חומר רקע

מדינת ישראל משרד האוצר היועץ המשפטי רח' קפלן1 ירושלים9103002 ת.ד3100 :'טל5317525 - 02 :'פקס5695340 - 02 : אוצר ברשתwww.mof.gov.il : שער הממשלהwww.gov.il כ"ד באב התשפ"ד 28 באוגוסט2024 .ימ2024-1757 :אל עו"ד אילת מלקמן- היועצת המשפטית, משרד החינוך :הנדון תקצוב נורמטיבי של רשתות החינוך מעיין החינוך התורני בא"י בני יוסף (ע"ר) ו מרכז החינוך העצמאי לת"ת )ובתי ספר (ע"ר להלן תפורט חוות דעתי בעניין מודל התקצוב ל רשתות החינוך מעיין החינוך התורני )בא"י בני יוסף (ע"ר ומרכז החינוך העצמאי לת"ת ובתי ספר )(ע"ר (להלן ביחד– הרשתות) .האמור בחוות דעתי הוא על דעת עו "ד מאיר לוין ,המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט כלכלי) עו ו "ד אביטל סומפולינסקי, המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי- )חוקתי. רקע כללי 1. כל אחת מה רשתות יא ה עמות ה פרטית אשר בבעלות ה מוסדות חינוך, ברובם הגדול בתי ספר יסודיים, שהם מוסדות חינוך מוכרים שאינם .רשמיים 2. ,על אף שדרך המלך להסדרת מעמדן של הרשתות, לרבות שאלת התקצוב, הייתה לפי חוק לימוד חובה התש"ט- 1949, חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג- 1953, או חוק פיקוח על בתי ספר, התשכ"ט- 1969 , דברי חקיקה שלהם זיקה ברורה להסדרת נושא תקצוב שעות חינוך, עד כה הדבר לא נעשה והוא נקבע אך ו רק בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985 (להלן– חוק יסודות התקציב), וכן בהוראות מינהל שונות. ראו לעניין זה סעיף2 לפסק דינה של כב' השופטת ברלינר בבג"ץ10808/04 התנועה למען איכות השלטון 'בישראל נ' שרת החינוך ואח (פורסם בנבו ) (להלן- עניין התנועה למען איכות השלטון .) 3. למרות שמדובר בעמותות פרטיות שאינן חלק מהחינוך הרשמי, ובהיעדר הסדרה מפורשת אחרת בחקיקת החינוך, דרך מימונם מתקציב המדינה הייתה צריכה להתבצע לפי הוראות סעיף3 ,א לחוק יסודות התקציב :אשר עוסק בתמיכה בגופים שאינם ממוסדות המדינה הפועלים למטרות ציבוריות וביניהם חינוך .בנוסף , התמיכה האמורה הייתה צריכה להיות בהתאם לאופן שבו תומכים במוסדות לימוד מוכרים שאינם רשמיים .)אחרים (עליהם נפרט להלן א לא ש בסעיף קטן3 א(ט) לחוק יסודות התקציב נקבע כי האמור בו לא יחול על הוצאות הממשלה לצורך 3/מש נספח רח' קפלן1 ירושלים9103002 ת.ד3100 :'טל 5317525 - 02 :'פקס5695340 - 02 : אוצר ברשתwww.mof.gov.il : שער הממשלהwww.gov.il תמיכה ברשתות . במקום זאת, נקבע בסעיף קטן3 " א(י) לחוק יסודות התקציב כי שתי הרשתות יתוקצבו בתקציב משרד החינוך והתרבות למטרות חינוך בלבד, לפי אמות מידה שוות לשני התאגידים על פי קריטריונים ענ י ניים אחידים ושוויוניים כמו לכלל ילדי ישראל." 4. ויודגש, כל שיש בסעיף זה הוא הקביעה בחוק כי תקצוב התמיכה ברשתות תהיה לפי כלל ילדי ישראל הלומדים במסגרת החינוך הרשמי, וזאת ,כאמור להבדיל מתקצוב התמיכה במוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי אשר נגזר בשיעור של75% מ תקן הבסיס, כהגדרתו בתקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), התשי"ד- 1953 . 5. לצד הזכות שמעניק סעיף3א(י) לחוק יסודות התקציב, שהיא תקציב גבוה יותר מהתקציב שנית ן ל יתר מוסדות החינוך המוכר שאינו רשמי, שאינם הרשתות, יש באמור משום הטלת חובות הנובעות מאותם קריטריונים .שמכוחם מתוקצבים כלל ילדי ישראל הלומדים במסגרת החינוך הרשמי, ולפי אמות המידה הנוהגות כלפיהם :כך נקבע בפסק דינה של כב' השופטת ברלינר בעניין התנועה למען איכות השלטון " 8 . לפיכך המסקנה המתחייבת היא כי כלל ילדי ישראל לעניין זה הם הילדים הלומדים במסגרת החינוך הרשמי. את אמות המידה הנוהגות כלפיהם – יש ליישם גם באשר לתלמידי הרשתות . ... 11 . לצד הזכויות שמעניק סעיף3 א(י) לרשתות הוא מטיל עליהן גם חובות הנובעות מאותם קריטריונים שמכוחם מת וקצבים כלל ילדי ישראל ." ,במילים אחרות חוק יסודות התקציב קובע את זכאות הרשתות לקבלת זכויות ותקציב בהתאם לילדי החינוך הרשמי בכפוף ל החלת קריטריונים עניינ י ים, אחידים ושוויוניים כאמור , ו לצד זאת גם עמידה בכלל החובות הו תנאים שבתי הספר המשויכים ל חינוך הרשמי מחויבים ב.הם 6. להשלמת התמונה יצוין כי בעבר עלתה הטענה שמכיוון שאין במסגרת החינוך הרשמי מוסדות המתאימים לאוכלוסייה חרדית, יש להכיר במוסדות של הרשתות כחלופה לחינוך הרשמי, על כל המשתמע מכך . מבלי להתייחס לטענה האמורה לגופה נציין כי בשנים האחרונות נפתחו על ידי משרד החינוך מוסדות רבים במסגרת זרם הממלכתי-חרדי בהם לומדים כיום אלפי תלמידים , כך שבכל מקרה כיום כבר לא ניתן לטעון שאין .במסגרת החינוך הממלכתי חלופה ראויה לציבור החרדי שיטת התקצוב 7. בהיעדר ,אסדרה מפורטת במשך השנים התעוררו שאלות בנוגע ל או פן יישום הוראות סעיף3א)(י לחוק יסודות התקציב . בפרט, התגלו פערים וחוסר בהירות הנוגעים לרכיבי התקצוב להם זכאיות רשתות החינוך וביתר שאת .דרך החישוב וההקצאה שלהם רח' קפלן1 ירושלים9103002 ת.ד3100 :'טל 5317525 - 02 :'פקס5695340 - 02 : אוצר ברשתwww.mof.gov.il : שער הממשלהwww.gov.il בנוסף, ,ובשונה מיתר המוסדות המוכרים ברשתות הוצב ,חשב מטעם משרד האוצר, עובד אגף החשב הכללי אשר נשא באחריות לביצוע תשלומי השכר והתשלומים לספקים השונים מבלי שיש לו סמכויות מתאימות או יכולת לבקר תשלומים אלו, מה שהביא לנוהג לפיו ביצוע התקציב נעשה בהתאם להוצאות שמוציאות הרשתות בפועל ולא בהתאם לתקציב נורמטיבי שנבנה עבורם ומכאן של א בהכרח נשמר העקרון שנקבע בחוק יסודות התקציב שלפיו הרשתות יתוקצבו ככלל ילדי ישראל .לעניין זה ראו, בין היתר, את מכתבו של החשב הכללי מיום14 בפברואר2024 " בנושא היעדר ההלימה בין אחריות לסמכות חשב מרכז החינוך העצמאי ומעיין החינוך התורני– פרשת דרכים " . 8. מצב הדברים הקיים מעורר קשיים משפטיים . הקו ,שי המרכזי ה נובע מהסיבות שנ מנו לעיל, מביא לכך ש בפועל מומנו מתקציב המדינה מלוא ההוצאות הכספיות בפועל .של הרשתות כלומר, נוצר מצב שבו המדינה משלמת לא רק את הסכומים הנדרשים למטרות חינוך בלבד לפי ,כלל ילדי ישראל הלומדים במסגרת החינוך הרשמי אלא גם עלויות נוספות שאינן מתחייב תו מפעילות החינוך של מוסד חינוך רשמי או הנובעות מהתנהלות לקויה של הרשתות לכאורה. יתירה מזו ,הדבר נעשה גם מבלי שהתקצוב הותנה בעמידה של הרשתות ביתר החובות החלות על החינוך הרשמי ושנדרש להחיל עליהן מכוח סעיף 3 .א(י) לחוק יסודות התקציב התוצאה היא איפוא אי עמידה בהוראות החוק ה גוררת עמה גם פגיעה קשה בשוויון שאליו התכוון המחוקק– בין תלמידי הרשתות לבין תלמידי החינוך הרשמי . בעוד שתלמידי החינוך הרשמי תוקצבו על פי כללי התקצוב שקבע משרד החינוך ומבלי יכולת לחרוג מהם ,תלמידי הרשתות תוקצבו דה פקטו על פי הוצאות הרשתות בפועל וכמו כן מבלי שהתבצעה בקר ה מספקת על תקינות ההוצאה או על היותה רכיב תקצוב המקביל לכזה שניתן בחינוך הרשמי. במילים אחרות, הרשתות, ש הן כאמור ,מוסד מוכר שאינו רשמי אמנם זכאיות לתקצוב בהתאם לזה שניתן בחינוך הרשמי אך גם נדרשות לעמוד בחובו ת החלות על מערכת חינוך זו. בפועל, נוצר מצב, שההתנהלות התקציבית כלפי הרשתות היא שונה הן מזו שחלה כלפי מוסדות ה חינוך המוכר שאינו רשמי והן מזו שחלה בחינוך הרשמי . גם אם כוונת המחוקק הי י תה ל ייצר מודל היברידי עבור רשתות אלה (וראו פסקה2 בפסק הדין )בעניין התנועה למען איכות השלטון– הרי שלא היתה בו כוונה לייצר פ גיעה נוספת בשוויון (מעבר לזו ה נגרמת מעצם החרגת הרשתות כאמ ור ב סעיף3א)(י .)לחוק יסודות התקציב 9. ,לנוכח האמור קמה חובה משפטית,, בנוסף לטעמים המקצועיים להסדרה שונה של אופן ההתנהלות הכספית של המדינה מול הרשתות , וזאת מבלי לגרוע מ הוראות חוק יסודות התקציב . הסדרה זו כוללת את היבטי התקצוב , ביצוע התקציב ,פיקוח ובקרה. על הסדרת היבטי ביצוע התקציב ופיקוח ובקרה נסוב מכתבו של החשב הכללי מיום1 באוגוסט2024 " בנושא מתווה להסדרת הפיקוח והבקרה על התנהלותן הכספית של רשתות החינוך החרדיות" (להלן– מתווה החשב הכללי) , הדן באחריות הרשתות, התנהלות תקציבית שלהן והגברת הפיקוח והבקרה החיצוניים מטעם החשב הכללי שנועד גם להבהיר את היעדר אחריות המדינה למימון רכיבים שמקורם בהתנהלות לקויה של הרשתות . רח' קפלן1 ירושלים9103002 ת.ד3100 :'טל 5317525 - 02 :'פקס5695340 - 02 : אוצר ברשתwww.mof.gov.il : שער הממשלהwww.gov.il 10 . בהמשך לכך, ועל מנת לעמוד בהוראות הדין כאמור נדרש להסדיר את שיטת התקצוב אשר תבטיח , ככל האפשר ,כי התמיכה התקציבית של המדינה ברשתות תכלול אך ורק את הסכומים הנדרשים למימון פעילות חינוכית שמבצע ות הרשתות , והיא פעילות מקבילה לפעילות החינוך של תלמידי החינוך הרשמי, ולצד זאת גם עמידה בכלל החובות והתנאים שבתי הספר המשויכים לחינוך הרשמי מחויבים בהם, והכל בהתאם לקריטריונים ענייני י ם, אחידים ושוויונ ים י . אופן תקצוב זה יבטיח יכולת השוואה בין סכומי התקצוב של הרשתות ל .עומת מוסדות החינוך הרשמיים 11 . ב המשך לעבודת המטה הפנים ממשלתית שנערכה בעניין ועל רקע כל האמור, גובש על ידי אגף התקציבים במשרד האוצר מודל נורמטיבי לתקצוב של הרשתות המסדיר את הנושאים הרלוונטיים. המודל האמור מתואר במכתבו של הממונה על התקציבים במשרד האוצר (להלן– מכתב הממונה ) המצורף למכתב ז ה ונתמך ב חוות דעתי זו . תיאור המודל נשלח ביום8 באוגוסט2024 ל שתי ה רשתו ת וניתנה להן שהות על מנת להעיר על היבטיו היישומיים של המתווה. פירוט המודל 12 . בבסיס מודל התקצוב האמור עומד מעבר לתקצוב נורמטיבי של הרשתות, בהתאם לקריטריונים אחידים , שוויוניים ומחויבים . ,מרבית הרכיבים המנויים במכתב הממונה הכוללים תקציב שכר ההוראה ותקציב שירותי ,ההיקף יחושבו על פי נהלי התקצוב של משרד החינוך .בהתאם לקריטריונים ולכללים הקיימים בחינוך הרשמי מאחר שהרשתות הן המעסיקות הישירות של עובדי ההוראה ,חישוב והקצאת סך תקציב שכר עובדי ההוראה לרשתות ייעשה באופן נורמטיבי בהתאם למקובל במוסדות מוכרים שאינם רשמיים בחינוך היסודי , תוך .התאמת סך השעות המחושב בנוסחה לתלמידי החינוך הרשמי 13 . ,בנוסף .במסגרת בחינת מודל התקצוב עלתה סוגיית תקציב ההסעות המוקצה לרשתות על תקצוב רכיב זה להיעשות ,לפי הכללים הנוהגים בכלל מערכת החינוך לרבות הקצאת התקצוב לרשויות המקומיות ולא ישירות .לרשתות ויודגש, במצב הדברים הקיים הרשתות מהוות את החריג לכלל לפיו תקצוב ההסעות נע שה לרשות מקומית ולא ל בעלות החינוך. למותר לציין את הקושי המובנה הקיים בתקצוב ישיר של בעלות פרטי ת בעניין ,שאינו פעילות חינוכית ואשר מבוצע היום על ידי רשות ציבורית. יחד עם זאת ,בשל הצורך בזמן היערכות הקצאת התקציב ישירות לרשויות המקומיות תיכנס.לתוקף החל משנת הלימודים התשפ"ו בלבד זאת, בשים לב שתנאי הזכאות להסעות והקריטריונים לתקצוב יתבצע ו לפי הכללים הנהוגים בכלל מערכת החינוך , לרבות ,בקרב תלמידי החינוך הרשמי עוד בשנת הלימודים ה.תשפ"ה 14 . לצד אלה , ומאחר שהרשתות הן בסופו של יום מוסדות פרטיים אשר אינם חלק ממערך החינוך הממלכתי הרי שישנם רכיבי תקצוב שלא ניתן לחשבם באופן זהה ,למערכת החינוך הרשמית. בכל הנוגע לרכיבים אלה רח' קפלן1 ירושלים9103002 ת.ד3100 :'טל 5317525 - 02 :'פקס5695340 - 02 : אוצר ברשתwww.mof.gov.il : שער הממשלהwww.gov.il התקצוב ייעשה בהתאם לכללים הנוהגים במשרד החינוך בנוגע לבעלויות חינוך אחרות או בשינויי ם מסוימים , והכל מבלי לגרוע מהאמור בסעיף3א(י) לחוק יסודות התקציב לעניין השוואת התקצוב של רשתות החינוך החרדי לתקצוב החינוך הרשמי כאמור בסעיף זה. כך ,למשל בכל הקשור ל רכיבים שאינם רכיבי שכר (כדוגמת: אגרות שכפול וחומרי מלאכה), יתוקצב האמור לפי הנהוג בבעלויות אחרות. בנוגע ל רכיב תקציב שכר המטה והפעולות (אשר לא קיים בחינוך הרשמי כרכיב נפרד , שכן שירותי המטה ניתנים בידי המשרד) תקצוב הרשתות יתבצע בצורה שונה. עבור יתר בעלויות החינוך, מודל התקורה הקיים מאפשר שימוש בחלק מתקציב שעות הלימוד ,לצורך רכיב זה ועל כן לא מוקצה לה ן תקציב נוסף לשם כך . ,לעומת זאת בהתחשב בהוראת סעיף3 א(י) לחוק יסודות התקציב, ומתוך רצון שלא לפגוע בסך שעות הלימוד הניתנות לתלמידי הרשתות, נקבע במכתב הממונה כי תקצוב המטה יעשה בנוסף לתקצוב שעות הלימוד ל.רשתות בשיעור הדומה לתקצוב המטה המאושר בבעלויות החינוך הרגילות ,כך עקרונות חישוב התקורה המקסימלית בהתאם למקובל במוסדות חינוך בחטיבה העליונה, ישמשו כנקודת ייחוס , בהעדר נקודת ייחוס אחרת. ויובהר , תקציב שכר המטה ופעולות מיועד ל שמש את הרשתות לכלל צרכיהן (לטובת מוסדות ה חינוך שבבעלותן בלבד) ולרבות לצורך תשלומי שכר לעובדי המנהלה, הוצאות תפעול של הרשת, קיום מערכ י הנחיה ,והדרכה פנימיים על פי שיקול דעתה של הרשת וזאת מבלי לגרוע מ סמכויות הפיקוח ונמו הלי משרד החינוך ו המ כן אמור ב .מתווה החשב הכללי 15 . בנוסף לאמור, כולל מכתב הממונה התייחסות לתקציב הגמלאות בהסדר פנסיה תקציבית במרכז החינוך העצמאי. בשל הסדרי הפנסיה התקציבית הנהוגים בעמותה זו, ובשל הצורך להבטיח כי ההסדר האמור אינו חורג מההסדר המקובל לגבי עובדי הוראה בהסדר פנסיה תקציבית יש צורך בעריכת ביקורת על מימוש תקציב זה וחישוב אקטוארי של הפנסיות התקציביות העתידות להיות משולמות לעובדי הרשת, לצד גיבוש מנגנון .תקצוב לרכיב זה שייערך לאחר מכן סיכום 16 . ,לנוכח כל האמור סעיף3 א(י) לחוק יסודות התקציב, והפסיקה בעניינו, קבעו ועיגנו את עקרון התקצוב ביחס לרשתות שבבסיסו השוואה ל-״ כלל ילדי ישראל ,״ הן בהיבטי הזכויות והן בהיבטי החובות. לאורך השנים ובהיעדר אסדרה ברורה של הסעיף, תקצוב הרשתות התבצע באופן שלא הבטיח עמידה בעקרו נות השו ויון והמינהל ה תקין . משכך, יש הכרח משפטי ומקצועי לשנות מן המצב הנוהג ולעבור למודל תקצוב נורמטיבי הדומה בעיקרו לזה שנוהג במערכת החינוך הממלכתי ת. מודל זה כולל ה התאמות הנדרשות היכן שאין רכיב רח' קפלן1 ירושלים9103002 ת.ד3100 :'טל 5317525 - 02 :'פקס5695340 - 02 : אוצר ברשתwww.mof.gov.il : שער הממשלהwww.gov.il תקצוב מקביל במערכת זו , ולכך שמדובר במוסד ות חינוך שאינ ם מוסד ממוסדות המדינה. הכ ו מ ל בלי לגרוע מהאמור בסעיף א3 )(י לחוק יסודות התקציב. 17 . עוד אציין כי לנוכח כל האמור, ככל שתהיה כוונה להקצות תקציבים נוספים מכל סוג שהוא לרשתות , וזאת מעבר לתקציבים המפורטים במכתב הממונה (בין באמצעות הסכמים פוליטיים בעלי משמעות תקציבית ובין בדרך אחרת), יהיה צורך להקצות תקציבים אלו באופן שוויוני ,, לכל הפחות בין כלל מוסדות החינוך ה רשמי ים , בהתאם לקריטריונים אחידים ומוגדרים , ובשים לב ל אבחנות הקיימות לגבי מ וסדות חינוך שאינם רשמיים . 18 . ,להשלמת התמונה אציין כי בבית המשפט העליון תלויה ועומדת עתירה העוסקת, בין היתר, בהיבטים בהם עוסק מכתב זה (בג״ץ4233/24 .) והאמור בו יהיה כפוף בסופו של דבר להכרעת בית המשפט העליון ,בברכה אסי מסינג, עו"ד :העתק מר מאיר שמעוני- "מנכ ל משרד החינוך מר יוגב גרדוס- הממונה על התקציבים, משרד האוצר רו"ח יהלי רוטנברג- החשב הכללי, משרד האוצר עו"ד מאיר לוין- )המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט כלכלי עו"ד אביטל סומפולינסקי- המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי- )חוקתי עו"ד ינון גוטגליק- סגן בכיר ליועץ המשפטי, משרד האוצר עו"ד דביר גוטל- הלשכה המשפטית, משרד האוצר