חומר רקע
הצעת חוק להמשך התכנון בענף
הלול– נייר עמדה
הערות ל הצעת חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק) (תיקון מס׳
18
והוראת שעה) (תיקון–
,)דחיית ביטול התכנון בענף ההטלה
התשפ״ה-
2025
התנועה ל מען
איכות השלטו ן בישראל
האגף הכלכלי
מרץ2025
1
1.
בשם
התנועה למען איכות השלטון בישראל
" :(להלן
התנועה "), אנו מתכבדים להביא את התנגדותנו
לקידום הצעת חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק) (תיקון מס׳18
והוראת שעה) (תיקון–
דחיית
ביטול התכנון בענף ההטלה), התשפ״ה-
2025
/, פ5415/25
" :(להלן הצעת החוק)"
,
שהגיש חה״כ ששון
גואטה , ואשר אושרה לקידום בוועדת השרים לעניינ
י חקיקה ביום
2.2.2025
.
א.
ת קציר
2.
שוק הביצים בישראל הוא שוק המתוכנן מקצה לקצה על ידי הממשלה, והרגולציה בו נשלטת על ידי
.משרד החקלאות והמועצה לענף הלול
במסגרת רפורמה חקלאית חשובה שעברה בכנסת בשנת2022
נקבע כי התכנון בענף יסתיים בשנת2032
" :(להלן
תיקון מס '
18
)"
.
1
הצעת החוק שהגיש ח"כ ששון
גואטה מבקשת להאריך
באופן גורף את התכנון בענף ההטלה
ב -
17
שנים נוספות, כך
שהתכנון בענף
ימשך עד סוף שנת2049
.
3.
הצעת החוק ל המשך התכנון מגיעה לאחר שורה של רפורמות שנעשו בענף החקלאות בכלל ובענף ההטלה
בפרט
, לאחר עבודת מטה ממושכת והוצאה ציבורית ניכרת .
,כך במסגרת תיקון מס׳18
נקבע כי התכנון
בענף ההטלה יבוטל בהדרגה, זאת לאחר תהליך עבודה ממושך ומעמיק של משרדי הממשלה
הרלו ו ,נטיים
שנועד לעודד את התייעלות המשק בייצור ושיווק של ביצי מאכל
ולהקל על יוקר המחיה
המאמיר בארץ .
4.
ביום27.1.2025
הונחה הצעת החוק על שולחן הכנסת לדיון מוקדם ו
ביום
2.2.2025
אושרה הצעת החוק
ב
וועדת השרים לענייני חקיקה.
2
ביום5.2.2025
אושרה הצעת החוק בקריאה טרומית, בכפוף לתיאום
.עם המשרדים הרלוונטיים, והועברה לדיון בוועדת הכלכלה לצורך הכנתה לקריאה ראשונה3
,כל אלו
בניגוד לעמדת
ה המקצועית הנחרצת של רשות התחרות,
אשר
עמדה
על השלכותיה השליליות של
החקיקה המוצעת
על התחרות ועל יוקר המחיה .
4
5.
כבר בפתח הדברים נבקש להדגיש כי לעמדתנו
יש להתנגד בתוקף
להצעת החוק .
המדובר בהצעת חוק
שתוביל לפגיעה קשה בתחרות הפוטנציאלית בענף ההטלה , על כל ההשלכות הטמונות בכך, לרבות
להנצחת מחירים גבוהים לצרכנים
בעבור מוצרי בסיס; מניעת תמריצים להתייעלות
ולשיפור האיכות
והפריון
; והטלת נטל על כלל הציבור, ובייחוד על הציבור של בעלי ההכנסה הנמוכה. כל זאת ,
על אף
קיומם של ,פתרונות מאוזנים ופוגעניים פחות אשר יכולים לתת מענה לאתגרים הכלכליים של המגדלים
,תוך פגיעה בכלל הציבור באמצעות חסימת התחרות
והכל .כפי שיפורט להלן
6.
למרבה הצער, קידום הצעת החוק במתכונתה משמעו העדפה
זמנית
של טובתה של קבוצה מצומצמת
על פני העדפת טובת כלל הציבור, והיא מקודמת בידי מי שיש לו אינטרס אישי מובהק בתוצאתה.
חה״כ
גואטה הוא בעל מכסה לייצור ושיווק ביצים ;
5
;בעבר הוא אף שימש כחבר הנהלת ארגון מגדלי העופות
ומזה שנים רבות שהוא שותף למאבק הלולנים.
1
'חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק) (תיקון מס18
והוראת שעה), התשפ"ב-
2022
.
2
ראו: עידן ארץ ״למרות התנגדות רשות התחרות: התכנון הריכוזי בביצים יימשך עד שנת2050
״ גלובס(
2.2.2025
.)
3
פרוטוקול
ה ישיבה
ה-
254
של הכנסת ה-
25
,
25
-
36
(
5.2.2025
) ,
https://tinyurl.com/5n6t6tf3
.
4
עמדת רשות התחרות מיום30.1.2025
להצעת חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק) (תיקון מס׳18
והוראת שעה) (תיקון–
דחיית
ביטול התכנון בענף ההטלה), התשפ״ה-
2025
/(פ5415/25
.)
" :(להלן
חוות דעת ה
רשות)"
,
-
https://www.gov.il/he/pages/opinion
poultryboard
.
5
לפי רשימת מגדלי עופות להטלה (ביצים) המעודכנת ליום12.8.2024
ופורסמה באתר המועצה לענף הלול, לח"כ גואטה הייתה בשנת
2024
מכסה לייצור של1,087,000
.ביצים
2
7.
,מתן סיוע לחקלאים, ובפרט חקלאי הצפון שנפגעו עקב מלחמת חרבות ברזל, היא מטרה חשובה וראויה
אך יש בנמצא פתרונות חלופיים ומועילים להגשמתה, ואין כל הצדקה לעשות זאת תוך שימור כשל שוק
(ולמעשה–
)איון שוק.למשך כמעט שני עשורים נוספים
ב.
ה צעת החוק
8.
לאחר מאמצים ניכרים, קודמה בשנת2022
רפורמה בענף ההטלה ובמרכזה פתיחת השוק לתחרות .
חוק
המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק) (תיקון מס׳18
)והוראת שעה
, התשפ"ב-
2022
, שנחקק במסגרת
,הרפורמה
קובע כי ביום29.6.2032
יתבטל התכנון בענף ההטלה, תוך שנקבע כי שר החקלאות ופיתוח
הכפר רשאי לדחות את המועד האמור בשלוש שנים נוספות לכל היותר, וזאת בצו שיקבל את אישור
.ועדת הכלכלה של הכנסת6
9.
בפשטות ,
הצעת החוק של ח"כ גואטה שבמוקד מסמך זה
מבקשת להביא ל דחיית ביטול התכנון בענף
ההטלה, כך שבמקום לבטל את התכנון ביום28.6.2032
, יבוטל התכנון ביום31.12.2049
, קרי התכנון
יידחה ב-
17
שנים נוספות .
10
.
על פי דברי ההסבר ל
הצע
ת החוק ,
דחיית ביטול
התכנון בענף
,תאפשר להבטיח לחקלאים בענף וודאות
יציבות כלכלית וביטחון להתמודד בהצלחה עם האתגרים הכלכליים שנוצרו בעקבות מלחמת חרבות
ברזל.
דחיית ביטול התכנון
תבטיח את הישארותם והתבססותם מחדש של החקלאים בענף בגבול
הצפוני ,
וכן
תקדם את ביטחון המזון של אזרח
י מדינת ישראל, הרציפות התפקודית
ואספקת ביצי
.המאכל לאוכלוסייה האזרחית ולגופי הביטחון בשגרה ובחירום
ג.
ה סדרת שוק הביצים בישראל– רקע קצר
11
.
.לשם בהירות הדברים, להלן נעמוד על קצה המזלג על הסדרת שוק הביצים (ענף ההטלה) בישראל
12
.
צריכת הביצים למאכל בישראל מבוססת בעיקרה על גידול ישראלי, באופן התורם לכך שמחירי הביצים
.)למאכל בישראל הם מהגבוהים בעולם המערבי (כפי שיפורט בהרחבה בהמשך שוק הביצים הוא שוק
המתוכנן מקצה לקצה על ידי
המדינה , והרגולציה בו נשלטת על ידי משרד החקלאות והמועצה לענף
הלול –
תאגיד סטטוטורי האמון על הסדרת הענף, קביעת
מכסות הייצור ופיקוח על איכות התוצרת.
7
לפי חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק), התשכ״ד-
1963
(להלן: ״
חוק מועצת ענף הלול,)״8
המעוניין
לגדל תרנגולות מטילות ולמכור ביצים בשוק בישראל כפוף לקבלת אישורים שונים, בהם היתר בנייה
למבנה הלול, רישיון עסק להפעלתו ו .היתר אכלוס להכנסת להקת מטילות
13
.
מאחר
ש הענף מתוכנן, לרבות ביחס לכמות התוצרת שתופק בו, עבור כל מגדל מוקצית מכסה שנתית
אישית
.הקובעת את כמות הביצים אותה הוא מחויב לייצר ולשווק9
בהתאם לסעיף31
לחוק מועצת ענף
הלול, שר החקלאות מוסמך לקבוע מידי שנה את מכסת הייצור הארצית ואת הכללים לחלוקת המכסות
לייצור ביצי מאכל בשנה העוקבת, ומועצת הלול, באמצעות ועדת המכסות, אחראית על חלוקת המכסות
6
סעיף9
'לתיקון מס18
.
7 חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק), התשכ״ד-
1963
.
8 שם .
9 שם , בסעיף31
.
3
.האישיות בהתאם לכללים שקבע השר
ככלל, בישראל מיוצרות בשנה בממוצע כ -
2.2
מיליארד ביצי
,מאכל10 המחלוקות בין כ-
2,870
מגדלים פעילים .
11
14
.
כמו כן, קיים תעריף מכס גבוה על ייבוא ביצים ,
12
אשר
מהווה
בפועל חסם ייבוא
משמעותי.
יצוין כי
ב
עתות מחסור חלקי וזמני בביצים (למשל בתקופות החגים ו)בתקופת הקורונה , משרד החקלאות מתיר
באופן מיוחד למשווקים לייבא ביצים בפטור ממכס .היקף הביצים המיובאות בפטור ממכס מוגבל ,
ו .נקבע בכל שנה בהתאם לביקוש ולמחסור בביצים מייצור מקומי13
15
.
מאז שנת2007, קיבלה הממשלה החלטות שונות הנוגעות לביצוע רפורמה בענף ההטלה
במטרה לעודד
את התייעלות המשק בייצור ושיווק של ביצי המאכל . חלק מרכזי מההחלטות נוגע לפינוי לולים ישנים
ממרכזי יישובים והקמת לולים חדשים ומודרניים במקומם, מחוץ ליישובים. הלולים החדשים נדרשים
לעמוד בסטנדרטים מחמירים יותר של רווחת בעלי חיים, תנאים סניטריים ובקרת איכות , כך שהם יקנו
יתרונות תברואתיים, סביבתיים וכלכליים. לצורך יישום
שינויים אלו
נקבע כי יינתנו מענקים למגדלים
לביצוע השקעות הון בענף ביצי המאכל .
16
.
בשנים2021-2022
קידמה הממשלה רפורמה בחקלאות בהחלטה שכותרתה ״ תוכנית להגברת התחרות
בחקלאות ותיקון החלטת
ממשלה .״, אשר כללה גם התייחסות לענף ההטלה14
בהחלטה נקבע כי יוטל
על שר האוצר לקבוע בצו פטור ממכס על כל ביצי העופות; יוטל על שר האוצר ושר החקלאות לקבוע
מתווה תמיכה נוסף על התמיכות הקיימות בחוק הגליל לבעלי מכסות לייצור ביצי מאכל; וכן, כי יתוקן
חוק מועצת ענף הלול באופן שיבטל את משטר המכסות בענף ההטלה .
17
.
בהתאם להחלטת הממשלה האמורה, ביום30.6.2022
התקבל תיקון מס׳18
לחוק מועצת ענף הלול לפיו
התכנון בענף ההטלה יבוטל ביום29.6.2032
, כאשר שר החקלאות וביטחון המזון רשאי לדחות בצו את
המועד האמור בתקופה נוספת שלא תעלה על3
.שנים15
בתקופת המעבר עד לשנת2032
, נקבע כי תימשך
.חלוקת המכסות במתכונתן הנוכחית, תוך מתן אפשרות להעברת מכסות בין מגדלים ביטול התכנון
נועד לאפשר לכל אדם לגדל ביצים בלא מגבלה כמותית, לפתוח את שוק הביצים ליבוא, ולעודד את
התחרות בענף .
18
.
כפי שצוין בדברי:ההסבר להצעת החוק16
"
הבעיות העיקריות בתכנון מרכזי כוללות ייקור מחירים לצרכן וכן תקופות מחסור. כך
,למשל
מחירי הביצים בישראל גבוהים בשיעור של כ-
40%
בהשוואה למחירים במדינות
.הייחוס לסחר עם ישראל
נוסף על כך, בשל התכנון המרכזי יש תופעה חוזרת של מחסור
,בביצים בתקופות החגים או בתקופות משבר דוגמת מגפת הקורונה. נוכח חסרונות אלה
,שיטת הייצור במעורבות הממשלה כמתכנן מרכזי אינה מקובלת כיום בעולם המערבי
".והופסקה גם בישראל בכל הענפים, למעט ענפי הביצים והחלב
10 ראו ״
משרד החקלאות וביטחון המזון אישר הגדלת מכסת יבוא הביצים ל-
80
מיליון ביצים בפטור ממכס לחודשים ינואר עד אפריל
״
המזון
וביטחון
החקלאות
משרד –
בין
פעולה
ושיתוף
לסחר
המרכז -
לאומי(
22.1.2025
)
.
https://www.gov.il/he/pages/80_million_eggs_jan
.
11
"ראו באתר המועצה לענף הלול "מידע ונתונים על ענפי הלול
המועצה לענף הלול
(נכון ליום23.2.2025
)
https://www.ofotm.org.il/article?c0=38360
.
12
צו
תעריף המכס, פריט0407000000
.
13
ראו לדוגמה החלטת משרד החקלאות וביטחון המזון מיום22.1.2025
, בה"ש8
.לעיל
14
החלטת ממשלה מס׳213
״
תכנית להגברת התחרות בחקלאות ותיקון החלטת ממשלה( ״1.8.2021
.)
15
חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק) (תיקון מס׳18
והוראת שעה), התשפ״ב-
2022
.
16
הצעות חוק הממשלה–
1443
,, כ"ג באלול התשפ"א31.8.2021
', בעמ965
.
4
19
.
,כאמור הרפורמה במשק ההטלה, שהתקבלה כפשרה בין משרד החקלאות למשרד האוצר (שקידם
רפורמה משמעותית יותר לקידום התחרות והורדת המחירים בשוק ביצי המאכל), נתפסה
כהתקדמות
מבורכת (גם אם לא מספקת) לעבר פתיחת השוק החופשי וצמצום התכנון המרכזי של המשק, אשר
.אפיין את ישראל בעבר
אלא שכעת, קידום הצעת החוק מאיים לסכל את המהלך ההיסטורי לפתיחת
השוק לתחרות, ולהנציח את המשך התכנון המרכזי בענף על כל חסרונותיו כפי
שיפורטו כעת.
ד.
החוק
המוצע יחסום
את ה תחרות בענף ההטלה
20
. התכנון בענף ההטלה ,המתבטא ב מכסות ייצור
ארציות ואישיות
, מכס על ייבוא ופיקוח מחירים, מוביל
לדיכוי
מוחלט
של התחרות בשוק.
במצב זה, היקף הייצור של כל מגדל והמחירים שהוא רשאי לגבות
,נקבעים על ידי הרגולטור, ולא כתוצאה מהתמודדות בשוק חופשי ותחרותי. כפועל יוצא
נפגע התמריץ
של החקלאים להתייעל ולשפר את תהליכי הייצור,
להציע לצרכנים מחירים אטרקטיביים יותר, איכות
משופרת, או מגוון רחב יותר של מוצרים .
21
.
,התכנון הכולל של הייצור בענף ההטלה, שהוא חריג וייחודי בעולם המערבי17
נועד, בין היתר, לחזק את
ההתיישבות באזורי ספר, בעיקר בגליל העליון, במטרה לאפשר למשפחות לגור בהם ולהתפרנס מענף
הביצים
.)(מטרות שאין חולק על חשיבותן
22
. לצד
,זאת
התכנון הכולל מוביל לחוסר יעילות ,ובכללן הישארות מגדלים בענף גם אם הם אינם מייצרים
בפועל ;הקצאת
מכסות לא יעילה ,המובילה להתפתחות שוק השכרת מכסות ;
הנצחת קיומם של
לולים
קטנים ,
שאינם מאפשרים לנצל את היתרונות לגודל ;
ובטווח הארוך ,
קושי בהוזלת מחיר
הביצה
עבור
הצרכן .
18
23
.
בשל מדיניות המכסות הנהוגה בענף, מחיר הביצה בישראל הוא מהגבוהים בעולם, אף שהממשלה
.מפקחת על המחירים19
כך למשל, בשנת2022
היה מחיר הביצים לצרכן בישראל גבוה ביותר מ -
40%
ממחירן הממוצע ב-
OECD, ובלמעלה מ -
70%
.ממחירן בארה"ב20
על פי דו״ח מבקר המדינה משנת
2022, הצרכן הישראלי נושא בעלות עודפת של כ-
250
מיליוני שקלים בשנה למקטע הייצור בשל פער
.מחירים זה העלות העודפת המושתת על הצרכן בגין המחיר הגבוה של הביצים בכל המקטעים
(הייצור, השיווק והקמעונאי) יכולה אף להגיע לכ-
500
מיליון שקלים לשנה . נכון להיום, לפי מדד
Numbeo
העולמי, מחירי הביצים בישראל הם מהגבוהים בעולם וישראל ממוקמת במקום השמיני
.במחירי הביצים21
24
.
אף שמדובר בשוק שמחירי המוצרים לצרכן בו מפוקחים ונקבעים על ידי הממשלה, לתכנון המשק נודעת
.השפעה גם על מחירי המוצרים בו בתוך כך, הנוסחה על פיה נקבע המחיר המפוקח מביאה בחשבון גם
את רווחיות היצרן ואת עלות ייצור המוצרים בפיקוח
–
אלמנטים שתחרות משקית משפיעה עליהם
17 שם, בע "מ
965
-
972
.
18
מבקר המדינה ייצור ביצים בישראל– יישום הרפורמה בלולי הטלה
דוח מבקר המדינה (מאי2022
), עמ׳1387
,
1408. (להלן: ״ דו״ח
מבקר המדינה2022
:״); לבעיות נוספות הנגרמות כתוצאה מכך שהשוק מתוכנן ראו בת חן רוטנברג"
תיאור וניתוח שוק הפטם
והביצים" מרכז המחקר והמידע של הכנסת (
2.3.2022
), בע"מ17
-
15
.(להלן: ״
שוק הפטם והביצים)״
19 לפי פרק ה׳ לחוק פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ״ו-
1996
; צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (מחירים מרביים לביצי
מאכל), התשפ"ג-
2023
.
20
נכון ל-
14.2.2022
, מחיר ממוצע לתבנית12
ביצים בינוניות בישראל (אשר עמד על12.96
ש״ח) היה גבוה בכ-
41%
ממחירה הממוצע
במדינות ה-
OECD
( )(ללא ישראל9.17
ש״ח) וב-
72%
( ממחירה הממוצע בארצות הברית7.52
)ש״ח-
על פי אתרNumbeo
https://tinyurl.com/ysmbhndu
.
21 שם , נכון ליום10.2.2024
.
5
.)עמוקות (בין היתר בעידוד חדשנות וחיסכון בעלויות ייצור משכך, על אף שהמחיר מפוקח, ה
וא מ חיר
לא תחרותי
, ול .א בכדי מחירי הביצים בישראל גבוהים ביחס לעולם
25
.
הצעת החוק
שעל
,הפרק המבקשת לדחות את ביטול התכנון עד לשנת2050
משמעותה המשך הפגיעה
בתחרות לתקופה של כמעט
שני עשורים נוספים ,. בהתבסס על נתוני דו"ח מבקר המדינה שצוינו לעיל
המשמעות הכלכלית המצטברת של דחייה זו עלולה להסתכם בעלות
עודפת של כ -9
מיליארד שקלים
לציבור הצרכנים
(בהנחה שהעלות העודפת השנתית של500
מיליון
שקלים
.)תישמר מדובר בנטל כלכלי
משמעותי המוטל על הצרכן הישראלי, ובפרט על
בות כ הש
החלשות, שכן ביצים הן מוצר בסיסי בסל
.המזון
26
.
בהשוואה בינלאומית, משטר התכנון בענף ההטלה בישראל הוא חריג
וקיצוני . במרבית המדינות
המפותחות, ענף הביצים פועל בתנאי שוק תחרותי, תוך שמירה על רגולציה הכרחית בתחומי בטיחות
.המזון ובריאות הציבור כך למשל, במדינות האיחוד האירופי, בריטניה וארה"ב, הדגש הרגולטורי הוא
,על סטנדרטים של בטיחות מזון ורווחת בעלי חיים22
.ולא על תכנון מרכזי של הייצור והמחירים
בענפי
תוצרת הלול קיימים ארגונים שמרביתם וולונטריים, ובכללם הם אינם בעלי סמכות לתכנון השוק, אלא
כל מטרתם היא לאגד את העוסקים בתחום, לייצגם מול ה רשויות, ולסייע להם בשירותים הכרחיים
.כמו מחקר ופיתוח ופרסום23
27
.
נציין ונדגיש כי בעשורים האחרונים ניכרת בעולם המפותח מגמה של הסרת הפיקוח והתכנון שנהגו
בעבר
גם בתחומי חקלאות נוספים . גופים שפעלו בדומה למועצת הלול בישראל והחזיקו בסמכויות של
,תכנון שוק, הומרו לגופים וולונטריים העוסקים בייצוג החקלאים החברים בהם, בפרסום, בהסברה
.בפיתוח ובמחקר24
,כך למשל
מועצת החלב הבריטית אשר הוקמה בתקופת השפל הגדול של שנות
השלושים במאה העשרים הטילה פיקוח מלא על שוק החלב –
מכסות ייצור ופיקוח מחירים. בשנת1993
ביטלה המועצה את מכסות הייצור ,שלה
ובכך הפכה למעשה לגוף וולונטרי .
מצב עניינים זה יצר אחיזה
בשיעור גדול מהשוק
ו
הביאה לצמצום התחרות ועליית המחירים
ולכן בשנת2000
הרשות הבריטית
.להגבלים עסקיים פירקה את המועצה25
דוגמה נוספת היא מועצת הדגן הקנדית אשר הוקמה כגוף
וולונטרי בשנת1935
, על ידי החרגת ענף הדגן מחוקי ההגבלים העסקיים
(כפי שקיים היום בישראל
)בהקשר של ענף ההטלה . במהלך מלחמת העולם השנייה, וכדי לסייע במאמצי המלחמה, הפך הגוף
לסטטוטורי , עד שבשנת2012
הופרטה .המועצה בעקבות חוק להגברת השוק החופשי בענף26
28
. המשך ה ,משטר של תכנון מרכזי ומכסות ייצור בענף הביצים, לצד מכסים גבוהים
גורם כאמור
לנזקים
נוספים מעבר לפגיעה הישירה בכיס:הצרכן27
28.1
.
פגיעה בחדשנות וברמת הייצור : היעדר תחרות בענף הביצים
מקטין באופן דרמטי
את התמריץ
להשקעה ב
אוטומציה ו
ל אימוץ
טכנולוגיות חדשות ושיטות גידול מתקדמות .בפועל ,
הדבר מוביל
ל עיכוב השקעות באמצעים הנדרשים לעמידה
בתקנים ווטרינריים
.ולשיפור רווחת בעלי החיים
22
ראו למשל את תנאי הגידול של תרנגולות מטילות במדינות העולם, אלירן זרד ״ הסדרת תנאי גידול התרנגולות המטילות בישראל
ובמבט השוואתי ״ מרכז המחקר והמידע של הכנסת(
14.3.2019) בע "מ9-
19
.
23
ד״ר אשר מאיר חני רוטשטיין-
כהן ועו״ד אריאל ארליך משק הלול בישראל–
ניתוח משק מתוכנן והצעה לרפורמה
פורום קהלת
למדיניות , נייר מדיניות מס׳16
(יולי2015
), בעמ׳33
.
(להלן: ״
מסמך פורום קהלת )״
24 שם,
בעמ׳31
.
25 שם , ה״ש106
.
26 שם , ה״ש107
.
27
ראו
שוק הפטם והביצים ,בע"מ
15
-
16
.
6
המבנה הנוכחי גם מקשה על הקמת לולי חופש, למרות הביקוש ההולך וגובר לתוצרתם במדינות
.מפותחות ובישראל
28.2
.
חסם לכניסת שחקנים חדשים ויעילים :
חלוקת המכסות באופן שרירותי או אקראי בענף ולא
,על בסיס יעילות ויתרונות יחסיים, מונעת מיצרנים יעילים להתרחב ולנצל יתרונות לגודל. כך
מערכת המכסות גם
מונעת כניסה של יזמים חדשים
,וצעירים לענף כשהנתונים מראים שנכון לשנת
2017
, ה גיל
ה ממוצע של ה חקלאים
עמד על
59
.
28
28.3
.
בעיות בטיחות ופיקוח:
שיטת מכסות הייצור, לפיה כמות הייצור מוגבלת ונשמר מחיר גבוה
יחסית, יוצרת תמריץ למגדלים לחרוג מהמכסות ולמכור ביצים מעבר למכסה המותרת, דבר שעשוי
להוביל לפגיעה באיכות הפיקוח הווטרינרי
.ובכך גם לפגיעה באיכות המוצר
29
. זאת ועוד ,
הדחייה המוצעת של פתיחת השוק עד2050
.היא חסרת תקדים בהיקפה תקופת מעבר של
קרוב לשני
עשורים אינה סבירה ואינה מידתית ביחס
לשינויים המבניים הנדרשים בענף ,ומהווה ,
הלכה
למעשה ,החלטה על ביטול התחרות בתחום . לשם השוואה, רפורמות מבניות משמעותיות בענפי משק
אחרים בישראל (כגון בתחום התקשורת, הבנקאות ,האנרגיה
ואפילו בענף החלב29
) יושמו בתקופות
.קצרות משמעותית30
חוסר הסבירות בולט לאור העובדה שבתיקון המקורי, אשר הכריז על הפסקת
התכנון בענף, נקבע כי דחיית מועד ביטול התכנון תיעשה בתקופה שלא תעלה על3 שנים –
ולכן דחייה
ב-
17
שנים נוספות
)!(
.אינה מתקבלת על הדעת
30
.
,לסיום חלק זה התנועה מצטרפת לעמדתה של רשות התחרות, הגורם המקצועי האמון על קידום
ושמירה על התחרות במשק ,
המתנגדת להצעת החוק בשל השלכותיה השליליות על התחרות ויוקר
המחיה
.כפי שפורטו לעיל
ה.
יק ימים פתרונות יעילים
לסי
ו
ע למגדלים במקביל לפתיחת השוק לתח
ר ות
31
. הארכת התכנון
המרכזי בענף ההטלה עד שנת2050
מוצגת כפתרון לחוסר הוודאות והיציבות הכלכלית
.של המגדלים כתוצאה מהאתגרים הכלכליים שנוצרו בעקבות מלחמת חרבות ברזל
ראשית, יש לציין
שקשה להצדיק דחייה בתחרות של כמעט שני עשורים בשם מלחמה שנזקיה זמניים. שנית, גם בשים לב
,לנזקים המשמעותיים לענף ולצורך האמיתי בסיוע בפתרונם
קיימים פתרונות מידתיי
ם יותר ומזיקים
פחות .
חלק זה במסמך
יסקור מספר פתרונות חלופיים אשר,
לעמדת התנועה
המבוססת על עמדת
הגורמים המקצועיים ,
יכולים לאזן באופן מידתי וסביר בין
התכלית החשובה לסייע ל מגדלים לבין
.האינטרס הציבורי בהגברת התחרות והורדת יוקר המחיה
32
. ראשית , כפי
שעמדה על כך גם רשות התחרות ,
יש להעדיף מתן
סיוע למגזר החקלאי , ככל שיימצא
,שיידרש
באופן של
תמיכה ישירה על פני תמיכה עקיפה ,
כפי שמוצע כעת בעצם הארכת משטר התכנון .
תמיכה ישירה צפויה לסייע ,לתעשייה המקומית להשתפר ולהתחרות מול הייבוא
לאפשר
לכמת את
28
הלמ״ס, נתונים מתוך מפקד החקלאות2017
,, גיל ממוצע של המשיבים11.11.2021
.
29 ראו אתר מועצת החלב ״
הרפרומה בענף החלב( ״2008
.)
30
ראו למשל על אודות הרפורמה במשק החשמל בישראל נעם בוטוש ״
תיאור וניתוח יישום הרפורמה במשק החשמל ״ מרכז המידע
והמחקר של הכנסת(
12.8.2021
.)
7
היקף התמיכה שניתנת ואף למקד אותה באוכלוסיות הזקוקות לסיוע, ו
למנוע
את העלויות המוטלות על
.הצרכנים בגין חסימת התחרות
33
. יתרה מכך, סובסידיות ישירות
לחקלאים
עשויות לתת מענה גם ל
שיקולים חוץ-
כלכליים, כגון הרצון
.לתמוך באזורי התיישבות ופריפריה
ב
רחבי ה
עולם ,
החקלאות
מוכרת כ ענף
הזקוק לתמיכה בשל
ערכה
האסטרטגי במגוון היבטים ובהם הצורך בתפיסת שטחים פתוחים ובשמירה עליהם, פיתוח הפריפריה
והאוכלוסיי
ה ה מתגורר ,ת בה
תרומה לנוף ולסביבה ,
שימור ערכים חברתיים ותרבותיים והצורך
להבטיח .רמה מסוימת של אספקת מזון בסיסי למשק המקומי31
,ועדיין קיימת חשיבות מכרעת
ל
הפיכת התמיכות למוכוונות ושקופות,
במקום תמיכות עקיפות ועמומות הנובעות מתכנון מרכזי של
השוק.
34
. נזכיר כי כבר בדו "
ח מבקר המדינה משנת2018
,
צוין כי
משרדי החקלאות והאוצר תומכים, בהתאם
להמלצות ארגון ה-
OECD
, במעבר מתמיכה עקיפה לתמיכה ישירה כדי ״ להבטיח הקצאת מקורות
יעילה לחקלאי ולמשק; להבטיח שהתמיכה תגיע במלואה לחקלאי; לאפשר שקיפות ובהירות בנוגע
לסכום התמיכה המושקעת בכל ענף; ולסייע בהפחתת המחירים לצרכנים .״32
35
.
,המעבר ממשטר של תכנון מרכזי, המוביל למתן תמיכות עקיפות לחקלאים
לסובסידיות ישירות
אף
תואם את ה
מגמה העולמית בתחום החקלאות
. בדו״ח החקלאות של ארגון ה -
OECD
לשנת2014
נקבע
כי תמיכה הנשענת על ,מדיניות של תכנון שוק
באמצעות
קביעת מכסות ומחירים ,מובטחים
מהווה
תמיכה המתבססת על תפוקה, ובכך גורמת לעיוותים ב
ייצור ו
ב .סחר ואיננה רצויה33
בהקשר זה יצוין
גם
כי ה-
OECD
ציין בדו"
ח הסקירה הכלכלי השנתי שלו על ישראל משנת2020
כי נדרשת רפורמה
במגזר החקלאי, אשר תחליף את שיטת המכסות, את הפיקוח על המחירים ואת תעריפי המכס בתמיכות
.ישירות לחקלאים כדי למנוע עיוותים בשווקים34
ביטול החלק החשוב
ביותר ברפורמת ענף
הביצים
חסרת כל הגיון כלכלי ומנוגדת להמלצות המומחים בתחום , באופן המעורר חשש ביחס לאינטרס
שבבסיסה.
36
. שנית ,הסרת חסמי הייבוא ו
הפחתת
,מכסי המגן
צפויה להטיב עם הצרכן הישראלי . כך, לצרכן תהיה
.גישה לתוצר רצוי יותר מבחינת מחירו, איכותו והמגוון המוצע כאשר יצרנים זרים יציעו תוצרת עדיפה
באחד או יותר מהפרמטרים החשובים לצרכן (מחיר, איכות או מגוון), יתרחש תהליך טבעי של סינון
שבו הייצור הלא יעיל יידחק
החוצה .הסרת
חסמי הייבוא גם תשפיע באופן עקיף, שהרי חשיפת
היצרנים המקומיים לתחרות מחו״ל מהווה זרז משמעותי להתייעלות ,לחדשנות ולשיפור התוצרת
המקומית.
חשיפה לייבוא צפויה לגרום להתייעלות של הייצור המקומי, שייאלץ לשמור על יתרון כדי
.להדוף את המתחרים הזרים
31
ראו
מסמך פורום קהלת , בעמ׳21
.
32
ראו דו״ח מבקר המדינה2022
, בעמ׳1400
; ראו מבקר המדינה תמיכות הממשלה בענף החקלאות והשפעתן על מחירי התוצרת
החקלאית ,
דוח שנתי68
ג(
2018
,)בע"
מ881
,
908
.
33
30
-
,
29
Countries
OECD
2014:
Evaluation
and
Monitoring
Policy
Agricultural
OECD
(2014),
en.html
-
2014
-
2014_agr_pol
-
evaluation
-
and
-
monitoring
-
policy
-
https://www.oecd.org/en/publications/agricultural
.
(להלן:״OECD (2014)
)״
34
Israel
-
Economic Surveys
OECD,
, בעמ׳47
.
8
ו.
ק יים חשש ממשי
כי קידום ההצעה נגוע ב שיקולים זרים
37
.
היבטים אלו מצביעים על קשיים כה חמורים בהצעת החוק ובהשפעתה הציבורית, שהם מעוררים חשש
כי טובת הציבור
.אינה מה שעומד בבסיסם
,כך
הצעת החוק אינה מקודמת ב-
"חלל
ריק"
, והיא נגועה
באינטרסים אישיים וצרים של המציע ומקורביו
על פני האינטרס הציבורי הרחב .
38
.
,לכאורה כלשון דברי ההסבר, המדינה מבקשת להבטיח לחקלאים בענף ודאות, יציבות כלכלית וביטחון
.בהתמודדות עם האתגרים הכלכליים שנוצרו בעקבות מלחמת חרבות ברזל ואולם, בחינה מעמיקה של
ההצעה מעלה חשש ממשי כי תכליתה האמיתית היא שימור האינטרסים הכלכליים של קבוצה
.מצומצמת בקרב המגדלים, על חשבון האינטרס הציבורי ורווחת כלל אזרחי ישראל
39
.
הצעת החוק שלפנינו מוצעת על ידי חבר כנסת הנכלל בקרב .באותה קבוצה קטנה
חה״כ ששון
גואטה
הוא בעל מכסה לייצור ושיווק ביצים;
35
בעבר הוא אף שימש כחבר הנהלת ארגון מגדלי העופות; ומזה
שנים רבות שהוא שותף למאבק הלולנים ,. מאז בחירתו לכנסת
אמנם ב תחילה נמנע גואטה ממספר
,הצבעות שנגעו לענף במישרין בשל החשש לניגוד עניינים
אך
כעת מעורבותו בתחום הפכה ברורה
.וישירה
40
.
הצעת החוק לביטול התכנון בענף הביצים מגיעה לצד פעולה נוספת מצידו של גואטה–
ביום2.2.2025
התקיים דיון בוועדת הכלכלה של הכנסת במהלכו אושר צו ל
תיקון
,התוספת לחוק מועצת הלול
המאפשר
למשקיעים לשכור מכסות ייצור של לולנים תוך ריכוז השליטה בלולים רבים בידי משקיעים
מעטים .
36
המכנה המשותף לפעולותיו של ח"כ גואטה, אם כן, הוא התערבות בענף הלול באופן המקדם
,אינטרס כלכלי אישי. כך
מהלכים אלו מתבצעים
תוך הימנעות משיח על יוקר המחיה והנטל שמשטר
.התכנון מטיל על הצרכן הישראלי
41
.
חשוב להדגיש כי בהצעת חוק בעלת השלכות משקיות נרחבות כל כך, המשפיעה על מחירי מוצר בסיסי
בסל המזון של כל בית בישראל, ראוי היה כי היוזמה תגיע מהגורמים המקצועיים המופקדים על המש ק
ובהם משרד החקלאות, משרד האוצר או רשות התחרות .
העובדה שהצעה כה דרמטית, הסותרת את
המגמה העולמית בתחום החקלאות ואת המלצות הגורמים המקצועיים, מגיעה דווקא מחבר כנסת
המחזיק בעצמו במכסת ייצור, מעלה חשש כבד לניגוד עניינים מובנה ולקידום אינטרסים
סקטוריאליים צרים.
ז.
סיכום
42
. נוכח כל האמור
לעיל, התנועה מתנגדת בתכלית
להצעת החוק ל
דחיית התכנון
בענף ההטלה.
מדובר
בהצעה פסולה המובילה לפגיעה חמורה
בתחרות ולתוצאה
ישירה של
האמרת
יוקר המחיה.
במקום
ל
פתח מנגנוני תמיכה ישירים ושקופים
עבור
בחקלאים, הנטל מועבר פעם נוספת אל כתפיו של הצרכן
הישראלי, ובפרט אל השכבות החלשות שעבורן מוצרי מזון בסיסיים מהווים חלק משמעותי מסל
.הצריכה
35
לפי רשימת מגדלי עופות להטלה (ביצים) המעודכנת ליום12.8.2024
ופורסמה באתר המועצה לענף הלול, לח"כ גואטה הייתה
בשנת2024
מכסה לייצור של1,087,000
.ביצים
36 צו המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק) (תיקון התוספת) (הוראת שעה), התשפ״ה-
2025
.
9
43
. הצעת החוק , אשר מקודמת כהצעת חוק פרטית, נגועה לעמדתנו בשיקולים זרים
וזאת בעיקר
נוכח
העובדה שהיא מקודמת על ידי חבר כנסת בע ל אינטרס כלכלי ישיר בענף. זאת ועוד, השינוי המוצע
מתייחס לתקופת זמן בלתי סבירה, בסתירה מוחלטת למגמה העולמית בתחום החקלאות ולעמדת
.הגורמים המקצועיים
44
.
יש בנמצא פתרונות חלופיים מאוזנים
ופוגעניים פחות, אשר יאפשרו בד בבד לתמוך בקבוצת המגדלים
המקומיים ולשמור על האינטרס ,הלגיטימי של החקלאים
ולשרת
את האינטרס הציבורי הרחב במאבק
.ביוקר המחייה
45
.
התנועה קוראת לדחייה של הצעת החוק, ו
לשקול לקדם
במקומה מתווה מאוזן שישלב תמיכה הוגנת
.בחקלאים לצד הפחתת יוקר המחיה לטובת כלל הציבור
מדיניות חקלאית ראויה צריכה להתבסס על
עקרונות של שקיפות ,יעילות כלכלית וצדק חלוקתי ,ולא על הנצחת הסדרים מיושנים
המשרתים
קבוצת אינטרס מצומצמת .
ב ,ברכה ובכבוד רב
א
ורי הס, עו"ד
טלילה דביר, עו"ד
לי צוקר
ראש האגף הכלכלי
התנועה למען איכות השלטון
האגף הכלכלי
התנועה למען איכות השלטון
האגף הכלכלי
התנועה למען איכות השלטון