חומר רקע
20
ינואר2025
כ' טבת תשפ"ה
לכבוד
יו"ר
ועדת הכלכלה של הכנסת
חברי ועדת הכלכלה
,שלום רב
:הנדון 'חוק הפצת שידורים באמצעות תחנות שידור ספרתיות (תיקון מס8
,)
התשפ"ה-
2024
:עיקרי הדברים
עניינה של הצעת החוק להאריך את הוראת השעה שמעניקה הטבות והקלות רגולטוריות לערוץ
14
,. כפי שכתבנו בנוגע להצעת החוק המקורית
מדובר ב הצעת חוק אשר פוגעת בעקרונות יסוד
ובעיקרון השוויון ומשקפת מניע צר של סיוע לשחקן ספציפי תוך פגיעה בתכליות נחוצות
.אחרות
הצעת החוק מעניקה שתי הטבות מרכזיות לערוץ14
:
1.
המשך ה
אפשרות לגבות תשלום מ
ה:)'פלטפורמות הרב ערוציות (יס, הוט וכו
,כיום
ערוצי
הטלוויזי
ה
מחויבים לאפשר לפלטפורמות לשדר אותם בחינם. החוק מחריג
,"מההוראה הזו ערוצים "זעירים
שהעיקרי בהם הוא
ערוץ14
. כלומר, ערוץ14
יכול
לתבוע תשלום מן הפלטפורמות הרב ערוציות על העברת שידורי הערוץ, בעוד ששאר
( ערוצי הברודקאסט12,13
) אינם יכולים לעשות כן. זוהי הטבה רגולטורית עבור ערוץ
14
.שאין לה הצדקה
2.
המשך ה :פטור מתשלום עבור שירותי עידן פלוס
על מנת לאפשר פטור מתשלום
עבור
נשיאה באמצעות מערך עידן פלוס של
ערוץ14
,
וכדי לא לפגוע בשוויון מול שאר
,השחקנים החוק
ה
עניק
פטור לכלל הערוצים מתשלום עבור מערך עידן פלוס. התשלום
נעשה
מאוצר המדינה ומתקציב תאגיד השידור ., כלומר מכספי משלם המיסים זהו
.המשך הטבה בלתי מוצדקת בעליל
תזכיר החוק שלפנינו הוא תזכיר בלתי מוצדק או מנומק ;; מכיל הוראות מפלות
ו מעניק
לשחקנים בשוק הטבה כלכלית שאינה נדרשת מכספי משלם המיסים.
:חוות הדעת המלאה
1.
ביום31.12.24
פורסם התזכיר שבנדון לתקופה מקוצרת לשם קבלת הערות מן
הציבור. מטרת התזכיר היא להאריך את הוראת השעה המהווה את 'תיקון מס
7
לחוק הפצת שידורים באמצעות תחנות שידור ספרתיות, תשע"ב-
2012
1 ,
שנקבעה בחודש אוגוסט2024
ואמורה לפקוע בסוף ינואר2025
. כבר בראשית
.הדברים נדגיש כי אנו מתנגדים לתזכיר החוק שבנדון באופן שבו נערך ונוסח
2.
תיקון7
לחוק הפצת שידורים קובע שני הסדרים שונים, שהמשותף לשניהם הוא
ניסיונות חוזרים ונשנים של הממשלה לסייע באופן פרסונלי וייעודי לערוץ14
באמצעות הטבות והקלות רגולטוריות. זאת, על אף הרטוריקה שבה נוקט שר
התקשורת, לפיה העיקרון המנחה הוא של מיעוט התערבות בשוק
על מנת לאפשר
לשחקנים לפעול באופן חופשי ומשוחרר מנטל רגולטורי וכן למקסם את טעמי
.)"הצרכנים (ובשפתו לאפשר "לעם להצביע בשלט
את עמדתנו הנחרצת נגד התיקון פרסמנו ביולי2024
2
. כתבנו אז כי הצעת החוק
פוגעת בעקרונות יסוד ובעיקר בעיקרון השוויון ומשקפת מניע צר של סיוע לשחקן
ספציפי ולמצער שחקנים מעטים, תוך פגיעה בתכליות נחוצות אחרות. טענו כי
ההצעה לא כללה תשתית עובדתית ומקצועית מספקת והיוותה שימוש לרעה
בסמכות, הן על ידי חברי הכנסת ה מגישים אותה והן על ידי שר התקשורת שעשה
.בה שימוש באופן העוקף את מנגנון קידום החקיקה הממשלתי
3.
נקדים ונעיר בהקשר להליך החקיקה כי אין זה ראוי לייחד תקופה קצרה כל כך
.לקבלת הערות והתייחסויות מן הציבור, בייחוד בתקופה המאתגרת הנוכחית
,קידום תזכיר שתכליתו הארכת תוקף של חוק, זמן קצר בלבד לפני פקיעת תוקפו
מביא להפעלת לחץ מוגבר לאישור הארכת התוקף במהירות, ב אופן ששולל מן
הכנסת לקיים דיון ראוי ומעמיק ולמעשה הופך אותה ל"חותמת גומי" ואת
הערות הציבור לבלתי רלבנטיות, ככל שיוגשו. מדובר בפגיעה קשה בעקרון
.ההשתתפות ובמטרת הכלי של שיתוף הציבור וקבלת הערותיו
4.
עוד נעיר, כי לתפיסתנו, לא ניתן להאריך הטבות, בייחוד כאלה הפוגעות בשוויון
ובאוצר המדינה, בהוראות שעה חוזרות ונשנות. מנסחי תיקון7
הצהירו בזמן
הליך החקיקה כי הזמן שנדרש להם הוא כחצי שנה על מנת להציג עבודת מטה
1
'ס"ח תשפ"ד מס3285
מיום8.8.2024
'עמ1398
(
'ה"ח הכנסת תשפ"ד מס1042
'עמ270
)
–
'תיקון מס7
–
.הוראת שעה
2 אלטשולר ומן, חוות דעת בעניין הצעת חוק הגברת התחרות בשוק השידורים )תיקוני חקיקה(, התשפ"ג –
2023
.של ח"כ אריאל קלנר ואחרים-
increase
-
to
-
https://www.idi.org.il/media/24615/bill
market.pdf
-
broadcasting
-
in
-
competition
המתבטאת בתזכיר חוק סדור לשם הסדרת קבע של הסוגיה. משלא עשו כן, אין
לאפשר להם להמשיך ולקבוע עובדות מפלות בשוק הטלוויזיה, וכן להשית עלויות
)על התקציב הציבורי (יהא זה תקציב תאגיד השידור הציבורי או תקציב האוצר
עד אין קץ. בדברי ההסבר לתזכיר לא הובהר מדוע פרק הזמ ן שחלף לא היה
?מספק ולא איפשר עד כה להסדיר את העניין. וכי מה יועילו חודשיים נוספים
הנה כי כן, התחושה הברורה היא שמטרתה של החקיקה הזמנית היא לקבוע
הסדרי קבע מסווים, בכסות זמנית, אבל להפחית את "עלויות העסקה" הכרוכות
בחקיקה זו ולהדוף התנגדויות בטיעון כי מדוב ר "בהסדר זמני" בלבד3 .
5.
יתר על כן, באתר התזכירים נכתב כי "הפרסום אינו נחשב רגולציה לפי החלטת
.הממשלה" ולפיכך אין צורך בהערכת השפעות רגולציה. אנו מתנגדים לקביעה זו
ההסדר שאותו מבקשים להאריך הוא הסדר רגולטורי מובהק, והעובדה
שהממשלה החליטה שאיננו כזה היא מביכה. כפי שנסביר להלן, ההסד ר המוצע
בתזכיר הוא הסדר שיש לו השלכות משמעותיות על כלל שחקני השוק–
ערוצי
הברודקאסט, ערוץ14
., הפלטפורמות הרב ערוציות ותאגיד השידור הישראלי
'תיקון מס7
כשלעצמו משקף היעדר עבודת מטה סדורה, ואין להשלים עם מצב
שבו הצעה שתכליתה הארכת הוראת שעה, לא עברה הליך סד ור, ובעצם פטורה
מן הצורך לקיים אותו, רק משום שמדובר בהארכה. כאשר הממשלה מבקשת מן
הכנסת להאריך תוקף של הוראת שעה, עליה לאפשר למחוקק לקבל החלטה
מושכלת ומבוססת ולקבוע הערכה לגבי השפעות החקיקה והשלכותיה לאחר
.שעמדה בתוקפה פרק זמן מסוים
6.
:ההסדר הראשון הקבוע בתזכיר
פטור לערוץ14
מן ההסדר הקבוע בפרק ד2
.)לחוק הפצת שידורים (להלן: הסדר דמי העברה פרק ד2
לחוק עוסק בהפצת
שידורי טלוויזיה ברשת האינטרנט. הכוונה היא לשידורים המופצים על ידי
פלטפורמות רב ערוציות כמו יס והוט וכן מפיצים קטנים יותר כמו סלקום
( ופרטנר, על גבי רשת האינטרנטOTT). ההסדר הקבוע בפרק ד2
נחקק בשנת
2016
מתוך תכלית של קידום תחרות בשוק הטלוויזיה הרב ערוצית. בין השאר
נקבעה בו חובת מתן הסכמה לשידור של ספק תכנים רשום. לפי סעיף13
)ג (א
גופים משדרים (כלומר ערוצי הברודקאסט), מחוייבים לאפשר
לכל ספק תכנים
,רשום (כלומר לפלטפורמות רב ערוציות המשדרות על גבי האינטרנט כמו יס
הוט, סלקום ופרטנר), הסכמה לשידור ערוצי הברודקאסט בזמן אמת ללא
.תמורה
זהו סעיף מרחיק לכת: הוא מאפשר למעשה לפלטפורמות הרב ערוציות
3
?ראו בעניין זה: איתי בר סימן טוב וגאיה הריי הייאט, שעתן היפה של הוראות־השעה
עלייתה של החקיקה
( הזמנית בישראל ועקרונות לטיובה, עיוני משפט מ"א2019
)
539
.
לקבל את תכני ערוצי הברודקאסט בחינם, וזאת כדי לקדם תחרות בשוק הרב
.ערוצי
7.
'בתיקון מס7
בהוראת השעה נקבע בסעיף13
ב, סעיף ההגדרות, כי הגדרת "גוף
משדר" תחריג "בעל רישיון זעיר ובעל רישיון זעיר ייעודי" כהגדרתם בחוק
הרשות השניה. כלומר, ערוץ14
יכול לתבוע תשלום מן הפלטפורמות הרב
ערוציות על העברת שידורי הערוץ, בעוד ששאר ערוצי הברודקאסט (
12,13
) אינם
יכולים לעשות כן. זוהי הטבה רגולטורית בוטה עבור ערוצים אלו (הזעירים) שיש
להניח שכוונה להיטיב בעיקר עם אחד מהם. הואיל ולפי פרסומים שונים
הכנסותיו של ערוץ14
מפרסומות אינן גבוהות, יש להניח שמדובר באפיק הכנסה
.לא זניח ששכרו בצידו
8.
נעיר כי תיקון זה לא הופיע בגרסת החוק שעברה בקריאה ראשונה ונוסף לקראת
'הקריאה השניה והשלישית של תיקון מס7
. הוא לא נדון לגופו בוועדה והתחושה
היא כי מדובר בניסיון להעביר מתחת לרדאר הציבורי הטבה משמעותית לשחקן
מסוים בשוק. עוד נעיר כי גם בתזכיר הנוכחי, כוללים דברי ההסבר התייחסות
אך ורק להסדר השני הקבוע בחוק, שנדון בו להלן, ואילו הארכת הפטור לערוץ
14
מההסדר בסעיף13
ג אינה מופיעה כלל בדברי ההסבר. ממילא לא נומק
המהלך ולא הוסבר מדוע יש להבחין בין שחקנים שונים בהקשר זה וכיצד הדבר
.נוגע למעמדם או סיווגם כזעירים
9.
משכך אנו סבורים כי מדובר בהסדר מפלה. אין כל סיבה להבחין בין ערוץ14
לערוצים מפוקחים אחרים כ12
ו13
בעניין הסדר דמי ההעברה. אם תכלית
ההסדר היא לקדם תחרות בשוק הרב ערוצי, אזי מתן פטור לשחקן ברודקאסט
אחד מתוך שלושה קיימים, אינה מוצדקת. אם תכלית ההסדר היא לאפש ר
מקורות הכנסה נוספים לערוץ14
הסובל מקשיים כלכליים בהיעדר הכנסות
מספקות מפרסום4
, כי אז האפליה בינו לבין שני ערוצי הברודקאסט המסחריים
האחרים, גם היא אינה מוצדקת. כפי שכתבנו בחוות דעתנו לגבי תזכיר חוק
השידורים, וכפי שכבר נקבע על ידי וועדת פולקמן, הצורך להסדיר את הסדרי
ההעברה בין ערוצי הברודקאסט והפלטפורמות הרב ערוציות, צריך להיעשות
בדר ך משולשת שלMust Carry, Must Sell, Must Pay
. לפיכך, לתפיסתנו יש
מקום לשקול לשנות את ההסדר ולאפשר לכלל שחקני הברודקאסט להתקשר
בהסכמים עם הפלטורמות הרב ערוציות כדי להגיע להבנות לגבי תשלום דמי
העברה לפחות לגבי חלק מהתכנים ואופני השידור. הארכת המצב שלפיו הסדר
4
,איתמר ב"ז"
מסמך סודי" חושף את עלויות הפרסום בערוץ14
, העין השביעית6.6.2024
,
https://www.the7eye.org.il/520807
.
שאינו ראוי, מקבל על גבו קומה נוספת שיש בה אפליה בוטה, היא פגומה ויש
.להתנגד אליה
10
.
מעבר לכך, הצדקת הפטור המוענק לפלטפורמות הרב ערוציות לשלם לערוצי
הברודקאסט על העברת הערוצים מוטלת בספק משום שפטור זה לא תרם, מאז
שנת2016
ועד היום, לתחרות משמעותית בשוק. הנסיגה בתחרות בשנה האחרונה
בשוק הטלוויזיה משתקפת בכך שפרטנר מתכוונת לסגור את פעילות הטל וויזיה
שלה ולשווק את חבילות יס, וסלקום הודיעה בחודש נובמבר2024
כי תחל למכור
את החבילות של הוט5
. מדובר בהתכנסות שחקנים המצריכה גם מחשבה וטיפול
.בהיבטים של דיני התחרות
11
.
:ההסדר השני הקבוע בתזכיר
המשך הפצת שידורי הערוצים המסחריים
במערך עידן פלוס, ללא תשלום, מתקציב אוצר המדינה ותאגיד השידור
.)הישראלי (דמי הנשיאה הקרקעיים תיקון7
לחוק הפצת שידורים קבע כי
הגופים המשדרים, לא ישלמו דמי הפצה עבור הפצת שידוריהם במערכת עידן
.פלוס. הפטור ניתן באופן רטרואקטיבי, החל מתחילת מלחמת חרבות ברזל
הרעיון הלא מוצלח לפטור את ערוץ14
מתשלום דמי הפצה נולד עוד בקיץ2023
והתחדד בזמן המלחמה, ראשית
בהוראה של שר התקשורת שניתנה מתוך בעיית
סמכות, לכאורה לצורך בטחוני אף שלא היו לכך תימוכין, ושנית במסגרת
הצעת
'חוק לתיקון מס6
.לחוק הפצת שידורים, בתואנה שלפיה המלחמה דורשת זאת
בדיוק כפי שלא היה צורך לשנות את כל שוק הרדיו המסחרי בחקיקת חירום, כך
לא היה צורך בפטור לערוץ14
.מדמי הנשיאה, בשל המלחמה
12
.
על כן, הצעת החוק הונחה כהצעת חוק פרטית של חבר הכנסת אריאל קלנר
(ליכוד). על תופעה רעה זו של ניסיונות לעקוף את הליך החקיקה הסדור של משרד
התקשורת באמצעות חקיקה פרטית עמדנו גם בחוות דעתנו בעניין "חוק
הרייטינג" ביולי2024
6
, ועמד אך לאחרונה בית המשפט העליון בעניין "חוק בן
"גביר7
.
13
.
הצעת החוק זכתה להתנגדות משני טעמים. ראשית, לא היתה כל סיבה עניינית
לכך שהציבור נדרש לשאת בעלויות ההפצה של הערוצים הזעירים, כשמודל
5
,יסמין גוואטה"
כשחברות תקשורת מתנהלות עם הסכמים צולבים —
נגמרה התחרות"
,, דה מרקר
18.11.2024
.
-
article
-
18/ty
-
11
-
https://www.themarker.com/advertising/2024
bfdf89ce0000
-
a9d3
-
d47c
-
3b48
-
magazine/.highlight/00000193
6 אלטשולר ומן, חוות דעת על הצעת חוק הגברת התחרות בשוק השידורים (תיקוני חקיקה), התשפ"ג –
2023
,
14.7.2024
,
-
in
-
competition
-
increase
-
to
-
https://www.idi.org.il/media/24615/bill
market.pdf
-
broadcasting
7
בג”ץ8987/22
התנועה למען איכות השלטון בישראל נ’ הכנסת
(2.1.2025)
, פסקה71
.לפסק דינו של כב
:השופט פוגלמן"
:יש לשוב ולהדגיש את המובן מאליו הצעות חוק פרטיות לא נועדו לשמש עבור הממשלה
."“ערוץ עוקף” מהמנגנונים שחלים על הצעות חוק ממשלתיות
הרישיון שלהם מבוסס על רווחים מפרסומות. שנית, לא היתה כל סיבה עניינית
לפטור רק את ערוץ14
,, שחובותיו לרשות השניה לטלוויזיה ורדיו היו גבוהים
.מתשלום דמי הנשיאה
14
.
באשר לנקודת הביקורת הראשונה, נטען על ידי שר התקשורת כי סגירתו של
מערך עידן פלוס תייצר חיסכון לאוצר המדינה. נעיר, כי להסדר הנוגע להמשך
שידורי מערך "עידן פלוס" התייחסנו בחוות דעתנו לתזכיר חוק השידורים בקיץ
2023
8
. כתבנו אז כי הרעיון להפוך את מערכת עידן פלוס למערכת הפצת שידורים
באמצעות יישומון על גבי האינטרנט הועלה ללא עבודה מקדימה שתכליתה
לבחון את היקפי האוכלוסייה הצורכים את השידורים המופצים באמצעות מערך
זה ואת הפיזור של נתחי הצפייה באמצעותו, וללא הצדקה של הצורך ב יישומון
לאור העובדה שיישומונים כאלה מופעלים על ידי מפעילי הערוצים עצמם; וכי
ההצעה להפוך את משרד התקשורת לשחקן פעיל בשוק הפצת השידורים על גבי
.האינטרנט, באמצעות הפיכת מערכת עידן פלוס ליישומון, היא טעות
15
.
אולם, כך או כך עינינו הרואות שלמרות מצבה הכלכלי הקשה של מדינת ישראל
והצורך הבוער לממש כל אפשרות לחסוך בהוצאות תקציביות כהצהרת
הממשלה, משרד התקשורת לא פעל להגיע להסדר בשל המאפשר את סגירת
המערך והחלפתו ביישומונים, והתזכיר שלפנינו מבקש להמשיך ולמשוך את הזמן
ו .למנוע את החיסכון שבשמו טען
16
.
באשר לנקודת הביקורת השניה, כבר במהלך חקיקת החוק הובהר למנסחיו
שמתן פטור לערוץ14
בלבד מדמי הנשיאה, סותר את עיקרון השוויון. לכן, תיקון
7
קבע בסופו של דבר כי כל הגופים המשדרים יהנו מן הפטור. כלומר, המצב
'הקיים בעקבות תיקון מס7 הוא שכלל ערוצי הברודקאסט המסחר י, נהנים היום
מפטור מדמי נשיאה שאותו מממן משלם המיסים. האם הדבר מוצדק? האם יש
מקום להאריך הוראה בעייתית זו עוד הלאה? בדיונים שנערכו לאחרונה בעניין
תאגיד השידור הישראלי, טען שר התקשורת וטענו חברי כנסת אחרים ממפלגתו
כי הם מבקשים לחסוך כסף בשעה כה קשה למדינת ישראל. האם טיעון זה אינו
?תקף במקרה דנן
17
.
סיכומו של דבר: תזכיר החוק שלפנינו הוא תזכיר בלתי מוצדק או מנומק; מכיל
הוראות מפלות; ובעייתי עד מאוד באופן שבו הוא מעניק לשחקנים בשוק הטבה
.כלכלית שאינה נדרשת ושנחיצותה לא הוכחה או נומקה, מכספי משלם המיסים
18
.
הניסיונות הבלתי פוסקים ליצור מסגרות רגולטוריות והטבות ייחודיות עבור
ערוץ14
, אינם מהווים דה -
,רגולציה של תחום השידורים המסחריים בישראל
8
אלטשולר ומן, חוות דעת בעניין הצעת חוק התקשורת (שידורים), התשפ"ג2023
, אוגוסט2023
,
opinion.pdf
-
broadcasting
-
bill
-
https://www.idi.org.il/media/21427/communication
כפי שמבקשים חברי כנסת ושר התקשורת לטעון שראוי לעשות. הם מהווים רה -
.רגולציה פרסונלית, מפלה, בזבזנית וחסרת קוהרנטיות
19
.
.נשמח לעמוד לרשותכם בכל עניין נוסף שיתבקש
ד"ר תהילה שוורץ אלטשולר עו"ד אלעד מן
עמיתה בכירה, המכון הישראלי לדמוקרטיה יועמ"ש הצלחה