חומר רקע
כמה נקודות מג'ינה כהן – 26 ביולי 2020 ([email protected], 0544-203480)
הקדמה
להלן מספר כמה נקודות שיכולות לסייע להסביר מדוע יש פחות כסף מהמצופה בקרן לניהול הכנסות המדינה. אשמח להסביר פנים-אל-פנים את הנקודות שאני מעלה מכיוון שהכתיבה לעיתים מותירה סוגיות פתוחות, וייתכן שבשיחה יעלו שאלות נוספות.
הנקודה הראשונה שאציג היא נקודה כללית, והיא שמלבד כל הסיבות לכך שהתחזיות לא התממשו, יש כמובן גם הנקודה שהתחזיות עצמן שהוצגו על ידי בנק ישראל וממשלת ישראל (נתניהו ושטייניץ) היו מוגזמות.
מס ששינסקי
מס ששינסקי מבוסס R-Factor ונקבע באמצע מהלך פיתוח "תמר"; כל מאגר – נפט, גז, יבשתי, ימי – קיבל תמריץ של R-Factor 2 (כלומר, החזר של כפל ההשקעה על בסיס נוסחה מורכבת) אילו היה מפיקות נפט או גז עד לתאריך 1.1.2014. כך "תמר" זכתה להטבת מיוחדת של ניכוי במס וקיבלה אותה.
לפני חקיקת החוק החדש היו לחברות הגז זיכויים והטבות בגלל הסיכונים, וכל אלה הוסרו על ידי חוק ששינסקי. אז נוסף על העובדה שאכן יש פחות מיסים ממה שהיה צפוי, אסור לשכוח את ההטבות שבוטלו גם הן במהלך פיתוח המאגר/י , ושנים לאחר קבלת הרישיון והשקעה בחיפושים.
הכנסות המדינה (Government Take (GT)) בישראל הן מהגבוהות בעולם (למעט מדינות שבהן הממשלה גם משקיעה וגם נושאת בסיכונים). ה-GT מבוסס על הכנסות לאורך כל חיי המאגר. בחינת הכנסות המדינה רק בשנים הראשונות – לאחר שהושקעו מיליארדי דולרים בחיפוש ובפיתוח, שנלקחו הלוואות יקרות ושולמו פוליסות ביטוח יקרות –אינו משקף את שיעור הכנסות המדינה מהמאגר.
הסיבות לפחות הכנסות ממיסים מהמצופה:
במשך כשש שנים, שום חברה לא רצתה לפתח את "תמר", לאBG (British Gas) , שהחזיקה ברישיון בין השנים 1998-2005, ולא 120 החברות ש-BG פנתה אליהם בהצעה להיכנס כשותפות (בחינם) לרישיון. עבדתי באותה תקופה כסמנכ"לית BG ישראל. בסופו של דבר, BG ויתרה, החזירה ללא תמורה את הרישיון ועזבה את ישראל.
לשותפי "לווייתן" היה הסכם למכירה של 30% מהמאגר לחברת וודסייד (Woodside) האוסטרלית, חברה בינלומית גדולה. עם זאת, במרץ 2014, לאחר עימותים אין-סופיים עם ממשלת ישראל, וודסייד החליטה לעזוב את ישראל. במידה וחברת וודסייד הייתה מממשת את ההסכם עם שותפי ליוויתן, המאגר היה מפותח בשלב מוקדם יותר, בהיקפים גדולים יותר והיו נעשות מכירות לשווקים האסייתיים, שמשלמים יותר.
מתווה הגז גרם לעיכוב של יותר משנתיים בפיתוח "לווייתן" מכיוון שהחברות לא הורשו לפתח את המאגר וודאי שלא לחתום על חוזים ליצוא גז.
הדבר הביא גם אי חתימה על חוזה אספקה עם BG ו-UFG Egypt, שהיו הבעלים של מתקני הגט"ן במצרים, ועימם חתמו השותפים ב"לווייתן" על מכתב כוונות ביוני 2014. חוזים אחרים שייתכן שלא נחתמו בשל כך כוללים הסכם עם תחנת הכוח בעזה (הייתי היועצת של תחנת הכוח) וישירות עם צרכנים בשוק המצרי , בזמן שמצרים ייבאה גט"ן יקר במחיר של 10 דולר ל-MMBtu מכיוון שהמדינה סבלה ממחסור בגז. (בין 2015 לספטמבר 2018, מצרים ייבאה גט"ן בהיקף כולל של 35 מיליארד מ"ק) לו מכרה ישראל את הגז למצרים במחיר של 5.5 דולר ל-MMBtu, ההכנסות (100%) היו מסתכמות ב-7 מיליארד דולר! אפשר לומר שממשלת ישראל ירתה בעצמה ברגל.
יש רצון בקרב הציבור למחירי גז נמוכים: 4.7 דולר ל-MMBtu הושגו עקב ההתערבות של רשות החשמל במחירי הגז אח"כ שהוגבלו מאוחר יותר על ידי מתווה הגז. אבל מחירים נמוכים מביאים להכנסות נמוכות יותר ממיסים. יש צורך להגיע לאיזון בין מחירי גז נמוכים יותר (צעד שמועיל לציבור אך יכול לגרום לבזבוז אנרגיה) לבין מיסים לאוצר ולקרן ההכנסות (מיטיב עם האוצר, אך מעלה את מחיר החשמל). אוכל להסביר טוב יותר את נושא ההתערבות של רשות החשמל בפגישה אישית.
תחרות: מאגר "לווייתן" הפחית את המחיר ל-4.79 דולר ל-MMBtu בחוזה המיידי לשנה וחצי עם חברת החשמל. שוב – מחירים נמוכים ופחות הכנסות למדינה.
חברת האנרגיה היוונית אנרג'יאן (Energean), שקנתה את מאגרי "כריש" ו"תנין", חותמת על חוזים במחירים שנעים בין 3.85 דולר ל-4.5 דולר ל-MMBtu, ובכך מביאה לירידה במחירים (מחירים נמוכים יותר – אך גם מיסים נמוכים יותר, וכמובן כל ההוצאות, המימון והביטוח נותרים זהים כך שאחוז הרווחים לחברות והמיסים למדינה הם הראשונים שיורדים).
שר האנרגיה אמר כי הוא מוריד את רמת שימוש בפחם, אולם בשנת 2019 השימוש בפחם גדל בכ-6.5% על חשבון הגז, שהצטמצם; והייצור של חשמל מפחם עלה שוב ב-2.6% ברבעון הראשון של 2020, והייצור מגז ירד ברמה זהה. יבוא פחם מקטין את התמ"ג, מעלה את העלויות הנגרמות מזיהום, ופוגע בהכנסות ממיסים.
חברת החשמל מייבאת גט"ן מחו"ל (השנה, חברת החשמל תייבא כ-1 מיליארד מ"ק גט"ן, כמות שמהווה כ-9% מכלל צריכת הגז בישראל). זה אומנם זול יותר לחברת החשמל אך יקר יותר למדינה מכיוון שהייבוא מקטין את הכנסות המדינה, משפיע לרעה על התמ"ג, וספקי הגט"ן אינם משלמים מיסים בישראל. מעבר לכך, היצואנים והיבואנים של הגט"ן אינם משלמים את העלות של תשתית היבוא, שהיא מעל 250 מיליון ש"ח בשנה, ולכן היא מושתת על משלמי המיסים בישראל/צרכני החשמל.
מתווה הגז שאף לגרום לתחרות. תחרות היא דבר טוב אם היא מקודמת באמצעות חיפוש מאגרים חדשים, על ידי מתן תמריצים חיוביים ולא על ידי התקנת רגולציה שלילית. למרות זאת, התחרות התפתחה וזה גרם לתוצאות אלו:
היקף מכירות נמוך יותר מ"תמר" ו"לווייתן" ו-6 מיליארד מ"ק לשנה שיימכרו ע"י "כריש": המחירים של אנרג'יאן (הבעלים של "כריש") נמוכים יותר מכיוון שההוצאות שלהם היו נמוכות יותר. הם קיבלו מימון ממשלתי בסכום של 386.5 מיליון שקל (כמענק) והם ישלמו [את מס] ששינסקי רק בעוד עשור, אם בכלל.
מגפת הקורונה צמצמה את צריכת הגז והחשמל ברחבי העולם, וגם בישראל, מצרים וירדן. הצניחה במחירי הנפט הביאה לירידה במחירי הגז ליצוא ולצמצום נפח הגז המיוצא למצרים (כאשר המחיר לחבית נפט ברנט נמצא מתחת ל-50 דולר, המצרים יכולים להפחית את היקפי היבוא השנתיים שלהם ל-50% מהכמות השנתית הנקובה בחוזה).
למצרים עודף מסוים של גז בשנים מסוימות ו/או עונות מסוימות של השנה. לפני משבר הקורונה מצרים ציפתה לייצא 10–20 מיליארד מ"ק לשנה של גט"ן לשוק הבין-לאומי, אבל מאחר שמחירי הגז בחוזים מיידיים ירדו מתחת ל-2 דולר ל-MMBtu באירופה ומתחת ל-3 דולר ל-MMBtu באסיה, היצוא ממצרים השנה הוא כמעט בלתי אפשרי.
סיכום ומחשבה קדימה:
רוב האנשים מאמינים שמציאת אוצר היא אירוע משמח שמבטיח עושר, יציבות ואושר בעתיד. עם זאת, הוכח שבמדינות עם משאבי טבע רבים מאוד הצמיחה נוטה להיות איטית יותר מאשר במדינות שיש להן פחות משאבי טבע. יתר על כן, במדינות עתירות משאבי טבע, ההתנהגות הפוליטית והאנושית נוטה להיות שלילית. מ Hebrew not clear, so here is the sentence again in English:
This is what is known as the “resource curse” קללת המשאבים and goes way beyond simply the Dutch Disease ( המחלה ההולנדית) of the appreciation of the local currency.
ההחלטה על הקמת קרן לניהול הכנסות המדינה התקבלה אפוא כדי שישראל תימנע ממחלה זו. ככל שידוע לי, בהקמת הקרן לא הייתה כוונה משנית לדאוג לכסף להשקעה במקרה של אסון עתידי, כפי שאמר פרופ' קנדל, אך התקבלה החלטה שאם יתרחש אסון, או בנסיבות רלוונטיות דומות חלק מהכסף בקרן יוכל לשמש כהלוואה.
בנוסף, מאחר שמשאבי הטבע נקברו מתחת לאדמה במשך מאות מיליוני שנים, מן ההגינות לקבוע שלא רק דור אחד ייהנה מכל המשאבים (כלומר, גם ישתמש במשאבים וגם יוציא את כל הכסף).
על הוועדה להעריך:
האם השימוש בכסף בתקופה הקרובה יועיל יותר או יפגע יותר, מבחינה כלכלית ומבחינות אחרות.
מהי הדרך אשר תיטיב יותר עם הדורות הבאים בישראל? כלומר, האם לשמר את הכסף בקרן או להפחית חובות ולהשקיע בפרויקטים.
כדי לענות על שתי השאלות האלה, על הוועדה לקבל ייעוץ מיועץ פיננסי, כדי להבין לעומק את הפנים הכלכליים של הנושא ולא לקבל החלטות פופוליסטיות.
המסר החשוב ביותר הוא, לדעתי, שבמצב העולמי הנוכחי, הדרך היחידה להגדיל את ה-GT ואת היתרונות הגיאו-פוליטיים של הגז עבור מדינת ישראל היא להפחית מיסים, כדי לאפשר לישראל להתמודד טוב יותר בשוק העולמי, להצליח לייצא את הגז שהתגלה ולקדם חיפושים של מאגרים נוספים.