חומר רקע
הצעת תקנות הטיס (רישיונות לעובדי טיס) (תיקון מס'...), התש"ף- 2020 דברי הסבר:
הסבר כללי:
סעיף 3(ב)(2) לחוק הטיס, התשע"א - 2011 (להלן - "חוק הטיס"), קובע כי שר התחבורה, באישור וועדת הכלכלה של הכנסת, רשאי לקבוע תנאים למתן רישיון לעובד טיס או הגדר, לרבות בנושאים הבאים: הכשרה, מיומנות, ידע וניסיון מקצועי, הנדרשים לצורך קבלת הרישיון או ההגדר והדרכים לבדיקתם, ובכלל זה בחינות שעל המבקש לעמוד בהן.
ואמנם, בתקנות הטיס (רישיונות לעובדי טיס), התשמ"א- 1981 (להלן- "תקנות הרישיונות" או "התקנות") נקבעו דרישות הכשירות, ודרכים לבחינת דרישות אלו, ממבקשי רישיונות כעובדי טיס או הגדרים ברישיונות.
בין היתר, דרישות הכשירות מוכחות באמצעות מעבר בהצלחה של מבחן עיוני, שנועד להוכיח ידע מקצועי נדרש, על מנת שרת"א תוכל לבחון את רמת הידע המקצועי "התיאורטי" שיש למבקש הרישיון או ההגדר.
הדרישות להוכחת ידע מקצועי (שמבוצעת כאמור באמצעות מעבר בהצלחה של בחינה עיונית בכתב) - נקבעות בתקנות עצמן.
כך למשל, נושאי הלימוד שיש להיבחן עליהם לשם קבלת רישיון טייס פרטי – מפורטים בתקנה 88; לשם קבלת רישיון טייס מסחרי – בתקנה 107; לשם קבלת רישיון טייס תובלה בנתיבי אוויר- בתקנה 127; לשם קבלת רישיון כמדריך טיסה- בתקנה 136; לשם קבלת רישיון נווט – בתקנה 146, וכיו"ב ביחס לכל אחד ממקצועות הטיס השונים.
לאור היקף החומר הלימודי בכל אחד מהנושאים שיש להוכיח ידע מקצועי בהם לשם קבלת רישיון או הגדר ברישיון עובד טיס, לא ניתן לבצע זאת בבחינה אחת, והפרקטיקה הנוהגת היא כי ישנה שורה של בחינות, במועדים שונים, שהנבחן מבצע על פני מספר חודשים או שנים, עד לסיום כל הדרישות הרלבנטיות להוכחת ידע מקצועי באמצעות בחינות עיוניות כתובות כאמור לשם קבלת הרישיון או ההגדר המבוקש.
רק אדם המבקש לקבל מרת"א רישיון מקפל מצנחים נדרש לעבור בחינה עיונית אחת בלבד, וכל היתר נדרשים לשורת בחינות עיוניות.
הדין הקיים:
תקנה 31 לתקנות קובעת כך: מיום 29.6.2016
תק' תשע"ו-2016
ק"ת תשע"ו מס' 7670 מיום 14.6.2016 עמ' 1333
(ב) ציון המעבר המיזערי במבחן עיוני בנושאים אחרים הוא כפי שנקבע בתקנות אלה או כפי שייקבע בפרסומי המינהל הרשות או בטופס המבחן.
"31. (א) עמד אדם בהצלחה במבחן עיוני, יקבל על כך אישור בכתב (בתקנה זו - "אישור").
(ב) אישור יינתן לכל המאוחר בתום שלושים יום מיום גמר המבחן.
(ג) תקפו של אישור יהיה לתקופה של ששה חדשים מיום המבחן האחרון ובתנאי שהזמן שעבר בין המבחן הראשון לבין המבחן האחרון לא יעלה על שנים עשר חדשים.
(ד) היה המבחן העיוני לקבלת רשיון טייס להובלה בנתיבי אויר, נווט טיס או טכנאי טיס - יהא תוקפו של האישור לתקופה של שנתיים מיום המבחן."
מיום 26.10.1981
תק' תשמ"ב-1981
ק"ת תשמ"ב מס' 4279 מיום 26.10.1981 עמ' 196
(ד) היה המבחן העיוני לקבלת רשיון טייס מסחרי בכיר, טייס להובלה בנתיבי אויר, נווט טיס או טכנאי טיס - יהא תוקפו של האישור לתקופה של שנתיים מיום המבחן.
מיום 30.7.1989
תק' (מס' 2) תשמ"ט-1989
ק"ת תשמ"ט מס' 5204 מיום 30.7.1989 עמ' 1148
31. (א) עמד אדם בהצלחה במבחן עיוני, יקבל על כך אישור בכתב (בתקנה זו - "אישור").
(ב) אישור על תוצאות המבחן יינתן לכל המאוחר בתום שלושים יום מיום גמר המבחן.
(ג) תקפו של האישור יהא לתקופה של ששה חדשים מיום המבחן האחרון, בתנאי שהמבחן הראשון בוצע לא יותר מששה חדשים לפני ביצוע המבחן האחרון.
(ג) תקפו של אישור יהיה לתקופה של ששה חדשים מיום המבחן האחרון ובתנאי שהזמן שעבר בין המבחן הראשון לבין המבחן האחרון לא יעלה על שנים עשר חדשים.
(ד) היה המבחן העיוני לקבלת רשיון טייס להובלה בנתיבי אויר, נווט טיס או טכנאי טיס - יהא תוקפו של האישור לתקופה של שנתיים מיום המבחן.
ע"פ תקנת משנה (א), אם מבקש רישיון / הגדר עמד בהצלחה במבחן עיוני, יקבל על כך מרת"א אישור כתוב.
תקנת משנה (ב) קובעת כי האישור יינתן לכל המאוחר 30 ימים מיום גמר המבחן.
תקנת משנה (ג) קובעת כי תוקף האישור כאמור יהיה לתקופה של 6 חודשים מיום המבחן האחרון, ובתנאי שפרק הזמן שעבר בין המבחן הראשון לאחרון יהיה 12 חודשים לכל היותר. המשמעות היא כי בתוך 12 חודשים לכל היותר, על הנבחן לעבור את כל שורת המבחנים העיוניים הנדרשים לשם קבלת הרישיון או ההגדר המבוקש, אחרת יהיה עליו לעבור המבחנים מחדש .
תקנת משנה (ד) קובעת חריג לכלל הקבוע בתקנת משנה (ג), כך שביחס למבחנים עיוניים לשם קבלת רישיון טייס תובלה בנתיבי אוויר, נווט טיס או טכנאי טיס - תוקפו של האישור יהיה לשנתיים מיום המבחן (ולא 6 חודשים).
חריג נוסף קיים לגבי מבחנים עיוניים שנדרש לעבור מי שמבקש רישיון כ"טכנאי לבדק כלי טיס" (להלן- "טכבכ"ט"). עליו לעבור 2 מבחנים עיוניים – מבחן "יסודות" ומבחן "סוג". תקנה 226 לתקנות קובעת כך:
"226. (א) תוקף אישור מבחן יסודות יהא בלתי מוגבל בזמן.
(ב) תוקף אישור מבחן סוג יפקע בתום שלוש שנים מיום עריכת המבחן...."
כלומר - לגבי מבחן אחד אין מגבלת זמן ולגבי השני תוקפו 3 שנים ממועד עריכת הבחינה, כחריג לכלל הקבוע בתקנה 31 לגבי מועד פקיעת תוקפם של מבחנים עיוניים כאמור.
הקשיים בדין הקיים:
הקושי המרכזי בתקנה 31 הינו, כי נבחנים רבים אינם מצליחים לעמוד בדרישה בדבר מעבר בהצלחה של סדרת הבחינות העיוניות הנדרשות לשם קבלת הרישיון או ההגדר בתוך 12 חודשים לכל היותר, כעולה מלשון תקנה 31(ג).
ואכן, בשנים האחרונות רת"א אפשרה לנבחנים פרק זמן של 18 חודשים, ואף 24 חודשים במקרים מסוימים, לשם השלמת הדרישה של מעבר בהצלחה של סדרת הבחינות העיוניות הנדרשת לשם קבלת רישיון או הגדר, על יסוד העמדה כי מדובר בדרישה מכבידה ולא נחוצה.
כך, לפי תקנה 31(ד), לגבי מבקש רישיון כטייס להובלה בנתיבי אוויר, נווט טיס או טכנאי טיס - תוקפו של המבחן העיוני שנתיים ממועד המבחן.
גורמי המקצוע ברת"א סבורים כי אם התקנה מתירה תוקף מבחנים עיוניים של שנתיים בהקשר מבחני ידע לרישיונות אלה (המכילים חומר לימודי בהיקף רב יותר ובדרגת קושי רבה יותר ממקצועות הטיס האחרים) מקל וחומר שניתן לתת תוקף של שנתיים למבחן עיוני הנדרש לקבלת שאר הרישיונות.
כמו כן, בארה"ב ובאירופה (ראה פירוט להלן לגבי דין זר), תוקפו של מבחן עיוני יהיה לפחות למשך 24 חודשים מיום ביצוע המבחן.
בנוסף, מועד קבלת אישור אודות מעבר המבחן בהצלחה, מרשות הרישוי אל הנבחן, הינו מועד המאוחר למועד ביצוע המבחן עצמו, ולעיתים בשל עומס עבודה ונבחנים עובר פרק זמן מסוים ממועד ביצוע המבחן ועד למועד משלוח האישור כאמור. מועד קבלת האישור הינו טכני, בעוד מועד ביצוע המבחן עצמו הוא המהותי בהקשר זה. מאחר והאישורים כאמור נשלחים בדואר רגיל לא תמיד רשות הרישוי יודעת לומר בודאות מתי התקבל האישור במענו של הנבחן. כמו כן, בדיקת דין זר העלתה כי תוקף מבחן עיוני בארה"ב ובאירופה הוא ממועד ביצוע המבחן ולא מועד קבלת האישור. משכך, מבוקש לתקן את התקנה כך שהמבחן העיוני יעמוד בתוקפו במשך 24 חודשים ממועד ביצועו, ולא ממועד קבלת אישור אודות מעבר המבחן בהצלחה ע"י הנבחן.
לאור כל האמור לעיל, גורמי המקצוע הרלבנטיים ברת"א סבורים כי יש לבצע תיקון חקיקה כך שתוקפו של מבחן עיוני יהיה שנתיים מיום ביצועו , באופן אחיד ושווה, על כל ציבור מבקשי הרישיונות או ההגדרים, הנדרשים לבצע שורת בחינות עיוניות לשם הוכחת ידע מקצועי, ללא אבחנה בין הסוגים השונים של מקצועות הטיס (למעט לעניין טכבכ"ט – ראו למטה מכאן) , וכי הדבר סביר ונכון גם בהיבט של "בטיחות התעופה", שכן מבחינת הרלבנטיות, העדכניות וריענון הידע המקצועי – שנתיים הינו פרק זמן סביר ביחס לכל מקצועות הטיס.
דין זר:
בארה"ב תוקפם של מבחנים עיוניים הוא לתקופת מינימום של 24 חודשים (שנתיים) מיום ביצועם, כאשר קיימים חריגים מסוימים בהם התוקף אף ארוך יותר ומבוקש להתאים את הדין הישראלי לחקיקה האמריקאית.
יוער, כי באירופה תוקף המבחנים הוא: לגבי טייס פרטי - 24 חודשים ממועד ביצוע המבחן; לגבי טייס מסחרי וטייס עם הגדר מכשירים – 36 חודשים ממועד ביצוע המבחן; ולגבי טייס תובלה בנתיבי אוויר- 7 שנים ממועד קבלת הגדר מכשירים או מסוק בתוקף ברישיונו.
בישראל מצאנו כי נכון להחיל הוראה אחידה ושווה על כל מבקשי רישיונות והגדרים במקצועות הטיס של שנתיים, למעט ביחס לטכב"טים, בדומה לארה"ב, ובשונה מאירופה, שכן לדעת גורמי המקצוע הרלבנטיים ברת"א אין הצדקה לאבחנה בהקשר זה בין המקצועות / ההגדרים השונים, שכן סדרת המבחנים העיוניים מבחינת תכני הלימוד והיקפם – דומים.
כמו כן, מצאנו כי יש להחיל את תוקף המבחן למשך 24 חודשים ממועד ביצועו, בדומה לארה"ב ולאירופה בנקודה זו, ולא ממועד קבלת האישור, שכן האישור מונפק ונשלח לנבחן בד"כ פרק זמן מסוים לאחר ביצוע המבחן עצמו, והוא עניין טכני כשלעצמו ולא מהותי, אשר יש קושי להתחקות אחריו מבחינתה של רשות הרישוי השולחת בדיעבד בתום ביצוע המבחנים, אישורים רבים לנבחנים רבים, בדואר רגיל.
ארה"ב:
בדין האמריקאי יש פרסום של FAA - ORDER 8080.6F מיום 10/2/12 שכותרתה CONDUCT OF AIRMAN KNOWLEDGE הקובעת בסעיף 23(A) כך:
Expiration Dates: All air man knowledge tests have an expiration date of 24 calendar-months.
אירופה:
בהוראה מספר FCL.025 של EASA נאמר כך:
(c) Validity period
(1) The successful completion of the theoretical knowledge examinations will be valid:
(i) for the issue of a light aircraft pilot licence, a private pilot licence, a sailplane pilot
licence or a balloon pilot licence, for a period of 24 months;
(ii) for the issue of a commercial pilot licence, instrument rating (IR) or en route
instrument rating (EIR), for a period of 36 months;
(iii) the periods in (i) and (ii) shall be counted from the day when the pilot
successfully completes the theoretical knowledge examination, in accordance with
(b)(2).
(2) The completion of the airline transport pilot licence (ATPL) theoretical knowledge
examinations will remain valid for the issue of an ATPL for a period of 7 years from the last validity date of:
(i) an IR entered in the licence; or
(ii) in the case of helicopters, a helicopter’s type rating entered in that licence.
תכלית התיקון המוצע:
לאור האמור מוצע תיקון תקנות אשר עיקרו העמדת תוקף מבחנים עיוניים לכלל מקצועות עבודי הטיס (למעט טכבכ"ט) – על שנתיים ממועד ביצוע המבחן (ולא ממועד קבלת האישור הכתוב אודות מעבר המבחן בהצלחה, שהינו בד"כ מאוחר למועד ביצוע המבחן, ויש קושי להתחקות אחריו).
תיקון זה יגרום הפחתת עומס רגולטורי שלדעת גורמי המקצוע אינו נדרש, ייצור אחידות ושוויון בדרישות הרגולטוריות לעניין תוקף מבחן עיוני בין כל מבקשי הרישיונות או ההגדרים במקצועות הטיס (למעט לגבי טכבכ"ט כאמור - שם לא מוצע לשנות את המצב הקיים על מנת שלא להרע את מצבם לפי הדין הקיים, מהטעמים שיפורטו להלן).
כמו כן, הדין הישראלי יעלה בקנה אחד עם הדין השורר בעניין זה בארה"ב.
לגבי ההסדר המיוחד למבקש רישין כטכנאי בדק כלי טיס או הגדר שבו:
באשר לטכנאי בדק כלי טיס (להלן- "טכבכ"ט") - מדובר בציבור הנדרש לקבל רישיון וכן הגדרים שונים ברישיון, מאגף רישוי עובדי טיס ברת"א.
עם זאת, הוא שונה מעובדי הטיס האחרים בתוכנו ומהותו של הידע המקצועי שעליו להוכיח; זאת שכן עסקינן בהיבטים טכניים של כלי הטיס, תיקון קלקול שבו, שיפוץ, אחזקתו השוטפת וכדומה, כאשר ביחס לכל סוג/ דגם של כלי הטיס יש לטכב"כט הגדר ספציפי ברישיון.
הידע העיוני הנדרש הינו בסיסי מטיבו ואינו משתנה בטווח של שנים רבות.
מרביתו של העיסוק קשור בידע טכני – מעשי וזהו הדגש ברישיון זה.
המבחנים העיוניים הנדרשים מציבור זה מעוגנים בתקנה 219 לתקנות הרישיונות, ונחלקים ל- 2 סוגים:
"מבחן יסודות" - מבחן עיוני בנושא יסודות טכנאות בדק כלי טיס.
"מבחן סוג" - מבחן עיוני העוסק בהכרה של טיפוס כלי טיס או טיפוס המנוע או טיפוס הציוד או בדיקות ותהליכים ספציפיים הנדרשים להיות מצוינים בהגדר של הטכב"כט.
תקנה 226 לתקנות קובעת כך :
"226. (א) תוקף אישור מבחן יסודות יהא בלתי מוגבל בזמן.
(ב) תוקף אישור מבחן סוג יפקע בתום שלוש שנים מיום עריכת המבחן."
בהתאם להוראת תקנה 226 בתקנות הרישיונות, מבחן היסודות שנדרשים לעבור מבקשי רישיון טכבכ"ט הוא מבחן עיוני בסיסי שהיקף הנושאים, תוכנם, ורמת הידע שיש לבטא בו – כמעט ואינה משתנה עם הזמנים, ולכן הוא ללא מועד פקיעת תוקף.
מבחן הסוג (סוג ההגדר המבוקש)- תקף למשך 3 שנים מיום המעבר.
סוג הידע העיוני – תיאורטי הנדרש ממבקש רישיון טכבכ"ט הוא שונה תכלית שינוי מסוג הידע העיוני- תיאורטי הנדרש ממקצועות הטיס האחרים, שכן עסקינן בתחום ידע שאין בו חידושים ועדכונים רבים, זאת שכן מבנה כלי הטיס בהיבטים ה"טכנאיים" שלו הינו אותו מבנה מזה שנים רבות, ואין בו כמעט שינויים, ריענונים או עדכונים. על כן, נותר רלבנטי לפרק זמן רב שנים קדימה ללא צורך בדרישת רלבנטיות, עידכון, או ריענון, בפרקי הזמן הקצרים יחסית הקיימים ביחס למקצועות הטיס האחרים.
משכך, נקבעה לגביו הוראה שונה, הקובעת כי תוקף האישורים שמעניקה רת"א לנבחן שעבר בהצלחה את המבחנים העיוניים הנדרשים לשם קבלת רישיון טכבכ"ט הם : ביחס למבחן היסודות- ללא קציבת זמן, וביחס למבחן הסוג- 3 שנים (תקנה 226 לתקנות הרישיונות).
מאחר וכאמור, לגבי תוקף מבחנים עיוניים למבקשי רישיון טכבכ"ט או חידושו יש הוראה שונה, המאפשרת תוקף ארוך יותר כמפורט לעיל, הרי שמוצע להחריג קבוצה זו מתקנה 31 המוצעת במפורש.
השפעת התיקון המוצע על סוגיית המבחן המעשי:
"מבחן מעשי" מוגדר בתקנה 1 לתקנות הרישיונות כ" מבחן כושר ביצוע" והוא נדרש תמיד למעבר בהצלחה לאחר המעבר של שורת המבחנים העיוניים, ע"י מבקש רישיון עובד הטיס.
תקנה 34 לתקנות הרישיונות קובעת כי אדם לא יכול לגשת למבחן המעשי, אלא אם כן עמד בהצלחה בכל המבחנים העיוניים הנדרשים לפי תקנות אלה, לשם קבלת הרישיון או ההגדר המבוקש, כתנאי בסיסי וראשוני, מקדמי למבחן המעשי.
בנסיבות אלה, לא ראינו לשנות מתקנה 34 לתקנות העיקריות, שכן לדעתנו ברור כי מקום שאנו קובעים את תוקפו של המבחן העיוני למשך שנתיים, יבין ציבור עובדי הטיס הקיים והפוטנציאלי, כי יש לרשותו שנתיים לעבור בהצלחה את סדרת המבחנים העיוניים הנדרשים, טרם שיהיה זכאי לגשת למבחן מעשי.
להלן הסבר פרטני ביחס לכל אחת מן התקנות:
לרישה- סעיף ההסמכה:
סעיף 3(ב)(2) לחוק הטיס קובע:
"(ב) השר, באישור הוועדה, רשאי לקבוע תנאים למתן רישיון עובד טיס או הגדר, ובכלל זה הוראות בעניינים אלה:
(1) דרישת גיל מזערי או גיל מרבי;
(2) הכשרה, מיומנות, ידע וניסיון מקצועי הנדרשים לצורך קבלת הרישיון או ההגדר והדרכים לבדיקתם, ובכלל זה בחינות שעל המבקש לעמוד בהן;"
על כן, הוראה זו הינה ההוראה המסמיכה לתיקון חקיקה זה, שעניינו תוקפם של בחינות עיוניות של מבקשי רישיון כעובדי טיס, הגדר ברישיון או חידושו.
בהתאם להוראות סעיף זה, תיקון התקנות המוצע טעון את אישורה של ועדת הכלכלה של הכנסת.
סעיף 168 (ב) לחוק הטיס קובע כי לא יתקין השר תקנות לפי חוק זה אלא לפי הצעת הרשות (הכוונה לרשות התעופה האזרחית) או בהתייעצות עמה. ואכן תקנות אלה הינם מכוח הצעה של מנהל רת"א לשר התחבורה ובהמלצת גורמי המקצוע הרלבנטיים במחלקת רישוי עובדי טיס ברת"א.
סעיף 197 לחוק הטיס קובע כי תקנות הרישיונות יעמדו בתוקף אע"פ שהן קודמות לחקיקתו של החוק הראשי המסמיך, הוא חוק הטיס, התשע"א – 2011, עד לתיקונן, כהוראת מעבר.
לתקנה 1- להחלפת תקנות משנה (ג) ו- (ד):
מבוקש לבטל את הנוסח הקיים של תקנות משנה (ג) ו- (ד) בתקנה 31 לתקנות הרישיונות, ולקבוע במקומן הוראות חלופיות, לפיהן מבחן עיוני שנדרש לעבור מבקש רישיון או הגדר כעובד טיס, בכל מקצועות הטיס, למעט טכב"כט, יעמוד בתוקפו במשך 24 חודשים ממועד ביצוע המבחן (ולא ממועד האישור אודות מעבר בהצלחה של המבחן, שהוא אישור טכני המונפק ונשלח לנבחן במועד מאוחר יותר ממועד ביצוע המבחן, ויש קושי להתחקות אחריו).
בנוסף מוצע לקבוע כי אם פקע תוקף האישור – יהיה על מבקש הרישיון לחזור על המבחן העיוני הנדרש.
בכך יושווה הדין הישראלי עם הדין האמריקאי, הציבור יוכל לעמוד בתקנה זו ולא יבקש חדשות לבקרים פטורים ממנה, תהיה אחידות ביחס לכל מקצועות הטיס למעט טכב"כט, וההוראה תהיה בהירה, ברורה, הגיונית וברת- ביצוע. מוצע כי בחלוף 24 חודשים ממועד ביצוע המבחן- אז ורק אז יידרש מבקש הרישיון או ההגדר לחזור על הבחינה, לאור פקיעת תוקפה.
כאמור ביחס לאוכלוסיית הטכב"כטים - התקנה כיום (תקנה 226 לתקנות הרישיונות) קובעת לגבי המבחנים העיוניים שנדרשים להם לשם הוצאת רישיון או הגדר שבו, תוקף לפרקי זמן ארוכים יותר, ואין בכוונת תיקון חקיקה זה להרע את מצבם; על כן, מוצע להחריגם מן הכלל המוצע, ולהותיר את התקנה הקיימת לגביהם (226) על כנה.
להיעדר סעיף תחילה:
מוצעת תחילה מיידית ולא נדחית, לאור העובדה שהתקנה עתידה להקל נטל רגולטורי ולהיטיב עם מבקשי רישיונות והגדרים ואין בה משום הרעה במצבו של הציבור בעל העניין. משכך, אין מקום להוראה מפורשת בעניין זה והתחילה תהיה במועד הפרסום ברשומות.
פטור מ- RIA
שר התחבורה והבטיחות בדרכים אישר מתן פטור מ- RIA בהקשר זה לאור העובדה שמדובר על הקלת הנטל הרגולטורי על הציבור בעל העניין.