."המעצרים
ג. שימוש מועט בחלופות מעצר
מנתוני בתי המשפט על מעצרים עד תום ההליכים עולה גם שלא חלה עלייה
בשימוש בחלופות מעצר, כפי שאפשר היה לצפות אילו הייתה מיושמת מדיניות
מעצרים שמתייחסת למעצר כאמצעי אחרון. גם איזוק אלקטרוני נמצא עדיין
.בשימוש מועט יחסית
דוח שנתי ) לעומת הרשות השופטת2017( 26 2016 דוח שנתי השוו את הרשות השופטת57
: קצב סגירת2016). ראו גם איתמר לוין "שפל ביעילות בתי המשפט ב־2016( 27 2015
.12.11.2017 News1 "התיקים ירד והמלאי גדל
.22 ', בעמ43 לעיל ה"ש , הסנגוריה הציבורית58
35מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
9 תרשים
,תוצאות דיונים בבקשות מעצר עד תום ההליכים
)" ("נט המשפט2016-2010 ,לפי תוצאת הדיון
נתונים פתוחים וגולמיים על הנעשה בבתי המשפט בישראל, אתר האינטרנט של:מקור
.פרויקט תולעת המשפט
כשם שלא חל שינוי משמעותי בשימוש בחלופות מעצר, נתוני המשטרה מלמדים
חלה ירידה ניכרת בשחרור עצורים בתחנת המשטרה ועלייה בהבאתם2014 שמאז
להלן, בשנת10 להארכת מעצר בבתי המשפט. כפי שאפשר להיווכח מתרשים
, חלה עלייה חדה במספר המקרים שבהם קציני משטרה משחררים עצורים2014
אבל מאז ניכרת ירידה משמעותית במספר המקרים האלה. נתונים אלו מאששים
, על כך2 את הביקורת שהביעו בתי המשפט בשנים האחרונות, כאמור לעיל בפרק
שקציני משטרה אינם עושים די שימוש בסמכותם זו, ולמעשה מביאים להארכת
.מעצר בבתי המשפט עצורים שהיה אפשר לשחררם קודם לכן בתחנת המשטרה
6,900
6,866
7,559
6,950
7,401
7,069
6,643
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
14,000
16,000
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
שחרור
שחרור בערובה
/
מעצר
בית
מעצר
מעצר
בית
אחר
כשירות לעמוד לדין-אי
הבקשה התקבלה
איזוק אלקטרוני
התיק נסגר מסיבות טכניות
0
3,082
2,404
2,830
2,849
3,311
2,946
3,462
1,156
1,173
1,242
1,333
1,445
1,232
367
18 הצעה לסדר36
10 תרשים
, לפי רבעון2017-2011 ,מעצרי ימים, לפי אסמכתה לשחרור
.)משטרת ישראל (הנתונים התקבלו בעקבות בקשת חופש מידע :מקור
ד. מיעוטים וזרים נפגעים במיוחד מריבוי המעצרים
בסעיף זה אבחן את נתוני המשטרה על מספר המעצרים בפילוח לפי שיוך אתני
לאחת מארבע קבוצות: פלסטינים (תושבי השטחים), יהודים אזרחי ישראל, לא
.)יהודים אזרחי ישראל (כלומר ערבים) וזרים (כלומר חסרי אזרחות ישראלית
בחינה של מספר המעצרים לפי פילוח זה מגלה כי מי שנפגעו ועדיין נפגעים
מתופעת העלייה במספר המעצרים הם מיעוטים, פלסטינים וזרים; הזינוק הגדול
6,000
5,000
4,000
3,000
1,000
0
2,000
בית המשפט– פקודת שחרור
שחרור בהחלטה של קצין
אסמכתה לשחרור / תום תוקף תנאים
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
3
2
1
37מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
ביותר במספר המעצרים עד תום ההליכים מאז החלת תוכנית מפנה היה במספר
.העצורים הפלסטינים והזרים
א11 תרשים
,מעצרים עד תום ההליכים, לפי שיוך אתני של העצורים
, לפי רבעון2017-2011
.)משטרת ישראל (הנתונים התקבלו בעקבות בקשת חופש מידע :מקור
ניכר מן התרשים שמספר הפלסטינים שנעצרים עד תום ההליכים גדול בהרבה
פער זה נובע ככל הנראה מכך59.ממספר העצורים מכל קבוצת אוכלוסייה אחרת
מנתונים שפרסם האתר שיחה מקומית עולה שחלה עלייה ניכרת גם במעצרם של59
פלסטינים עד תום ההליכים. ראו יהושע (ג'וש) לייפר "עהד תמימי לא לבד: מאות קטינים
.22.1.2018 שיחה מקומית "קטינים פלסטינים בבתי הכלא הישראליים
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
פ
לסטינים
יהודי
ם
לא-יהודים
זרים
אחרים
18 הצעה לסדר38
שמערכת אכיפת החוק סבורה שיהיה קשה יותר להבטיח את התייצבותם
למשפט בלא מעצר. אם משמיטים את מעצרי תום ההליכים של שוהים בלתי
חוקיים וכן של קטינים ופלסטינים שנעצרים על ידי המשטרה ונתבעים על ידי
מערכת התביעה הצבאית, מספר הפלסטינים העצורים יורד באופן ניכר יחסית
.לקבוצות האוכלוסייה האחרות
ב11 תרשים
,2017-2011 ,מעצרים עד תום ההליכים, לפי שיוך אתני של העצורים
)לפי רבעון (לפי שיטת המשטרה
בנתונים לא כלולים מעצרים של שוהים בלתי חוקיים, קטינים ופלסטינים שטופלו:הערה
.במערכת התביעה הצבאית בשטחי הגדה המערבית
.) משטרת ישראל (הנתונים התקבלו בעקבות בקשת חופש מידע:מקור
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
1,400
1,200
1,000
800
600
400
200
0
פ
לסטינים
יהודי
ם
לא-יהודים
זרים
אחרים
39מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
גם בבחינת מספר המעצרים עד החלטה אחרת לפי שיוך אתני של העצורים
) ניכר זינוק חד במספר המעצרים של פלסטינים בשלוש השנים12 (להלן בתרשים
האחרונות. גם כאן, אם משמיטים את המעצרים עד החלטה אחרת של שוהים בלתי
,חוקיים, של קטינים ושל פלסטינים שנתבעים על ידי מערכת התביעה הצבאית
.מספר הפלסטינים העצורים יורד באופן ניכר יחסית לקבוצות האוכלוסייה האחרות
א12 תרשים
,מעצרים עד החלטה אחרת, לפי שיוך אתני של העצורים
, לפי רבעון2017-2011
.) משטרת ישראל (הנתונים התקבלו בעקבות בקשת חופש מידע:מקור
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
1,200
1,000
800
600
400
200
0
פ
לסטינים
יהודי
ם
לא-יהודים
זרים
אחרים
18 הצעה לסדר40
ב12 תרשים
,מעצרים עד החלטה אחרת, לפי שיוך אתני של העצורים
), לפי רבעון (לפי שיטת המשטרה2017-2011
בנתונים לא כלולים מעצרים של שוהים בלתי חוקיים, קטינים, ופלסטינים שטופלו :הערה
.במערכת התביעה הצבאית בשטחי הגדה המערבית
.)משטרת ישראל (הנתונים התקבלו בעקבות בקשת חופש מידע :מקור
בקרב אזרחי ישראל מספר העצורים היהודים עד תום ההליכים גבוה ממספר
מכלל העצורים40% לעיל), וערבים ישראלים הם כ־11 העצורים הערבים (תרשים
,עד תום ההליכים. ואולם אם בוחנים את הנתונים בכלל המעצרים לצורכי חקירה
,2017 ). ברבעון האחרון של13 מתגלה תמונה קיצונית עוד יותר (להלן בתרשים
מהעצורים לצורכי חקירה. אדרבה, בחמש48%בקרב אזרחי ישראל היו ערבים כ־
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
פ
לסטינים
יהודי
ם
לא-יהודים
זרים
אחרים
41מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
השנים האחרונות חלה ירידה מתונה במעצרם של יהודים, ואילו במעצרם של
ערבים חלה דווקא עלייה. אשר לזרים — ניתן לראות עלייה משמעותית במספר
60.מעצרי הימים שלהם בחמש השנים האחרונות
13 תרשים
,מעצרים לצורכי חקירה, לפי שיוך אתני של העצורים
, לפי רבעון2017-2011
.)משטרת ישראל (הנתונים התקבלו בעקבות בקשת חופש מידע :מקור
מספר מקרי ההסתננות לישראל נמוך למדי, אבל הייתה עלייה2013 מתחילת שנת60
במספר העובדים הזרים ועלייה גם במספר מבקשי המקלט בשנה. ראו רשות24%של כ־
). שיעור העלייה במספר מעצרי2018 (ינואר נתוני זרים בישראל ,האוכלוסין וההגירה
.הימים של זרים עדיין גדול יותר משיעור העלייה במספר האזרחים הזרים בישראל
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
00
,0
8
00
,0
7
00
,0
6
00
,0
5
00
,0
4
00
,0
3
00
,0
2
00
,0
1
0
פ
לסטינים
יהודי
ם
לא-יהודים
זרים
אחרים
18 הצעה לסדר42
. מכלל העצורים מקרב אזרחי ישראל46% שעות ערבים הם כ־24 במעצרים עד
בקרב אזרחים ישראלים הייתה ירידה במספר המעצרים האלה, אך בקרב זרים
.הייתה עלייה
14 תרשים
, שעות, לפי שיוך אתני של העצורים24 מעצרים עד
, לפי רבעון2017-2011
.)מקור: משטרת ישראל (הנתונים התקבלו בעקבות בקשת חופש מידע
אזרחים יהודים הם אפוא מיעוט מתוך כלל העצורים, כולל פלסטינים וזרים, עד
). גם אם משמיטים2017 מכלל המעצרים בשנת30%תום ההליכים (פחות מ־
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
פ
לסטינים
יהודי
ם
לא-יהודים
זרים
אחרים
43מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
את מעצרי תום ההליכים של שוהים בלתי חוקיים, של קטינים ושל פלסטינים
50%שנעצרים ונתבעים על ידי מערכת התביעה הצבאית, יהודים הם עדיין רק כ־
מהעצורים עד40%מכלל העצורים עד תום הליכים. כאמור לעיל, ערבים הם כ־
.תום ההליכים מקרב אזרחי ישראל
א15 תרשים
,מעצרים עד תום ההליכים, לפי שיוך אתני של העצורים
) (באחוזים2017-2011
.)משטרת ישראל (הנתונים התקבלו בעקבות בקשת חופש מידע :מקור
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
פ
לסטינים
יהודי
ם
לא-יהודים
זרים
אחרים
18 הצעה לסדר44
ב15 תרשים
,מעצרים עד תום ההליכים, לפי שיוך אתני של העצורים
) (לפי שיטת המשטרה; באחוזים2017-2011
בנתונים לא כלולים מעצרים של שוהים בלתי חוקיים, קטינים, ופלסטינים שטופלו :הערה
.במערכת התביעה הצבאית בשטחי הגדה המערבית
.)משטרת ישראל (הנתונים התקבלו בעקבות בקשת חופש מידע :מקור
תמונה שונה מצטיירת מהנתונים בכל הנוגע למעצרי ימים. כאמור לעיל, אם
. מהעצורים48%בוחנים את מעצרי הימים של אזרחי ישראל בלבד, ערבים הם כ־
וביחס )20%שיעור זה גבוה במיוחד לא רק ביחס לחלקם באוכלוסייה (כ־
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
פ
לסטינים
יהודי
ם
לא-יהודים
זרים
אחרים
45מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
), אלא גם ביחס לחלקם40%לשיעור העצורים הערבים עד תום ההליכים (כ־
מכלל42%, למשל, היו הערבים כ־2010 בכלל האסירים בבתי המאסר — בשנת
אי־אפשר להסביר את ההבדל בין61.אוכלוסיית האסירים הפליליים אזרחי ישראל
שיעור העצורים הערבים לבין שיעור האסירים הערבים בהתגברות הפשיעה של
, שנית62;ערבים: ראשית, לאורך שנים הפשיעה של ערבים בישראל הולכת ויורדת
גם בקרב מורשעים (ולא רק בקרב אסירים) שיעור הערבים נמוך יותר משיעור
63.2014 מתוך המורשעים תושבי ישראל בשנת34%העצורים — כ־
ממצא זה על השיעור הגבוה של עצורים ערבים מתיישב גם עם נתונים קודמים
2010 שהתפרסמו בעבר. לפי נעם זוסמן, יונתן וודבריג' וסאמי מיעארי, בשנת
ובעשור שקדם לה היה שיעור העצורים המוסלמים כפול משיעור העצורים
,2015–2011 כך גם לפי נתונים שפרסם נעם רותם, שמהם עלה כי בשנים64.היהודים
היו של לא60% המעצרים לצורכי חקירה שבוצעו בישראל, יותר מ־295,654 מתוך
מהמעצרים לצורכי חקירה של לא יהודים הסתיימו ללא59%יהודים. כמו כן, כ־
65.הגשת כתב אישום
מנתוני המשטרה שהתקבלו לצורך מחקר זה עולה ששיעור נמוך של מעצרי
,ימים מסתיימים בהגשת כתב אישום באופן כללי, ובפרט כשהעצורים הם ערבים
פלסטינים וזרים. בקרב האוכלוסייה היהודית שיעור מעצרי הימים (או המעצרים
, ואילו בקרב ערבים50%לצורכי חקירה) המסתיימים בהגשת כתב אישום הוא כ־
אתר "2010 חיים אילוז־איילון "אסירים שפוטים פליליים אזרחי ישראל נתונים לשנת61
). השוו לנתונים דומים שפורסמו באשר לאסירים המשוחררים2010( הרשות לשיקום האסיר
: דרור ולק ואליאב ברמן, "רצידיביזם בישראל: מאפייני אסירים ומאסר והתמחות2008 בשנת
:). השוו לנתונים דומים של שירות בתי הסוהר2015( 76 ,72 17 צוהר לבית הסוהר "עבריינית
.31.8.2016 אתר שיחה מקומית "נעם רותם "נתוני שב"ס: רק כרבע מהאסירים בישראל יהודים
ממדי הפשיעה בישראל בשנים ראו נעם זוסמן, יונתן וודבריג' וסאמי מיעארי62
.)2016( תוך התמקדות בחברה הערבית2010-1990
אתר הלשכה ": מבוגרים מורשעים בדין11.6 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה "לוח63
.)15.9.2017המרכזית לסטטיסטיקה (פורסם ב־
.46 ', בעמ62 לעיל ה"ש , זוסמן, וודבריג' ומיעארי64
אתר שיחה "' אחוז מהמעצרים בישראל הם של 'לא יהודים60 : נעם רותם "חשיפה65
.1.6.2016 מקומית
18 הצעה לסדר46
, ואף פחות מזה; בקרב זרים ופלסטינים השיעורים35% אזרחי ישראל השיעור הוא
(מכל הנתונים האלה נוכו המעצרים של50%–30% משתנים מאוד ועומדים על
שוהים בלתי חוקיים, של קטינים ושל פלסטינים שטופלו במערכת התביעה
.)הצבאית בשטחי הגדה המערבית
16 תרשים
,מעצרים לצורכי חקירה שהסתיימו בהגשת כתב אישום
2016-2011 ,לפי שיוך אתני של העצורים
)(לפי שיטת המשטרה; באחוזים
בנתונים לא כלולים מעצרים של שוהים בלתי חוקיים, קטינים, ופלסטינים שטופלו :הערה
.במערכת התביעה הצבאית בשטחי הגדה המערבית
.)משטרת ישראל (הנתונים התקבלו בעקבות בקשת חופש מידע :מקור
60
50
40
30
20
10
0
2016
2015
2014
2013
2012
2011
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
2
1
פ
לסטינים
יהודי
ם
לא-יהודים
זרים
47מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
נתונים אלו הם אינדיקציה לכך שמספר המעצרים המיותרים של ערבים וזרים
גבוה באופן שיטתי ממספר המעצרים המיותרים של יהודים. ההבדלים הניכרים
האלה בשיעור מעצרי הימים שמסתיימים בכתב אישום הם ממצא בעייתי מאוד
.מבחינת היחס של מערכת אכיפת החוק לאוכלוסיות אלה
17 תרשים
, שעות24 מעצרי זרים מתוך המעצרים עד
) (לפי שיטת המשטרה; באחוזים2017-2011
בנתונים לא כלולים מעצרים של שוהים בלתי חוקיים, קטינים ופלסטינים שטופלו :הערה
.במערכת התביעה הצבאית בשטחי הגדה המערבית
.)משטרת ישראל (הנתונים התקבלו בעקבות בקשת חופש מידע :מקור
המגמה של גידול במעצרי הזרים (מי שאינם אזרחי ישראל ואינם פלסטינים) בולטת
החשופים שעות, שהם מעצרים24 בשיעור מעצרם מתוך המעצרים הקצרים, עד
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
4
3
2
1
12
10
8
6
4
2
0
18 הצעה לסדר48
לביקורת שיפוטית מעטה, ומטבע הדברים יש סיכוי גבוה יותר שיהיו מעצרי
שווא. כאמור לעיל, מספר המעצרים הקצרים של אזרחים ישראלים דווקא ירד
לעיל, מספר המעצרים17 בחמש השנים האחרונות אך כפי שניכר מתרשים
.הקצרים של זרים עלה באותה תקופה
למרות הבקשות לא התקבלו מהמשטרה נתונים על השיעור היחסי של מעצרים
של ילידי הארץ לעומת מעצרים של עולים חדשים וותיקים, כגון אוכלוסיית יוצאי
— אתיופיה. לפי מענה המשטרה לבקשת המידע
בעת האחרונה נערכה במשטרת ישראל בחינה מעמיקה של סוגיית
,העברת מידע מפולח לפי מוצא/דת/גזע/אזור מגורים של נתונים, חשודים
,מורשעים וקורבנות, ובהתבסס על ניסיון העבר מצאה משטרת ישראל
כי כאשר נתונים מסוג זה מתייחסים לשסעים בחברה הישראלית, הם
עלולים להוביל לתיוג אוכלוסיות בהיבטי פשיעה ולפגיעה ברגשותיהן
של אוכלוסיות שונות. כמו כן, תיוג מסוג זה עלול לגרור פגיעה בשלום
66.הציבור וביטחונו, כתוצאה מתגובות האוכלוסייה לתיוג
במובן מסוים אפשר להבין את העמדה הזו, וגם במדינות אחרות ניכר החשש מפני
,תיוג אוכלוסייה בצורה זו. עם זאת, יש להצטער על כך שנתונים אלה לא הועברו
.משום שעל פי נתונים שהתפרסמו בעבר יש להניח שגם כאן יש פערים ניכרים
לדוגמה, בעבר התפרסם בדוח של הצוות למיגור הגזענות נגד יוצאי אתיופיה כי
מהאוכלוסייה הבוגרת1.6% בעוד שיעורם של יוצאי אתיופיה באוכלוסייה הוא
שיעור תיקי החקירה נגד בוגרים יוצאי אתיופיה2015 מהקטינים, ב־2%בישראל ו־
מכלל התיקים הפליליים נגד חשודים שנפתחו במשטרה, ושיעור3.2%הגיע לכ־
. שיעור כתבי האישום נגד יוצאי אתיופיה מתוך7.6%התיקים נגד קטינים הגיע ל־
מכלל כתבי האישום נגד בוגרים3.5%( כלל כתבי האישום שהוגשו גבוה אף יותר
67.) מכלל כתבי האישום נגד קטינים8.5%ו־
.)3.1.2018( מכתב מהממונה על חופש המידע במשטרת ישראל למר גיא זומר66
— ). השוו2016 (יולי76 דוח מסכם הצוות למיגור הגזענות נגד יוצאי אתיופיה67
.)2015( יחס המשטרה ליוצאי אתיופיה אגודה ישראלית למען יהודי אתיופיה
49מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
הממצאים המפורטים לעיל מלמדים על פער ניכר בין
הצהרות חוק המעצרים והרטוריקה של בית המשפט
העליון לבין יישום החוק בפועל. למרות ההצהרות על
השינויים במדיניות המעצרים של המשטרה, בפועל
מדיניות זו לא השתנתה. חלה ירידה קטנה בלבד במספר המעצרים, והוא עדיין
גבוה מהנדרש על פי עקרונות החוק. כמו כן, השימוש בחלופות מעצר עודנו
מועט. זאת ועוד, במקום שהמשטרה, התביעה ובתי המשפט יאכפו את החוק
באופן שוויוני, שיעור המעצרים של בני מיעוטים וזרים מתוך כלל המעצרים
גדול הרבה יותר מחלקם היחסי באוכלוסייה הכללית, ושיעור המעצרים לצורכי
חקירה שמסתיימים בכתב אישום בעניינם נמוך באופן ניכר משיעור המעצרים
של עצורים יהודים המסתיימים בכתב אישום — אינדיקציה לכך שמספר מעצרי
השווא של בני מיעוטים וזרים גבוה יחסית. בפרק זה אעמוד על הפערים האלה
.ועל הסיבות להם ואדון בפתרונות אפשריים
אפתח ואבהיר כי אין די בממצאים המפורטים לעיל כדי להכריע חד־משמעית אם
האי־שוויון המשתמע מהם הוא תוצאה של אפליה מכוונת או שהוא נובע מסיבות
אחרות, כגון דפוסים שונים של עבריינות בקבוצות השונות, מאפיינים חברתיים־
כלכליים, קשיים מיוחדים להשתמש בחלופות מעצר בשל הבדלים תרבותיים או
בעניין זה חסרים נתונים, מקצתם68.כלכליים, פערים בייצוג בבתי המשפט, ועוד
,נתונים שלא סופקו על ידי המשטרה. עם זאת חשוב להדגיש: הפערים שהתגלו
)50%כגון הפער בין שיעור מעצרי הימים של יהודים שהובילו לכתב אישום (כ־
,) ואף פחות35%לבין שיעור מעצרי הימים של ערבים שהובילו לכתב אישום (כ־
מצביעים על כך שהחוק אינו מופעל באופן שוויוני על ידי המשטרה, התביעה ובתי
המשפט, או לפחות שהפעלת החוק משפיעה באופן לא שוויוני על האוכלוסיות
השונות. הפער הזה הוא מדד משמעותי המראה שמדיניות אכיפת החוק אינה
מסקנה דומה אפשר להסיק מהעובדה שמספר69.מיושמת באופן אחיד ושוויוני
מעצרי הימים של ערבים עולה בשנים האחרונות, ואילו מספר המעצרים של
.10-9 ', בעמ62 לעיל ה"ש , ראו לדוגמה זוסמן, וודבריג' ומיעארי68
המלצתי בעבר לאמץ מדד זה כדי לבחון את השוויוניות והאחידות של מדיניות69
83 היועץ הטוב: אמות מידה להערכת היועץ המשפטי לממשלה התביעה. ראו גיא לוריא
.)היועץ הטוב ,) (להלן: לוריא2015(
. דיון4
18 הצעה לסדר50
,יהודים יורד. כפי שיוסבר בפרק זה, תוצאה לא שוויונית זו בעייתית כשלעצמה
.והיא עשויה להיחשב אפליה אסורה גם בהיעדר כוונת אפליה
א. המשפט עלי ספר לעומת המשפט בפועל
חוק המעצרים מקדש את ההליך ההוגן, את הפיכת המעצר לאמצעי אחרון שיש
.לנקוט רק אם אין ברירה אחרת, ואת השמירה על זכויות החירות ועל כבוד האדם
הממצאים מצביעים אפוא על תופעה המזוהה בספרות המחקר כפער בין המשפט
). במיליםlaw in action( ) לבין המשפט בפועלlaw in the books( עלי ספר
אחרות, כפי שמקובל היום על חוקרים רבים בתחום המשפט, מדובר בפער בין
המשפט כפי שהוא כתוב באופן פורמלי בספרי החוק, בהלכה הפסוקה וברטוריקה
70.השיפוטית, לבין המשפט שמיושם בפועל בהחלטות שיפוטיות ומינהליות
המסקנה העיקרית היא שאין די בהצהרה בחוק על עקרונות ועל כללים שעל פיהם
.המערכת צריכה לפעול. רפורמה חוקית המנותקת מהמציאות לא תועיל בתיקונה
אדרבה, במקרים רבים הרפורמה הנחוצה איננה בחוק אלא באופן יישומו על רקע
הממצאים מצביעים על שני פערים בין לשון חוק המעצרים71.המציאות החברתית
לבין אופן יישומו: א. למרות לשון החוק, מעצר עדיין איננו אמצעי אחרון שננקט
רק אם אין ברירה אחרת; ב. האכיפה אינה שוויונית ופוגעת יותר במיעוטים. אדון
בפערים אלה לפי סדר זה, אולם לפני הדיון בנושאים אלה בישראל נפנה את מבטנו
.אל מעבר לים, לשלוש מדינות שגם הן מתמודדות עם בעיה דומה
על זיהוי התופעה הזו במחקר המשפטי ועל ההשלכות שלה לעניין רפורמות70
Hanoch Dagan, Reconstructing American Legal Realism and משפטיות ראו לדוגמה
Rethinking Private Law Theory 46 (2013); Bryant Garth and Elizabeth Mertz,
Introduction: New Legal Realism at Ten Years and Beyond, 6 UC Irvine L.
. על הפער הזה בישראל בתחום המעצרים המינהליים, שבמסגרתו ההלכהRev. 121 (2016)
הפסוקה מכבדת מאוד מבחינה רטורית את זכויות העצירים אך בפועל אין כמעט התערבות
Shiri Krebs, Lifting the Veil of Secrecy: Judicial Review שיפוטית, ראו
of Administrative Detentions in the Israeli Supreme Court, 45 Vand. J.
Transnat’l L. 639 (2012)
.46 ', בעמ70 לעיל ה"ש ,Dagan השוו71
51מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
ב. מבט משווה: ארצות הברית, בריטניה וקנדה
ארצות הברית
למרות הזכות לשחרור בערבות לפני משפט ארצות הברית מתמודדת בפועל
) של73 נוסף על כך, שיעור המעצרים (והמאסרים72 .עם תופעת ריבוי מעצרים
בני מיעוטים (היספנים ושחורים) מקרב כלל המעצרים גבוה הרבה יותר מחלקם
דוח של משרד המשפטים האמריקני הראה שבשנים74.היחסי באוכלוסייה
) היו נמוכים55%( סיכוייהם של היספנים להשתחרר לפני משפט2004–1990
וגם מחקרים שנעשו מאז75,)68%( ) ושל לבנים62%( יותר מסיכוייהם של שחורים
אחד ההסברים שניתנו לתופעה זו בארצות הברית76.מאששים את הממצא הזה
הוא שלשופטים אין די זמן ומידע לצורך ההחלטה על שחרור בערבות, ולכן זו
נשענת על מאפיינים חברתיים של הנאשם. בעת קביעת הערבות שופטים עלולים
הזכות לשחרור בערבות לפני משפט לא עוגנה במפורש בחוקה האמריקנית, אך היא72
U.S Const. amend. VIII; Stack V. Boyle, 342 U.S מעוגנת היטב בפסיקה. ראו
1, 3 (1951); Joshua J. Luna, Bail Reform in Colorado: A Presumption of
. בארצות הברית שופטים רשאיםRelease, 88 U. Colo. L. Rev. 1067, 1071 (2017)
להחליט על מעצר עד תחילת המשפט כדי לשמור על ביטחון הציבור ולוודא הגעתם של
העצורים לבית המשפט. החוק קובע שכל נאשם ישוחרר על ידי זיהוי אישי או הפקדת ערבות
כספית, אלא אם קבע השופט שהשחרור לא יבטיח את ההגעה של אותו אדם לבית המשפט
או שיש בו משום סכנה לביטחון אדם מסוים או הציבור. כמו כן, החוק מגדיר לשופטים
.קריטריונים ספציפיים שאליהם הם צריכים להתייחס בעת ההחלטה על שחרור בערבות
הקריטריונים כוללים את מהות העבירה ונסיבותיה, משקל הראיות, עברו הפלילי ואופיו
של החשוד ומידת הסכנה הנשקפת לאדם מסוים או לציבור בעקבות שחרור החשוד. ראו
The Bail Reform Act of 1984, 18 U.S.C. §§3141-3150 (2006)
.48 ה"ש לעיל ,McIntyre and Baradaran לנתונים אלה ראו73
.742 'שם, בעמ 74
Thomas Cohen and Brian A. Reaves, Pretrial Release of Felony 75
Defendants in State Court (2007)
Cassia Spohn, Race, Sex and Pretrial Detention in Federal Court: 76
Indirect Effects and Cumulative Disadvantage, 57 U. Kan. L. Rev. 879
883-898 (2009)
18 הצעה לסדר52
נוסף על כך, הטענה היא שיכולתם של77.להחשיב אדם מקבוצת מיעוט למסוכן
נאשמים שחורים והיספנים להעמיד ערבות נמוכה מזו של נאשמים לבנים, כך
78.שהסיכוי שלהם להישאר במעצר גדול יותר
כדי להתמודד עם התופעות הללו הוצע בשנים האחרונות לערוך רפורמות
במערכות הטרום־משפט, שמטרתן לתת בידי השופטים כלים אובייקטיביים
יותר להערכת סיכונים, כך שבעת ההחלטה על שחרור נאשם יוכלו לאמוד את
, רפורמות כאלה נערכו79.הסיכון שלא יגיע למשפטו או יהווה סכנה לציבור
למשל, במחוזות אחדים בקליפורניה וצמצמו שם את אוכלוסיית העצורים. באחד
המחוזות שולבה תוכנית להערכת סיכונים שכללה שאלון אחיד על כל עצור ובו
הנתונים האלה: גיל המעצר הראשון, מספר הפעמים בעבר שהעצור לא הופיע
למשפטו, הרשעות קודמות, תעסוקה בעת המעצר, מקום מגורים קבוע בעת
80.המעצר ושימוש בסמים
.רפורמה דומה הופעלה בשנים האחרונות בוושינגטון בירת ארצות הברית
מהנאשמים בעיר משוחררים בתנאי ערבות80% ,בעקבות הפעלת התוכנית
הנוספים נקבעת ערבות5% נשארים במעצר ללא ערבות, ול־15% ,שאינה כספית
מהנאשמים המשוחררים אינם נעצרים מחדש על88%כספית. הנתונים מראים ש־
הסיכונים תוכנית הערכת81. מגיעים לכל המשפטים שלהם88%עבירה נוספת, ו־
Meghan Sacks, Vincenzo A. Sainato, and Alissa R. Ackerman, Sentenced 77
to Pretrial Detention: A Study of Bail Decisions and Outcomes, 40
American Journal of Criminal Justice 661, 664 (2014)
.678 'שם, בעמ 78
Kristy Pierce-Danford and Meghan Guevara, Creating an Effective Pretrial 79
Program: A Toolkit for Practitioners (Crime and Justice Institute, 2013); Stanford
Criminal Justice Center, What’s Next? Priority Issues for the Next Phase of Public
Safety Realignment 9-10 (2014)
.7-6 ', בעמ79 לעיל ה"ש ,Pierce־Danford and Guevara 80
The Pretrial Justice Institute, Rational and Transparent Bail 81
Decision Making: Moving from a Cash-Based to a Risk-Based Process 16
(2012)
53מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
שיושמה בוושינגטון מספקת שירותי טרום־משפט רבים: ראיונות לנאשמים
ושימוש בכלים סטטיסטיים כדי להעריך את רמת הסיכון של הנאשם (אם הוא
עלול להיעצר בשנית או שלא להגיע למשפט), המלצה לבית המשפט על התנאים
לשחרור בהתאם לרמת הסיכון שנקבעה, ופיקוח כדי לוודא עמידה בתנאי
לדברי הפרקליט הראשי של וושינגטון, רמת הפיקוח הזאת נוסכת82.השחרור
בוושינגטון מופעלים גם83.בו ביטחון להמליץ על שחרור נאשמים במקרים רבים
אמצעים אחרים מלבד הערכת סיכונים ופיקוח, כגון שימוש נפוץ בשחרור באזהרה
) בעבירות עוון, ותובעים מנוסים הבוחנים תיקי נאשמים טרםcitation release(
84.הגעתם לשופט וממיינים תיקים שממילא לא יבשילו לכתב אישום
תוכנית להערכת סיכונים מופעלת גם בצפון קרוליינה, והיא הובילה שם לירידה
משמעותית בשימוש בערבות כספית, ובהתאמה גם לירידה בגודל אוכלוסיית
, כך ששופטים2017 גם בניו ג'רזי מופעלת תוכנית כזאת מינואר85.העצורים
,יכולים לשלוח נאשמים למעצר על בסיס הערכת מסוכנות שמשקללת, בין היתר
מטרת הרפורמה86.את העבר הפלילי של הנאשם ואת האישום העומד נגדו
הייתה לעצור רק את החשודים הנאשמים בעבירות אלימות קשות, ובד בבד
לשחרר חשודים הנאשמים בעבירות קלות או חשודים שנמצאים בכלא עד תום
נתונים מראים כי אוכלוסיית87.ההליכים רק משום שאינם יכולים להעמיד ערבות
ועד2017 מאז החלת הרפורמה בתחילת ינואר15.8%העצורים בניו ג'רזי ירדה ב־
88.2017 סוף יולי
.36-35 'שם, בעמ 82
.33 'בעמ ,שם 83
.36-35 'שם, בעמ 84
.17 'שם, בעמ 85
Keith Romer and Joel Rose, Episode 783: New Jersey על תוכנית זו ראו86
Bails Out, Planet Money: The Economy Explained (July 12, 2017)
S. P. Sullivan, N.J Supreme Court Tightens Bail Reform Rules for Gun 87
Crimes, Repeat Offenders, N. J. com True Jersey (May 26, 2017) (online)
S. P. Sullivan, Here’s How Much N.J Jail Population Fell Since Bail 88
Reform, N. J. com True Jersey (July 26, 2017) (online)
18 הצעה לסדר54
בריטניה
89)11.2%( ) ובבריטניה כולה17%( שיעור העצורים מתוך כלל הכלואים באנגליה
נמוך יחסית לישראל, אף שהשיקולים המאפשרים לשופט לסרב לשחרר חשוד
למרות זאת גם באנגליה שורר90.בערבות דומים לשיקולים במשפט הישראלי
בתחום זה אי־שוויון בין מיעוטים לבין אוכלוסיית הרוב. ההסתברות של אדם
שחור להיעצר גדולה פי שלושה מזו של אדם לבן, וסיכוייו של אדם השייך
גם91.לקבוצה אתנית מעורבת להיעצר גדולים פי שניים מאלה של אדם לבן
שיעור המעצרים של זרים גבוה מזה של אזרחים, למרות הרטוריקה של בתי
92.המשפט ששללה מעצרים אוטומטיים מסוג זה
קנדה
גם בקנדה הדין קובע כי יש לאשר שחרור בערבות בתנאים המקילים ביותר
אולם גם שם יש פער93.האפשריים, אלא אם כן התביעה מוכיחה שהמעצר חיוני
בין הדין הזה לבין יישומו בפועל. מאז אמצע שנות השמונים של המאה העשרים
World Prison Brief Data, United Kingdom: England & Wales, World 89
Prison Brief (online)
Elaine Player, Julian Roberts, Jessica Jacobson, Mike Hough, and 90
James Robottom, Remanded in Custody: An Analysis of Recent Trends in
England and Wales 49 Howard Journal of Criminal Justice 231, 232-237 (2010)
Ministry of Justice, Statistics on Race and the Criminal Justice System 91
2016: A Ministry of Justice Publication under Section 95 of the Criminal Justice
Kadifa Williams, Black People and Criminal . לנתונים קודמים ראוAct 1991 (2017)
Justice in England and Wales: A Study on Bail 140 (unpublished thesis
submitted for the degree of Doctor of Philosophy at the Open University,
Applied Social Sciences, 1999)
.242 ', בעמ90 לעיל ה"ש ,.Player et al 92
The Canadian Charter of Rights and Freedoms, section 11; ראו93
John Howard Society of Ontario, Reasonable Bail? (2013); A Legal Aid
Strategy for Bail, Legal Aid Ontario Website; Correctional Services
Program, Trends in the Use of Remand in Canada, 2004/2005 to 2014/2015,
Statistics Canada Website (2017)
55מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
מספר העצורים בבתי הכלא עולה על2005 שולש מספר המעצרים, ומאז שנת
מכלל יושבי בתי54.5% שיעור העצורים הגיע ל־2013 מספר האסירים (בשנת
כך למשל, בפרובינציית אונטריו, אף שלפי הדין מצופה משוטר לשחרר94.)הכלא
חשוד עוד בטרם הבאתו לפני שופט (בכפוף לתנאים האמורים להבטיח את
השנים האחרונות15ביטחון הציבור ולוודא שהחשוד יגיע למשפט), בפועל ב־
2017–2001 ירד מספר השחרורים של חשודים טרם הבאה לפני שופט, ובשנים
מספר התיקים שנפתחו בדיון בבית המשפט בנוגע לערבות. בדומה38%עלה ב־
לישראל, גם באונטריו הופנתה ביקורת רבה כלפי המשטרה, והומלץ לה לשחרר
95.חשודים באזהרה במקום לעצור אותם לשם דיוני ערבות
2015 גם בקנדה מיעוטים סובלים יותר מהגבלת חירות מאוכלוסיית הרוב. בשנת
רבע מהעצורים בקנדה היו בני המיעוט הילידי, אף שחלקם באוכלוסייה הוא רק
במחקרים נמצאו פערים משמעותיים גם בין מעצר של שחורים ולבנים96.3%
אחד ההסברים שניתנו באונטריו למעצר היתר של97.כשמדובר באותן עבירות
האוכלוסייה הילידית הוא שימוש יתר שנעשה שם בשחרור על ידי ערב. מכיוון
שהערב נדרש להיות בעל יכולת כלכלית המאפשרת לו להעמיד סכום נקוב של
,כסף, ועליו לוודא שהחשוד יגיע לדיונים במשפטו וימלא אחר תנאי השחרור
שימוש היתר בתנאי שחרור אלה מפלה לרעה את המיעוטים בקנדה, שאין
להם גישה לאנשים בעלי מקורות כספיים מספקים שאינם ערבים כבר למישהו
לתיקון פערים אלה הוצעו תיקוני חקיקה, שינוי במדיניות המשטרה כך98.אחר
שתשחרר חשודים לפני הבאתם לשופט, הכשרה של המשטרה והסברה, והבהרה
של התנאים לשחרור בערבות כדי להבטיח שמירה על ביטחון הציבור והגעה
Canadian Civil Liberties Association, By the Numbers: Crime, Bail and 94
Pre־trial Detention in Canada (2014)
.93 לעיל ה"ש ,Legal Aid Ontario 95
,Correctional Services Program חוץ מבאלברטה ובאי הנסיך אדוארד. ראו96
.93 לעיל ה"ש
Julian V. Roberts and Anthony N. Doob, Race Ethnicity, and Criminal 97
Justice in Canada 21 Crime & Just. 469, 503-504 (1997)
.93 לעיל ה"ש ,Legal Aid Ontario 98
18 הצעה לסדר56
של הנאשם למשפטו. אחת ההמלצות שהוצעו בקנדה היא לקבוע תנאי שחרור
שרלוונטיים ישירות לסיכון של החשוד לבצע עבירה נוספת או נועדו לשפר את
99.התנהגותו, אך שאינם קשורים לעבירה שבה הוא חשוד
ג. היעדר יישום של החוק בישראל: מעצר עדיין
איננו האמצעי האחרון
גם בישראל נכתב לא מעט על מקורותיה של תופעת ריבוי המעצרים, ובעיקר על
.הסיבות לכך שהמעצר עדיין איננו האמצעי האחרון שנעשה בו שימוש בלית ברירה
אדון בנושא זה בחלוקה לשלושת המוסדות העיקריים בישראל שאחראים לדעתי
.לכישלון ביישום הראוי של דיני המעצרים: המשטרה, התביעה ובתי המשפט
מדיניות המשטרה
לעיל תיארתי את הרצף שבין דגם של מערכת אכיפת חוק שמקדשת את ההליך
ההוגן לבין דגם של מערכת אכיפת חוק שמקדשת את המאבק בפשיעה. על גבי
רצף זה מדיניות המעצרים של המשטרה בישראל קרובה יותר לדגם של מאבק
בפשיעה, ואילו עקרונות חוק המעצרים קרובים יותר לדגם של הליך הוגן. כפי
שמראים מחקרים על המשטרה בישראל ובעולם, ההתמקדות במשימת המאבק
בפשע ותפיסתו כ"מלחמה" נוטות לעיתים ליצור במשטרה תרבות ארגונית
מעין־צבאית, שבה המטרה עלולה לקדש את כל האמצעים — ובהקשר שלנו
, במילים אחרות100.לגיטימציה למעצרים כאמצעי עיקרי במקום כאמצעי אחרון
Cheryl Marie; 15-6 ', בעמ93 לעיל ה"ש ,John Howard Society of Ontario 99
Webster, “Broken Bail” in Canada: How We Might Go About Fixing It 12-17 (2015)
משטרה בדמוקרטיה על מאפייני התרבות הארגונית של המשטרה ראו דני גימשי100
). על2004( 95-90 מבוא ללימודי משטרה ושיטור ); פנחס יחזקאלי2003( 504-499
התגברות תהליכים שמביאים לתרבות משטרתית מעין־צבאית, ולביקורת על התרבות
Eliav Lieblich and Adam Shinar, The Case Against Police הזאת, ראו
Militarization, Mich. J. Race & L. (forthcoming 2018)
57מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
ייתכן שאתוס המשטרה ותרבותה הארגונית משפיעים על מדיניות המעצרים
יותר מהשינויים שנערכו בחוק המעצרים. על כל פנים, בפועל, ולמרות עקרונות
דיני המעצרים, מדיניות המשטרה היא לעשות שימוש במעצר כאמצעי מרכזי
.באכיפת החוק ולא כאמצעי אחרון
, נמתחה עליה ביקורת רבה2015–2012 כשתוכנית מפנה פעלה בשנים
כמשקפת מדיניות שגויה בתחום המעצרים, משום שאחד מיעדיה היה הגדלת
מספר המעצרים עד תום ההליכים. בתי המשפט, למשל, ביקרו לא פעם את
גם הסנגוריה101."המשטרה על כך שעצרה חשודים "רק לשם הסטטיסטיקה
הציבורית, נשיאת בית המשפט העליון (בדימוס) דורית ביניש וחוקרים בתחום
ביקרו את התוכנית וסברו שמדיניות המשטרה שהיא משקפת איננה ראויה
ומנוגדת לעקרונות העומדים בבסיס חוק המעצרים, קרי שמעצר צריך להיות
מעבר לביקורות האלה102.אמצעי אחרון ולא אמור לשמש מדד או כלי להרתעה
ולהמלצות לבטל את התוכנית, החוקרים אלון הראל ודביר יוגב עמדו גם על
ההטיות ההתנהגותיות התורמות לשימוש יתר בכלי המעצר, ובפרט על "שנאת
החרטה". לפי הראל ויוגב, הטיה זו משמעה ששוטרים נוטים לעצור משום שלא
יהיה אפשר לדעת כלל אם ההחלטה לעצור הייתה שגויה. אבל במקרה ששוטר
מחליט לשחרר חשוד שאחר כך מבצע עבירה, האצבע המאשימה תופנה לעבר
השוטר המשחרר. הפתרון שהם הציעו לכשל זה הוא "הנכחה של החלטה שגויה
,לעצור", באמצעים כגון לבחון אם יש שוטרים שנוטים לעצור באופן לא מוצדק
לפגוע בקידומם של קצינים שנוטים לא לשחרר ממעצר לילה ללא הצדקה ולערוך
103.השתלמויות לשוטרים
מדינת ישראל נ' מצלח 20778-08-13 ; מ"י23 ה"ש לעיל , ראו למשל עניין חליאה101
). ראו גם את הביקורת המרומזת של בית המשפט העליון על13.8.2013 (החלטה מיום
האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' השר לביטחון פנים 1892/14 תוכנית מפנה בבג"ץ
.)13.6.2017 ,(פורסם בנבו
', בעמ43 לעיל ה"ש ,; הראל ויוגב523-522 ', בעמ43 לעיל ה"ש , ראו גזל־אייל102
. לדיווח על ביקורתה של הנשיאה20 ', בעמ43 לעיל ה"ש ,; הסנגוריה הציבורית519
בדימוס דורית ביניש ראו יניב קובוביץ "ביקורת חריפה של ביניש על דנינו: תוכנית הדגל
.12.1.2015 הארץ"שלו רק הביאה למעצרים מיותרים
.28-25 ', בעמ43 לעיל ה"ש , הראל ויוגב103
18 הצעה לסדר58
,למרות הצהרות המשטרה על בחינה מחודשת של מדיניותה בתחום המעצרים
.ניכר שבפועל כלי זה הוא עדיין אמצעי מרכזי באכיפת החוק ולא אמצעי אחרון
,סביר להניח שלאחר זמן כה רב שבו יושמה בפועל מדיניות שעודדה מעצרים
— קרי תוכנית מפנה, אין די בביטולה כדי לשנות את דרכי הפעולה של המשטרה
דרכי הפעולה הנזקקות למעצר כאמצעי ראשון ומרכזי הוטמעו טוב מדי, תופעה
”. במילים אחרות, מדיניות העברpath dependency“ המכונה בספרות המחקר
שראתה במעצר אמצעי הרתעה חיוני במאבק בפשיעה נמשכת בפועל למרות
כוונות ראשי המשטרה להפסיקה. כדי לשנות את דרכי הפעולה האלה יש צורך
במדיניות אקטיבית שתתמרץ הפחתה במספר המעצרים. כשם שהמשטרה ידעה
לקבוע יעדים להגדלת מספר המעצרים, עתה עליה לקבוע יעדים להקטנת מספרם
ולהגברת השימוש בחלופות מעצר. כמו כן יש צורך בריענון הנהלים ובהסברה
.בקרב השוטרים והקצינים כדי להטמיע את המדיניות החדשה של המשטרה
מדיניות התביעה
אחריות רבה בתחום המעצרים מוטלת גם על מערכת התביעה — הן על
הפרקליטות (שעיקר פעולתה בבתי המשפט המחוזיים) והן על חטיבת התביעות
של המשטרה (שעיקר פעולתה בבתי משפט השלום). מערכת התביעה דומיננטית
מאוד בהגשת בקשות למעצר עד תום ההליכים. כפי שהראו הנתונים שהובאו כאן
לעיל), מעט פחות ממחצית הבקשות למעצר עד תום ההליכים בבתי9 (תרשים
המשפט (שלום ומחוזי גם יחד) מסתיימות בהחלטה של בית המשפט המקבלת
את הבקשה. נתונים אלה מתיישבים עם מחקרם של אורן גזל־אייל וקרן וינשל־
, שמצא קבלה של מעט יותר ממחצית בקשות המעצר עד תום2015 מרגל משנת
104.ההליכים
לתובע בישראל תפקיד מעין שיפוטי — על התביעה לנהל את ההליכים הפליליים
ולייצג את האינטרס הציבורי של עשיית צדק, גילוי האמת ואכיפת החוק בהגינות
וביושר, כך שעבריינים יורשעו אך חפים מפשע יזוכו. על כן, על התביעה לבקש
אורן גזל־אייל וקרן וינשל־מרגל "כוחה של התביעה בהליכים הפליליים: מחקר104
.)2015( 875 ,835 משפטים מד "אמפירי
59מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
קבלה של105.לעצור רק במקרים המצדיקים זאת ולא לבקש מעצרים מיותרים
מעט פחות ממחצית בקשות המעצר עד תום ההליכים מעוררת חשש שהתביעה
אינה מפעילה שיקול דעת קפדני דיו בתחום זה, גם אם בחלק מהמקרים שבהם
נדחו בקשות התביעה למעצר עד תום ההליכים, הסיבה הייתה תסקיר שנערך
על ידי שירות המבחן והתקבל רק בעת ההליך המשפטי ולאחר הגשת בקשת
התביעה. בכל מקרה, על התביעה לנקוט מדיניות אקטיבית שתביא לצמצום
.מספר המעצרים הללו, אשר גדל מאוד בשני העשורים האחרונים
מדוע לא פעלה התביעה לצמצום תופעת ריבוי המעצרים? לכך יש שני הסברים
אפשריים: הסבר אחד שנותנים גזל־אייל ּווינשל־מרגל הוא שלתביעה אין די
משאבים, ולכן בהליכים שעלותם נמוכה יחסית (כגון בקשה למעצר עד תום
ההליכים) היא אינה בוררת בקפידה את ההליכים שהיא מקדמת; ואילו בהליכים
שעלותם גבוהה (כגון ניהול משפט פלילי עד תומו) היא בוררת את ההליכים
ביתר קפידה. כלומר, לטענתם התביעה מגישה בקשות מיותרות למעצר עד תום
106.ההליכים בגלל מחסור במשאבים שמונע שיקול דעת קפדני יותר
ההסבר השני הוא שהתביעה עלולה לראות את עצמה בטעות כמי שצריכה
גישה שגויה מעין זו של התביעה, שאופיינית במיוחד107.להרשיע בכל מחיר
לשיטה האדוורסרית הנהוגה בישראל, עלולה להמריץ אותה לנסות להגדיל את
.מספר המעצרים עד תום ההליכים, מכיוון שהם מגבירים את סיכויי ההרשעה
ייתכן אפוא שהעומדים בראש התביעה, קרי היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט
המדינה, אינם עושים די ליישם מדיניות מעצרים ראויה, והתובעים מגישים יותר
"מדי בקשות למעצר עד תום ההליכים. ייתכן שגם כאן משפיעה "שנאת חרטה
דומה לזו שהוזכרה לעיל בעניין השוטרים. שנאת חרטה כשמדובר בתביעה
משמעה שהחשש של תובע מפני טעות באי־הגשת בקשת מעצר שהיה צריך
להגיש עלול להיות גדול מחששו מטעות בהגשת בקשת מעצר שלא היה צריך
להגיש — אם נאשם יבצע במהלך משפטו עבירה, האצבע המאשימה תופנה כלפי
173 2פלילים ה " ראו למשל מרדכי קרמניצר "תפקידו של התובע בהליך פלילי105
.60-59 ', בעמ69 ה"ש לעיל ,היועץ הטוב (תשנ"ז); לוריא
.875 ', בעמ104 לעיל ה"ש , גזל־אייל ווינשל־מרגל106
.60-59 ', בעמ69 ה"ש לעיל ,היועץ הטוב ,; לוריא105 לעיל ה"ש , קרמניצר107
18 הצעה לסדר60
תובע שהחליט לאפשר את שחרורו של הנאשם הזה. ייתכן שגם המבנה המוסדי
,של התביעה בישראל תורם להתבססות גישה בעייתית זו של התביעה. בפרט
ייתכן שתורמת לכך העובדה שתובעים רבים המגישים בקשות מעצר משתייכים
לחטיבת התביעות של המשטרה ולא לפרקליטות. למדיניות המשטרה (בכלל
זה תוכנית מפנה) ולתרבותה הארגונית, שכבר הוזכרו לעיל, יש לכן השפעה על
מדיניות התביעה המשטרתית. גם מסיבה זו, מן הראוי היה לאחד את התביעה
108.המשטרתית עם פרקליטות המדינה, כפי שכבר המלצתי בעבר
מעבר לכך, על ראשי התביעה לנקוט מדיניות אקטיבית ולגבש יעדים להפחתת
,מספר המעצרים המיותרים ולהגדלת השימוש בחלופות מעצר. בשנים האחרונות
2015 דרכי הענישה אכן נבחנות מחדש, בהקשר של המלצות ועדת דורנר משנת
("הוועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים") והחלטת
הממשלה שאימצה את עיקרי ההמלצות הללו. ועדת דורנר עמדה, בין היתר, על
הבעייתיות של דרכי הענישה היום והמליצה למצוא דרכים להמיר כליאה במסגרות
,טיפוליות ושיקומיות, כגון הרחבת השימוש בדגם בתי המשפט הקהילתיים
:הרחבת המסגרות הקיימות לטיפול בהתמכרויות ועוד. כפי שהסבירה הוועדה
,כדי לצמצם את השימוש בכליאה, ולקדם את שיקומם של נאשמים
יש להרחיב את השימוש בחלופות הטיפוליות האלו למעצר. הרחבת
השימוש בחלופות אינה באה להקל בתנאים ההכרחיים שעל כל חלופת
מעצר לעמוד בה, היינו מניעת הסיכון ושיבוש ההליכים, אלא לאפשר
למערכת המשפט מצאי משמעותי יותר של חלופות שכאמור יהוו שער
109.כניסה יעיל יותר לעולם הטיפול והשיקום
איחוד התביעה המשטרתית עם פרקליטות גיא לוריא בהשתתפות מרדכי קרמניצר108
.)2014( 34-33 המדינה
35 דין וחשבון הוועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים109
) (להלן: דוח ועדת דורנר). להחלטת הממשלה שאימצה את עיקרי המלצות2015 (נובמבר
"ייעול מדיניות הענישה ושיקום34 של הממשלה ה־1840 דוח ועדת דורנר, ראו החלטה
.)11.8.2016( "האסירים בישראל
61מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
כך, על הפרקליטות והתביעה המשטרתית לשנות את מדיניותן, כפי שהצהירו
110.לאחרונה ראשי התביעה, ולדרוש הרבה יותר חלופות מעצר מסוגים אלה
פסיקת בתי המשפט
הפער בין החוק לבין המשפט בפועל אינו מתבטא רק במדיניות המעצרים של
.המשטרה ושל התביעה; גם בתי המשפט תורמים לפער הזה בדרכים אחדות
כאמור לעיל, וכפי שהראו הנתונים שהובאו כאן, בשנים האחרונות לא היה
שינוי משמעותי ביחס שבין החלטות על מעצר לבין החלטות על חלופות מעצר
מנתונים אלה111.)(עדיין כמחצית מבקשות המעצר עד תום ההליכים מתקבלות
ומהנתונים המעידים על מעצרי הימים הרבים ניכר שבתי המשפט לא הפנימו
.לעומקו את העיקרון של העדפת חלופות מעצר ושל המעצר כאמצעי אחרון
הבעיה חמורה במיוחד כשמדובר בהליכי מעצרי ימים. בתי המשפט מתקשים
לקיים ביקורת שיפוטית אפקטיבית כדי לוודא שחלה עילת מעצר ושאכן נחוץ
לערוך את החקירה דווקא כשהחשוד במעצר ואין חלופה אחרת לכך. כזכור, אסור
שמעצרם של חשודים ישמש כשלעצמו אמצעי חקירה, וככלל חקירה נדרשת
להתנהל בלא מעצר של החשוד. סיבה עיקרית לקושי של בתי המשפט לקיים
ביקורת אפקטיבית בתחום זה היא הפרקטיקה השגרתית של המשטרה שלא
לחשוף את הראיות נגד החשוד בשלב זה, אלא רק לפני השופט. מכיוון שהחשוד
אינו נחשף לראיות שהמשטרה מחזיקה בעת הדיון במעצר ימים, הוא נמצא
בעמדת נחיתות גדולה עוד יותר מבכל שלב אחר בהליך הפלילי. בהליך אדוורסרי
המשמעות של חוסר יכולת אמיתית של החשוד להתגונן היא שגם השופט יתקשה
למלא את תפקידו, והביקורת השיפוטית על המשטרה שמבקשת את המעצר
חסרה מאוד. נוסף על כך, פרקטיקה שגרתית זו של חשיפת ראיות רק לפני השופט
מובילה לעיתים לדיונים במעמד צד אחד ולקשרי עבודה קרובים מדי בין חוקרים
ואכן, ראו לאחרונה — רויטל חובל "הפרקליטות משנה את מדיניות הענישה: פחות110
; יאיר אלטמן "דו"ח: מרבית16.1.2018 הארץ "עבריינים ילכו לכלא — יותר לשיקום
.12.12.2017 ישראל היום "העבריינים הקטינים לא משתקמים
,104 לעיל ה"ש , השוו בין הממצאים במחקר זה לבין גזל־אייל ווינשל־מרגל111
.875 'בעמ
18 הצעה לסדר62
או תובעים לבין השופטים, עד כדי טשטוש תפקיד הביקורת השיפוטית בהליכי
מעצרי ימים. הקשר הבעייתי בין השופטת רונית פוזננסקי־כץ לבין עו"ד ערן שחם־
שביט הוא מקרה קיצוני שזכה לפרסום בשל "פמיליאריות בלתי ראויה", כלשון
נציב תלונות הציבור על שופטים, אך הוא מעיד — כפי שכתב הנציב בהחלטתו — על
112."תקלות מערכתית הצריכות תיקון יסודי" מעבר למקרה הזה
מעבר לתיקונים הנדרשים להבטחת קשר ראוי ומרוחק דיו בין שופטי המעצרים
לבין החוקרים, על בתי המשפט למצוא דרכים אפקטיביות להגביר את הביקורת
השיפוטית בהליכי מעצר ימים. דרך ראשונה לחזק את הבקרה על הליכי מעצרים
היא עריכת ביקורות מערכתיות תקופתיות ויזומות על נוהלי העבודה השיפוטית
בתחום זה. אומנם למבקר המדינה סמכות לערוך ביקורות על היבטים ניהוליים
של עבודת בתי המשפט, ואף הוקם במשרד המבקר לפני זמן לא רב צוות שעוסק
אך ייתכן שהתערבות יתרה שלו113,בביקורת על מערך מייצגי המדינה בערכאות
לפיכך רצוי להסמיך את114.בהליכי מעצרים עלולה לפגוע בעצמאות השיפוטית
.נציב תלונות הציבור על השופטים לערוך ביקורות מערכתיות יזומות מסוג זה
והצעה להרחיב את סמכותו115,היום הוא רשאי לבחון רק תלונות המוגשות לו
נציב תלונות הציבור יוכל, אם תורחב116.לתחום זה שהועלתה בעבר לא קודמה
סמכותו לפי ההצעה האמורה, לבחון תקופתית את תקינות נוהלי העבודה
.השיפוטית הקשורים להליכי מעצר ימים
: החלטה של נציבות תלונות הציבור על שופטים "על יוהרה, סיכלות ומסרוני וואטסאפ112
). ראו פירוט נוסף על הסדרים הדורשים תיקון27.2.2018( "מסקנות אישיות ומערכתיות
במכתב של היועץ המשפטי של האגודה לזכויות האזרח בישראל אל נשיאת בית המשפט העליון
). ראו בהקשר זה נוהל חדש שקבעה נשיאת בית המשפט העליון: "ממשק העבודה8.3.2018(
הוראות נוהל של "בין שופטים ובין גורמי תביעה וחקירה בבקשות לפני הגשת כתב אישום
.)1.7.2018( 18-1 נשיאת בית המשפט העליון
.2016-(א) לחוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, התשע"ו28 ' ס113
.)2009( 57 מבט ביקורתי על ביקורת המדינה ראו מיכל טמיר114
.2002- לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים, התשס"ב2 ' ס115
להצעה להרחיב את סמכותו של הנציב גם לבקרה מערכתית יזומה ראו תזכיר חוק116
: לחוק14 (הצעה לתיקון סעיף2010-נציב תלונות הציבור על שופטים (תיקון), התשע"א
"הנציב רשאי, לאחר התייעצות עם הנשיא והשר, לברר מיוזמתו ענין הנוגע להתנהגות
.)"שופט או לנהלי עבודה שיפוטית
63מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
דרך שנייה לחזק את האפקטיביות של הביקורת השיפוטית בהליכי מעצר ימים
היא להרחיב את עילות התביעה לקבלת פיצויים בגין מעצרי שווא. בשל העילות
המצומצמות יחסית בתחום זה מתקבלות מעט תביעות לפיצויים בגין מעצרי
שווא. כך, בתי המשפט מחפשים "חוסר סבירות קיצוני" של קצין המשטרה לצורך
לחוק המעצרים, ובאופן כללי מסתייגים משימוש נרחב38 מתן פיצויים לפי סעיף
אחד החששות של117.בהוראה זו כדי "לחנך" את המשטרה להימנע ממעצרי שווא
בתי המשפט הוא מפני הרתעת יתר של המשטרה אשר תוביל להססנות מוגזמת
בניגוד לגישת118.בשימוש במעצרים ולפגיעה באכיפת החוק ובביטחון הציבור
בתי המשפט, נראה שיש צורך בהרחבת עילות התביעה לפיצויים בגין מעצרי
לחוק המעצרים הקובעת38 שווא, במידת הצורך באמצעות תיקון הוראת סעיף
:היום כך
נעצר אדם ושוחרר בלא שהוגש נגדו כתב אישום, ומצא בית המשפט
,שלא היה יסוד למעצר, או שראה נסיבות אחרות המצדיקות פיצוי האדם
רשאי הוא לצוות כי אוצר המדינה ישלם לו פיצוי על מעצרו והוצאות
.הגנתו בסכום שיקבע בית המשפט
גם במקרה שהמשטרה לא ערכה את פעולות החקירה שהצהירה שתערוך בזמן
,מעצר הימים, מתבקש לאפשר לבית המשפט להורות כי ישולם פיצוי לעצור
גם אם הוגש כתב אישום נגדו. כך גם במקרים שבהם קצין משטרה לא שחרר
עצור ממעצר לילה ללא הצדקה. הרחבת עילות התביעה לפיצוי בדרך זו לא
תפגע ביכולתה של המשטרה לאכוף את החוק, אלא תביא לאימוץ נוהלי עבודה
שימנעו מעצרים מיותרים שכאלה. כדי לאפשר דרך זו, ראוי לאמץ את ההמלצה
של נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, שהתריע לאחרונה שלא כל
המידע שמוגש לשופטים בהליכי מעצרים מועבר לאחר הגשת כתב האישום לידי
,ההגנה כחלק מחומרי החקירה שהתביעה נדרשת להעביר. כפי שהמליץ הנציב
יש להקפיד שהמידע הזה יועבר מהמשטרה לתביעה כדי שהיא תבחן אם מדובר
); ע"פ6.7.2017 ,פלוני נ' מדינת ישראל (פורסם בנבו 2707/17 ראו לדוגמה רע"פ117
.)6.1.2016 ,(פורסם בנבו זבידאת נ' מדינת ישראל 42768-09-15 )(ת"א
.475 ', בעמ8 ה"ש לעיל,המעצר , לסקירה של טיעונים אלה ראו קיטאי־סנג'רו118
18 הצעה לסדר64
בחומר חקירה. ולא, גם אם המשטרה לא ביצעה פעולות חקירה שציינה לפני
119.השופט שתעשה אותן, למשל, ההגנה לא תוכל לדעת זאת
, חוק המעצרים נועד להכריע במחלוקת פסיקתית1 נוסף על כך, כאמור בפרק
בשאלה אם חומרת העבירה כשלעצמה יכולה להוות עילת מעצר עצמאית גם
בלא בדיקה של מסוכנות הנאשם. חוק המעצרים מכריע בשאלה זו לשלילה וקובע
חזקת מסוכנות הניתנת להפרכה מתוך רשימה סגורה של עבירות המפורטות
כאמור בחוק. גם על הכרעה זו הובעה ביקורת, בטענה שחזקת המסוכנות הזאת
אינה מתיישבת עם חזקת החפות, משום שהיא מניחה למעשה את אשמתו של
מעבר לכך, במסגרת עילת המעצר של מסוכנות, מעשית בתי המשפט120.הנאשם
עדיין קובעים מעין חזקת מסוכנות בעבירות שאינן מנויות ברשימה, מחמת
121.""מסוכנות אינהרנטית נוכח הפוטנציאל להתפתחות אלימה
, במעצר עד תום ההליכים התביעה נדרשת להוכיח כי1 יתרה מזו, כאמור בפרק
יש לכל הפחות ראיות לכאורה להוכחת האשמה המיוחסת לנאשם. בתי המשפט
נוטים לעיתים לערב בין השאלה אם יש ראיות לכאורה לצורך מעצר לבין שלוש
:סוגיות אחרות
בתי המשפט אינם מבחינים בין שאלת עוצמת הראיות לבין העילה של)1(
חזקת המסוכנות (ראיות חלשות עשויות לשמש להפרכת המסוכנות וראיות
בתי המשפט בחרו במגמה זו122.)חזקות לעיתים אינן מאפשרות את הפרכתה
למרות לשון החוק, שלפיה ניכר שעוצמת הראיות והעילה למעצר נועדו להיבחן
.באופן עצמאי
.31 לעיל ה"ש , תמצית החלטה של נציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות119
רינת קיטאי "הניגוד בין חזקת המסוכנות שבחוק המעצרים לבין חוק יסוד: כבוד120
.)2002( 282 )הפרקליט מו(ב "האדם וחירותו
). ראו גם בש"פ7.1.2010 ,מסארוה נ' מדינת ישראל (פורסם בנבו 45/10 בש"פ121
.)3.11.2009 , סטבינסקי נ' מדינת ישראל (פורסם בנבו8611/09
.)16.8.2006 ,עקול נ' מדינת ישראל (פורסם בנבו 6466/06 ראו לדוגמה בש"פ122
65מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
כפי שמסבירה מיכל טמיר, לעיתים חולשת הראיות אינה מביאה את בתי )2(
המשפט לשחרר את הנאשם אלא לקבוע חלופת מעצר. בכך בתי המשפט
מתעלמים מחזקת החפות ומלשון החוק, שלפיהן יש שתי אפשרויות: אם יש
ראיות — אפשר לעצור או לשקול חלופת מעצר; אם אין די ראיות — אי־אפשר
לעצור או לשקול חלופת מעצר. לכאורה, פרשנות זו של החוק מוצדקת, משום
שבהיעדר ראיות לכאורה אין בסיס למעצר או לחלופת מעצר גם יחד — שתיהן
פוגעות בזכות לחירות. לכן אין הצדקה לרפא את חולשת הראיות באמצעות
בחירה בחלופת מעצר. מעשית, בתי המשפט בחרו בפרשנות של מקבילית כוחות
בין עוצמת הראיות לבין מידת ההגבלה של חירות הנאשם — חולשת ראיות
123.מביאה לחלופת מעצר, ואילו ראיות חזקות מביאות למעצר
בתי המשפט הולכים ומקרבים בפועל את מבחן דיות הראיות הנהוג לצורך )3(
"העמדה לדין לזה הנהוג לצורך מעצר. גם כדי להאשים יש צורך ב"ראיות מספיקות
הקרבה בין המבחנים הראייתיים האלה124."המבססות "סיכוי סביר להרשעה
בעייתית, משום שהפגיעה בזכות לחירות הגלומה בכל אחת מההחלטות הללו
(מעצר או הגשת כתב אישום) אינה דומה. הקרבה בין המבחנים האלה גורמת
לכך שבפועל בכל מקרה שבו מוגש כתב אישום יש כבר די ראיות כדי לעצור עד
125.תום ההליכים
הראל ויוגב126,לצד קריאות של חוקרים לשינוי ההכרעות האלה של בתי המשפט
התמקדו בהטיות התנהגותיות של שופטים אשר תורמות לשימוש יתר בכלי
המעצר. מלבד "שנאת החרטה" שהוזכרה לעיל באשר לשוטרים, שגם שופטים
367 יז משפט וממשל "? מיכל טמיר "חלופות מעצר: האם הן תמיד לטובת הנאשמים123
פלוני 5564/11 ) (להלן: טמיר, "חלופות מעצר"). ראו דברי השופט עמית בבש"פ2016(
); בש"פ2005( נקש נ' מדינת ישראל 7298/05 ). ראו גם בש"פ2011( נ' מדינת ישראל
); מרדכי לוי "האם לא הגיעה העת2008( מדינת ישראל נ' עבד כרים סנינה 8280/08
לשינויים בדיני המעצר עד תום ההליכים? הצעות לצמצום היקף המעצרים מבלי לפגוע
.)2014( 4 206 הסניגור "באינטרס הציבורי
.19 לעיל ה"ש ,יהב פרשת124
גדעון גינת "ראיות לכאורה: האם לא הגיעה העת לחדש את המבחנים שנקבעו בפרשת125
.10-9 ', בעמ123 לעיל ה"ש ,); לוי2012( 6 ,4 181 הסניגור "?זאדה
,123 לעיל ה"ש ,; לוי123 לעיל ה"ש ,; טמיר125 לעיל ה"ש , להרחבה ראו גינת126
.10-9 'בעמ
18 הצעה לסדר66
לוקים בה, הטיה אחרת היא "כשל האקוויוולנטיות". לטענתם, כשל זה מבוסס
על ההנחה של שופטים שיום במעצר שווה ערך ליום במאסר (אם החשוד או
הנאשם יורשע בסופו של דבר). לפי הנחה זו, חשוד או נאשם אינם נפגעים
מהמעצר משום שימי המעצר שלהם יקוזזו בהמשך מימי המאסר. אלא שזהו
כשל משום שמדובר בחשוד או בנאשם, הזכאים לחזקת החפות ומעצרם פוגע
בזכותם לחירות. המלצותיהם של הראל ודביר באשר לכשל החרטה הן להנכיח
לשופטים את ההחלטה השגויה לעצור. כך, הם מציעים להציג לשופט נתונים
סטטיסטיים על הסיכוי שעציר מסוים ישבש הליכי משפט או יפגע בביטחון
הציבור, נתונים על העלות הכלכלית של המעצר ועוד. הם מציעים גם להרחיב את
העילות של עצירים לתבוע בגין מעצר שווא. באשר לכשל האקוויוולנטיות, הראל
ודביר מציעים למנוע את הקיזוז של ימי המעצר מימי המאסר, או לקבוע כי על
127.כל יום מעצר יש לקזז לפחות שני ימי מאסר
האם אכן ראוי לאמץ את הצעתם של הראל ודביר להציג לשופטים נתונים
סטטיסטיים שיכמתו את הסיכוי שנאשם או חשוד ישבש הליכי משפט או יפגע
בביטחון הציבור? למעשה, הם מציעים לאמץ את כלי הערכת הסיכונים שאומצו
במערכות טרום־משפט אחדות בארצות הברית, כפי שפורט לעיל. אומנם לאימוץ
כלים אלה יש תוצאות חיוביות של הפחתת מספר המעצרים, שיפור היעילות של
מערכות הטרום־משפט והפניה רבה יותר לחלופות מעצר, ואולם יש לשקול את
ההצעה בכובד ראש. החשש העיקרי שבגללו אני מסתייג מאימוץ כלים אלה הוא
.ששיפור היעילות בתחום זה עלול להביא עימו פגיעה חמורה עוד יותר בשוויון
קשה לראות כיצד כלים סטטיסטיים שבאים להגביר את היעילות ימנעו תיוג של
קבוצות אתניות או מעמדיות. ואכן, מחקר שנערך בארצות הברית מלמד שהכלים
חלופה טובה יותר, לדעתי, היא הפניית משאבים128.הללו מפלים לרעה שחורים
רבים יותר לשירות המבחן. על פי הסנגוריה הציבורית, יש היום עיכוב של שלושה
עד ארבעה שבועות בממוצע בהגשת תסקירי מעצר שבהם קציני המבחן של
.28 ', בעמ43 לעיל ה"ש , הראל ויוגב127
Julia Angwin, Jeff Larson, Surya Mattu, and Lauren Kirchner, 128
Machine Bias, Pro Publica (May 23, 2016)
67מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
שיפור האפקטיביות129.שירות המבחן ממליצים, בין היתר, על חלופות מעצר
של שירות המבחן באמצעות הקצאת משאבים נוספים עשוי להועיל לא פחות
.משימוש בכלים סטטיסטיים, בלי לפגוע בשוויון
שינוי מדיניות אחר שמן הראוי שבתי המשפט יאמצו הוא הפניה שיטתית
לחלופות מעצר ובייחוד למסגרות שיקומיות וטיפוליות. כאמור לעיל, בשנים
האחרונות דרכי הענישה נבחנות מחדש, וכבר הוזכרו המלצות ועדת דורנר. מן
הראוי לקדם את ההמלצות האלה, שיכולות להפחית את השימוש במעצרים, וגם
130.במקרה זה יש להפנות לכך משאבי מדינה
ד. היעדר יישום של החוק בישראל: הפגיעה בשוויון
בעוד תופעת ריבוי המעצרים בשנים האחרונות נדונה לא מעט בספרות המחקר
בישראל, תשומת לב מעטה הוקדשה לחוסר השוויון במדיניות המעצרים. בהקשר
הפלילי הרחב יותר, לעומת זאת, הובעה בעבר ביקורת על אכיפת החוק הפלילי
באופן לא שוויוני: במיוחד על ההבדל בין אכיפה כלפי יהודים לאכיפה כלפי
לעומת רוב אך גם על הפער באכיפה בין אליטות כלכליות ואנשי ציבור131,ערבים
, באשר לחוסר שוויון במעצרים132.הציבור, על אכיפה על בסיס מוצא עדתי ועוד
.25-22 ', בעמ43 לעיל ה"ש ,א(ב) לחוק המעצרים; הסנגוריה הציבורית21 סעיף129
.109 לעיל ה"ש , השוו דוח ועדת דורנר130
מוחמד סלים חג' יחיא, גיורא רהב ומאיר טייכמן "בית משפט השלום ותיפקודו131
Arye Rattner and Gideon Fishman, ;)1994( 157 פלילים ד "עם המיעוטים בישראל
;Justice for All? Jews and Arabs in the Israeli Criminal Justice System (1998)
אורן גזל־אייל, רענן סוליציאנו־קינן, גל עינב ועטאללה שובאש "ערבים ויהודים
Guy ;17 לעיל ה"ש , (תשס"ט); סאבא627 )3( משפטים לח "בהליכי הארכת מעצר ראשוני
Grossman, Oren Gazal‐Ayal, Samuel D. Pimentel, and Jeremy M. Weinstein,
Descriptive Representation and Judicial Outcomes in Multiethnic
Societies, 60 (1) American Journal of Political Science 44 (2016)
.17 לעיל ה"ש ,כישלון במבחן בוזגלו ראו למשל לוריא132
18 הצעה לסדר68
מחקר של אורן גזל־אייל, רענן סוליציאנו־קינן, גל עינב ועטאללה שובאש מלמד
שההסתברות של חשוד יהודי המובא לדיון הארכת מעצר לפני שופט יהודי
גם בתי המשפט ביקרו מדי פעם את133.להשתחרר גבוהה מזו של חשוד ערבי
המשטרה על כך שאצבעה קלה מדי על הדק המעצרים, בעיקר כלפי אוכלוסיות
, בעבר התפרסמו נתונים על מעצר יתר של3 וכאמור לעיל בפרק134;המיעוט
.אוכלוסיות מיעוט, כגון ערבים ויהודים ממוצא אתיופי
כדי להכריע בשאלה אם מדובר3 כאמור לעיל, אין די בממצאים המובאים בפרק
למשל, האם135.באפליה מכוונת או באי־שוויון הנובע מסיבות מבניות אחרות
ההבדל נובע מדפוסים שונים של עבריינות בקבוצות השונות או ממאפיינים
חברתיים־כלכליים? כאמור, כדי לתת תשובה חד־משמעית לשאלה זו יש צורך
בנתונים שלא סופקו על ידי המשטרה. עם זאת, הממצאים מצביעים על כך
,שהחוק אינו מופעל באופן שוויוני על ידי המשטרה, התביעה ובתי המשפט
או לפחות שתוצאת הפעלת החוק משפיעה באופן לא שוויוני על האוכלוסיות
.השונות
בהקשר זה חשוב לומר כי תוצאה לא שוויונית של מדיניות אכיפת החוק עלולה
להיחשב אפליה אסורה גם בהיעדר כוונה או מניע של אפליה. המבחן שנקבע
בפסיקה בישראל לעניין זה הוא מבחן אובייקטיבי־תוצאתי של מימוש המדיניות
אדרבה, יש הטוענים שבתחום הפלילי ראוי שהיקף פריׂשתה של הזכות136.בפועל
לשוויון יהיה רחב יותר מבהקשרים אחרים. לדוגמה, יש הסבורים כי הבחנות
כלכליות שעשויות להיות לגיטימיות בתחומים אחרים ראוי שיהיו אסורות בתחום
בתנאים מסוימים די בתוצאה המפלה כדי שהאכיפה תיחשב בררנית137.הפלילי
.131 לעיל ה"ש , גזל־אייל, סוליציאנו־קינן, עינב ושובאש133
.28 לעיל ה"ש ,בנינגה ראו למשל פרשת134
.10-9 ', בעמ62 לעיל ה"ש , ראו למשל זוסמן, וודבריג' ומיעארי135
.303 ', בעמ14 לעיל ה"ש , מדינה136
. לפסק דינו של המשנה לנשיאה ג'ובראן בדעת מיעוט36 ', פס15 לעיל ה"ש ,ניר עניין137
69מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
אומנם אין בנמצא די נתונים כדי לבסס קשר סיבתי ישיר ומובהק138.ולכן פסולה
בין המדיניות לבין התוצאה הלא שוויונית, כפי שדרוש למשל לשם הוכחת אפליה
בבית המשפט; עם זאת, בהקשר של גיבוש מדיניות ראויה, על רשויות אכיפת החוק
לנקוט צעדים כדי להביא לאכיפת חוק שוויונית, גם אם אי־אפשר להוכיח במבחני
בית המשפט שהמדיניות הקיימת מפלה. בראש ובראשונה, על רשויות אכיפת
,החוק לנקוט מדיניות אקטיבית שתביא לאחידות ולשוויוניות באכיפת החוק
ובמיוחד עליהן לבחון את עצמן ולפרסם מדדים למידת השוויוניות של מדיניות
המעצרים — כגון שיעור מעצרי הימים שהובילו לכתב אישום בחלוקה לקבוצות
אוכלוסייה. דוגמה למדיניות אקטיבית שכבר הוחל לאחרונה ביישומה היא ההנחיה
) שפורסמה בעקבות הנתונים החריגים שהוזכרו2017 של ראשי התביעה (מדצמבר
באשר למעצרים רבים של יוצאי אתיופיה יחסית לחלקם באוכלוסייה. לפי ההנחיה
החדשה, תובעים משטרתיים ופרקליטים נדרשים לדווח על אירועים "המעוררים
חשד להתנהלות פסולה של גורמי האכיפה כלפי אדם או קבוצת אנשים על רקע
אדון להלן בכמה גורמים שיש להניח שתורמים לתוצאה הבלתי139."מוצאם
.שוויונית, ושיש להביאם בחשבון בעת גיבוש מדיניות אכיפת החוק
מיצוי זכויות
גם בלא אפליה מכוונת ייתכן שחשודים ונאשמים בני מיעוטים, זרים או עניים
יתקשו יותר למצות את זכויותיהם כחשודים וכנאשמים, כך שהם ייעצרו יותר
. הסיבות לכך מגוונות140.ולתקופות ארוכות יותר בהשוואה לשאר האוכלוסייה
ראשית, עצורים המשתייכים לאוכלוסיות חלשות חסרים את הכוח והכלים
יצחק 8551/11 לתנאים הנבחנים כדי לבסס טענה של אכיפה בררנית ראו ע"פ138
;)12.8.2012( לפסק דינה של השופטת ד' ברק־ארז21 'פס כהן סלכגי נ' מדינת ישראל
'פס' עג לפסק דינו של המשנה לנשיאה א סעיד נפאע נ' מדינת ישראל 6833/14 ע"פ
יורם פרדקין נ' מדינת ישראל — יחידת המפקח 6132/16 ); ע"א31.8.2015( רובינשטיין
.)10.4.2018( על המכרות במשרד התשתיות
, מכתב של המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים) לראש אגף חקירות במשטרה139
.)24.12.2017( פרקליטי המחוזות וראש חטיבת התביעות במשטרת ישראל
זרים במשפט: נגישות על ההקשר הכללי של הקושי ביישום זכויות ראו יובל אלבשן140
). לביקורת של הסנגוריה הציבורית כלפי המשטרה, על כך שאינה2004( לצדק בישראל
מיידעת די הצורך עצורים חסרי אמצעים על זכותם להיוועץ בסנגור בטרם חקירתם, ראו
.26 ', בעמ43 לעיל ה"ש ,הסנגוריה הציבורית
18 הצעה לסדר70
,הפוליטיים שיכולים להביא לשינוי של מדיניות אכיפת חוק נוקשה יתר על המידה
גם כאשר אוכלוסיות אלה נפגעות ממנה. לעומתם, חשודים בעלי כוח פוליטי או
כלכלי יכולים להשפיע באמצעים פוליטיים ישירים ועקיפים (כגון באמצעות
מעבר141.התקשורת, שתדלנים, אנשי יחסי ציבור) על חקיקה או על מדיניות
לכך, אוכלוסיות אלה לעיתים מודעות פחות לזכויותיהן ואינן בעלות האמצעים
הכספיים הדרושים כדי להביאן לידי מיצוי, ומסיבות היסטוריות יש להן לעיתים
142.קרובות חוסר אמון מובנה ברשויות אכיפת החוק
הטיות
כאשר מערכת אכיפת החוק פועלת אל מול מיעוט מובחן שנתפס על ידה
כ"אחר", בין שמדובר בבעל צבע עור שונה או בבן לקבוצה אתנית שונה, גדל
הסיכון שהמיעוט הזה יסבול מיחס נוקשה מדי בתחום המעצרים. כך, כאמור
לעיל, מחקר של גזל־אייל, סוליציאנו־קינן, עינב ושובאש מצא שהסתברות
השחרור של חשוד יהודי המובא לדיון הארכת מעצר לפני שופט יהודי גבוהה
סביר להניח שהפער הזה נובע מהטיה שפועלת לרעת143.מזו של חשוד ערבי
החשודים הערבים. הטיות נגד אוכלוסיות מיעוט, נגד זרים, נגד עניים ונגד עולים
.חדשים משפיעות ככל הנראה גם על שוטרים וגם על תובעים, ולא רק על שופטים
הצביע על כך שחשודים פלסטינים2017 כך למשל, דוח של בצלם מאוקטובר
מערכת144.קטינים ממזרח ירושלים סובלים מיחס נוקשה ופוגעני של שוטרים
דוגמה לכך מהתקופה האחרונה היא היוזמה שהובילה בסופו של דבר לחקיקת חוק141
, שכונה בשם "חוק ההמלצות", אשר2018-), התשע"ח81 'סדר הדין הפלילי (תיקון מס
נועדה, לדעתי, להגן בעיקר על עניינם של חשודים שהם אנשי ציבור. ראו פרוטוקול ישיבה
.)22.11.2017( 55-49 ,20 של ועדת הפנים והגנת הסביבה, הכנסת ה־502 'מס
. באשר ליחסים המורכבים והקשיים140 לעיל ה"ש , באשר למיצוי זכויות השוו אלבשן142
בבניית אמון של המיעוט הערבי במשטרה, ראו גיא בן־פורת ופני יובל "המשטרה והמיעוט
.)2013 , (אורי גופר וגיא בן־פורת עורכים261 שיטור בחברה משוסעת "הערבי בישראל
. ראו גם את ממצאי המחקר131 לעיל ה"ש , גזל־אייל, סוליציאנו־קינן, עינב ושובאש143
אשר מראה שערבים המערערים על הרשעתם בדין זוכים להליך הוגן יותר אם הם עומדים
Grossman, Gazal‐Ayal, .לפני מותב שכולל שופט ערבי מאשר מותב שכולו יהודי
.131 לעיל ה"ש ,Pimentel, and Weinstein
לא מוגנים: מעצרם של נערים בירושלים המזרחית (דוח בצלם, אוקטובר יעל שטיין144
.)2017
71מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
אכיפת החוק חייבת להביא בחשבון את ההטיות האלה ולנסות להפחית עד
כמה שאפשר את השפעתן. אחד האמצעים לכך הוא מינוי של שוטרים, תובעים
ושופטים רבים יותר מקרב המיעוטים. שילוב בני מיעוטים במשטרה, בתביעה
ובבתי המשפט עשוי להפוך את ההחלטות של מוסדות אלו להוגנות יותר עבור
נוסף על כך, היעדרם של בני מיעוטים ממוסדות אלה פוגע באמון145.המיעוטים
146.כלפיהם, בהזדהות עימם ובתפיסתם כהוגנים
גורמים מוסדיים
ייתכן שגם המבנה המוסדי של רשויות התביעה מפריע לממש את השוויון לפני
החוק בתחום המעצרים. העובדה שהתביעה המשטרתית מנהלת את מרבית
), מקשה עליה לקיים בקרה ראויה על90%ההליכים הפליליים בישראל (כ־
מדיניות המעצרים של המשטרה. מעבר לכך, ייתכן שהלכות בית המשפט בתחום
המעצרים גם הן אינן מיושמות באופן שמאפשר את הגשמת עקרון השוויון
לפני החוק. לדוגמה, הביקורת השיפוטית על מעצרי ימים, כאמור לעיל, אינה
אפקטיבית בהיעדר הגנה מעשית על החשוד, וכך אין לשופט אמות מידה אמיתיות
כדי להחליט מתי בקשת המעצר מוצדקת. בהקשר זה אין ברירה אלא לשאול אם
שיקול דעתו של בית המשפט בהחלטה על חלופת מעצר מושפע יתר על המידה
מהמאפיינים החברתיים־כלכליים והתרבותיים של החשודים והנאשמים: האם
נעשה די כדי לצמצם את הפגיעה בשוויון בין אוכלוסיות אמידות לעניות הגלומה
Grossman, Gazal‐Ayal, Pimentel, למחקר המראה זאת באשר לשופטים ראו145
3% מכוח האדם במשטרה בכללותה, כ־13%. ערבים הם כ־131 לעיל ה"ש ,and Weinstein
מכוח האדם בתביעה המשטרתית, כולל שוטרים "מהמערך התומך", ופרקליטים ערבים
. נתוני כוח האדם בתביעה המשטרתית התקבלו בעקבות בקשת חופש6%בפרקליטות הם כ־
מידע. על סוגיית גיוון התביעה באופן כללי ונתוני הגיוון בפרקליטות ובבתי המשפט ראו
פרלמנט"גיא לוריא "גיוון אנושי בפרקליטות וברשות השופטת: המקרה של המיעוט הערבי
2016 סיכום שנה ,) (להלן: לוריא, "גיוון אנושי"); פרקליטות המדינה2017 (אוגוסט79
). על כוח האדם במשטרה ראו באתר האינטרנט של משטרת ישראל. לפי המשרד2017( 16
,לביטחון פנים, שיעור המוסלמים המתגייסים למשטרה נמצא בעלייה בשנים האחרונות
,"? מכלל המתגייסים (הרצאה של יאיר דורנפלד, בכנס "מה בתכנית6.8% הגיע ל־2017וב־
.)17.5.2018
307 משפט וממשל טז " ראו גיא לוריא "מינוי שופטים ערבים לבתי המשפט בישראל146
.145 לעיל ה"ש ,"(תשע"ה); הנ"ל, "גיוון אנושי
18 הצעה לסדר72
בהחלטות על חלופות מעצר; והאם אין התייחסות מפלה המבטלת בקלות מדי
את האפשרות לעשות שימוש בחלופת מעצר כאשר העצור משתייך לאוכלוסיית
מיעוט, ובמיוחד פלסטינים, אזרחים ערבים, עולים חדשים וזרים? האם מסוכנות
147?המביאה למעצר מיוחסת בעיקר לעבירות של מיעוטים
,, בפסק הדין שבחר להשמיע ביום פרישתו2017 ביוני
המשנה לנשיאת בית המשפט העליון אליקים רובינשטיין
דן בשטח המחיה המינימלי שנדרש שיהיה לאסיר או
לעציר. בפסיקתו כתב את הדברים שלהלן על חוק
:המעצרים ועל יישומו בפועל
כידוע, מעיקרא ביקש חוק המעצרים, שנחקק בכנפי חוק יסוד: כבוד
האדם וחרותו, לשנות את התפישה הנוהגת עד לחקיקתו [...] ולהפחית
,למעשה את היקף המעצרים [...] אלא שכוונות לחוד ומציאות לחוד
ומשנמצא כי כמות המעצרים לא זו בלבד שלא פחתה, אלא אף גדלה
באופן ניכר [...] ובתוך כך הגדלת המעצרים עד תום ההליכים, כחלק
מ"תכנית המפנה" של המשטרה — כך נמסר — כיעד של המשטרה
[...] ונדמה כי הטמעת מסר המחוקק לפיו מעצר הוא המוצא האחרון
בשרשרת האפשרויות העומדות לרשות מערכת האכיפה, יכולה לסייע
בהקטנת מספר העצורים ובהגדלת מרחב המחיה הנותר לאלה שאין
148.מנוס אלא לעצרם
לסיכונים הגלומים בכך ששיקול דעתו של בית המשפט אינו מבוסס על חזקת147
חפות פוזיטיבית ראו רינת קיטאי "חשיבותה של חזקת חפות פוזיטיבית, תפקידה וטיבה
.)2003( 460 ,405 עלי משפט ג "בהליכים הקודמים להכרעת הדין בפלילים
פס' קכה לפסק דינו של ,101 לעיל ה"ש ,האגודה לזכויות האזרח בישראל עניין148
.המשנה לנשיאה רובינשטיין
. סיכום5
והמלצות
73מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
זוהי, בפשטות, ההמלצה העיקרית בהצעה לסדר זו: להביא לידי יישום אמיתי של
חוק המעצרים. חשוב לומר כי צמצום מספר המעצרים ברוח חוק המעצרים יקל על
,אכיפת פסק דינו של השופט רובינשטיין באשר להפחתת הצפיפות בבתי הכלא
149. מאוכלוסיית האסירים הפליליים בישראל הם עצורים30%–25%משום שכ־
על שינוי2016 בניגוד לרוח החוק, ולמרות הצהרות המשטרה בראשית שנת
2015–2012 מדיניותה בנושא המעצרים ועל ביטול תוכנית מפנה שפעלה בשנים
: ממחקר זה עולים שני ממצאים עיקריים150,והביאה אז להגדלת מספר המעצרים
מדיניות ריבוי המעצרים נותרה ללא שינוי, למרות ירידה קטנה במספר )1(
למרות ההצהרות על שינוי במדיניות המשטרה, מספר המעצרים.המעצרים
.עדיין גדול מהנחוץ, ועדיין לא נעשה שימוש מספק בחלופות מעצר
בפועל, מדיניות .מיעוטים וזרים נפגעים יותר מאחרים מריבוי המעצרים )2(
:המעצרים מיושמת באופן הפוגע בשוויון לפני החוק, בכמה מובנים
2012 הזינוק החד ביותר במספר המעצרים עד תום ההליכים משנת
(בתקופת תוכנית מפנה) היה במספר המעצרים של פלסטינים ושל אזרחים
זרים. בשלוש השנים האחרונות חלה עלייה חדה במספר המעצרים של
.פלסטינים עד החלטה אחרת
אמנם בשנים האחרונות חלה ירידה מתונה במספר המעצרים של יהודים
לצורכי חקירה, אך במספר המעצרים של ערבים חלה דווקא עלייה, וכן
חלה עלייה תלולה ביותר במספר המעצרים של זרים לצורכי חקירה בחמש
.השנים האחרונות
שיעור העצורים הערבים במעצרי ימים מקרב כלל העצורים אזרחי ישראל
.) גבוה במיוחד יחסית לחלקם באוכלוסייה48%(כ־
,סוגיות בנושא ביטחון הפנים (הכנסת : רינת בניטה2015-2014 ראו נתונים מ־149
World Prison Brief Data, Israel, World Prison ;)2015 ,מרכז מחקר ומידע
1892/14 . על קשיי המדינה ביישום פסק הדין ראו ההחלטה בבג"ץBrief (online)
(פורסם באתר האינטרנט של בית האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' השר לביטחון פנים
.)19.3.2018 ,המשפט העליון
.3 לעיל, פרק ראו150
18 הצעה לסדר74
ממעצרי הימים מסתיימים בהגשת50% בקרב האוכלוסייה היהודית כ־
ואף35%כתב אישום, ואולם בקרב ערבים אזרחי ישראל השיעור הוא כ־
פחות מכך. בקרב זרים ופלסטינים השיעורים משתנים מאוד ועומדים על
(לא כולל שוהים בלתי חוקיים ופלסטינים שמואשמים על ידי30%־50%
מערכת התביעה הצבאית בשטחים). המשמעות היא שמספר המעצרים
המיותרים של פרטים מאוכלוסיות אלה הוא כנראה גדול ממספר המעצרים
.המיותרים של יהודים
ממצאים אלה מלמדים על פער ניכר בין הצהרות חוק המעצרים והרטוריקה של
בית המשפט העליון לבין יישום החוק בפועל: יותר מדי חשודים נעצרים באופן
כללי, ושיעור העצורים שהם בני מיעוטים וזרים גדול הרבה יותר מחלקם היחסי
באוכלוסייה. לפיכך על המשטרה, התביעה ובתי המשפט מוטלת החובה להקטין
את הפער שבין הוראות החוק לבין יישומו בפועל. על גורמי אכיפת החוק להפוך
את המעצר לאמצעי אחרון שיינקט אם אין ברירה אחרת, מתוך שמירה על עקרון
.השוויון לפני החוק ועל זכויות החירות וכבוד האדם
כדי לעשות זאת מוצעות ההמלצות שלהלן — אחדות מבוססות על המלצות
. ואחרות חדשות151שניתנו בעבר במחקרים ובדוחות של חוקרים אחרים
א. המשטרה
על המשטרה לאמץ מדיניות אקטיבית חדשה בנושא המעצרים, בכלל זה )1(
אימוץ מדדים שיאפשרו בחינה של מידת השוויוניות של מדיניות המעצרים ואת
,הפחתת מספר המעצרים. כפי שהצביעו המחקרים על השפעת תוכנית מפנה
מדיניות משטרתית משפיעה מאוד על שיעור המעצרים. לכן לא די בוויתור על
מערכת המדדים הישנה שעודדה את הרחבת השימוש במעצרים, אלא יש צורך
.4 לעיל בפרק להמלצות קודמות שעליהן מבוססות חלק מההמלצות להלן, ראו את הדיון151
75מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
באימוץ מדיניות אפקטיבית ואקטיבית חדשה בתחום זה. אין בכך כדי לומר שיש
צורך דווקא באימוץ יעדים מספריים של הפחתת מספר המעצרים. אולם חיוני
,שהמשטרה תבחן את מידת השוויוניות והאחידות במדיניותה באמצעות מדדים
.כגון הפער בין יהודים לערבים בשיעור מעצרי הימים שמסתיימים בכתבי אישום
נוסף על כך, אפשר לבחור ביעדים פרטניים שיביאו בעקיפין להפחתת מספר
.המעצרים ולהגדלת מספר השחרורים ממעצר בידי קצינים כבר בתחנות משטרה
חינוך והכשרה. על המשטרה לנקוט צעדים כדי להטמיע את המדיניות )2(
החדשה של המשטרה בתחום המעצרים. מן הראוי לערוך השתלמויות בתחום
זה לשוטרים ולקצינים; ובאשר למעצרים לא מוצדקים ולהחזקה במעצר לילה
בתחנת משטרה ללא הצדקה — לקבוע אותם כמדדים שליליים הפוגעים בקידום
152.של שוטרים וקצינים
ב. התביעה
יש לקדם מינוי של פרקליטים ותובעים משטרתיים מקרב המיעוט הערבי)1(
וממיעוטים אחרים בחברה היהודית. התביעה המשטרתית היא הומוגנית
במיוחד — הרוב המוחלט של המועסקים בה הם יהודים, והערבים מונים רק
מכוח האדם (כולל שוטרים "מהמערך התומך"). זהו שיעור נמוך במיוחד3%כ־
) והן יחסית לשיעור13%הן יחסית למשטרה באופן כללי (שם שיעורם הוא כ־
היעדר גיוון ברשויות התביעה עלול153.)6%הפרקליטים הערבים בפרקליטות (כ־
לפגוע בהגינות ובשוויוניות של מדיניות המעצרים המופעלת כלפי אוכלוסיות
מיעוט, ואף בנכונותן של אוכלוסיות אלה לפנות לרשויות התביעה כדי למצות את
.זכויותיהן בתחום המעצרים
על התביעה לאמץ מדדים שיאפשרו לבחון אם מדיניות אכיפת החוק )2(
היא אחידה ושוויונית, כגון שיעור מעצרי הימים שהובילו לכתב אישום בקרב
.28-25 ', בעמ43 לעיל ה"ש , ראו הראל ויוגב152
.145 לעיל בה"ש ראו את המקורות המפורטים153
18 הצעה לסדר76
וכן לאמץ יעדים שיביאו להפחתת מספר המעצרים154,אוכלוסיות שונות
הבלתי מוצדקים ולהפניה רבה יותר לחלופות מעצר, לרבות חלופות טיפוליות
.ושיקומיות
מן הראוי לאחד את התביעה המשטרתית עם הפרקליטות, כפי שהמליצו כבר)3(
)1999( "בעבר דוחות רשמיים כגון "דוח הוועדה הציבורית לחוק משטרה חדש
עד שמהלך 155.2001 ), וכפי שהחליטה הממשלה בשנת2001( ודוח מבקר המדינה
זה יושלם, על היועץ המשפטי לממשלה לפקח פיקוח הדוק יותר על התביעה
,המשטרתית ולוודא שהיא קובעת מדיניות אחידה ושוויונית בתחום המעצרים
אשר תביא לצמצום המעצרים המיותרים. כמו כן, מומלץ לערוך השתלמויות
בתחום זה לתובעים ברשויות התביעה השונות (הפרקליטות, התביעה
המשטרתית ועוד) ולערוך מעקב שוטף שיאפשר לאתר תובעים שמרבים להגיש
.בקשות מעצר שנדחות
ג. בתי המשפט
על הוועדה לבחירת שופטים לפעול למינוי עוד שופטים מהמיעוט הערבי )1(
כאמור באשר לרשויות התביעה, היעדר156.וממיעוטים אחרים בחברה היהודית
גיוון בבתי המשפט עלול לפגוע בהגינות ובשוויוניות של מדיניות המעצרים
המופעלת כלפי אוכלוסיות מיעוט, כפי שהראה מחקרם של גזל־אייל, סוליציאנו־
וגם, כאמור, בנכונותן של אוכלוסיות המיעוט לפנות לבתי157;קינן, עינב ושובאש
.המשפט כדי למצות את זכויותיהן בתחום המעצרים
. בהקשר זה חשוב גם שיעור83 ', בעמ69 ה"ש לעיל ,היועץ הטוב , ראו לוריא154
המעצרים שהובילו לכתבי אישום בכל אוכלוסייה בסוגי עבירות שונות, לדוגמה עבירות
.'אלימות, עבירות רכוש וכו
.108 לעיל ה"ש , לוריא וקרמניצר155
.145 לעיל ה"ש ," לוריא, "גיוון אנושי156
.131 ה"ש לעיל , גזל־אייל, סוליציאנו־קינן, עינב ושובאש157
77מדיניות ריבוי המעצרים ופגיעתה בשוויון
על בתי המשפט לפעול להפניה רבה יותר לחלופות מעצר, לרבות חלופות )2(
טיפוליות ושיקומיות, ועל המדינה להקצות לשם כך את המשאבים הדרושים. גם
.בבתי המשפט מן הראוי לערוך השתלמויות בתחום זה לשופטים
.יש למצוא דרכים לשיפור הביקורת השיפוטית על הליכי מעצר ימים )3(
השופטים מתקשים בכך על רקע הפרקטיקה המשטרתית הנהוגה בהליכים
.אלה שלא לחשוף לפני החשוד את הראיות, אשר פוגעת בהגנתו המשפטית
יש להרחיב את סמכותו של נציב תלונות הציבור על שופטים, כדי שיוכל לבחון
תקופתית וביוזמתו את תקינות נוהלי העבודה השיפוטית הקשורים להליכי
,המעצר. כמו כן, יש להרחיב את עילות התביעה לקבלת פיצויים בגין מעצרי שווא
לחוק המעצרים; למשל כדי38 במידת הצורך באמצעות תיקון הוראת סעיף
לאפשר לבית המשפט להורות על פיצוי אם המשטרה לא ערכה פעולות חקירה
שהצהירה שתערוך במהלך המעצר, וכן במקרים שבהם קצין משטרה לא שחרר
.עצור ממעצר לילה ללא הצדקה
מן הראוי לתקן את הלכות בתי המשפט בתחום המעצרים, כדי שהמבחנים )4(
הראייתיים המופעלים בהן יעלו בקנה אחד עם הרטוריקה של חוק המעצרים ושל
158 .בית המשפט העליון על המעצר כאמצעי אחרון
,הנתונים על ריבוי המעצרים והפגיעה בשוויון הוצגו במחקר זה בהצגה כמותית
אך חשוב לראות מבעד למספרים ולהבין שמדובר בבני אדם — כל מעצר הוא חוויה
קשה וטראומטית לאדם שחווה אותו. המעצרים נחוצים לצורך מילוי תפקידיה
החשובים של מערכת אכיפת החוק בהגנה על הציבור וביטחונו. אולם כל מעצר
מיותר, ואפילו כל יום ושעת מעצר מיותרים, פוגעים קשות בבני אדם שהם
בחזקת חפים מפשע ושאשמתם טרם הוכחה. הנזק למהלך חייהם ולמשפחתם
הוא לעיתים קרובות בלתי הפיך. לכן מצווה על המדינה לעשות כל שביכולתה כדי
לתקן את מדיניות המעצרים ולמנוע עד כמה שאפשר מעצרים מיותרים ומזיקים
אלה. לכן גם דחוף כל כך להביא לאכיפת חוק שוויונית שנמנעת מפגיעה מיותרת
בזכויות אדם. אם רשויות אכיפת החוק לא יעשו כל שביכולתן כדי לעשות זאת הן
.יאבדו את אמונו של הציבור, ומכך יסבלו כולם
לעיל ה"ש ,; לוי123 לעיל ה"ש ,"; טמיר, "חלופות מעצר125 לעיל ה"ש , ראו גינת158
.10-9 ', בעמ123
ד"ר גיא לוריא הוא חוקר במכון הישראלי לדמוקרטיה. תחומי המומחיות
שלו הם הרשות השופטת, היועץ המשפטי לממשלה ורשויות התביעה, דיני
תעמולת בחירות וצנזורה, היסטוריה של המשפט הציבורי ושל המחשבה
המדינית והאזרחית.
ההצעה לסדר נכתבה במסגרת הפעילות של המרכז לערכים ולמוסדות
דמוקרטיים במכון הישראלי לדמוקרטיה.
מנהלת המרכז: עו"ד אלונה וינוגרד
סגן נשיא אחראי: פרופ' יובל שני
:מסת״ב
978-965-519-234-6
www.idi.org.il