חומר רקע

כ"ה סיון תש"ף 17 יוני 2020 לכבוד ועדת חוק,ה חוק ומשפט ,שלום רב :הנדון הצעת חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה), התש"ף- 2020 להלן עמדת ,המרכז הרפורמי לדת ומדינה, הזרוע המשפטית והציבורית של התנועה הרפורמית בנוגע להצעת החוק שבנדון: 1. אין ספק כי נגיף הקורונה מעמיד אתגרים בריאותיים מורכבים המצריכים נקיטת צעדים יוצאי דופן. צעדים אלה ננקטו עד כה באמצעות תקנות שעת חירום– כלי דרקוני שעצם מהותו נוגדת את יסודות השיטה הדמוקרטית. יש אפוא לברך על הפסקת השימוש בכלי זה ובח.ירה בחקיקה ראשית להסדרת הנושא 2. מאידך, על החוק העוסק בנושא לבחור רק באמצעים המינימליים הדרושים על מנת לתת מענה לאתגר הקורונה, ולוודא כי המדובר באמצעים שאינם פוגעים במידה שאינה עולה על הנדרש בזכויות אדם, ובראשן הזכות לכבוד, לאוטונומיה , לחופש התנועה .ולפרטיות על מנת לוודא שהאמצעים הננקטים הם מידתיים, נדרש פיקוח משמעותי של הכנסת על פעילותה של הממשלה– הן בכל הנוגע לעצם ההכרזה על מצב החירום והן באשר להתקנת .התקנות 3. דווקא בזמנים קשים– בין אם מדובר בנסיבות של עימות בטחוני או סכנה בריאותית חריפה– יש להקפיד שבעתיים על כך שהפגיעה בזכויות אדם אינה פגיעה בלתי מידתית .ובלתי ראויה תוקפו של החוק 4. סעיף43 להצעת החוק קובע כי "חוק זה יעמוד בתוקפו עד יום ( י"ח בניסן התשפ"א31 במארס2021 )." בדברי ההסבר נאמר כי תקופת תוקפו של החוק נועדה " להקנות לממשלה את הכלים להגן על בריאות הציבור באופן שוטף, לרבות לנוכח ההתפשטות הרחבה של הנגיף הצפויה לקראת החורף הבא ובמהלכו". 5. ואולם, נוכח הסמכויות הגורפות שהחוק מעניק לממשלה ולגופי האכיפה, תקופה של למעלה מתשעה חודשים הינה תקופה ארוכה ביותר. אין לדעת כמה זמ ן תימשך מגיפת .הקורונה, אך ניתן לדעת בוודאות כי הפעלת החוק תביא לפגיעה קשה בזכויות אדם 6. בנסיבות אלה, מוצע לקבוע את תוקפה של הוראת השעה ל כל היותר ל ששה חודשים , שבעקבותיהם תבוצע עבודת בדיקה ובקרה. במידת הצורך, ניתן יהיה להעביר בכנסת .הוראת שעה נוספת ההכרזה על מצב חירום 7. סעיף2 (א) לתזכיר קובע כי הכרזה על מצב חירום תתבצע על ידי הממשלה אם קיים סיכון ממשי להתפשטות נגיף הקורונה ולפגיעה בריאות הציבור אם לא יינקטו פעולות מכח הסמכויות הקבועות ב חוק, וזאת לאחר שהונחה בפני הממשלה עמדת .שר הבריאות בעניין 8. נוכח הפ ,גיעה הקשה בזכויות שתגרור הכרזה כאמור ראוי ,כי בנוסף לעמדת שר הבריאות על הממשלה יהיה לקבל אף את עמדת שר המשפטים , בטרם תתקבל החלטת ממשלה .בעניין 9. סעיף3 )(ב קובע כי הכנסת רשאית לבטל את ההכרזה, ואולם אין די בסמכות לבטל את ההכרזה בדיעבד. כדי להבטיח פיקוח פרלמנטרי נאות על הצעד הדרסטי של הכרזה על מצב ,חירום יש לדרוש את אישורה מראש של ועדה מועדות הכנסת להכרזה על מצב החירום. גם באשר להארכה של מצב החירום , יידרש אישור הועדה, כאשר יהא על הממשלה להציג נתונים שיתמכו בצורך לעשות כן . 10 . בהקשר זה י וער כי הוראת המעבר הקבועה בסעיף41 להצעת החוק יוצרת מצב שבו באופן אוטומט י מוחל מצב חירום וזאת לתקופה של30 יום, מבלי שהממשלה נדרשת לשקול את העניין. יש לבטל הוראה זו ולקבוע כי הממשלה יכולה לעשות שימוש בסמכותה להכריז על .מצב חירום כקבוע בחוק הסמכות להתקין תקנות 11 . סעיף4 )(ד קובע כי התקנות שהתקינה הממשלה יונחו על שולחן ועדה מועדות הכנסת שתחליט אם לאשרן בתוך14 יום ובהעדר החלטה של הועדה– יובאו התקנות לאישור הכנסת .. במידה שהועדה או הכנסת לא אישרה את התקנות יפקע תוקפן 12 . בניגוד לקבוע בתזכיר החוק, נקבע אפוא הסדר הדורש אישור של הועדה, .אולם רק בדיעבד .בכך אין די יש לדרוש אישור מראש של הועדה שיהווה תנאי לכניסת התקנות לתוקף. ניתן לקבוע דיונים דחופים בפני הועדה שיאפשרו כניסה לתוקף של התקנות במהירות, אך זאת לאחר שנוהל הליך שיאפשר שקיפות ובקרה ציבורית ראויה ו ייקח בחשבון את .האינטרסים השונים המונחים על הכף 13 . סעיף4 )(א כולל קביעה חשובה לפיה" התקנת התקנות תיעשה רק אם שוכנעה הממשלה כי הדבר דרוש כדי למנוע את ההדבקה בנגיף הקורונה , צמצ ו ם התפשטות ו ,ל צמצום היקף התחלואה או הגנה על אוכלוסיות בסיכון והכל רק לתקופה ובמידה הדרושות לצורך השגת ה מטרות האמורות ולאחר שנשקלו חלופות להשגתן וההשפעות על המשק ". על מנת לעלות ,בקנה אחד עם מבחני המידתיות יש לתקן משפט זה ולקבוע כי "הכל רק לתקופה ובמידה הדרושות לצורך השגת ה מטרות האמורות ולאחר שנשקלו חלופות להשגתן הפוגעות פחות בזכויות אדם וההשפעות על המשק". 14 . בסעיף5 העוסק ביידוע הציבור יש להוסיף את החובה להנגשה שפתית של התקנות למען מי שאינם דוברי עברית– בראש ובראשונה לשפה הערבית וכן לשפה האמהרית ולשפה .הרוסית אזור מוגבל 15 . בכל הנוגע להכרזה על אזור מוגבל, ועדה מועדות הכנסת רשאית ,לבטל את ההכרזה לצד ועדת השרים או ה .ממשלה 16 . אף בהקשר זה, יש לקבוע כי את ההכרזה על אזור מוגבל יש להביא לאישור מראש של ועדה מועדות הכנסת , ולא להסתפק בסמכות ביטול בדיעבד . עונשין 17 . סעיף23(א) מעניק לממשלה סמכות לקבוע כי הפרת התקנות שיותק נו תהיה עבירה פלילית .שעונשה קנס ,נוכח המגבלות המשמעותיות שהממשלה יכולה להטיל באמצעות התקנות נשאלת השאלה מדוע יש צורך בקביעת עבירות פליליות, ומדוע אין להסתפק בקביעה כי הפרת התקנות תהווה עבירה מנהלית בלבד. 18 . ההסדר הקובע אישור בדיעבד של העבירות על ידי ועדה מוע .דות הכנסת אין די בו כפי ,שצוין באופן כללי לגבי התקנת התקנות יש לדרוש אישור מראש, כקבוע בחוק העונשין ובחוק העבירות המנהליות., וזאת במסגרת דיון דחוף שיתקיים בועדה דיווח חודשי לכנסת 19 . ,על מנת להבטיח כי הממשלה עושה שימוש ראוי בסמכויות המוקנות לה בתזכיר החוק מן הראוי ,כי הממשלה תחויב למסור דין וחשבון מדי חודש, בכל תקופת תוקפו של החוק לועד ה מועדות הכנסת (ועדת חוק, חוקה ומשפט, הועדה המיוחדת בעניין ההתמודדות עם )נגיף הקורונה או ועדה אחרת. 20 . במסגרת הדו"ח יפורטו הסמכויות בהן נעשה שימוש במהלך אותו חודש, וב כלל זאת – האם הוכרז מצב חירום, האם הוכרז אזור כאזור מוגבל, אילו תקנות עמדו בתוקפן, כמה דוחות ניתנו בשל הפרת התקנות , אילו פעולות נקטו גורמי האכיפה. סמכויות אכיפה 21 . סעיף25 (א) קובע כי הגורמים המוסמכים על אכיפת האיסורים שייקבעו בתקנות יהיו :אלה  שוטר  מפקח שהוא עובד מדינה  עובד רשות מקומית שהוסמך לפי חוק העבירות המנהליות, ,לפי החוק לרישוי עסקים תשכ"ח– 1968 , או לפי חוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית– )סמכויות פקחים תשס"ח– 2008 .  פקח עירוני שהוסמך לפי החוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת ש עה), התשע"א- 2011 . 22 . סעיף25 (ג) קובע כי גורם ממשלתי יהיה אחראי על הנחיית הגורמים המוסמכים וכי ההנחיות יינתנו בהתחשב בצורך באכיפה ארצית לפי אמות מידה שוויוני ו ת ועל מנת לקבוע ,תנאים לאכיפה כלפי אוכלוסיות מיוחדות כמו אנשים עם מוגבלויות או קטינים. ואולם סמכויות האכיפה הנרחבות שקובע החוק מעלות חשש כבד לפגיעה אנושה בזכויות ולכן לטעמנו אין להעניק סמכויות אכיפה למפקח, עובד רשות מקומית או פקח עירוני. 23 . המרכז הרפורמי לדת ומדינה טיפל במספר תלונות שעניינן הפעלת סמכויות בלתי חוקית ובלתי ראויה על ידי מאבטחים, כגון פר ק .טיקות של תיוג גזעי (פרופיילינג) כלפי ערבים הקניית סמכויות אכיפה ופיקוח רחבות לגורמים שאינם שוטרים ואשר ההכשרה שתינתן ,להם כלל אינה ברורה עלולה לה .ביא לשימוש בלתי ראוי בהפעלת סמכויות האכיפה 24 . אף באשר לסמכויות שוטרים, מוקנות להם סמכויות שניתן לתהות האם יש צו רך בכולן– נוכח קיומם של חוקים המקנים כבר כיום סמכויות אכיפה נרחבות (כגון חוק סמכויות לשם שמירה על ביטחון הציבור, תשס"ה- 2005 , 1 פקודת המשטרה [נוסח חדש], תשל"א– 1971 (סעיפים2 79 - 78 ) והפרק הששי העוסק בארוע חירום אזרחי3.) 25 . מכל מקום, על מנת לוודא כי הסמכויות מו פעלות על ידי השוטרים רק במקרים .המתאימים, יש לצמצמן לסמכויות המינימליות הנדרשות בהקשר זה, יש לצמצם את 1 דרישת הזדהות ובמקרה של סירוב– .מניעת כניסה למקום, סמכויות חיפוש ועיכוב 2 .פיזור התקהלות בלתי חוקית 3 להורות לגוף הצלה, לפעול במסגרת תפקידו, להורות לכל אדם הנמצא בשטח האירוע או באזור העלול להיפגע כתוצאה מהאירוע, כל הוראה סבירה, לסגור שטח או מקום, למנוע מאדם להיכנס אליו או לצאת ממנו, או לדרוש .מאדם לצאת ממנו או להיכנס אליו הסמכות להיכנס לרכב פרטי ואף ההוראות לגבי שימוש בכח סביר צריכות להיות מנוסחות באופן מצמצם יותר. 26 . סעיף28 קובע כי מתן סמכויות אכיפה נוספות לצורך אכיפת מגבלות מיוחדות על פעילות במרחב הפרטי והציבורי תתבצע רק לתקופה ובמידה הדרושה לצורך השגת המטרות הקבועות בסעיף4 " לחוק. המילים תוך צמצום ככל הניתן של משך הזמן ושל הפ גיעה בזכויות אדם " שנכללו בתזכיר החוק הושמטו ויש חשיבות להשבתן, ואף להחיל קביעה זו על כלל סמכויות האכ יפה, וכן לקבוע כי פעולות האכיפה ייעשו בדרך שתבטיח שמירה מירבית על כבוד האדם וזכויותיו (כפי שמצוין בחוק הסמכויות לשם שמירה על בט חון הציבור) . 27 . .נבקש כי הועדה תתן דעתה לנושאים שנזכרו לעיל ותתקן את הצעת החוק בהתאם ב כבוד רב, אורי נרוב , עו"ד ל אור י ארז-לחובסקי , עו"ד