חומר רקע
אל: חברי ועדת החוקה
29
ביוני2020
מאת: הי
י
עוץ המשפטי לוועדה
ז' בתמוז התש"ף
ה צעת חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (בידוד במקום לבידוד מטעם המדינה וצווי
סגירה
מינהליים), (הוראת שעה), התש"ף-
2020
– צווי סגירה מינהליים – נוסח מוצע ל
דיון בוועד
ה
ביום30.6.20
בהצעת
החוק שבכותרת מוצע לקבוע שני הסדרים
הקשורים בהתמודדות עם מגיפת הקורונה : הראשון, הסדרת
השימוש שתעשה הממשלה באמצעי של בידוד במקום לבידוד מטעם המדינה
" (מה שמכונה"מלוניות)
,. השני
הוספת אמצעי אכיפה
ש
עניינו
.צווי סגירה מינהליים לעסקים ולמקומות נוספים שפתוחים לציבור
הממשלה מבקשת לקדם
בנפרד ובהקדם
את הפרק העוסק בצווי סגירה מינהליים, כדי לאפשר לה להשתמש בכלי
זה ל
סגירת עסקים ומקומות נוספים ש בעל
המקום
פותח
או מפעיל אותם
בניגוד להוראות החקיקה השונות שנועדו
.למנוע את התפשטות מגיפת הקורונה,לפיכך
מוצע לוועדה לשקול להציע לכנסת, לפי סעיף84
,(ב) לתקנון לפצל
את פרק ב: צווי סגירה מינהליים, מיתר הצעת החוק ולקדם אותו בנפרד.
בהצעת החוק מוצע לקבוע את העקרונות הבאים:
1.
מוצע לקבוע שני סוגים של
צווי סגירה מינהליים
לפי דרגת החומרה של ההפרה שבשלה ניתן צו הסגירה–
א.
צו סגירה
במקרה של הפרות ממוקדות של ההוראות הבאות :פתיחה לציבור של
מקום או עסק שפתיחתו
;נאסרה
מקום או עסק שמספר השוהים בו חורג במידה ניכרת מההוראות; הפרה במידה ניכר ת של
החובה לעטות מסיכה על ידי
העובדים במקום
)(לא הלקוחות.
ב.
צו סגירה רחב יותר
שיינתן בשל הפרה של מגוון רחב של הוראות שאינן מפורטות בהצעה, אך רק
כש מדובר
בהפרה מהותית או בכמה הפרות, שבשלהן קיים חשש משמעותי להדבקה בנגיף הקורונה.
2.
ב צו הסגירה ניתן יהיה להפסיק רק.חלק מהעיסוק או הפעילות, או לסגור את המקום כולו
3.
מוצע ;להסמיך שלושה גורמים שיהיו "גורמים מורשים" להוציא צו סגירה מינהלי: ראש הרשות המקומית
קצין משטרה בדרגת סג
ן-ניצב ומעלה; רופא מחוזי או סגנו.
4.
גורם מורשה יי "תן צו סגירה רק על יסוד דו"ח שיקבל מ"גורם מוסמך– שה.וא שוטר, מפקח או פקח
5.
תקופת הצו–
עד7
;ימים ותקופת הארכתו– עד 7
.ימים נוספים
6.
מי שנפגע מהצו רשאי להגיש השגה לגורם מינהלי בכיר יותר ,
.ועל החלטה בהשגה ניתן לעתור לבית משפט
7.
תחולה ותוקף–
ההסדר בהצעת החוק אמור היה לחול רק בתקופת תוקפה של הכרזה על מצב חירום בשל
נגיף הקורונה
לפי
חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה), התש"ף-
2020
,)"(הידוע כ"חוק המסגרת ותוקפו אמור היה להיות תלוי בתוקפו של חוק המסגרת. אך מכיוון שמוצע לחוקק
אותו לפני חקיקת חוק המסגר
ת, יש לקבוע מסגרת זמן חלופית שב
ה ההסדר יה.יה בתוקף
,במסמך זה יוצג נוסח פרק ב' שהוצע על ידי הממשלה
ב
שינויים המוצעים על ידי הייעוץ המשפטי לוועדה וכן
נקודות מוצעות לדיון
, ואלו עיקריה
ן:
בראש ובראשונה, מוצע כי
הממשלה תעמוד על הצורך בחקיקת ההסדר
,בנוסף להסדרי האכיפה הקיימים
ו
תציג
.נתונים באשר לאכיפה שנעשתה עד עתה על בסיס הדין הקיים
,מעבר לכך, וכפי שיפורט בהמשך
מוצע כי הוועדה תיתן דעתה ל סוגי המקומות שניתן יהיה לתת
לגביהם
צווי
סגירה; במסגרת השיקולים לסגירת מקום–
מוצע לקחת בחשבון גם את מידת הפגיעה בבעל העסק ובציבור הרחב
;בשל סגירתו כן מוצע לתת את הדעת לזהות הגורם הממשלתי שאמור לקבוע הנחיות למימוש הוראות החוק כך
.שהחוק ייאכף באופן שוויוני ואחיד על אף השוני הרב בין הגורמים בעלי הסמכות לתת את הצו
- 2 -
הצעת
חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה ה חדש (צווי סגירה מנהליים) (הוראת
שעה), התש"ף–
2020
:'פרק ב
צווי סגירה מינהליים
הגדרות
'לפרק ב
1.
בפרק
בחוק
זה–
""הגורם האחראי על המקום–
כהגדרתו בחוק סמכויות מיוחדות,מעסיק
מנהל, מחזיק, מפעיל או גורם אחר שיש לו יכולת שליטה על הפעלת עסק
או מקום הפתוח
לציבור;
""גורם מוסמך–
כמשמעותו בסעיף25
;(א) לחוק סמכויות מיוחדות
כל אחד
:מאלה
(1)
;שוטר
(2)
מפקח שהוא עובד מדינה ונתונות לו סמכויות פיקוח על פי כל דין
וכן פקחים שמונו על ידי מנהל רשות הטבע והגנים הלאומיים לפי סעיף
58
לחוק גנים לאומיים, שמורות,טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה
התשנ"ח–
1998
1;
(3)
עובד רשות
מקומית שהוסמך
( עד יום ט"ו בסיוון התש"ף7 ביוני
2020
)
לפי סעיף5(ב) לחוק העבירות
;המינהליות
(4)
פקח עירוני, לרבות פקח מסייע, שהוסמכו בהתאם לחוק לייעול
האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות,)המקומיות (הוראת שעה
התשע"א–
2011
2;
(5)
עובד רשות מקומית שהוסמך לפי סעיף28
()(א2) ו-
()(ב1) לחוק
רישוי עסקים, התשכ"ח–
1968
3;
(6)
עובד רשות מקומית שהוסמך לפי סעיף3(א) לחוק הרשויות
המקומיות (אכיפה סביבתית– סמכויות פקחים), התשס"ח–
2008
4.
""גורם מורשה–
:כל אחד מאלה
(1)
ראש הרשות המקומית הנוגעת בדבר
שבתחומה נמצא
המקום;
(2)
קצין משטרה בדרגת סגן-
;ניצב ומעלה
1 ס '"ח התשנ"ח, עמ202
.
2 ס '"ח התשע"א, עמ1057
.
3 ס '"ח התשכ"ח, עמ204
.
4 ס '"ח התשס"ח, עמ534
.
- 3 -
(3)
,רופא מחוזי כהגדרתו בפקודת בריאות העם1940
;, או סגנו
לדיון: האם
אין מקום לקבוע כי קצין המשטרה יהיה בדרגה גבוהה
יותר? ב השוואה–
בסעיף20
()(ג3) לחוק רישוי עסקים סגירת עסק
נעשית בידי מפקד המחוז ;
אך סגירת עסק של מכירת משקאות
שמ כרים לפי סעיף23
לאותו חוק
נעשית על-ידי רב-פקד.
"מקום
ה "פתוח לציבור–
מקום תחום
ה
מנוהל על ידי מחזיק והפתוח לקהל
הרחב
שהכניסה אליו בתשלום , בין שהוא מצוי במבנה;ובין בשטח פתוח
לדיון
: האם יש להחיל את ההסדר רק על מקומות שבתשלום כדי להתמודד עם
ה חשש
ש
בעל ע י סק
עדיף להפר את ההוראות ו לספוג את
תשלום הקנס,
או
שיש
להחילו
גם על מקומות שהכניסה אליהם אינ
ה בתשלום (בית תפילה, מקום
)התכנסות של תנועות נוער וכיו"ב , וזאת כדי
ל אפשר
שימוש רחב יו
תר בצווי
הסגירה
מ
טעמים בריאותיים.
""נגיף הקורונה–
נגיף הקורונה החדש2019
(
Novel Coronavirus 2019
–
nCoV
;)
""צו סגירה מינהלי–
צו כאמור בסעיף2
12
.
צו סגירה מינהלי
2.
)(א ראה גורם מורשה, על יסוד דין וחשבון שהגיש לו גורם מוסמך, כי
התקיים אחד מאלה לגבי עסק או
מקום הפתוח לציבור (
בפרק בחוק זה–
מקום), רשאי הוא לצוות בכתב, על הגורם האחראי על המקום ועל כל מי
שמועסק בשירותו, מנימוקים שיירשמו בצו, להפסיק את העיסוק או את
:הפעילות במקום או חלק מהם או לסגור את החצרים או חלק מהם
(1)
המקום פתוח לציבור בניגוד להוראות
שלפיהן חל איסור לפתוח
האוסרות על
פתיחת
את ה מקום לפי סעיפים__
ל
תקנות שעת חירום
(נגיף הקורונה החדש– הגבלת פעילות), התש"ף-
2020
כפי שקוים תוקפן
ותוקן נוסחן
ב
חוק לתיקון ולקיום תוקפן של תקנות שעת חירו
ם (נגיף
הקורונה החדש–
)הגבלת פעילות
, התש"ף–
2020
(להלן– תקנות הגבלת
)פעילות חוק סמכויות
מיוחדות;
(2)
מספר השוהים במקום חורג במידה ניכרת מההוראות בעניין זה
לפי סעיפים__
לתקנות הגבלת פעילות
חוק סמכויות מיוחדות;
לדיון:
לס עיפים
קטנים (1) ו-(2) –
מוצע
ל
שקול ל
הפנות במ
דויק
ל
הוראות שהפרתן תאפשר מתן צו סגירה לעסק.
- 4 -
(3)
החובה לעטות מסכה על ידי העובדים לפי סעיף20
לפקודת
,בריאות העם1940
., מופרת במקום, במידה ניכרת [לחלופין: הפרה
במידה ניכרת של אח
ריות המעסיק לכך שהעובדים במקום העבודה
יקיימו את החובה לעטות מסיכה לפי סעיף20
ל,פקודת בריאות העם
1940
].
לדיון:
מוצע לשקול
ל
קבוע
בצורה
מ
פורשת יותר את חובת המעסיק לפי
צו הבידוד שבשל הפרתה ניתן לתת צו סגירה.
)(ב
,בלי לגרוע מהוראות סעיף קטן (א), ראה הגורם המורשה האמור להלן
כי
הגורם האחראי על המקום הפר
הופרה
הפרה מהותית או
כי הופרו
הפר כמה
הפרות, לגבי מקום, של הוראה מההוראות לפי
חוק סמכויות מיוחדות
תקנות
הגבלת פעילות
או של הוראה לפי סעיף20
,לפקודת בריאות העם1940
,כי ו
קיים בשל כך חשש משמעותי להדבקה,בנגיף הקורונה רשאי הוא לצוות כאמור
:)בסעיף קטן (א
לדיון : מוצע להבהיר כי ההפרה היא רק של חובות הגורם האחראי
להבדיל
.מחובות של השוהים במקום
(1)
( הגורם המורשה האמור בפסקה3
;") להגדרה "גורם מורשה
(2)
הגורם המורשה האמור בפסקה(1
") להגדרה "גורם מורשה
( בהמלצת הגורם המורשה האמור בפסקה3
.") להגדרה "גורם מורשה
)(ג לא יצווה הגורם המורשה על צו סגירה מינהלי כאמור בסעיפים קטנים
(א) ו-(ב) אלא אם כן יש לו יסוד סביר להניח כי בנסיבות העניין שימוש באמצעי
שפגיעתו פחותה לא ימנע את המשך ההפר
ה האמורה בסעיפים אלה; אין
באמור כדי לגרוע מהאפשרות להורות על צו סגירה מינהלי גם אם לא ננקטו
.אמצעי אכיפה אחרים, בהתחשב בחומרת ההפרה
)(ד תקופת תוקפו של צו סגירה מינהלי תהיה כמפורט בו ובלבד שלא תעלה
על7
ימים מיום נתינתו, אלא אם כן בוטל קודם לכן על ידי,מי שהוציא אותו
או על ידי החלטה בהשגה לפי סעיף19
או על ידי החלטת בית משפט בעתירה
לפי סעיף20
.
לדיון:
האם
א
ין מקום
?לאפשר גם לגורם המורשה המוציא את הצו לבטלו
3.
:בבואו של גורם מורשה לתת צו סגירה מינהלי, ישקול בין השאר את אלה
- 5 -
שיקול הדעת
בהחלטה על מתן צו
סגירה מינהלי
(1)
מידת הסכנה או הנזק לציבור או לאדם שעשויים להיגרם כתוצאה
;מהמשך הפעילות או העיסוק במקום
(2)
ביצוע עבירות או הפרות קודמות לפי
תקנות הגבלת פעילות
חוק
סמכויות מיוחדות;, במקום
(3)
;האפשרות לתקן את הליקוי בתוך זמן סביר
(4)
האפשרות לנקוט אמצעי אכיפה אחרים מכוח החוק לתיקון ולקיום
תוקפן של תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש– אכיפה), התש"ף-
2020
מכוחו של חוק סמכויות מיוחדות;
(5)
ידיעת הגורם האחראי על המקום על ביצוע עבירה לפי
חוק סמכויות
מיוחדות
תקנות הגבלת הפעילות
או על הפרה של
הוראותיו
הוראותי
הן,, במקום
או על הכוונה לבצע עבירה או הפרה כאמור.;
(6)
מידת הפגיעה שתיגרם לבעלים של המקום או למחזיק בו מהוצאת הצו;
(7)
החיוניות של המקום לציבור.
לדיו
ן:
1
.
האם אין מקום להוסיף התייחסות למידת הפגיעה שתיגרם לבעלים של
המקום בשל
ה
וצאת הצו
(כמו בחוק הגבלת שימוש במקום לשם מניעת ביצוע
עבירות, תשס
"ה-
2005
)?
2. האם אין מקום להוסיף התייחסות ל
חיוניות של המקום שמבקשים לסגור
עבור ה
ציבור, למשל אם מדובר בחנות יחידה במקום מבודד.
תוכנו של צו
סגירה מינהלי
4.
גורם:מורשה הנותן צו סגירה מינהלי יפרט בצו את כל אלה
(1)
פרטים מזהים לעניין המקום, לרבות כתובתו או מיקום המקרקעין
;שבהם חל הצו
(2)
;משך תוקפו של הצו
(3)
;תיאור העובדות שעל פיהן הוחלט לתת את הצו
(4)
פרטים בדבר הזכות לבקש את ביטול הצו מהגורם המורשה,שנתן אותו
;לרבות פרטים בדבר אופן ההתקשרות עם הגורם המורשה נותן הצו
(5)
פרטים בדבר זכות ההשגה לפי סעיף9
19, לרבות פרטים בדבר אופן
.ההתקשרות עם הגורם הדן בהשגה
- 6 -
המצאה של צו
סגירה מינהלי
5.גורם מורשה או מי מטעמו ימציא את צו הסגירה המינהלי בדרך של מסירה
למי שאחראי באותה עת על המקום, ועותק של צו הסגירה המינהלי יוצג
במקום שעליו הוא חל, ובלבד שהגורם המורשה או מי מטעמו ישלח גם לגורם
.האחראי על המקום הודעה בדואר רשום על מתן צו הסגירה
מועד הסגירה לפי
צו סגירה מינהלי
6.
)(א ניתן צו סגירה מינהלי, ייסגר המקום ל ציבור כאמור בסעיף12
2 בתוך
24
.שעות ממועד מתן הצו
)(ב על אף האמור בסעיף קטן (א), הגורם המורשה נותן הצו רשאי להורות
בצו על סגירת המקום לאלתר אם מצא כי הופרה לגבי המקום הפרה חמורה
של חוק סמכויות מיוחדות תקנות הגבלת הפעילות
וכי קיים בשל כך חשש
משמעותי להדבקה בנגיף הקורונה; הוראה על סגירת המקום לאלתר בצו לפי
סעיף2
12
()(ב2
.), תינתן לאחר קבלת המלצה כאמור באותו סעיף
יידוע גורמים
מורשים אחרים
7.ניתן צו סגירה מינהלי לפי פרק זה, יודיע על כך הגורם המורשה נותן הצו
לגורמים המורשים ה
אחרים מיד לאחר שניתן.
הארכת תוקפו של
צו סגירה מינהלי
8.מצא הגורם המורשה נותן צו הסגירה המינהלי כי לא תוקן ליקוי שבשלו ניתן
הצו עד תום תקופת תוקפו של הצו, רשאי הוא להאריך ולחזור ולהאריך
את
תוקפו לתקופה כמפורט בו ובלבד ש תקופת ההארכה הכוללת לא תעלה על7
ימים מיום
נתינתו
מתן ההארכה הראשונה [
:לחלופין
רשאי הוא להאריך את
תוקפו
לתקופה נוספת אחת כמפורט בו
שלא תעלה על7 ימים]
,; הוארך הצו
יעמוד בתוקפו אלא אם כן בוטל קודם לכן על ידי
מי שהוציא אותו, או על ידי
ב החלטה בהשגה לפי סעיף19
או בהחלטת בית משפט בעתירה לפי סעיף20
.
לדיון:
כיצד לקבוע את תקופת הצו והארכתו?
ניתן
לקבוע תקופה כוללת
ש במהלכה הגורם המורשה יוכל להאריך את הצו
בכל פעם לתקופה קצרה, או
לקבוע שיוכל ל תת
צו הארכה אחד בלבד לתקופה מסוימת?
השגה
9.
)(א
מי שנפגע מצו סגירה מינהלי שניתן לפי סעיף12
2
או מהחלטה על
הארכתו לפי סעיף 8
18, רשאי להגיש השגה כמפורט להלן, לפי העניין, בתוך
:תקופת תוקפו של הצו
(1)
( על החלטה של גורם מורשה האמור בפסקה1) להגדרה "גורם
"מורשה–
- 7 -
)(א
שניתנה לפי סעיף2
12
)(א–
לרופא מחוזי כהגדרתו
,בפקודת בריאות העם1940
;, או סגנו
לדיון :האם קיים קושי ב
השגה ל אחד מהגורמים
שנותן את
ההחלטה הראשונית?
)(ב
שניתנה לפי סעיף2
12
()(ב2
)
–
לראש שירותי בריאות
;הציבור במשרד הבריאות או סגנו
(2)
( על החלטה של גורם מורשה האמור בפסקה2) להגדרה "גורם
"מורשה–
;למפקד משטרת המחוז
(3)
( על החלטה של גורם מורשה האמור בפסקה3) להגדרה "גורם
"מורשה–
.לראש שירותי בריאות הציבור במשרד הבריאות או סגנו
)(ב
החלטה בהשגה תהיה מנומקת ותינתן בתוך זמן סביר שלא יעלה על48
.שעות ממועד הגשתה
לדיון: האם אין מקום לקבוע כי השגה תהיה רק לגורם רפואי?
עתירה על החלטה
בהשגה
10
.
על החלטה שניתנה בהשגה לפי סעיף19
9 ניתן לעתור בתוך תקופת תוקפו של
הצו לבית משפט השלום שבו יושב נשיא בית משפט השלום, הנמצא באזור
השיפוט שבו ניתנה ההחלטה בהשגה (בסעיף זה– בית המשפט); הוגשה עתירה
כאמור, יקיים בית המשפט ביקורת שיפוטית על ההחלטה שניתנה בהשגה.
ביצוע של צו
סגירה מינהלי
11
.ניתן צו סגירה מינהלי והגורם האחראי על המקום הפר את האמור בצו, רשאי
הגורם המוסמך לנקוט פעולות הדרושות באופן סביר לביצוע צו הסגירה
;המינהלי המשטרה רשאית לסייע לגורם המוסמך, לפי בקשתו, ולעשות שימוש
.בכוח סביר לשם כך
הנחיות הגורם
הממשלתי
12
.
הגורם הממשלתי שנקבע לפי סעיף25
(ג) לחוק
סמכויות מיוחדות יקבע הנחיות
למימוש הוראות פרק זה, ובכלל זה לעניין סמכויות הגורם המורשה לפי פרק
זה וסמכויות הגורם שאליו משיגים לפי סעיף9
19
, בתוך72
שעות ממועד
פרסומו של חוק זה או ממועד פרסומו של תיקון לתקנות שבשל הפרתן ניתן
להוציא צו סגירה לפי סעיף2
12
.
לדיון
: מיהו הגורם הממשלתי שאמור לקבוע הנחיות למימוש הוראות פרק זה
משלא נחקק עדיין חוק הסמכויות המיוחדות?
פרק ג': הוראות שונות
- 8 -
תחולה בעת הכרזה
על מצב חירום בשל
נגיף הקורונה
23
.הוראות חוק זה יחולו בתקופת תוקפה של הכרזה על מצב חירום בשל נגיף
.הקורונה שניתנה לפי חוק סמכויות מיוחדות
ביצוע
13
24
.
.ראש הממשלה ממונה על ביצועו של חוק זה
לדיון:
.זהות הגורם האחראי להתקנת תקנות לביצוע הוראות חוק זה
ביטול תקנות שעת
חירום (נגיף
)הקורונה החדש
(בידוד במקום
לבידוד מטעם
)המדינה
25
.תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (בידוד במקום לבידוד מטעם
המדינה), התש"ף–
2020
6 –
.בטלות
חוק בתי המשפט
לעניינים מינהליים
– הוראת שעה
26
.
בתקופת תוקפו של חוק זה יקראו את התוספת הראשונה לחוק בתי
המשפט
לעניינים מינהליים, התש"ס–
2000
7
:, כך שבסופו יבוא
"
63
.
החלטה פרטנית לפי פרק א' לחוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם
נגיף הקורונה החדש (בידוד במקום לבידוד מטעם המדינה וצווי סגירה
מינהליים) (הוראת שעה), התש"ף–
2020
".
תחילה
27
.
תחילתו של חוק זה במועד
תחילתו של חוק סמכויות מיוחדות או במועד
.פרסומו של חוק זה, לפי המאוחר מביניהם
תוקף
28
**
.חוק זה יעמוד בתוקפו עד תום תקופת תוקפ
ןו
של
חוק סמכויות מיוחדות
תקנות
הגבלת פעילות.
לדיון:
מוצע לקבוע כי החוק יעמוד בתוקף רק כל עוד תקנות
הגבלת הפעילות
.שהוא נסמך עליהן תקפות
הוראת מעבר
29
.
)הוראה, אישור או היתר שניתנו לפי תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש
(בידוד במקום לבידוד מטעם המדינה), התש"ף–
2020, יראו אותם כאילו ניתנו
.לפי חוק זה
***************************************************************************************