חומר רקע
16
יוני
2020
לכבוד: ח"כ יעקב אשר, יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט
:הנדון
הצעת חוק
חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת
שעה) התש"ף -
2020
.אנו מבקשים להעיר על הצעת החוק
ברצוננו
להתייחס
בעיקר למודל המוצע בהצעת החוק
, לתהליך התקנת התק
נות
,בכללותו
וכן להתייחס בפירוט
.לסוגיית האכיפה
באופן עקרוני, אנו מברכים על ההצעה,
שנועדה להעביר את מדינת ישראל ממשטר של
תקנות לשעת חירום המותקנות על ידי הממשלה מתוקף סעיף39
ל ,חוק יסוד הממשלה
ל ,חקיקה ראשית בה הכנסת היא הקובעת
"הסדרים ראשוניים". ראינו גם
,בברכה
שינויים
שנעשו בה
צעה, לעומת תזכיר החוק שפורסם בנד .ון
,עם זאת אנו סבורים
ש
ההצעה לוקה ב
פגמים רבים .הבעיה העיקרית היא
שעדיין מדובר
ב
הסמכת הממשלה להתקין תקנות באופן רחב, שאינו דורש אישור
בכנסת
ל
מצב החירום
,המיוחד ואין דרישה לאישור מראש בכנסת של התקנות
, אלא
רק
בדיעבד . לשיטתנו
ההצעה עדיין,לא משיגה את תכליתה שהיא
החלפת משטר תקנות שעת החירום ב"חקיקה
"ראשית
, במובנה האמיתי
. גם לפי המודל המוצע בהצעת החוק הנוכחית , עדיין החקיקה
מוסרת
בידי הממשלה שקול דעת רחב ביותר באשר להפעלת שעת החירום ולקביעת היקף
הפגיעה בזכ
ויות האדם בשעה שכזו .
אין
בהצעה
ביטוי מספק
ללקחים שנלמדו או לליקויים
שעלו מתהליך התקנת התקנות בחודשים אלה ולצורך לתקנם .
יש לאפשר לכנסת חלק
מהותי יותר
בהסדרת הסמכויות., כפי שנפרט בהמשך
כך מתחייב מאופיין החמור של
הפגיעות בזכויות האדם שהחוק מ.אפשר
חיוני גם שהכ" נסת לא תתייחס להצעה כאל
כ זה ראה וקדש" ותבחן באופן עצמאי את מה
שניתן ללמוד מן האמצעים שננקטו ומה צריכות להיות סמכויותיה וגם חובותיה של
הממשלה בהיערכות להמשך
הטיפול בקורונה , בין אם בחוק זה ובין אם בחקיקה משלימה
אחרת .
דוגמאות לרפורמות
אפשרי
ות -
הקמת מערך לחק ירות אפידמיולוגיות והפעלתו
היעילה, חובת יידוע לאנשים בקבוצות סיכון מיוחדות על הימצאותם בסיכון, יצירת תנאים
מיוחדים בשירותים חיוניים למי שמשתייכים לקבוצת סיכון כדי לצמצם את המגע שלהם עם
אחרים, כללים מיוחדים במבנים בהם מתגוררים משתייכים לקבוצות סיכון, אספקת ציוד
מגן למי שחייבים מכוח תפקידם לבוא במגע עם אחרים
ועידוד הציבור להשתמש
באפליקציות וולונטריות מתאימות לניטור מגע עם נשאים .
?האם מדובר באמת בהסמכה בחקיקה ראשית
1
.
אנו סבורים כי הסדרת הסמכויות המיוחדות שיוענקו לממשלה במצב חירום
אפידמיולוגי עתידי שיתפתח
ממשבר הקורונה ב אמצעות חקיקה ראשית היא
מהלך מתבקש
ו הכרחי בבחינה
חוקתית. במשטר דמוקרטי מתפקד
, שיש בו
רשות
,מחוקקת שפועלת כסדרה אין מקום להסתמך על תקנות שעת החירום .לאורך זמן
,מכאן
שנדרשת החלפת תקנות שעת החירום בחקיקה ראשית -
לא רק משום
שמגבלת שלושת
החודשים של התק
נות מכ
ו ח סעיף39
לחוק יסוד הממשלה
עומדת
ל
פקוע , אלא גם
ו מכ ח ההגבלה המהותית על נחיצות השימוש באמצעי של
תקנות שעת החירום ב
עת שניתן להעביר חקיקה לא בהולה בכנסת.
2
.
השאלה היא–
האם
הצעת
החוק אכן
עומד
ת
בדרישה
זאת? לשיטתנו, ה,הצעה
כפי שמנוסח
ת
,כעת
לא עומד
ת ברף הנדר
ש .
היא למעשה
מבקש
ת
,להעביר, שוב
לממשלה
את הסמכות להתקין תקנות דומות לתקנות שעת החירום שתוקנו
במסגרת ה"גל הראשון" של הקורונה, והפעם למשך
מסגרת זמן
של עד
עשרה
.חודשים
3
.
,אכן חוק המסגרת המוצע הוא מעשה חקיקה ראשית, ואכן מפורטים בו סוגי
הסמכויות וההגבלות על הפעל
תן .
אך
ה הגבלות הקבועות על שיקול הדעת
השלטוני
הן עדיין
מעטות ורזות ומאפשרות, בלשון כללית מאד,
לפגוע פגיעות
קשות , רחבות היקף בזכויות.אדם יסודיות בכול תחומי החיים
מהלך שכזה, אף
שקבוע בחקיקה ראשית, הוא למעשה "עקיפה" של החובה המהותית לעבור
מתקנות
לחק
חירום
שעת
ראשית
יקה.
אפקטיבי
באופן,
ההחלטה
הקונסטיט
וט יבית
של
,הכרזת מצב החירום ,הפעלת ההגבלות, היקפן, משכן
'וכו–
יהיו בידי הממשלה (בכפוף לצורך לאישור התקנות על ידי הכנסת
רק
בדיעבד)
.
בכך תתפרק הכנסת מחובה
מרכזית שלה- הסמכות ל הסדיר בחקיקה
את ההסדרים הראשוניים ב
נושא ח
שוב וחיוני, כלומר לערוך , בשם ציבור
האזרחים, את האיזונים המורכבים והעדינים בין האינטרס הציבורי בבריאות
הציבור לבין זכויות אדם, כמו חירות התנועה, חירות הפעולה, חופש הביטוי וחופש
.העיסוק
4
.
ההצעה (בניגוד לתזכיר) אכן קובעת מודל של אישור התקנות, בדיעבד, על ידי
וע דה
ב כנסת. לפי סעיף4(ד) להצעת החוק:
"
תקנות שהותקנו לפי סעיף קטן (א) יונחו סמוך ככל האפשר לאחר פרסומן
ברשומות על שולחן הוועדה בליווי דברי הסבר; הוועדה תקיים דיון בתקנות
האמורות ותחליט אם לאשרן, כולן או חלקן, בתוך14
ימים מהמועד שהונחו על
שולחנה ולעניין תקנו ת כאמור בסעיפים6
ו-
7
-
בתוך7
;ימים מהמועד האמור
ועדת הכנסת רשאית, במהלך התקופות האמורות, להאריכן , לעניין דיון
מסוים, לפרק זמן שלא יעלה על3
ימים; לא קיבלה הוועדה החלטה עד תום
התקופות האמורות, לפי העניין, ואם הוחלט על הארכתן–
עד תום תקופת
ההארכה (בסעיף קטן זה–
המועד האחרון להחלטת הוועדה), יביא יושב ראש
הכנסת את אישור התקנות להצבעה בכנסת בהקדם האפשרי ולכל המאוחר
עד תום7
ימים מהמועד האחרון להחלטת הוועדה ולעניין תקנות כאמור
בסעיפים6
ו-
7
–
עד תום3
ימים מהמועד האמור; החליטה הוועדה שלא
לאשר את התקנות ואם ה ובאו התקנות לאישור הכנסת–
החליטה הכנסת
כאמור או לא קיבלה החלטה בעניין–
יפקע תוקפן של התקנות; הודעה על
.פקיעת תוקף התקנות כאמור תפורסם ברשומות
5
.
,מכאן, שאכן הכנסת מקבלת תפקיד של אישור בדיעבד של תקנות הממשלה
ובאם לא תפעיל את סמכותה, התקנות יפקעו. עם זאת, לשי
טתנו, ראוי היה
לקבוע
הסדר המתנה את
כניסתן לתוקף
של התקנות באישור הוועדה
מראש, לצד
קביעה כי ,רק במקרים חריגים ודחופים במיוחד,יכנסו התקנות לתוקף מיידי
ויועברו לאישור הועדה בדיעבד בתוך פרק זמן קצר קצוב וקצר .
6
.
גם אם מקבלים את המודל
של אישור בדיעבד, הנוסח המצו .רף לעיל בעייתי
באשר לחלק מהתקנות, הוא מאפשר זמן ארוך של14
.ימים עד לאישור הוועדה
מעבר לכך, במידה והועדה לא החליטה בכך, ניתנים7
ימים נוספים לאישור
במליאה. אנו סבורים ש-
3
שבועות שבהן התקנות אינן מאושרות על ידי הכנסת
מקרבים אותנו למצב שבו הכנסת, שוב, מתפרק ת מסמכותה לקבוע את הנורמות
ואת האיזונים. מעבר לכך, הסמכת המליאה להחליט בנושא כזה
בעייתית .
גם אם
במבט ראשון יש למליאה אפקט של לגיט
י מציה דמוקרטית רחבה יותר מאשר
ל וועדה–
הרי שבישראל, מליאת הכנסת אינה עוסקת ב ניסוח דברי חקיקה
ב
אותה ה רזולוציה
של עבודת הועדה. ן אי
במליאה יכולת לנהל דיון אמיתי
ואפקטיבי הנכנס לדקויות ול
שקלול האינטרסים
על אודות תקנות כאלה או
אחרות .
.במליאה גם לא מופיעים מומחים ולא נשמעות עמדות הציבור
מכאן
שעלול להיות במליאה אפקט של "חותמת גומי" בו הרוב הפוליטי מאשר את
.החלטת הממשלה יוצא כי במקרים ש הועדה לא דנה בתקנה מסוימת, ניתן יהיה
לאשר במליאה בהצבעה ותו לא,. אם כך יהיה
לא תמלא הכנסת את התפקיד
ההכרח
י המוטל עליה- לא רק של פיקוח יעיל , אלא גם
של אישור קונסטיט
וט יבי
.של התקנות
7
.
מודל מוצלח הרבה יותר של אישור התקנות בדיעבד הופיע בטיוטת החוק
שהופצה אך לפני
.שבוע
מודל זה קבע כי על התקנות להיות מאושרות בתוך
שבוע ,על ידי הועדה ואם לא כן–
הן יפקעו. לשיטתנו–
באותם מקרים דחופים
הדורשים אשרור בדיעבד–
.יש לעשות כן בהתאם להסדר שהופיע בטיוטת החוק
הסדר כזה של אישור בדיעבד1
מאזן את הצורך בחקיקה ראשית במשמעותה
1
'ראו, למשל, ההסדר להכרזת מצב מיוחד בעורף לפי ס9ג לחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-
1951
'או ההסדר לקריאה לשירות מילואים בשעת חירום לפי ס8
,לחוק שירות המילואים
הרגילה מול הצורך בהיערכות ובתגובה מהיר
ה
.למציאות משתנה הוא מגשים
לפחות באופן חלקי את תכלית הדרישה ל חקיקה ראשית–
שכן הכנסת היא
שחוקקה את חוק המסגרת והיא
)(אמנם במתכונת חלקית
שמאשרת את הפעלתו
.הקונקרטית
8
.
,באותו הקשר מוצע
לקבוע בחוק כי בעת התקנת התקנות תפרסם הממשל
ה
באתר האינטרנט שלה את השי קולים והמידע
שעמדו בפני מקבלי ההחלטות
כאשר עשו שימוש
בסמכויות המיוחדות בחוק .
כמו
כן, מן הראוי לקבוע בחוק
שבעת בקשת האישור מוועדת הכנסת, תציג הממשלה ותפרסם לציבור גם
את
החלופות השונות שנבחנו , העלויות והתועלות הקונקרטיות
הצפויות מהמ גבלות או
מ
הסמכויות המוקנות בתקנות לממשלה והפגיעות בזכויות שהן מאפשרות
. רק כך
תוכל ה
כנסת לקבל החלטה מושכלת.
רק כך יוכל הציבור לקיים דיון משמעותי
בעניין
.ולהשתכנע בנחיצות ההגבלות
השקיפות הזו
הכרחי
ת כדי להבטיח
את
אמון הציבור ואת כיבוד
ההגבלו
ת.
כל זאת לא נעשה בהצעה הנוכחית הדורשת
אמנם"שיופיעו בפני הועדה "דברי הסבר.
יש יסוד סביר להניח כי הם יהיו דומים
לדברי ההסבר שנכתבים על ידי הממשלה בהצעות חוק שהיא מפרסמת בשגרה ,
אשר המידע המופיע
בהן
אינו מספיק
ל סיטואציה
ה חריגה שבה הממשלה מתקינה
תקנות מכוח החוק המוצע .
הכרזת מ
צב החירום
9
.
באופן עקרוני, העובדה כי התקנות החדשות יסתמכו על הכרזת מצב חירום
"ספציפית, ולא על סמך "מצב החירום הביטחוני שבו מצויה
ישראל מיום קיומה
.היא התפתחות חיובית ,עם זאת הכרזת מצב החירום הקבועה בסעיף2
מותנית
בכך ש"
שוכנעה הממשלה כי
קיים סיכון ממשי להתפשטו ת נגיף הקורונה ולפגיעה
בבריאות הציבור".
'נקיטה בלשון של 'סיכון ממשי מייצגת רף נמוך מדי להפעלת
סמכויות מיוחדות והיא מאפשרת הרחבה של השימוש בחוק במידה שעולה על
.הנדרש אנו
סבור
י ם שיש לאפיין את
טיב וחומרת
.האיום בצורה מצומצמת יותר
דרך אפשרית היא הניסוח של הנש יאה חיות
ב פסק הדין בקשר להרחבת סמכויות
השב"כ
("סכנה חמורה ומיידית" בג"ץ2109/20
.)בן מאיר נ' ראש הממשלה
בהצעת"חוקה בהסכמה " (בהנהגת מאיר שמגר, בהוצאת המכון הישראלי
)לדמוקרטיה
.מדובר באיום חמור ומידי על חיי התושבים
תנאי המיידיות הוא
קריטי, שכן אחרת אין שום
הצדקה ל הסדרה המגבילה באופן משמעותי וגורף
זכויות יסוד ב תקנות שתתקין
הממשלה
––
ולא בחקיקה ראשית ספציפית ו (ב ,ודאי
)כזו שאינה מאושרת אפילו, מראש, על ידי ועדה בכנסת.
גם החומרה נדרשת, שכן
,אחרת כול עוד הנגיף קיים וגם אחרי שיימצא לו חיסון
שכן בכל ר
ג ע נתון עשוי
התשס"ח-
2008, בהם קבועים הסדרים המעניקים ל כנסת כח רב יותר מאשר מעניקה לה ההצעה
הנוכחית וקבועי
הזמן לאישור
קצרים
יותר .
לה יות סיכון ממשי להדבקה בהיקף כזה או אחר, ואז ניתן יהיה להכריז על מצב
.חירום לשיטתנו, גם הכרזה זו, וכל הארכה שלה, חייבת להיות מאושרת בוועדת
הכנסת-
כחלק מהמהלך של
העברת הסמכות מן המחוקק אל הרשות המבצעת.
כמו כן, ראוי כי כל החלטה כזו תעשה לא רק לאחר שהועמדה בפנ יה עמדתו של
שר הבריאות,, שיגבש עמדתו לאחר התייעצות עם מומחים לדבר אלא גם עמדת
ם
של שר האוצר ושל היועץ המשפטי לממשלה.
10
. אנו מתנגדים לכך שהארכת מצב החירום תהיה ל-
45
,ימים בכל פעם בניגוד
להארכה ל-
30
יום, כפי שהוצע בתזכיר החוק. אנו סבורים שהארכתו פעם ב-
30
יום מספ .יקה, בהתחשב בכך שמדובר במצב קיצוני הפוגע קשות בזכויות האדם
.קבלת ההחלטה פעם בחודש לא תכביד על הממשלה
11
.
בהצעה נכתב שביטול מצב החירום ייכנס לתוקף עם פרסומו. אנו סבורים שאין
סיבה לכך, וראוי כי מרגע ההחלטה על ביטול שעת החירום, אין הצדקה להמשיך
את קיומו עד פרסו .מו ברשומות באופן דומה, אין מקום לקביעה בסעיף14
)(ג
.להצעה, לפיה ביטול הכרזה על אזור מוגבל ייכנס לתוקף עם פרסומו ברשומות
הערה זו מקבלת משנה תוקף לאור הקביעה בהצעה, כי בנסיבות חריגות ניתן
.להעניק תוקף להכרזה על אזור מוגבל עוד טרם הפרסום ברשומות
12
.
,הקביעה בסע יף41
)"("הוראות מעבר, כי בעצם חקיקת החוק יש משום הכרזה
על מצב חירום בריאותי שנקבעה בסעיף
2
, למשך30
יום
(מאז כניסת החוק
)לתוקף תמוהה
. היא
מעידה לטעמנו על חוסר נכונותה של הממשלה לנהל הליך
בחינה
אמיתי של רמת הסיכון לפני הכרזה על מצב חירום לפי סעיף2(א) להצע
ה .
אם החוק נועד רק לאפשר את
הפעלתו במצב חירום אמיתי, מדוע חקיקתו יוצרת
?חזקה חלוטה שאכן זה המצב
האופי המלאכותי של הוראה זו מביע יחס בלתי
רציני לקיומו של מצב חירום כתנאי לסמכויות מיוחדות ולחשיבות ההכרזה
המושכ
ל
ת עליו. מתחייב
שהכרזת מצב חירום
תבוא אחרי
בחינה
מהותית ועדכנית
של המצב
, לאור הנתונים הרלבנטיים, ועל יסוד שכנוע
שמידיות וחומרת האיום
.אינם מאפשרים להתמודד אתו באמצעים רגילים
הסמכות להתקין תקנות ותהליך התקנתן
13
.
סעיף4
עוסק בסמכות
ל התקנת התקנות. התנאי לסמכות הממשלה להתקין
" מנוסח בצורה רחבה ביותר
אם שוכנע
ה
כי הדבר דרוש
לשם מניעת ההדבקה
בנגיף הקורונה
, צמצ
ו ם ה
תפשטות
ו ,
צמצום
היקף התחלואה
או
הגנה
על אוכלוסיות
ה
סיכון"
.
גם כאן יש לצמצם את העילה להתקנת התקנות לכך שמדובר בהגנה על
,אוכלוסיות הסיכון
ב ,מניעת הדבקה נרחבת בנגיף בו
הגנה ע ל
המערכת הרפואית
מפני שיבוש חמור ב
פעולתה כתוצאה מהתפשטות המגפה . קשה למצוא הצדקה
לפגיעה כה קשה בכלכלה ובזכויות האדם, אם לא מדובר בתכליות מצומצמות
.אלה
14
.
.החוק לא קובע דבר על תהליך התקנת התקנות בממשלה
'לפי ס33
:לחוק יסוד
הממשלה, הממשלה רשאית לאצול לשר סמכות המוקנית לה, למעט סמכות
.שבחוק יסוד ,ראשית כדי למנוע תוצאה זו יש לכתוב בחוק זה בפירוש כי סמכויות
הממשלה להתקין תקנות אינן ניתנו לאצילה.
שנית, ובשים לב לכך שבהתקנת
התקנות הממשלה פועלת במקום הכנסת, נראה שראוי לקבוע הסדר הנוגע להליך
.ההתקנה בממשלה
על פי פרסומים שונים, חלק מתקנות שעת החירום שעסק ו
בקורונה בתקופה האחרונה
אומצו לאחר
,תהליך לא מיטבי, וזאת בלשון המעטה
.של התקנה תהליך ההתקנה משפיע גם על תהליך הבקרה הציבורית ועל יכולת
.תיווך אפקטיבי של התקנות לציבור לשיטתנו, לא יתכן כי תהליך התקנת התקנות
יכלול "סבב טלפוני" של שרים בשעות מאוחרות, ללא כל ,אפשרות לשקול חלופות
.לקיים דיון ענייני וכדומה
ייתכן ש
תקנות שעת חירום, ו מכ ח סעיף39
לחוק יסוד
הממשלה
מאפשרות תהליך
ש כזה . אך
ראוי שהתקנת תקנות שעת חירום מכ
ו ח
חוק המסגרת המוצע תיעשה ב
הליך קבל
ת החלטות מושכל
,ומסודר המתבסס על
תשתית עובדתית הכוללת
שמיע ת
עמדת
ם של
נציגי המשרדים הנוגעים לדבר
,ומומחים שונים בתחומים הרלבנטיים כאשר
כול השרים המחליטים
נחשפים
לעמדות.אלה בטרם קבלת החלטה
יש לזכור שמדובר בחקיקה לכל דבר (גם אם
( חקיקת משנה), ועקרון ההשתתפות החל בחקיקה בכנסת"ץ בג קוויטי
נ
סקי )
חייב
לחול, מקל וחומר, על חקיקת משנה
מסוג זה, בממשלה. אין זה תקין ש למעשה
ראש הממשלה ומספר שרים מצומצם הוא שמקבל את ההחלטה,
ורק לאחר מכן
מתבצעת "הצבעה" באישון ליל
)(שהיא כביכול קבלת ההחלטה
שלא יכולה באמת
ל בחון את מכלול רכיבי
ההחלטה הקודמת
)(שרוב השרים לא היו שותפים לה
. על
החוק לקבוע הליך מוסדר להתקנת התקנות בממשלה , לרבות שלב
הה
תייעצות
–
הליך המאפשר לכל השרים שמצביעים על התקנות להיות מודעים לכל השלכותיה
ן
ולהשתתף באופן פעיל בדיון - להעלות הסתייגויות וחלופות.
15
.
,כמו כן ראוי לשקול הקמת
ועדה מלווה ציבורית ,
אשר תורכב מצוות מומחים
,כולל נציגי ציבור
ש בראשה יעמוד רופא מומחה בבריאות הציבור בעל ניסיון
בהחלטות מסוג זה, אשר תקבל נגישות בזמן אמת לכל המידע הרלוונטי ותוכל
לשמש כגורם מבקר ומייעץ לצורך שמירה על אמון הציבו
ר.
ראוי כי כל החלטה
תלווה בפרסום של חוות דעת מטעם מומחים, ש
תתייחס (בשפה ק )ריאה ונגישה
הן לתועלת האפשרית של ההחלטה מבחינת מניעת ההדבקה והן לעלות
,האפשרית מבחינת ההשפעות הבריאותיות
ה
חברתיות ו
ה כלכליות, תוך התייחסות
לאוכלוסיות שונות. חוות הדעת תצורף לפני ההחלטה ותפורסם לציבור .
הסדר
שכזה יוסיף רכיב של רציונליות בקבלת החלטות, שיכול ל אזן את הגירעון
הדמוקרטי שב
הפחתת הפיקוח של הכנסת על הממשלה
, וזאת
באמצעות הזרמת
מידע בדוק לציבור .
16
.
בסעיף4
(ד) נקבע כי תקנות יונחו על שולחן הוועדה בליווי דברי הסבר "בסמוך
ככל האפשר לאחר פרסומן ברשומות". אין כל סיבה שלא לדרוש שהתקנות יונחו
על שולחן הוועדה
סמו ך ככל האפשר לאחר
התקנתן (
:השוו
סעיף39
לחוק-
:יסוד
הממשלה, המחייב הנחת תקש"ח על שולחן ועדת החוץ והביטחון של הכנסת
.)""סמוך ככל האפשר לאחר התקנתן
17
.
מן הראוי להבהיר בנוסח החוק, שגם החלטה להאריך תוקפן של תקנות טעונה
אישור של הוועדה. בסעיף4(א) לחוק נקבע כי הממשל ה רשאית "לשוב ולהתקין
.תקנות כאמור, לרבות בדרך של הארכת תוקפן" לתקופות נוספות למען הסר
ספק, יש להבהיר שהארכת התוקף כמוה
כ
התקנת התקנות לכל דבר ועניין ; ויש
בה גם היבט של החמרה (בשל התמשכות הפגיעה בזכויות), המצריך הקפדה
מיוחדת על חיוניות ההארכה.
מגבלות
18
. באשר
לשיוריות תקנות, ראוי להבהיר בסעיף4
" לאחר והכל רק לתקופה ובמידה
הדרושות לצורך השגת
המטרות
האמורות
ולאחר שנשקלו חלופות להשגתן
;וההשפעות על המשק
" כי על הממשלה לבחור ב
חלופה יעילה
הפוגעת במידה
הפחותה ביותר בזכויות האדם
, ותוך שקילת הפגיעה וההשפעה על ה .משק
19
. סע יף6
(
1) להצעה, מאפשר להתקין תקנות ל-
"הגבלת כניסה של אדם למקום
מג
ורים של אחר או התקהלות במקום כאמור של מי שאינם מתגוררים בו"...
.
עשויה להיות הצדקה לאסור על קיום התקהלויות במרחב הפרטי–
,חתונות
'מסיבות גדולות וכו,. אולם יש לתהות על הצורך להעניק לממשלה סמכות
כללית
להטיל מגבלות גורפות על כניסת אנשים לבתיהם של אחרים .
האיסור הגורף על
מי שאינם מתגוררים יחד להתראות זה עם זה גם במרחב הפרטי
עלול להתעלם
,מחשיבותם של קשרים זוגיים, משפחתיים וחברתיים של
מי שאינם מתגוררים
יחדיו
, שאינה נופלת מזו של המתגוררים יחד
. אפשר שבמ קרים מסוימים כרוכה
באיסור כזה
גם פגיעה שאינה מידתית בכבוד האדם. בנוסף, נראה שהמדינה אינה
מסוגלת להעמיד משטר היתרים חריגים שייתן מענה למקרים של פגיעה קשה
במיוחד כתוצאה מאיסור גורף. ברור שריבוי מגעים חברתיים עלול להביא להדבקה
ואולם, לאור הקשיים שפורטו, ראוי לשקול במקרה זה הסתפקות בהמלצות, חלף
הסמכת הממשלה להתקין תקנות ואיסורים המתערבים התערבות בוטה בצנעת
הפרט של האזרחים .
20
.
סעיף7
(
1
) להצעה מאפשר הטלת הגבלה על יציאה ממקום המגורים או על שהייה
במרחב הציבורי–
בכפוף לרשימה (סגורה) של חריגים שיש לעגן בתקנות–
כגון
קבלת שירותים חיוניים, השתתפות בהפגנות ועוד. מן הראוי לקבוע מפורשות–
כפי שנעשה
ביחס ל מגבלות באזור מוגבל-
כי יש לאפשר יציאה גם לצרכים חיוניים
.נוספים שלא נצפו מראש, ולקבוע מנגנון מתאים לכך
21
.
באשר לשאלת ההפגנות: אנו סבורים שלסעיף7
(
2) ראוי להוסיף סיפא, שתוודא
כי
לא נעשה שימוש חורג בתנאים האמורים בו למניעה, בפועל, של קיום הפגנות
משמעותיות או טקסים דתיים. אנו מציעים להוסיף בו"
תוך בחינת דרכים
".שיאפשרו, ככול שניתן, מימוש מלא של הזכות להפגין והזכות לפולחן דתי
22
.
לטעמנו, ההגדרה בסעיף19, המגדירה "התקהלות" כשהייה בסמ יכות של שני
."אנשים ומעלה, אינה סבירה וחוטאת למלה "התקהלות בייחוד נוכח הקביעה
"בסעיף, כי ניתן למנוע התקהלות ב"מבנה–
הגדרה כה רחבה עלולה להעניק
סמכות מרחיבה מדי לרשויות, למנוע מפגשים בין שני אנשים במרחב הפרט
י .
אם
אכן יש צורך במניעת פגישתם של שני אנשים, יש
ל השתמש בלשון המתאימה לכך
בברור , אחרת יש בכך מסר מבלבל עבור האזרחים אשר לא תמיד יקראו את
"האותיות הקטנות". אם אכן רוצים למנוע התקהלות–
אז אין צורך בהגדרה כל כך
.מרחיבה שלה האיסור על התקהלות של ממש הוא מתבקש, וקל לציבור להבינו
.ולנהוג לפיו
הכללת מפגש בין שנ
י אנשים בגדר הכלל , עלולה לפגוע בכוחו
.המשכנע של האיסור ובתוקף המיוחס לו על ידי הציבור
אכיפה
23
.
סעיף23
(
2
)קובע
הסדר מיוחד, השונה מזה הקבוע בסעיף2(ב(
,לחוק העונשין
ומבקש לאפשר לממשלה לקבוע עבירות פליליות בתקנות מכח הצעת חוק זו. לפי
:ההסדר
"אישור לעבירות ועונש ים שקובעת הממשלה בתקנות כאמור בסעיפים6
עד
12
יינתן בידי הוועדה בהתאם לאמור
בסעיף
4
)(ד ; לא אושרו התקנות בידי הוועדה או
הכנסת, לפי העניין, בהתאם להוראות סעיף4
(ד), תתבטל האחריות הפלילית
לעשיית העבירות בתקנות האמורות, לפי סעיף4
לחוק העונשין, אלא אם כן
החליט ה הוועדה כי העבירות יעמדו בתוקפן, לפי סעיף6
לחוק העונשין, בתקופה
שמיום פרסום התקנות עד לפרסום הודעה ברשומות על פקיעת תוקפן לפי סעיף
4
.(ד), כולה או חלקה"
24
.
לטעמנו אין הצדקה, באופן רגיל, לחרוג
מההגבלה בסעיף2(ב) בחוק העונשין.
באשר ל הטלת סנקציה
פלילית ומנהלית
–
מובן מאליו שיש צורך במקרה זה
באישור התקנות מראש
ו בו .עדה בכנסת
מ ,מילא כל מעשה חמור מספיק יכול
במקרים המתאימים לעלות כדי הפצת מחלה לפי חוק העונשין (סע
יף
218
), וכל
סירוב לפעול בהתאם להוראות שוטרים או פקחים יכול לעלות כדי הפרת הוראה
חוקית,
לפי סעיף287
לחוק
.העונשין
25
.
ככל שמדובר באותם מקרים דחופים בהם נדרש אישור החקיקה אך בדיעבד, יש
,צורך בהבהרה בחוק לפיה עד אישור התקנה על ידי הוועדה המדינה לא תאכוף
את העבירה
.הפלילית, אלא רק את זו המנהלית
ה הסדר שקיים בהצעה, יוצר
מצב מוזר ביותר בו התקנה נכנסת לתוקף, אך בהעדר
פעולה של הכנסת היא
תבוטל
, והאחריות עליה תתבטל רטרואקטיבית
מכח סעיף4
לחוק העונשין
(אלא
אם כן הכנסת תחליט כי האחריות תעמוד בת
ו קפה, אפילו שהתקנה בוטלה, מכח
סעיף6
)לחוק העונשין .בכל הכבוד, אנו סבורים שזהו הסדר מופרך מ
ן ה היבט של
הנחיית התנהגות–
הכנסת חייבת שלא ליצור מצבים כאלה של חוסר וודאות
באשר לדין הפלילי. המצב בשטח באשר לתקנות המנהליות השונות מבלבל
מספיק מבלי להוסיף את מימד הזמן, אישורים או ביטולים רטרואקטיביים. כיצד
?ניתן להנחות כך את התנהגות הציבור
26
. למע
ן
הסר ספק–
,יש לוודא כי בשום מקרה החוק לא יאפשר
ש ום סנקציה פלילית
.או מנהלית, לפני פרסום ברשומות הצעת החוק קובעת, למשל, כי הכרזה על אזור
מוגבל–
על שלל השלכותיה–
,יכולה להיכנס לתוקף במקרים חריגים באופן מיידי
טרם הפרסום ברשומות
(סעיף13
))(ד . גם אם עשויה להיות הצדקה להענקת
תוקף מיידי להכרזה על אזור כאזור מוגבל (למשל–
לעניין סמכות הרשויות
להתחיל למנוע כניסה ויציאה מהאזור), יש לוודא שלא תוטל אחריות פלילית או
מינהלית
(בהתאם לסעיפים29-30
)לחוק
בגין מעשים, שבוצעו טרם הפרסום
.ברשומות
סמכויות אכיפה
27
.
סמכויות האכיפה המעוגנות בחוק–
הן אלה הקבועות בחוק עצמו, שיינת נו לגורמי
האכיפה שהממשלה תקבע (סעיף26
"), והן אלה המהוות חלק מה"ערכה
שהממשלה יכולה להעניק לשוטרים בתקנות (סעיפים27
-
28
),
הינן,
בחלקן,
.רחבות מדי
סעיף26
מעניק לגורמי האכיפה שייקבעו
סמכות גורפת
לדרוש מכל אדם למסור
את שמו ומענו ולהציג ת"ז ;לדרוש מכל אדם "ה נוגע בדבר" למסור "כל ידיעה או
מסמך שיש בהם כדי להבטיח או להקל את ביצוען של ההוראות בתחום סמכותו
של הגורם המוסמך"; ולהיכנס ללא צו למקומות פרטיים שאינם בתי מגורים
(לרבות, לכאורה, כלי .)רכב פרטיים הסדר זה איננו מידתי. יש לבחון לגבי כל
סמכות את העילות והנסיבות
הספציפיות, המצדיקות את הפעלתה, ולקבוע בחוק
מבחנים קונקרטיים שבכוחם להנחות את גורמי האכיפה ולהבטיח שימוש ראוי
.ומידתי בכוחות הניתנים להם
ככל שיש סמכויות ספציפיות שבנסיבות מסוי מות
אינן דורשות
עילה קונקרטית
, על הכנסת
לציין זאת בפירוש, כדי להבדילן מאלה
שדורשו
ת גם-דורשות עילה .
באשר לסמכות לפי סעיף26
(
2
) לדרוש מכל אדם
הנוגע בדבר למסור "כל ידיעה או מסמך שיש בהם כדי להבטיח או להקל את
"ביצוען של ההוראות בתחום סמכותו של הגורם המוסמך-
מדובר בסמכות רחבה
ובעייתית במיוחד, בוודאי כאשר אינה מופעלת בידי שוטרים אלא בידי ט ווח רחב
של עובדי ציבור שאינם מורגלים בביצוע חקירות של עדים. שוב–
יש לקבוע את
הנסיבות הספציפיות, העשויות להצדיק הפעלת הסמכות ולעגנן בחוק. מובן מאליו
ש ,סמכות כזו לא אמורה להתגבר על זכותו של אדם שלא להפליל את עצמו
ועל
חסיונות ראיית
י .ים אחרים
28
. כך גם לגבי "ערכ
ות" הסמכויות שהממשלה ר
ש אית להעניק למשטרה בסעיפים
27-28
להצעה. גם אם קיים רצון לאפשר לממשלה לקבוע בתקנות את הסמכויות
הספציפיות שיינתנו
לשוטרים
לצורך אכיפת המגבלות הקונקרטיות שיוטלו-
עדיין
על ה"ערכה" להיות הרבה יותר מפורטת וספציפית. בניגוד להחלטה אם יש צורך
בהטלת מגבלות ספציפיות במועד מסוים–
לגביה יש הצדקה לאפשר לממשלה
גמישות מסוימת כדי להגיב במהירות להתפתחויות בשטח–
אין כל סיבה שלא
ניתן ל
קבוע
,מראש, בהליך חקיקה ראוי
את ה מתווה הספציפי של הסמכויות
שיינתנו, ו
את ה
איזון העקרוני ה
ספציפי שיתקיים בין הצורך האכיפת י ובין הצורך
בשמירה על זכויות האדם. כפי שלא היינו מעלים על דעתנו להעניק לממשלה
"ערכת" סמכויות כללית לאכיפת הדין הפלילי–
מבלי לקבוע בחקיקה ראשית את
התנאים הספציפיים להפעלת הסמכויות-
אין כל הצדקה לעשות זאת כאן. מדובר
בהסדרים ראשוניים
מובהקים
, הפוגעים בצורה
:משמעותית בזכויות אדם (השוו
בג"ץ2109/20
בן מאיר נ' ראש הממשלה). בהתאם לכך יש לעגן בחוק עצמו את
העילות
והנסיבות הקונקרטיות, המצדיקות הפעלתן של כל אחת מהסמכויות
הספציפיות–
ולא להותיר זאת לקביעה אד-
הוקית של הממשלה, בלחץ הזמן של
.שעת החירום
22
.
,כך למשל סעיף28
לחוק מאפ שר לממשלה להעניק לשוטרים סמכויות אכיפה
רחבות נוספות אם יש "צורך חיוני" בכך לשם אכיפת מגבלות שהוטלו לפי סעיפים
6
ו-
7
לחוק. סמכויות אלה כוללות בין היתר הסמכות הגורפת "לדרוש מכל אדם
להזדהות לפניו ולמסו ר לו כל ידיעה או מסמך וכן לעכב אדם או כלי תחבורה לשם
כך"; וכן הסמכות "להורות לאדם לבצע פעולה אחרת הנדרשת לצורך עמידה
ב".הוראות התקנות
גם כאן יש לעגן בחוק עצמו את העילות והנסיבות הקונקרטיות
המ .צדיקות הפעלת סמכויות אלה באשר לסעיף28
(
5
)
אנו סבורים שההסמכה
"להורות לאדם לבצע פעולה אחרת הנדרשת לצורך עמידה בתקנ ות" אינה סבירה
ונוגדת את עקרון החוקיות, בהיותה כללית ועמומה לחלוטין. היא איננה יכולה
.להיחשב להסמכה מכוח חקיקה ראשית
30
. י ש לקבוע בפירוש
ש את כל סמכויותיהם אמורים השוטרים ובעלי הסמכות האחרים
.להפעיל לתכלית ראויה, בסבירות ומידתיות
31
. באשר להפעלת כ
ו ח לפי
החוק (בסע יפים27
(
3
,)
28
(
6
)
,
32
(
1
)))(ד
ובכול הוראה
נוספת שמסמיכה להפעיל כוח ,
יש לציין בפירוש כי לא יעשה שימוש בכח שיש בו
.כדי לגרום סכנה לחיים או לפגיעה בגוף או בבריאות
32
.
לשיטתנו, החוק חייב לכלול הסדר הנוגע לסוגיית הכשרת המפקחים, ו
לא
להסתפק ב-"הנחייה"
שלהם כאמור בסע יף25
)(ג.
מסירת סמכויות רחבות למי
.שאינם שוטרים ואינם מיומנים בהפעלתן עלולה לגרום תקלות קשות
33
. לפני כל נקיטת סנקציה כלפי אדם או עסק, ח
ובה ל אפשר לו במפורש את זכות
ה טיעון. כך גם כאשר שוטר דורש או מבצע מעשים–
חייבת להיות עליו חובה
להסביר זאת, וראוי שהנושא יוסד .ר בחוק
34
.
יש לקבוע בצורה ברורה כי המגבלות החלות על תקנות לשעת חירום (לפי סעיף
39
(ד) ו-
39(ה) לחוק יסוד הממשלה יחולו גם על תקנות מכ
ו ח חוק זה. אין סיבה
שדווקא לתקנות אלה יהיה כ
ו
ח חזק יותר מ
אשר ל
תקנות שעת חירום רגילות. ככ
ו ל
שאין מנוס מחריגה מהגבלות אלה, הדבר ח.ייב להיעשות בחקיקה רגילה
סיכום
תכליתה של הצעת
ה
חוק הינה מבורכת: מעבר מ משטר של תקנות שעת חירום המבוססות
על הסמכה כללית ביותר בחוק יסוד הממשלה, לסמכויות המוגדרות ב חקיקה ראשית. עם
זאת, לטעמנו גם באשר למודל
,המוצע וגם בפרטים
בו ,כל הקשור לסמכויות האכיפה
ההצע ה
אינה מגשימה את מטרת
ה. היא משאיר
ה
שיקול דעת רחב מדי בידי
הממשלה
וגורמי האכיפה
, ומעט מדי הסדרה ראשונית ו
פיקוח בידי הכנסת
. את הפגמים האלה
יש
.לתקן
פרופ' מרדכי קרמניצר
ד"ר עמיר פוקס
עו"ד לילה מרגלית
המכון הישראלי לדמוקרטיה