חומר רקע

הכנסת– מרכז המחקר והמידע עריכה לשונית: מערכת דברי הכנסת www.knesset.gov.il/mmm רגולציה של כריתת עצים במרחב הבנוי :כתיבה ד"ר יהודה טרואן :| אישור שירי ספקטור-בן ארי :תאריך ,א' בטבת תש"ף29 בדצמבר2019 סקירה רגולציה של עצים במרחב העירוני הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן ה עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ ....... 1 1. מבוא ................................ ................................ ................................ ................................ 4 2. רקע ................................ ................................ ................................ ................................ .. 4 3. רגולציה של כריתה והעתקה של עצים בישראל ................................ ................................ ....... 8 3.1 המסגרת החוקית ................................ ................................ ................................ ............. 8 3.2 היבטים ארגונ יים ................................ ................................ ................................ ............ 11 4. רישיונות לכריתה ולהעתקה של עצים במרחב הבנוי בישראל ................................ ................... 13 4.1 תהליך הוצאת רישיון לכריתה ולהעתקה של עצים ................................ ............................. 13 4.2 נתונים בדבר רישיונות לכריתה ולהעתקה של עצים במרחב הבנוי בשנים2013 – 2018 ........ 15 4.3 הליכי ערעור על רישיון כריתה או העתקה ................................ ................................ ......... 19 4.4 מנגנוני פיצוי בגין כריתת עצים ................................ ................................ ........................ 21 4.5 הוצאת רישיון כריתה או העתקה במסגרת תהליך תכנון ובנייה ................................ ........... 23 4.5.1 שלב התכנון ................................ ................................ ................................ .............. 23 4.5.2 שלב היתר הבנייה ................................ ................................ ................................ ...... 24 4.5.3 המחלוקת בדבר מועד הוצאת רישיון כריתה או העתקה בתהליכי תכנון ובנייה ................ 26 5. הגנה על עצים מפני פגיעה ................................ ................................ ................................ . 27 6. ניהול ידע, זמינות נתונים ושקיפות ................................ ................................ ....................... 29 7. פיקוח ואכיפה בתחום כריתת העצים ................................ ................................ .................... 31 8. דיון ................................ ................................ ................................ ................................ . 34 1 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית סקירה זו נכתבה לבקשת חה"כ מיקי חיימוביץ' ו נושאה הוא רגולציה של כריתת עצים במרחב הבנוי בישראל, כלומר באזורי יישוב ובשטחים ש בהם יש תשתיות (כגון כבישים ופסי רכבת). מרחב זה מתאפיין במתח מובנה בין שני אינטרסים ציבוריים מובהקים: שמירה על העצים וטיפוחם מצד אחד, וצ ו.רכי פיתוח מצד שני תרומת העצים לאדם ולסביבה, ובכלל ,זה במרחב הבנוי עצומה ורבת פנים. עם זאת, לעצים נשקפת סכנה של כריתה לא מבוקרת מסיבות שונות, ובהן הכשרת קרקע ל בנייה לו .פיתוח משום כך , מדינות רבות ובהן ישראל מגינות על העצים ש ב תחומן מפני כריתה. כריתה של כל עץ בוגר בכל מקום בישראל ,ובכלל זה בשטח פרטי , מחייבת קבלת רישיון. הרגולטור אשר ממונה על התווי י ת המדיניות בתחום וביצועה, ובכלל זה הנפקת רישיונות הכריתה, הוא פקיד היערות הממשלתי , העומד בראש .האגף ליער ואילנות במשרד החקלאות ופיתוח הכפר מדי שנה ניתנים אלפי רישיונות כר ,יתה והעתקה במרחב הבנוי בישראל ו מתוקפ ם מאושרת העתקה של אלפי עצים וכריתה של עשרות אלפי עצים – רוב ן ו לצ.רכי בנייה ופיתוח ב שש השנים שבין 2013 ל- 2018 הונפקו כ- 40,000 רישיונות, ובהם אושר ה כריתתם של376,000 עצים . כריתתם של 54.4% מה( ם204,000 )עצים אושרה ו לצ רכי בנייה ופיתוח. נושא הסקירה הוא רגולציה של הגנה על עצים מפני כריתה, ו מובאים בה מידע ונתונים על ה תופעה באופן כללי ולא על מקרים פרטניים. נציין כי ניתוח הנתונים ופרשנותם מוגבלים , בין השאר בגלל חלקיות הנתונים . יודגש כי אין בסקירה כלים לקבוע אם מספר הכריתות הוא גבוה או נמוך בהתחשב ב צרכים, ו לא מובעת בה עמדה ערכית או מקצועית בדבר ההצדקה של כריתות אלו. בסקירה נדונות סוגיות מרכזיות ברגולציה של כריתת עצים בישראל:  ההליך להוצאת רישיון כריתה או העתקה של עץ . על בקשה לכריתת עץ פקיד היערות עשוי להשיב באחת משלוש דרכים: לדחות את הבקשה, כלומר לקבוע שהעץ מי ועד לשימור, לאשר את העתקת העץ למקום חלופי .או לאשר את הכריתה המבוקשת אשר לתחולת החוק, כיום רישיון נדרש אך ורק לכריתתם של עצים המוגדרים ""עצים בוגרים. צו שהגדיר מיני עצים מסוימים "כ"עצים מוגנים פג בשנת2017 ומאז לא חודש ,על פי המלצת ועדה מייעצת במשרד החקלאות .במצב הנוכחי ,עצים צעירים אינם מוגנים מ פני כריתה "(למעט הזית והחרוב, המוגדרים "עצים מוגנים בפקודת היערות).  העתקת עצים. ההחלטה להעתיק עץ ממקומו, על שורשיו, נשקלת במקרה של עץ שע רכו רב במיוחד (להרחבה על ערכיות עצים ראו בהמשך המסמך) שאין אפשרות להשאירו במקומו, וסיכויי קליטתו .במקומו החדש הם גבוהים ב שש השנים2013 – 2018 , 15.3% מן העצים שניתנו בעניינם רשיונת כריתה או העתקה היו עצים( להעתקה68,000 .)עצים ,ככלל בשנים האחרונות ניכרת מגמה כללית של ירידה ב שיעור ה עצים להעתקה , התואמת את מדיניות פקיד היערות לצמצם בהעתקות בשל עלותן הגבוהה וסיכויי הצלח תן ה.נמוכים ע לות העתקה נעה בין כ- 1,500 שקלים לעץ זית, שהסכויים להצלחה בהעתקתו הם85%, ועד לעלות של חצי מיליון שקלים לעצים גדולים, שסיכוי י ההצלחה בהעתקם םה 60% .במרחב העירוני ע .לויות ההעתקה גבוהות במיוחד 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  ה מבנה ה.ארגוני ב- 16 רשויות הרגולציה מבוצעת בפועל בידי פקידי יערות עירוניים. במקרים אלה קיים פוטנציאל מובנה לניגוד עניינים ., משום שפקידי היערות מפקחים על אותה הרשות שמעסיקה אותם ביתר הרשויות אין פקיד יערות עירוני והרגולציה מבוצעת בידי תשעה פקידי יערות אזוריים של קרן )קיימת לישראל (קק"ל . בחודשים הקרובים צפויים להתמנות פקידי יערות במשרד החקלאות אשר יחליפו את הפקידים של קק"ל. של א כמו פקידי קק"ל, פקידי היערות החדשים יהיו כפופים מבחינה מקצועית לפקיד היערות הממשלתי ויבצעו את כל הנחיותיו– ובכלל ן הנחיות להוצאת רישיון כריתה/העתקה במסגרת הליכי התכנון וה בנייה במתכונת של רישיון" ,"מותנה ומושהה על פי נוהל שעדכן פקיד היערות הממשלתי בינואר2019 .  הוצאת רישיון ""מותנה ומושהה במסגרת הליכי תכנון ו בנייה. בנוהל עבודת פקיד היערות שעודכן לאחרונה נקבעה מתכונת חדשה של רישיון" "מושהה ומותנה , ש על פיו מי שמבקש רישיון כריתה /העתקה לצורך בנייה מגיש את הבקשה במסגרת הליך הוצאת היתר ה בנייה – ולא אחרי קבלת היתר בנייה , כפי שהיה נהוג עד כה. נוהל זה, אשר מיושם כיום באופן חלקי אך עתיד להיות מייושם במלואו בחודשים הקרובים, מעורר מחלוקת, והיא מתוארת בסקירה זו.  .)פיצוי נופי (נטיעות חליפיות וערך חליפי ככלל, ע ל כריתת עץ יש לפצות בהתאם לשווי העץ , בין בנטיעות חליפ יות ו בין בתשלום "ערך חליפי" לטובת נטיעות על ידי גורם שלישי. בפועל, תקציבים שמקורם ב תשלומי ,"ערך חליפי" עשויים לשמש הן לנטיעות חדשות ו הן לטיפול ואחזקה של ע צים .קיימים שוויו של עץ בשטח בנוי עשוי לנוע בין עשרות בודדות של שקלים ועד ל- 300,000 שקלים ואף יותר. בתשובה על בקשתנו לנתונים על היקף הנטיעות החליפיות והערך החליפי (אלה שנקבעו ברישיונות, ואלה שבוצעו בפועל), הבהיר פקיד היערות כי ,בשל מגבלות טכנולוגיות אין כיום דרך להפיק נתונים של היקף הנטיעות החליפיות שנקבעו ברישיונות ולפקח על ביצוען באופן ממוחשב.  הליכי.ערעור בשלוש השנים האחרונות הוגשו445 ערעורים על ר י שיונות כריתה והעתקה (כ- 2% מן י הר)שיונות. בשל מגבלות טכנולוגיות של מערכות המחשוב ,פקיד היערות הממשלתי לא מסר פילוח של תוצאות הערעורים (כמה ערעורים התקבלו וכמה נדחו, על .)פי עילות הדחייה עם זאת, הנתונים מרמזים על קושי לממש את זכות הערעור על רישיונות הכריתה/העתקה , ככל הנראה בשל סרבול בפרסום הרישיונות לציבור: גורמים הנוגעים בדבר ציינו כי יתכן שמיעוט השימוש בזכות ההתנגדות נובע מחוסר ידיעה של הציבור על קיומו של רישיון, ואולי גם מחוסר ידיעה על עצם ך הלי הרישוי ובתוכו הזכות להתנגד. כמו כן, עולה כי המידע המ ופ רסם באינטרנט,אינו נגיש והדבר פוגע בשקיפות ובאפשרות של הציבור למצות את זכותו לערער.  נ יהול ידע, זמינות נתונים ושקיפות. מערכות המחשוב המשמ ש ות את פקיד היערות מיושנות. פועל יוצא מכך הוא פגיעה בניהול ה ידע הדרוש ל עבודת המטה והגבלת השקיפות הדרושה בין השאר למיצוי זכות הציבור לערער . פקיד היערות הממשלתי ביקש להחליף את המערכת, אך עד כה לא הוקצה לכך תקציב. עלות מערכת חדשה מוערכת ב- 350,000 .שקלים  הגנה על עצים מפני.פגיעה פגיעה בעצים עלולה להיגרם,בכמה וכמה דרכים וב הן יה ,עדר מקצועיות למשל גיזום משחית בידי מי שאינו מוכשר לכך; רשלנות, למשל במהלך עבודות בנייה ,; ופעולה מכוונת 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm למשל כדי לצמצם את החשיפה לתביעות עקב מפגעים הקשורים בעץ . החוק אינו מגן על העצים מפני פגיעה, אלא אם כן הפגיעה גרמה או הייתה .עלולה לגרום להמתת העץ, ואז הפגיעה תוגדר ככריתה כל פגיעה אחרת בעץ– חמורה ככל שתהיה– לא תיחשב לכריתה, והוראות פקודת היערות לא יח ולו .עליה .פירושו של דבר: פקודת היערות אינה מגינה על עצים מפני פגיעה שאינה כריתה  .פיקוח ואכיפה כריתת עץ ללא רישיון היא עבירה פ לילית שדינה מאסר ש י שה חדשים או קנס . בכל הארץ אוכפים את החוק שני פקחים של הסיירת הירוקה. לפי פקיד היערות אין די בכך, אולם אין .תקציב לפקחים נוספים על פי רוב, הסנקציה במקרה של תלונות שנבדקו ונמצאו נכונות היא קנס ש אינו תו פח מ- 7,500 שקלים חדשים לעץ בודד ו נע בין 7,500 שקלים ל- 29,200 שקלים לקבוצת עצים . בשלוש השנים2016 – 2018 נבדקו477 אירועים ו הוטלו140 ,קנסות אולם כ- 56% מ הקנסות לא נגבו ולא .הועברו למרכז לגביית קנסות ל נוכח שיעורי י גב ה יה ה נמוכים, ו לנוכח גובה הקנסות– שעשוי ים להיות קטנים בהרבה משווי העץ – עולה חשש ש ב אין כוחם של קנס ות להרתיע מ עבירת .העבירה .בתום הסקירה מובא סיכום ובו מועלות שאלות לדיון 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 1. מבוא סקירה זו נכתבה לבקשת חה"כ מיקי חיימוביץ' ו נושאה הוא רגולציה של כריתת עצים במרחב ה בנוי בישרא ,ל כלומר ב אזורי יישוב בו שטחים ש בהם יש תשתיות(כגון כבישים ופסי רכבת .) מרחב זה מתאפיין במתח מובנה בין שני אינטרסים ציבוריים מובהקים: שמירה על העצים וטיפוחם מצד אחד, ו וצ רכי פיתוח מצד שני. בפתח הסקירה מובא רקע ובו מתוארת בקצרה תרומת העצים לאדם ולסביבה . לאחר מכן מוצגת המסגרת הרגולטורית שקי ימת בישראל להגנה על עצים מפני כריתה , ונסקרות סוגיות מרכזיות ברגולציה זו במרחב ה בנוי בישראל: ההליך להוצאת רישיון כריתה/העתקה של עץ; נתונים בדבר רישיונות והעצים שנכ רתו והועתקו בשנים האחרונות ; הליכי ערעור; מנגנוני פיצוי בגין עצים שנכרתו; הוצאת רישיון כריתה/העתקה במסגרת הליך תכנון ו בנייה ; הגנה על עצים מפני פגיעה; זמינות נתוני ם ;ושקיפות ו פיקוח ואכיפה על כריתת עצים. הסקירה מ מוקדת ברגולציה של הגנה על עצים מפני כריתה, והמידע והנתונים המובאים בה נוגעים ל תופעה באופן כללי ולא ל מקרים פרטניים. נ ציין כי ניתוח הנתונים ופרשנותם מוגבלים , בין השאר בגלל חלקיות הנתונים . כמו כן יודגש כי אין בסקירה זו כלים לקבוע אם מספר הכריתות הוא גבוה או נמוך בהתחשב ב צרכים, ו לא מובעת בה עמדה ערכית או מקצועית בדבר ההצדקה של כריתות אלו. 2 . רקע עצים נמנים ע ם האורגניזמים החיים הגדולים ביותר, ותרומתם לסביב ה ולאדם עצומה ורבת פנים . היא כוללת, בין השאר, ,שחרור חמצן לאטמוספרה; אצירת פחמן בגוף העץ דבר שמפחית את ריכוז הפחמן הדו-חמצני באוויר וכך עשוי לתרום למיתון שינוי האקלים; ייצוב הקרקע והשבחת ה בזכות החומר האורגני שנושר מן העץ (עלים, ענפים, פירות); שיפור ה חלחול של מי גשם לקרקע וצמצום הסכנה להצפות ,. זאת ועוד, עצים חיוניים לשימור המגוון הביולוגי ומתפקדים כבית גידול למיני ם רבים של ,בעלי חיים ואורגניזמים אשר להם הם מספקים מזון, הגנה ומרחב מחיה. 1 לעצים תרומה מיוחדת למר .חב הבנוי שבו מתגוררים בני האדם ב עניין שינויי האק לים עשויה להיות לעצים חשיבות ב הן התמודדות עם ההתחממות הקיימת והצפויה)(אדפטציה, ו ב הן מיתון 1 להרחבה על תרומת עצים לשיפור איכות הסביבה העירונית ראו עמ ' 4 1 – 7 1 בתוך: יפעת הולצמן- ,גזית ארץ, עיר, צומח: הסדרי המשפט בתחום ההגנה על עצים במרחב העירוני ,המשפט 'כ"א, תשע"ו, עמ11 – 45 . להעמקה :נוספת ראו בספר David Purlmutter et al. (eds.), The Urban Forest: Cultivating Green Infrastructure for People and the Environment, Springer, 2017. 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm פליטת גזי החממ ה התורמת לשינויי האקלים )(מיטיגציה. באמצעות הצל שהם מטילים ו בשל ה תופעה של קירור באידוי (נידוף מים מן העלים), עצים באזורי מגורים מפחיתים את הטמפרטורה ו כך ממתנים את תופעת "אי ."החום העירוני2 ,למשל ב מחקר ישראלי שנערך בבאר שבע נ מצא שטמפרטורת האוויר בשעות הצ י הר ו ים בקיץ נמוכה ב שלוש מעלות ברחובות שיש בהם עצים לעומת.רחובות סמוכים שאין בהם עצים3 לכן, במציאות הצפויה של סביבה עירונית ש הולכת ומתחממת בעקבות שינויי האקלים, עצים עשויים להאריך את פרק הזמן המתאים לפעילות מחוץ לבניינים, ו כך להתאים את העיר לתנאי האקלים החדשי .)ם (אדפטציה נוסף על הורדת הטמפרטורה ,הצללה חשובה כשלעצמה משו ם שצמצום החשיפה לקרינת השמש עשוי להגביר את הנוחות התרמית ולהפחית את .התחלואה בסרטן העור4 זאת ועוד , בזכות מיתון עומס החום וצמצום החשיפה לקרינת השמש, הימצאותם של עצים בעיר עשוי ה לעודד תושבים להחליף נסיעה בכלי רכב ב הליכה, 5 ו לתרום בכך לצמצום פליטות גזי חממה . כמו כן ,הפחתה בטמפרטורה העירונית בזכות עצים ,אף במעלות בודדות ,עשויה לצמצם את השימוש במזגנים ,וגם כך להביא לחיסכון בצריכת האנרגיה ובפליטות גזי החממה הנלוות לה .)(מיטיגציה6 בהקשר זה יצויין כי שינויי האקלים בכלל והשפעת שינויי האקלים על הסביבה הבנויה בפרט הם נושא ים מרכזיים ב רשימת ה יעדים לפיתוח בר- קיימא לשנת2030 ( SDGs – Sustainable Development Goals )שהאו"ם אימץ בשנת2015 .יעד ב מס' 11, אשר עניינ ו קידום עירוניות בת- קיימא, ומ גדר ת ה מטרה של גיבוש מדיניות ותוכניות פעולה לקידום מיטיגציה ואדפטציה לשינוי האקלים ברמת השלטון המקומי. 7 2 "ב אי החום העירוני " הכוונה שהטמפרטורה בעיר גבוהה מן הטמפרטורה בשטחים הפתוחים שסביב לה. הטמפרטורה בעיר מושפעת מכמה גורמים ובהם גודל העיר ,, צורת הבניינים ומאפייני הבנייה צריכת האנרגיה בעיר , שטחי הגנים והשטחים הפתוחים בתוך העיר, הטופוגרפיה המקומית , מבנ ה העיר וכיווני הרוח. להרחבה על תכנון עירוני לנוכח שינויי האקלים ובכלל זה תופעת אי החום העירוני ראו: המשרד להגנת ,הסביבה, לשכת המדענית הראשית שינוי י אקלים ,תכנון עירוני ובנייה ירוקה , 2005 . 3 ,'עודד פוצ'טר ושות מיתון עומס חום בערים מדבריות באמצעות צמחים: באר שבע כמקרה בוחן ,אקולוגיה וסביבה 3(1 '), עמ33 – 42 , 2012 . 'לסקירת מחקרים נוספים שבחנו את השפעת העצים והצמחייה על האקלים בערים בישראל ובהן תל אביב ראו עמ13 – 14 :בתוך Jelle A. Hiemstra et al., “The Urban Heat Island: Thermal Comfort and the Role of Urban Greening”,in David Purlmutter et al. (eds.), The Urban Forest: Cultivating Green Infrastructure for People and the Environment, Springer, 2017, pp. 7–19. 4 ,אתר המשרד להגנת הסביבה ה צללה בשטחים ציבוריים עירוניים בישראל :, כניסה1 בינואר2020 ; על חשיבות ההצללה למניעת סרטן העור ראו: מבקר המדינה, דוח ביקורת שנתי64 ג לשנת2013 ,סרטן העור: מניעה, איתור וטיפול , מאי2014 . 5 בקרוב יתפרסם מחקר שבו פותחה מתודלוגיה חדשה למיפוי צל במרחב העירוני ומיישמה בתל אביב- יפו בין השאר כדי לזהות צירי הליכה :מרכזיים שבהם נדרשת תוספת הצללה ראו Or Aleksandrowicz et al., Shade maps for prioritizing municipal microclimatic action in hot climates: Learning from Tel Aviv-Yafo, Sustainable Cities and Society 53, 2020 (forthcoming). 6 H. Akbari et al., Cool surfaces and shade trees to reduce energy use and improve air quality in urban areas, Solar Energy 70(3), 2001, pp. 295–310. 7 יעד משנה11.B , .המפורט בדף של ארגון האו"ם באמצעות הצל שהם מטילים ותופעה של קירור באידוי (נידוף מים מן העלים), עצים באזורי מגורים מפחיתים את הטמפרטורה וממתנים ב כך את תופעת "אי החום "העירוני 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרומה נוספת של עצים בסביבה העירונית היא הפחתת זיהום ה אוויר8 – אף היא חלק מיעד11 לפיתוח בר- .קיימא9 שיקוע של חלקיקים וגזים על שטח הפנים של העץ וקליטה של מזהמים ,בפתחים הזעירים שמכסים את העלים (פיוניות) עשויים להפחית את זיהום האוויר דבר שעשוי למתן את הפגיעה ב .בריאות הציבור ב מחק ר רחב היקף שנעשה באנגליה נ מצא ש באזורים עירוניים שבהם זיהום ה אוויר רב , ריבוי עצים הפחית.את תחלואת האסטמה10 ,עם זאת הקשר .בין אסטמה לעצים מורכב ומצריך מחקרים נוספים11 זאת ועוד, מכיוון ש סוגי עצים מסו ימים עלולים דווקא להגביר תחלואה בעק בות הפצת אלרגניים ו/או פליטה של חומ רים שעלולים להגביר את ריכוזי גז ה אוזון בקרבת הקרקע , יש חשיבות ל בחירת סוג העצים הניטעים לו פרמטרים אחרים של מיקום הנטיעות וצפיפותן כדי למזער את הנזק ולהגביר את התועלת של העצים לאיכות האוויר. 12 תרומה נוספת של עצים למרחב העירוני היא אסתטית– שיפור חזות ה עיר , ולצד זאת הקניית תחושת פרטיות לדיירים ולמשתמשים ב מבנים. מחקרים תומכים גם בהשערה שעצים עשויים להפחית מתח ולשפר את רווחת התושבים ו איכות ח.ייהם13 ממצא מעניין בהקשר זה הוא ש עצים מפחיתים מעוצמתה של י חווי ה ת מטרד הסובייקטיבית שנגרמת מ רעש (אם כי אינם בהכרח מפחיתים את ע ו)צמת הרעש האובייקטיבית. אחד ההסברים לכך הוא שהעצים מסתירים את מקורות הרעש (למשל את כלי ה רכב), משרים תחושת רוגע כללית בשל ערכם האסתטי ומפיקים )צלילים אחרים (כגון רשרוש עלים ושירת ציפורים, שממתנים את תחושת המטרד ש הרעש גורם. 14 8 Nowak et al., Air pollution removal by urban trees and shrubs in the United States, Urban Forestry & Urban Greening 4, 2006, pp. 115–123; Roeland Samson et al., “Urban Trees and Their Relation to Air Pollution”, in David Purlmutter et al. (eds.), The Urban Forest: Cultivating Green Infrastructure for People and the Environment, Springer, 2017, pp. 21–30. 9 יעד משנה11.6 , .המפורט בדף של ארגון האו"ם 10 Ian Alcock et al., Land cover and air pollution are associated with asthma hospitalisations: A cross-sectional study”, Environment International 109, 2017, pp. 29–41. 11 בסקירת ספרות שפורסמה לאחרונה נמצא כי במקרים מסוימים עצים עלולים לה חריף את תחלואת האסטמה. עוד נטען כי גם המחקרים .שבהם נמצא קשר בין עצים להפחתת התחלואה לא הסבירו את המנגנון שגרם להפחתה זו , ולהבנת התופעה נחוצים מחקרים נוספים :להרחבה ראו Theodore S. Eisenman et al., Urban trees, air quality, and asthma: An interdisciplinary review, Landscape and Urban Planning 187, 2019, pp. 47–59. 12 ,להמלצות הנוגעות לעצים בישראל ראו: מעין חיים עצים כמפחיתי זיהום אוויר בערים, אקולוגיה וסביבה 2 , 2013 , 'עמ176 – 182 . 13 לסקירה ומחקר על התרומה של מרחבים ירוקים, ובכלל זה קרבה לעצים, ל:הפחתת מתח ולהגברת תחושת הרווחה ראו CatharineWard Thompson et al., Mitigating Stress and Supporting Health in Deprived Urban Communities: The Importance of Green Space and the Social Environment, International Journal of Environmental Research and Public Health 13(4). 14 Timothy Van Renterghem, Towards explaining the positive effect of vegetation on the perception of environmental noise, Urban Forestry & Urban Greening 40, 2019, pp. 133–144. עצים מפחיתים את י חוו ית ה מטרד הסובייקטיבית שנגרמת מ רעש (אם כי אינם בהכרח מפחיתים את עוצמת הרעש )האובייקטיבית זיהום האוויר עשוי לפחות בשל שיקוע של חלקיקים וגזים על שטח הפנים של העץ וקליטה של מזהמים בפתחים הזעירים שמכסים את העלים )(פיוניות 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm יצוין כי תרומה ייחודית נודעת לעצים בוגרים. מטבע הדברים, ככל שעץ גדול ומפותח יותר כך ייתן צל רב יותר, השפעתו המיטיבה על האקלים ועל איכות האוויר תגבר, ומראהו יהיה נאה ומרשים יותר. זאת ועוד, לעצים ותיקים וגדולים יש מאפיינים ייחודיים– כגון חללים הנוצרים בתוך העץ הבוגר וכן מאפיינים הקשורים ל מבנה ה ענפים ותכונות הקליפה– ולכן עצים אלה .עשויים לשמש בית גידול למגוון בעלי חיים באופן שאינו אפשרי בעץ הצעיר15 התרומה המצרפית של כל אלה– ,הצללה הפחתת ,החום, שיפור איכות האוויר מיתון תי חווי הרעש, תרומה למגוון הביולוגי ושיפור האסתטיקה ה עירונית– משמעותה תרומה סגולית של העצים לאיכות החיים .במרחב העירוני עם זאת, חשוב לציין כי עצים עלולים לפגוע ברווחת התושבים בין השאר עקב קריסת עצים או ענפים הגורמ ת פגיעה ב רכוש, בתשתיות ובמקרי קיצון – גם ב;גוף פיז ;ור אלרגנים וחסימת זרימת אוויר שעלולים דווקא לפגוע באיכות האוויר נשירה של עלווה ופירות; ו מפגעים מחיות שהעצים משמשים להן בית גידול. אפשר לבחון את היחס בין התרומה של עצים למרחב העירוני לבין האתגרים הקשורים בהם גם מנקודת מבט כלכלית: העצים בעיר גוררים עלויות נכבדות ובהן עלויות ישירות (למשל השקיה )וגיזום ו עלויות עקיפות (למשל נזק למדרכות מן השורשים , ו סתימות במערכת הניקוז מעלים .)שנשרו לצד זאת , לעצים גם השפעות חיצוניות חיוביות ש יש להן ביטוי כלכלי . למשל, עצים עשויים להגביר את שיעור הולכי הרגל בעיר ואת פריון בתי העסק, 16 להפחית עלויות של מיזוג ,האוויר ולצמצם תחלואה17 עקב שיפור איכות יר ו או ה, צמצום החשיפה לשמש והגברת הפעילות הגופנית באזורים שמוצלים על ידי עצים. עצים אף עשוי ים להעלות את ערך הנדל"ן שבקרבתם . עובדה מעניי נת בהקשר זה היא שב סקירה שיטתית של ספרות המחקר נ מצא כי מתוך26 מחקרים שניסו לאמוד את ההשפעות הכלכליות של עצים במרחב העירוני, ב- 22 חמ קרים נמצא ש התועלות הכלכליות של העצים גדולות מה עלות הכרוכה בהם. 18 כדי שב מאזן כללי היתרונות יבואו לידי ביטוי מלא והחסרונות יצומצמו, יש צורך במדיניות תכנונית הולמת של ימ ,נהל התכנון ומוסדות התכנון וניהול עצים מושכל של גורמי המקצוע ,השונים ובהם משרד החקלאות והרשויות המקומיות. התייחסות ל כלים התכנוניים 15 Lindenmayar et al, Global Decline in Large Old Trees, Science 388, 2012, pp. 1305–1306. 16 Kathleen L. Wolf, Business District Streetscapes, Trees, and Consumer Response, Journal of Forestry 103(8), 2005, pp. 396–400. 17 Danielle F. Shanahan et al., Toward Improved Public Health Outcomes From Urban Nature, American Journal of Public Health 105(3), 2015, pp. 470–477. 18 ,עם זאת כותבי הסקירה מסייגים ומציינים כי אי- אפשר לאחד את הממצאים לכדי מסקנה אחת גורפת כיוון ש המתדולוגיות ששימשו במחקרים שונות זו מזו ,וכן בשל ה הבדלים הרב ים במאפייני הערים שבהן נעשו המחקרים, ובכלל זה הבדלי ,אקלים הבדלים במבנה העירוני וב מאפייני ה עצים העירוניים– מינם, גיל ם/גודלם, מספרם, פריסתם וכיוצא ב אלה. :וראו Xiao Ping Song et al., The economic benefits and costs of trees in urban forest stewardship: A systematic review, Urban Forestry & Urban Greening 29, 2018 pp. 162–170. בשל מאפייניהם הייחודיים, לעצים ותיקים יש תרומה אקולוגית סגולית גדולה מזו של עצים צעירים מתוך26 מחקרים ש בהם נ אמד ו ההשפעות הכלכליות של עצים במרחב העירוני, ב- 22 חמ קרים נמצא שהתועלות הכלכליות של העצים גדולות מה עלות הכרוכה בהם 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שמפתחים הגורמים הממשלתיים בישראל מובאת ב פרק4.5 : הוצאת רישיון כריתה או העתקה במסגרת ת הליך תכנון ובנייה. 3 . רגולציה של כריתה והעתקה של עצים בישראל מדינות רבות מפעילות רגולציה כדי להגן על העצים שבשטחן מפני כריתה. 19 ,כך למשל29 מתוך31 מדינות שענו על שאלון בנושא רגולציה של כריתת עצים מקיימ ות הסדרים להגנה על עצים מפני כריתה. בכמה מ דינות, ובה ן שבדיה ואנגליה, כריתת עצים באזור עירוני מחייבת רישיון אף כ אשר העצים הנכרתים נטועים בשטח פרטי. 20 גם בישראל מופעל מנגנון המסדיר את ההגנה על צים ע – בשטח פרטי או ציבורי– מ.פני כריתה, כפי שיתואר להלן 3.1 המסגרת החוקית ראשית החקיקה הישראלית להגנת עצים מפני כריתה היא ב ,פקודת היערות1926 , אשר נחקקה בתקופת המנדט הבריטי ונשתמרה בחוק הישראלי. עם השנים נעשו תיקונים בפקוד ה ונוספה עליה חקיקה, ובכלל זה בסעיף83ג בחוק התכנון וה בנייה, תשכ"ה– 1965 , אשר בו נקבע המנגנון המסדיר כריתת עצים במסגרת תהליך התכנון והבנייה. 21 כיום מוגנים כלל העצים הבוגרים ,בישראל וככלל, כריתת עץ בוג ר מכל סוג ובכל מקום בישראל – במרחב ה בנוי הפרטי או הציבורי, ביערות, בשטחים חקלאי י ם, בשמורות טבע ובגנים לאומיים – חייבת ברישיון. 22 כריתת עץ בוגר או העתקתו ללא רישיון היא עבירה פלילית שדינה מאסר ש י שה.חדשים או קנס23 19 לסקירה משווה של חקיקה להגנה על עצים במדינות מסוימות ב- 1990 :ראו George V. Profous and Robert E. Loeb, The Legal Protection of Urban Trees: A Comparative World Survey, Journal of Environmental Law 2(2), pp. 1990, 179–193. לסקירת חקיקה ברמה:המקומית בערים שונות באירופה ראו Ariane Schmied and Werner Pillmann, Tree protection legislation in European cities, Urban Forestry and Urban Greening 2, 2003, pp. 115–124. 20 המידע נמסר בתשובה על בקשת מידע של הפרלמנט של גאורגיה מתאריך25 בפברואר2016 (בקשה3065) באמצעות ה מרכז האירופי למחקר ולתיעוד פרלמנטרי (ה- ECPRD – European Center for Parliamentary Research and Documentation ). גוף זה פועל בחסות הפרלמנטים של האיחוד האי רופי ושל מועצת אירופה , ו משמש פורום לשיתוף פעולה ולהחלפת מידע בין כ- 70 פרלמנטים של קרוב ל- 50 )מדינות חברות וכמה מדינות משקיפות (ובהן ישראל, וכן פרלמנטים בין- .לאומיים 21 ,לפירוט חקיקה רלוונטית נוספת ראו: משרד החקלאות ופיתוח הכפר ות כנית משרדית להפחתת הנטל הרגולטורי: רישיונות כריתה והעתקה של עצים , נובמבר2018 ', עמ6 – 7. לסקירה היסטורית של התפתחות החקיקה והסוגיות המרכזיות בתחום ראו: יפעת הולצמן- ,גזית ארץ, עיר, צומח: הסדרי המשפט בתחום ההגנה על עצים במרחב העירוני ,המשפט 'כא, תשע"ו, עמ11 – 45 . 22 צו המקנה פטור מחובת רישיון כריתה למינים פולשים, לעצי מטע ולעצי משתלה ממתין לאישור ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת , :וראו בעניין זה משרד החקלאות ופיתוח ,הכפר תו כנית משרדית להפחתת הנטל הרגולטורי: רישיונות כריתה והעתקה של עצים , נובמבר 2018 ', עמ16 . 23 ,פקודת היערות1926 , סעיף17 ( 7 .) כריתת "עץ בוגר" או העתקתו לא ב רישיון היא עבירה פלילית , גם אם העץ נטוע בשטח פרטי 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ( הגדרת עץ בוגר בפקודת היערות נסמכת על גובה העץ שני מטרים לפחות) וקוטר גזעו , הנמדד בגובה130 סנטימטר מעל פני הקרקע . ככלל, קוטר הגזע צריך להיות עשרה ס"מ לפחות, אולם יוצא מן הכלל הוא "עץ במגרש שייעודו בת ו כנית בת-תוקף הוא מגורים", ו קוטר גזע ו צריך להיות 20 סנטימטרים לפחות. ,כלומר עצים שקוטר גזעם10 – 20 ס"מ זוכים להגנה בכל מקום למעט בשטח המיועד למגורים ,ו שם ניתן לכרות אותם ב לא רישיון. הבחנה זו מקורה בתיקון 'מס6 לפקודת היערות מ שנת2014 , שמטרתו צמצום "המקרים ש בהם קיים צורך ברישיון כריתה [באזורי]מגורים ... חופש החלטה גדול יותר ביחס לקניינו של הפרט, והלימה עם מטרות הממשלה המבקשת לעודד את ה בנייה ".למגורים24 יצוין כי פקודת היערות לא רק מגדירה עץ בוגר – כאמור, לפי גובה העץ וקוטר גזעו– אלא אף מאפשרת להגדיר מיני עצים מסויימים ."כ"אילן מוגן "אילנות מוגנים" זוכים להגנה גם כאשר הם צעירים, וטרם הגיעו למעמד .של עץ בוגר הפקודה מגדירה כעצים מוגנים את ה זית וה חרוב , וכן כל אילן המוגן צו ב שהוציא שר החקלאות באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת (סעיף14 .)לפקודה ב צו מעין זה, שנקבע ב- 1997 25 בטרם נפרשה ההגנה על עצים בוגרים בחקיקה, 26 ו מנ נ 68 סוגים ומינים של אילנות מוגנים. צו זה פג בשנת 2017 ומאז לא חודש. 27 מכיוון שאין כיום צו בר-תוקף , אין הגנה על עצים צעירים שטרם הגיעו לסטטוס של עץ בוגר כהוראתו בחוק, למעט זית וחרוב, .הנזכרים מפורשות בפקודת היערות פירושו של דבר שעצים מסוימים שהיו מוגנים בעבר – ובהם ארז, אשל, אלון, מיני פיקוס ומיני שיטה – אינם .זוכים עוד להגנה, אלא בהיותם בוגרים יצוין כי ,קצב הגדילה תלוי בסוג העץ ולכן י יתכן ייש דרשו שנים רבות במיוחד עד ש סוגי עצים שצומחים באיטיות יגיעו למעמד .המוגן של עץ בוגר28 לפי פקיד היערות הממשלתי, החלטה שלא להאריך את הצו המורה על מינים מוגנים התקבלה בתום דיונים של ועדה מ י יעצת במשרד החקלאות בשנים2014 – 2015 . עמדה זו ,ש בה מחזיקים ,גורמי המקצוע גם כיום התבססה על ההגנה הרחבה ש ניתנת מאז התיקון לחוק ל כלל ה עצים ה בוגרים , ובכלל זה במרחב העירוני. אשר ל צורך בהגנה על עצים צעירים נטען כי"אלו מיני בר 24 משר ,ד החקלאות ופיתוח הכפר, הלשכה המשפטית 'תזכיר חוק פקודת היערות (תיקון מס6), התשע"ג– 2013 , 23 ביולי2013 . יצוין כי פרופ' יפעת הולצמן-גזית, מרצה בבית הספר למשפטים במכללה למינהל ומומחית לרגולציה של עצים, סבורה כי בהינתן משאבים מוגבלים אמנם סביר להתמקד בעצים ה חשובים ,יותר אך מתריעה כי זנים מסוימים אינם מגיעים להיק ף גזע של20 ס"מ גם כשהם וב גרים, ולכן במרחב העירוני זנים אלה נותרים ב.לא הגנה יפעת הולצמן- ,גזית, שיחת טלפון11 ביוני2019 . 25 צו היערות(אכרזה על אילנות מוגנים), התשנ"ז– 1997 . 26 חוק התכנו ן והבנייה (תיק 'ון מס89 ,)התשס"ט– 8 200 ; 'חוק לתיקון פקודת היערות (מס5), התשע"ב– 012 2. 27 ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר תו כנית משרדית להפחתת הנטל הרגולטורי: רישיונות כריתה והעתקה של עצים , נובמבר2018 ', עמ16 . 28 למשל, בדיון של הו ו עדה המייעצת בעניין עדכון צו האילנות פירט ישראל גלון ממשרד החקלאות מיני עצי נוי כגון דרקונית, ציקס ונולינה, אשר בגיל40 יגיעו לגובה1.9 מטר בלבד ולכן לא יזכו להגנה בתור עצים בוגרים, אף על פי שערכם ומחירם גבוהים ביותר. מנגד נטען כי צו הכולל רשימ ת מינים לא יהיה נהיר לאדם שאינו בוטנאי, ואי- הארכת הצו ת פשט את הליך שימור העצים. משרד החקלאות, ועדה מייעצת– עדכון צו האילנות, סיכום דיון מיום 20 ביולי2015 . צו שהגדיר68 סוגים "של "אילנות מוגנים פג בשנת2017 ובהמלצת ועדה ;מייעצת לא חודש כיום אין הגנה על עצים צעירים שטרם הגיעו לסטטוס של "עץ בוגר" 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הנמצאים בשטחים הפתוחים ובשמורות הטבע, ובאזורים אלו הם מוגנים מתוקף הגדרתם כערך .טבע מוגן" 29 על- 'פי תיקון מס5 לפקודת היערות, "כריתה" מוגדרת לא רק כגדיעה או הסרה של גזע העץ בבסיסו אלא היא "חיתוך הגזע המרכזי של אילן מוגן או עץ בוגר בלא הותרת בדים ,"גם ו " כל ,פעולה הגורמת או העלולה לגרום למותו של אילן מוגן או עץ בוגר, לרבות ריסוס הרעלה, הסרת קליפת העץ, שריפת ה עץ, חיתוך שורשיו או בנייה בתוך תחום קוטר צמרתו או עקירה, למעט עקירה במהלך העתקה ".הגדרה רחבה זו מאפשרת להפעיל את סמכות האכיפה והענישה של פקיד היערות כנגד מי שביצע כריתה לא חוקית ובלבד ש אפשר להוכיח כי פעולתו גרמה או הייתה עלולה לגרום למותו של עץ בוגר. בהקשר זה יצוין כי פקודת היערות אינה מגינה על העצים מ פני פגיעה, אלא אם כן הפגיעה גרמה או הייתה .עלולה לגרום להמתת העץ כל פגיעה אחרת בעץ– חמורה ככל שתהיה– לא תיחשב לכריתה, והוראות פקודת היערות לא יחולו עליה . פגיעה בעצים עלולה להיגרם בכמה וכמה דרכים , וב ה יה ן עדר מקצועיות , למשל גיזום משחית ;בידי מי שאינו מוכשר לכך רשלנות , למשל במהלך עבודות בנייה ; ו פעולה מכוונת ,למשל כדי לצמצם את החשיפה לתביעות עקב .מפגעים הקשורים בעץ הרגולטור ש אחראי ,לביצוע הוראות החוק קביעת נהלים למתן אישור כריתה או העתקה, ויישום נהלים אלה הוא ד פקי היערות הממשלתי , שהוא גם מנהל האגף ליער ואילנות במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן: משרד החקלאות ). הרגולציה ש באמצעותה מתווה פקיד היערות את הכללים לאישור כריתת עצים והעתקתם מעוגנת ב נוהל עבודת פקיד היערות. נוהל זה עודכן לאחרונה – ב-6 בינואר2019 – ו נעשו בו שינויים ניכר.ים לעומת הנוהל הקודם30 על פי פקיד היערות, הנוהל המעודכן, כפי שפורסם באתר משרד החקלאות, הוא הנוהל המחייב. 31 29 ,ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב23 בדצמבר19 20 . 30 ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר נוהל עבודת פקיד היערות , נוהל013.003.001.001 , 6 בינואר2019 .)(להלן: נוהל עבודת פקיד היערות נוהל זה עודכן לאחרונה, ב- 6 בינואר2019 , ו הוא משמש בסיס לתיאור עבודת פקיד היערות במסמך זה. יש לציין בהקשר זה טענות שלפיהן משרד החקלאות פועל על פי הנוהל, אף על פי שזה ,התקבל בחוסר סמכות ו בלי שהתקיים דיון כנדרש לאישורו בתקנות בו ו.עדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת גוטליב ויזרעאלי– משרד עורכי דין, מכתב לשר החקלאות ולמנכ"ל משרד ,"החקלאות בנדון "נוהל עבודת פקיד יערות החדש שאושר בחוסר סמכות ובניגוד לדין7 ביולי2019. יצוין כי לפי עו"ד יוסף אטון, נכון ל- 18 בנובמבר2019 , משרדו לא קיבל כל תשובה. עו"ד יוסף אטון, גוטליב ויזרעאלי– ,משרד עורכי דין, דוא"ל18 בנובמבר2019 . פרו פ' יפעת הולצמן גזית גורסת ש מדובר בנוהל חדש אשר שונה מבחינה ."מהותית מן הנוהל שהיה נהוג עד כה, ולא בנוהל "מעודכן פרופ' יפעת הולצמן-גזית, מרצה בבי הס ת פר ,למשפטים במכללה למינהל ומומחית לרגולציה של עצים, מכתב31 בדצמבר2019 . 31 ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות ,הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב28 באוקטובר2019 . ,לפי פקודת היערות כל פעולה הגורמת או העלולה לגרום למותו של עץ מוגדרת "כריתה". כל פגיעה אחרת בעץ לא ,תיחשב כריתה והוראות פקודת היערות לא יחולו עליה 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 3.2 היבטים ארגוניים אגף יער ואילנות במשרד החקלאות, שבראשו עומד פקיד היערות הממשלתי , משמש יחידת .מטה העוסקת בקביעת המדיניות ובפיקוח על ביצועה בתחומן של רשויות מ קומיות32 הרגולציה מבוצעת בפועל בידי פקידי יערות עירוניים, וברשויות שבהן אין פקיד יערות עירוני היא מבוצעת :)בידי פקיד יערות אזורי של קרן קיימת לישראל (קק"ל  פקיד י יערות עירוני ים כפופים מבחינה מקצועית לפקיד היערות הממשלתי שממנה ,אותם ו כפופים מבחינה מי נהלתית .לעירייה שבה הם מועסקים נכון למועד כתיבת ,הסקירה פקידי יערות עירוניים פועלים ב-6 1 ;רשויות מקומיות בישראל33  פקידי יערות אזוריים של קק"ל פועלים בתשעה אזורים המכסים את כל שטח הארץ, ו כפופים מבחינה ימ נהלתית לפקיד היערות הראשי של קק"ל . פקידי היערות האזוריים של קק"ל אחראים להנפקת הרישיונות בכל שאר הרשויות ., שאין בהן פקיד יערות עירוני כלומר, הרגולציה רוב ב הרשויות מתבצעת על ידי תשעה פקידי יערות אזוריים שאינם כפופים מבחינה מי נהלתית לפקיד היערות הממשלתי, ו אינם פועלים בהכרח על פי .הנחיותיו34 לפי פקיד היערות הממשלתי , "פער זה צפוי להשתנות בשנה הקרובה, עת יושלם המה לך להחלפת פקידי יערות קק"ל בפקידי יערות אזוריים, עובדי משרד ".החקלאות35 מפקיד היערות הראשי של קק"ל, אשר ממונה על פקידי היערות האזוריים, נמסר כי העברת הסמכויות במרחב העירוני למשרד החקלאות צפויה להפחית את העומס, ולאפשר לקק"ל להתמקד בשאר ה תחומים שבאחריות ה. הוא הוסיף כי ל דעתו האישית היה ראוי להשאיר את קק"ל– י שה א גוף ציבורי ששומר על הנוף– אחראי ת ל שטחים הפתוחים (שמחוץ לקו הכחול של )הרשויות ,ולא להעביר את סמכויות קק"ל באזורים אלה למשרד החקלאות . יצוין כי באזורים 32 )לתיאור חלוקת הסמכויות בין פקיד היערות בייעודי קרקע אחרים (יערות קק"ל, שמורות הטבע ורשות הטבע והגנים, שטחים חקלאיים ,ראו: משרד החקלאות ופיתוח הכפר תו כנית משרדית להפחתת הנטל הרגולטורי: רישיונות כריתה והעתקה של עצים , נובמבר2018 ', עמ 8 – 9 , 15 . 33 :ואלו הן תל אביב, חיפה, ירושלים, רמת גן, פתח ו תקו,ה רחובות, באר ,שבע נתניה, אשדוד, יבנה, הוד השרון, גבעת ,שמואל, מ.א. משגב מ.א. לב השרון, ראשון-לציון וגבעתיים. ,ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,מכתב23 בדצמבר2019 . 34 למשל, פקידי היערות האזוריים של קק"ל אינם משתמשים במערכת רישוי זמין ולכן אינם פועלים על פי הנוהל המעודכן להוצאת רישיון בהליכי תכנון ובנייה. להרחבה ראו ב פרק4.5: "הוצאת רישיון כריתה או העת ק"ה במסגרת תהליך תכנון ובנייה :, ולהרחבה נוספת ראו ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר תו כנית משרדית להפחתת הנטל הרגולטורי: רישיונות כריתה והעתקה של עצים , נובמבר2018 ', עמ19 . 35 ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז ,המחקר והמידע של הכנסת, מכתב19 בספטמבר2019 . ,על הסיבות ההיסטוריות לחלוקה הקיימת בין משרד החקלאות וקק"ל ראו: משרד החקלאות ופיתוח הכפר ות כנית משרדית להפחתת הנטל הרגולטורי: רישיונות כריתה והעתקה של עצים , נובמבר2018 ', עמ8 – 10 . על הקשיים הנגרמים בשל הפיצול הארגוני בין משרד 'החקלאות לבין קק"ל ועל המהלך למינוי פקידי יערות אזוריים ממשלתיים ראו שם, עמ19 – 20 . פקידי יערות אזוריים של קק"ל אינם כפופים מבחינה ימ נהלתית לפקיד ,היערות הממשלתי ו אינם פועלים בהכרח על פי הנחיותיו. בשנה הקרובה יושלם מהלך להחלפתם בפ קידי י ערות אזוריים עובדי משרד החקלאות כיום פועלים פקידי יערות עירוניים ב- 16 רשויות מקומיות; יתר הרשויות מקבלות שירותים מתשעה פקידי יערות אזוריים של קק"ל 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אלה נדרשים אישורי כריתה בעיקר לפרויקטים גדולים של הקמת תשתיות (כבישים, רכבות )וכדומה . 36 שתי סוגיות הקשורות למבנה המערכת הרגולטורית של כריתה והעתקה של עצים במרחב ה בנוי הן השייכות הארגונית של פקיד היערות הממשלתי למשרד החקלאות, ו השייכות הארגונית של פקידי היערות העירוניים לרשויות המקומיות:  השייכות הארגונית של פקיד היערות הממשלתי למשרד החקלאות . השייכות הארגונית של פקיד היערות למשרד ממשלתי זה או אחר עשויה להשפיע על המדיניות .והרגולציה מ תוך כך עולה השאלה: האם שיוכו של פקיד היערות הממשלתי למשרד להגנת הסביבה, ולא למשרד החקלאות כ פי שנעשה היום ,עשוי להוביל ליישום מדיניות המתמקדת יותר בשימורם של העצים ב יחס לאינטרסים אחרים? בתשובה על שאלתנו בנדון השיב פקיד היערות כי לא ראוי להעביר את תחום ה י יעור ,למשרד להגנת הסביבה אלא יש ו מר ו לש במשרד החקלאות , כנהוג במרבית המדינות המערביות. בין הטעמים לדבר הוא מונה את הממשק ב ין שטחי הייעור ושטחי החקלאות, את ה הבדלים בין הפעילות היערנית לבין פעילות שמירת טבע קלאסית ואת הצורך ב ידע וכלים בתחום ה אגרונומי ה – ואלה ישנם למשרד החקלאות (בכלל זה – פעילויות מחקר יערניות ואגרונומיות וו רל)נטיות במכון וולקני. עוד טען פקיד היערות כ ך: "בלי קשר לדיון איזה משרד יטפל בנושא ... הדבר הנכון וה חשוב ביותר לעשות הוא להקים בישראל את רשות הייעור הממשלתית, בין אם על ידי הסדרת מעמד קק"ל ובין אם על ידי הקמת רשות ייעור ממשלתית, כל זאת באמצעות חקיקת חוק יער ואילנות, אשר יחליף את פקודת היערות. במסגרת החקיקה צריכה להיות מוקמת מועצה ציבורית אשר תסייע לשר הח קלאות בקביעת ה מדיניות הממשלתית הנכונה לייעור". 37  השייכות הארגונית של פקידי היערות העירוניים לרשויות המקומיות. מודל ההעסקה של פקידי היערות העירוניים מייצר פוטנציאל מובנה ל ניגוד עניינים , שכן במסגרת עבודתם פקידי היערות העירוניים בוחנים לא אחת בקשות לרישיון כריתה שמגישה אותה הרשות.שמעסיקה אותם38 36 סוהיל זיידן, מנהל מטעים, חורש טבע ,י ומרעה ופקיד היערות הראשי, קרן קיימת לישראל, שיחת טלפון18 בנובמבר2019 . 37 ,ד"ר ארז ברקאי ,פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב28 באוקטובר2019 . 38 יפעת הולצמן- ,גזית ארץ, עיר, צומח: הסדרי המשפט בתחום ההגנה על עצים במרחב העירוני ,המשפט 'כא, תשע"ו, עמ33 . לפי פקיד היערות הממשלתי, יש להקים בישראל רשות ייעור ממשלתית באמצעות חקיקת חוק יער ואילנות, אשר יחליף .את פקודת היערות כמו כן, יש להקים מועצה ציבורית אשר תסייע לשר החקלאות בקביעת המדיניות 13 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm פקיד היערות הראשי של קק"ל סבור כי עדיפה ,מתכונת של פקידי יערות אזוריים שאינם כפופים לאותה העירייה שעל הרגולציה בתחומה הם מ מונים. 39 ניר שלו מפורום עצים ב ארגון חיים וסביבה סבור אף הוא כי פתרון לניגוד העניינים הוא נ מנג ון שבו " הסמכות לאשר בקשות לרישיונות כריתה תהיה נתונה לפקידי יערות מחוזיים בתחום כל מחוז מ י .נהלי, שיהיו עובדי משרד החקלאות, ולא לפקידי יערות עירוניים מנגנון כזה יהיה דומה למ נגנון שמוגדר ב חוק התכנון והבנייה , שלפיו רבות מהת ו כניות טעונות .אישור ועדה מחוזית ואין בסמכות הוועדה המקומית לאשרן" 40 פקיד היערות הממשלתי סבור כי הצעות מעין אלה הן רצויות, אולם מצריכות תוספת כוח אדם במשרד החקלאות .לביצוע המשימות41 במצב הקיים, פקיד היערות פועל לצמצם את הפוטנציאל לניגוד העניינים של הפקידים העירוניים באמצעות נוהל אישור ת ו כניות עבודה עירוניות ,שבו נ קבע כי תו כניות העבודה של הפקיד העירוני יעברו בקרה חיצונית של פקיד היערות הממשלתי. 42 על פי ,הנוהל הבקשות לרישיונות הכרית ה שהרשות מבקשת לצורך תו כנית הפית וח מוגשות על ידי פקיד היערות העירוני לאישור אגף יער ואילנות במשרד החקלאות . פקיד היערות הממשלתי מקיים דיון עם פקידי היערות העירוניים אחת לחודש בנושא זה ( ברשות שהגישה ת ו כנית שכז)ו. 43 4 . רי שיונות לכריתה ולהעתקה של עצים במרחב ה בנוי בישראל 4.1 ת הליך הוצאת רישיון לכריתה ולהעתקה של עצים תחילתו של רישיון כריתה הוא בבקשה המוגשת לפקיד היערות, אשר עשויה לחול על עץ אחד או יותר– ועד לאלפי עצים . בקשות להיתר כריתה נשענות על עילות שונות, ובהן צ ו רכי בנייה )ופיתוח; בטיחות (למשל מפני עץ מט לנפול44 בריאות העץ ו היותו מפגע תברואתי (למשל עץ .)המפיץ אלרגנים בסמוך לבעלי רגישות עמדת פקיד היערות בנוגע ל:כל אחד מן העצים שבבקשה תהיה אחת מאלה 39 סוהיל זיידן, מנהל מטעים, חורש טבעי ,ומרעה ופקיד היערות הראשי, קרן קיימת לישראל, שיחת טלפון18 בנובמבר2019 . 40 ניר שלו, פורום עצים– ,חיים וסביבה, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת21 ביוני2019 . 41 ,ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב28 באוקטובר2019 . 42 נוהל עבודת פקיד היערות, סעיף6.5 . 43 ,ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב28 באוקטובר2019 . 44 ,על הגישה להערכת סיכונים מעצים בארץ ראו: אביגיל הלר ואחרים הערכת סיכונים בעצים ,יער 12 , 2011 ', עמ65 – 46 . מודל ההעסקה של פקידי היערות העירו ניים מייצר ניגוד עניינים מובנה : במסגרת עבודתם הם מטפלים ברישיונות כריתה אשר מוגשים על ידי אותה הרשות שמעסיקה אותם 14 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  אישור כריתה, ש במסגרתו הכורת נדרש ל נטוע נטיעות חליפיות. 45 כאשר הדבר אינו אפשרי, הכורת נדרש לשלם היטל כספי למימון נטיעה של עצים חליפיים שווי ערך לאלה שנכ רתו (ראו פרק: 4.4 :מנגנוני פיצוי בגין כריתת עצים;)  אי ,שור העתקה ש במסגרתו לא ניתן אישור לכרות את העץ, אלא ניתן אישור להעתיק את העץ על שורשיו למקום אחר בליווי מומחה;  דחיית ה בקשה , כלומר הותרת העץ במקומו והגדרתו כעץ לשימור. החלטת " פקיד היערות נסמכת על דירוג "ערכיות העץ לפי צירוף ציוני העץ ב ארבעה קריטריונים ;: מצב בריאותי של העץ; מין העץ; חופת העץ ו מיקום העץ. 46 רוג י הד משפיע על ההחלטות שיתקבלו לגבי העץ. למשל, עץ ב על( ערכיות גבוהה מאוד17 – 20 נקודות) הוא עץ שיש לשמר בכל דרך אפשרית, ואילו עץ ב על( ערכיות נמוכה0 – 6 נקודות) הוא עץ מת, מסוכן או בתהליך ניווני, ויומלץ לכ ו רת ו מייד. 47 ,כאמור רישיון אחד עשוי ל כלול עץ יחיד או עצים רבים, עד כדי אלפי עצים. כש ב בקשה נכללים כמה עצים, אפשר שפקיד היערות יאשר חלק מן העצים לכריתה, חלק אחר – להעתק ה, וחלק .אחר יגדיר כעצים לשימור על כל החלטה של פקיד היערות אפשר להגיש ערעור בתוך14 יום מפרסומה לציבור (ראו בהמשך, פרק4.3 : הליכי ערעור על רישיון כריתה או העתקה). תהליך הטיפול בבקשה לרישיון כריתה מסוכם בתרשים1 .להלן 45 מקרים חריגים שבהם אין דרישה לנטיעות חליפיות (פיצוי נופי) מפורטים בסעיף4.2.1 ;בנוהל פקיד היערות: עץ המהווה סכנה בטיחותית עץ מת או חולה שלא ניתן לשקמו; עץ ממין פולש; עץ בנטיעה זמנית; עץ שאושר לכריתה במסגרת ת ו ,כנית שנתית של הרשות המקומית .קק"ל ורשות הטבע והגנים 46 כל אחד מן הקריטריונים הללו מקבל ניקוד של 0 – 5 נקודות. דירוג "ערכיות העץ" מתקבל מצירוף הניקוד ב ארבע ת הקריטריונים ועל כן נע בין0 ל- 20 .נקודות 47 נוהל ע,בודת פקיד היערות סעיף4.2.2 . וכן'נספח ד .בנוהל יצוין כי בנוהל הקודם נכללו הקריטריונים "ייחוד העץ" ו" ,"תרומה סביבתית אך נטען כי אופיים הסובייקטיבי של קריטריונים אלה גרם לחוסר ודאות ולמניפולציות, ופתח פתח לסחטנות; על כן פקיד היערות הממשלתי החליפם ב"חופת הע ץ" ו"מיקום העץ", הניתנים לניקוד אובייקטיבי יותר :. וראו ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר משרד החקלאות משנה את הקריטריונים להגדרת ערכו של העץ בסקר עצים , 12 באוגוסט2018 :, כניסה3 בנובמבר2019 החלטת פקיד היערות נסמכת על דירוג "ערכיות העץ" לפי צירוף ציוני העץ :בארבעה קריטריונים מצב ו ה בריאותי של העץ, מין העץ, חופת העץ ומיקום העץ 15 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים1: תהליך הטיפול בבקשה לרישיון כריתה 48 ה רשות המקומית שבה נמצא העץ .היא שמפקחת על ביצוע תנאי הרישיון במקרים שבהם רישיון הכריתה ניתן כחלק מעבודות בנייה ופיתוח, הרשות מתנה את טופס האכלוס (טופס4 ) בביצוע הוראות הרישיון, ובכלל זה נטיעות חליפיות (ראו ב פרק 4.4 : מנגנוני פיצוי בגין כריתת עצים ). בפרויקטים לאומיים מורכבים במיוחד כגון כבישים, מחלפים ותשתיות רכבת, "נמסרת התחייבות חשב כנגד הסכום ,ומימושו נבדק ע "י פקיד היערות עם הגשת ות כניות השתילה וההשקיה". 49 4.2 נתונים בדבר רישיונות לכריתה ולהעתקה של עצים במרחב ה בנוי בשנים 2013 – 2018 בטבלה1 להלן נתונים על מספר רישיונות הכריתה וההעתקה במרחב העירוני בישראל בשנים 2013 – 2018 ,על ו מספר העצים לכריתה ולהעתקה ה נ כללים ברישיונות אלה. מספר העצים שכריתתם או העתקתם אושרה ברישיון הוא , .כאמור, בין עץ יחיד ועד לאלפי עצים לרישיון יודגש כי לא נ כללים בנתונים עצים שאינם בוגרים ו עצים שאינם מוגנים, שכן כריתתם אינה ,מצריכה רישיון. כמו כן אין בידי פקיד היערות ריש םו מלא של מספר ה בקשות שנדחו בשלמותן (כלומר, לא אושרה כריתתו או העתקתו של אף עץ במסגרת הבקשה; ,עם זאת לפי הערכות 48 ,התרשים מתוך: משרד החקלאות ופיתוח הכפר תו כנית משרדית להפחתת הנטל הרגולטורי: רישיונות כריתה והעתקה של עצי ם , נובמבר 2018 ', עמ15 . 49 ,ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב19 בספטמבר2019 . 16 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מדובר בכ- % 15 מן הבקשות). 50 לכן, הנתונים בטבלה1 שלהלן הם נתוני הבקשות שאושרו )(בחלקן או במלואן על ידי פקידי היערות העירוניים או פקידי היערות האזוריים של קק"ל , ולא נתוני סך כל הבקשות שהוגשו ו לג רמים אלה. טבלה1 : רישיונות ועצים להעתקה ולכריתה במרחב ה בנוי ,לפי סיבת הכריתה2013 – 2018 51 2013 2014 2015 2016 2017 2018 ס ך ול הכ עצים להעתקה 16,412 25,493 4,585 12,074 3,614 5,798 67,976 עצים לכריתה בנייה 13,012 77,228 16,644 42,527 33,256 21,822 204,489 בטיחות 14,687 14,947 9,535 11,646 11,370 9,905 72,090 סיבה אחר ת 26,698 21,349 21,509 14,827 5,967 9,215 99,565 ס ך ול הכ 54,397 113,524 47,688 69,000 50,593 40,942 376,144 ס ך כל ה)עצים ברישיונות (כריתה והעתקה 70,809 139,017 52,273 81,074 54,207 46,740 444,120 ס ך כל ה רישיונות 5,304 6,371 5,916 7,410 8,115 6,450 39,566 על פי ,הטבלה בסיכום רב שנתי לשנים 2013 – 2018 הונפקו במרחב ה בנוי 39,566 רישיונות , והם מתייחסים ל- 444,120 ( עצים11 .)עצים לרישיון בממוצע בטווח הזמן הזה, שנת 2014 היתה השנה שבה נכרת ו או הועתק ו ה עצים הרבים ביותר – כ- 140,000 עצים. ב שש השנים האלה ,כ- 376,000 מן העצים ברישיונות היו לכריתה ( 84.7% ) לעומת כ- 68,000 להעתקה ( 15.3% .) חלוקה זו תנודתית, ועם זאת ניכרת מגמה כללית של ירידה ב שיעור ה עצים להעתקה מ- 2013 , שהיית ה שנת שיא ובה23.2% מכלל העצים ברישיונו ת היו להעתקה, ועד לשנים2017 ו- 2018, שבהן שיעור העצים להעתקה ירד ל- 6.7% ו- 12.4% בהתאמה (ראו תרשים2 )להלן . 50 ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר תו כנית משרדית להפחתת הנטל הרגולטורי: רישיונות כריתה והעתקה של עצים , נובמבר2018 ', עמ7. 51 ,ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב19 בספטמבר2019 . יצוין כי בסעיף6.6.2 בנוהל עבודת פקיד היע רות (שעודכן ב- 6 בינואר2019) נקבע: "אחת לשנה, לא יאוחר מ-1 למרץ יפרסם פקיד היערות הרשותי דוח שנתי המסכם את כל הכריתות וההעתקות שאושרו ברשות. הדוח יפורסם באתר הרשות המקומית ובאתר משרד ."החקלאות ופיתוח הכפר 17 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים2 ,: שיעור העצים להעתקה ולכריתה במרחב הבנוי 2013 – 2018 מגמה זו תואמת את מדיניות פקיד היערות להמעיט ככל הניתן בהעתקות בשל עלות כלכלית גבוהה ושיעורי הצלחה נמוכים של היקלטות העץ במקומו החדש. עלות העתקה נעה מכ- 1,500 שקלים לעץ זית, שהסכויים להצלחה בהעתקתו הם85% , ועד כ חצי מיליון שקלים לעצ ים גדולים, שסיכוי ההצלחה בהעתקם הם60% . יצוין כי עלויות העתקת עצים במרחב העירוני הן גבוהות במיוחד כיוון ששורשיהם צמודים ל תשתיות התת-קרקעיות ,. כמו כן השינוע של עצים גדולים במרחב העירוני מצריך י לע תים קרובות סגירת כבישים, הסרה של רמזורים, כבלי חשמל ,ותקשורת שלטי חוצות .ועוד 52 " נספח ה' בנוהל עבודת פקיד היערות שכותרתו נוהל כללי עזר לקבלת החלטה להעתקת עץ" " מגדיר את ההעתקה כפתרון למקרים מיוחדים של עצים בהם מצטברים התנאים הבאים: עצים בעלי ערכיות גבוהה שלא ניתן לשמרם במקומם בשום אופן (לאחר בחינת ומיצוי כל החלופות ה קיימות לשימור) וקיימת היתכנות גבוהה להעתקתם ולקליטתם". למרות המדיניות המוצהרת לצמצם בהעתקות , פקיד היערות הראשי של קק"ל טוען כי הוא נ אלץ לעיתים להורות על העתקה גם כאשר הוא ,סבור שאין לכך הצדקה מקצועית שכן הנוהל לא מותיר לו ברירה אם ה עץ ב על ניקוד גבוה ובעל.היתכנות העתקה גבוהה לדעתו ,ב שלושה מקרים ייתכן שמוטב שלא לבצע העתקה :אף אם היא מחויבות בנוהל הנוכחי כאשר עלות ה העתקה גבוהה ב מידה יוצא ת דו;פן כאשר העץ להעתקה הוא ממין שצומח ,מהר ו אין הצדקה להעתיק ו משום שנטיעה חליפית יכולה ;להגיע לנוף גבוה בזמן קצר למדי ו כאש ר 52 ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניי ,ת מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב23 בדצמבר2019 . הכוונה ,בהצלחה היא שאחרי שנתיים העץ נותר בחיים. עם זאת, על פי פקיד היערות ככל שהעץ בוגר יותר , שלב ההסתגלות נמשך שנים ות רב יותר(7 – 12 שנ)ים ן בה ו הוא איננו .מצמיח בדים חדשים, עלים חדשים, פירות וכדומה 23.2% 18.3% 8.8% 14.9% 6.7% 12.4% 15.3% 76.8% 81.7% 91.2% 85.1% 93.3% 87.6% 84.7% 2013 2014 2015 2016 2017 2018ס ה"כ עצים להעתקה עצים לכריתה הירידה בשיעור העצים להעתקה משקפת מדיניות להמעיט ככל הניתן בהעתקות בשל עלות כל כלית גבוהה ושיעורי הצלחה נמוכים 18 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מדובר ב עצי נוי ש אינם נמנים ע ם עצי ארץ ,ישראל אין צורך בהעתק תם . ,לכן פקיד היערות הראשי של קק "ל מציע להרחיב את שיקול הדעת הניתן ל פקיד היערות לא ש להורות על העתקה(למשל, לקבוע תקרה לעלות העתקה ביחס לערך העץ ב מקרים של עצי נוי שאינם נמנים ע ם עצ י ארץ ישראל.) 53 פקיד היערות הממשלתי דוחה את הטענה. לדבריו ,הנוהל הקיים נותן כלים לבחינת הבקשה ,אך אינו מחליף את שיקול דעתו של פקיד היערות בכל מקרה ומקרה. 54 ,כאמור, רישיונות כריתה והעתקה עשויים להינתן בשל כמה עילות ו הבולטות ש בהן הן צ ו רכי בנייה ופיתוח, ובטיחות (למשל, עץ נטוי ה מט לנפול). עילות אחרות , המסווגות בנתונים לעיל .כ"אחר", הן בין השאר בריאות העץ ומפגעים סביבתיים ,בכל שש השנים בנייה הי יתה עילת הכריתה השכי חה, ו בגינה נכרתו204,489 עצים( 54.4% ) .כפי ש מוצג בתרשים3 , בארבע משש השנים עילת הכריתה השכיחה הייתה בנייה. 55 שנת2014 הייתה שנת השיא בכריתות ל צורכי בנייה , ובה ניתן אישור לכריתה של77,228 עצים לצורכי בנייה , שהם% 68 מן העצים .שנכרתו באותה השנה56 תרשים3 : עצים לכריתה במרחב הבנוי ,לפי עילת הכריתה2013 – 2018 53 ,סוהיל זיידן, מנהל מטעים, חורש טבעי ומרעה ופקיד היערות הראשי, קרן קיימת לישראל דוא"ל , 17 בדצמבר 2019 . 54 ,ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב1 בינואר2020 . 55 יוצא ות מן הכלל הן השנים 2013 ו- 2015 ,ש בהן "אחר" הי יתה הקטגוריה המובילה – % 49 ו- % 45 מן העצים שנכרתו .בהתאמה 56 בתשובה לע שאלתנו השיב פקיד היערות הממשלתי כי אין לו הסבר למספר החריג של עצים שנכרת ו ב- 2014 .ד "ר ארז ברקאי ,פקיד היערות הממשלתי ,תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,מכתב , 23 בדצמבר 2019 .עם זאת נציין כי לא מן הנמנע את ש הירידה ב מספר ה כריתות בין שנת 2014 לשנת2015 אפשר חס י לי ,בין ,השאר לעובדה שבנובמבר 2014 "הגדרת עץ בוגר בשטח הייעודי [למגורים] עודכנה לקוטר20 ס"מ לעומת10 ס"מ בשאר האזורים. הדבר החריג עצים רבים בשטחי המגורים והעניק להם פטור מקב לת ,רישיון כריתה." משרד החקלאות ופיתוח הכפר תו כנית משרדית להפחתת הנטל הרגולטורי: רישיונות כריתה והעתקה של עצים , נובמבר 2018 ', עמ16 . 26,698 21,349 21,509 14,827 5,967 9,215 13,012 77,228 16,644 42,527 33,256 21,822 14,687 14,947 9,535 11,646 11,370 9,905 0 20,000 40,000 60,000 80,000 100,000 120,000 2013 2014 2015 2016 2017 2018 אחר בנייה בטיחות בשנים2013 – 2018 בנייה הי יתה עילת הכריתה השכיחה, בג ו ינה נכרתו 204,489 עצים ( 54.4% ) 19 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4.3 הליכי ערעור על רישיון כריתה או העתקה ככלל, כל בעל עניין רשאי לערער לפקיד היערות הממשלתי על רישיון כריתה/העתקה הש וציא פקיד היערות העירוני או האזורי. 57 משך הזמן העומד לכך הוא14 יום מפרסום הרישיון .באינטרנט58 הערעור עשוי להיות של מגיש הבקשה, שמבקש להפוך את החלט תו של פקיד )היערות (למשל, החלטה שעץ הוא לשימור ולא תותר כריתתו, ,והוא עשוי להיות של צד שלישי המתנגד לתנאי ה רישיון שהתקבל (למשל, היתר כריתה לעץ שהמערער מבקש לשמר). פקיד היערות הממשלתי מוסר את החלטתו בתוך21 ימים .ממועד הערעור59 רישיון יימסר רק אם "לא ".הוגשו עררים על ההחלטה או שהעררים נדונו ולא התקבלו60 מרכז המחקר והמידע ביקש נתונים מפורטים על ערעורים בשלוש השנים האחרונות, ובכלל זה מספר הערעורים– הערעורים ,שהתקבלו במלואם הערעורים שהתקבלו באופן חלקי ו אלה שנדחו על הסף – ,ומספר העצים הנכללים בהם( בפילוח לפי סוג הערעור ערעור על סירוב לבקשה ו ערעור על ( אישור כריתה/העתקה) ולפי עילת הבקשה בנייה ופיתוח או עילה אחר ת .) פקיד היערות הסביר כי בשל מגבלות מערכת הנפקת רישיו נות הכריתה אין לו אפשרות להפיק מידע מפורט מעין זה , וכן אין לו כוח האדם הדרוש לחקר רשומות ידני לצורך הפקת.הנתונים61 עם זאת, נמסרו נתונים על מספר הערעורים, ללא פירוט, ואלה מופיעים ב תרשים4 .להלן62 כפי ש אפשר לראות בתרשים4, מספר הערעורים בשלוש השנים האחרונות מסתכם במאות אח דות – 445 ערעורים בשלוש שנים. 57 ,נוהל עבודת פקיד היערות4.2.7 . יוצא מן הכלל הוא רישיון לכריתה בשל סכנה ברורה, מוחשית ומ י ידית" . במקרה זה היתר הכריתה ייכנס לתוקף מיד עם הנפקתו. פקיד היערות ינמק החלטתו וידאג לפרסומו באתר האינטרנט, ולתיעוד מלא של העץ (כולל תמונות) טרם .כריתתו " נוהל עבודת פק ,יד היערות4.2.6 . 58 לפי פרופ 'יפעת הולצמן- גזית, "בפרסום הרישיון באינטרנט לא מופיע מועד הפרסום באתר. פעילים למען עצים נתקלים לא פעם ברישיון שלא הופיע באתר14 יום כנדרש. אולם, בה י עדר ציון של מועד הפרסום בלתי אפשרי לתקוף את הליך הפרסום." פרופ' יפעת הולצמן- ג זית, מרצה בבי הס ת פר ,למשפטים במכללה למינהל ומומחית לרגולציה של עצים, מכתב31 בדצמבר2019 . 59 ,נוהל עבודת פקיד היערות4.2.8 . 60 ,נוהל עבודת פקיד היערות4.2.5 . 61 קובץ אקסל שבו ים רט ו מפ עררים ותוצאותיהם מפורסם ב אתר משרד החקלאות תחת הכותרת דוח עררים2019 :(כניסה8 בינואר2020 .) נכון לינואר2020 ,ב דוח נכללים 89 מקרים, מתחילת2019 .ועד סוף ספטמבר של אותה שנה בנוגע ל כל מקרה מצוינים תאריך הגשת הערר, היישוב, סיבת הגשת הבקשה לכריתת העץ, החלטת פקיד ה יערות ה אזורי, והחלטת פקיד ה יערות ה ממשלתי. פרסום נתונים אלה ,עשוי להגביר את השקיפות אך רמת הפירוט שלהם ה אינ מספיק ה לעיבוד .תמונה כוללת של מגמת העררים 62 ד"ר ארז ברקאי, פק ,יד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב19 בספטמבר2019 . 111 123 211 2016 2017 2018 תרשים4 : ערעורים בשנים2016 – 2018 20 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בשנים האלו הוצאו 21,975 רישיונות (טבלה1 ,לעיל), כלומר ערעורים הוגשו ב- 2% מן המקרים. שיעורים דומים נמצאו במחקר משנת2015 ש בו נ בדק ו נתוני ערעור בשנים2012 – 2014 .ב מחקר זה נ מצא ששיעורי הההצלחה של הערעורים היו גבוהים למדי– בין30% למחצית הערעורים התקבלו– ולכן הציעה כותבת המחקר כי אין לייחס את שיעור הערעורים הנמוך לאי- הצלחה בערעור. לפיכך הועלתה השערה שמיעוט השימוש בזכות ההתנגדות נובע מחוסר ,ידיעה של הציבור על קיומו של רישיון ואולי גם מחוסר ידיעה על עצם הליך הרישוי ובתוכו ה זכות להתנגד. 63 בהקשר זה יצוין כי גורמים הנוגעים בדבר, 64 ובהם פקיד היערות עצמו, מציינים שאופן פרסום המידע באינטרנט מסורבל ואינו ב איכות המתאימה ל עידן הדיגטלי העכשו וי , והדבר פוגע .בשקיפות ובאפשרות של הציבור למצות את זכותו לערער משום כך , פקיד היערות מעוניין להחליף את מערכת המחשוב הקיימת. 65 עוד על ,סוגיה זו ו על הקשיים בתחום ניהול הידע והנתונים בתחום ר י שיונות הכריתה, ראו פרק6: ניהול ידע, זמינות נתונים ו שקיפות. נוסף לע ה הנגשה האלקטרונית של המידע, יידוע הציבור בדבר עצים שמועמדים לכריתה יכול להיעשות באמצעות שלט שייתלה על העץ עצמו, המודיע כי העץ מועמד לכריתה/להעתקה ומיידע על אפשרות הערעור (בדומה לחובת הפרסום החלה בתחום התכנון וה בנייה.) 66 עמדת " פקיד היערות בנושא זה היא כי עצים המצויים בשטחים ציבוריים ראוי ונכון יהיה הדבר כי ייתלה שלט עליהם טרם הנפקת הרישיון וכי תתאפשר לאז רח, בצורה טובה יותר, זכות הטיעון בפני .פקיד היערות. במסגרת התקנות אותן אנו כותבים, אנו נפעל להסדרת הנושא" 67 היבט נוסף שעשוי להשפיע על מימוש זכות הערעור הוא משך הזמן הניתן לכך. ניר שלו מפורום עצים בארגון חיים וסביבה סבור כי ראוי להאריך את פרק הזמן להגשת ערר לפקיד היערות ה ממשלתי מ- 14 יום, כנהוג היום, ל- 30 ,יום" בדומה לקבוע בחוק התכנון והבנייה להגשת ערר על החלטה של ועדה מקומית לאשר הקלה/שימוש חורג ולדחות התנגדות לכך." 68 פרופ 'יפעת ל הו צמן גזית סבורה אף היא כי ראוי להאריך את פרק הזמן ה מוקצב לערעור. היא מציינת כי מניין 63 יפעת הולצמן- ,גזית ארץ, עיר, צומח: הסדרי המשפט בתחום ההגנה על עצים במרחב העירוני ,המשפט 'כא, תשע"ו, עמ36 . לפי המחקר (שם), שיעור המערערים נע בין פחות מ- 3% ב- 2012 לפחות מ- 1% ב- 2014 . 64 ראו למשל: יפעת הולצמן- ,גזית ארץ, עיר, צומח: הסדרי המשפט בתחום ההגנה על עצים במרחב העירוני ,המשפט 'כא, תשע"ו, עמ35 . 65 ד"ר ארז ברקאי, פקי ,ד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב19 בספטמבר2019 . 66 הצעות חוק פרטיות ברוח זו הוגשו כמה פעמים בעבר. פירוט של הצעות חוק אלו ראו בדברי הסבר ל הצעת חוק לתיקון פקודת היערות (חובת פרסום לציבור על ידי הצבת שלט), התשע"ה– 2015 /(פ20/1253 ,)של חברת הכ נסת תמר זנדברג וקבוצת חברי ה כנסת, נוסח .לדיון מוקדם 67 ,ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב28 באוקטובר2019 . 68 ניר שלו, פורום עצים– ,חיים וסביבה, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת21 ביוני2019 . פרסום המידע באינטרנט מסורבל , והדבר פוגע בשקיפות ובאפשרות של הציבור למצות את זכותו לערער 21 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 14 ה ימים כולל גם חופשות מרוכזות ברשויות המקומיות, במשרד החקלאות ובקק"ל ,כך אם ש מועד ההגשה חל בזמן .חופשה מרוכזת זכות הערעור מתאיינת69 4.4 מנגנוני פיצוי בגין כריתת עצים כאמור, וכפי שיוסבר בפירוט להלן, כדי להבטיח פיצוי נופי בעד כריתת העצים, בעל הרישיון נדרש לבצע נטיעה חליפית שוות ערך .לעצים שהוא כורת70 למשל, כריתת עץ בשווי10,000 שקלים תחייב נטיעות חל י פיות (של עץ אחד או כמה עצים) ב שווי .כולל זהה ,ככלל הנטיעה החל פית י אמורה לה יעשות באתר ש בו נכרת העץ . אולם לעיתים קיים קושי לבצע נטיעות בהיקף הנדרש ,למשל אם מספר הנטיעות החליפיות גבוה ממספר העצים הכרותים ,או השטח צר מלהכיל את הנטיעות עקב הרחבת הבנייה בו .בעל רישיון שמנוע מלבצע את הנטיעה במלואה נדרש לטעת עצים באתר חלופי , או לשלם "ערך חליפי "לקרן ייעודית למימון הנטיעות על ידי צד שלישי. 71 הערך .החליפי זהה לשווי העץ הנכרת הנוסחה לחישוב שווי עץ מתבססת על מכפלה של ארבע ה קריטריונים :מיקום ;העץ ה מצב ה ;בריאותי של העץ; מין העץ וגודל העץ (שטח הפני חתך הגזע, המחושב לפי קוטר הגזע). 72 שוויו של עץ בשטח בנוי עשוי עונל בין כמה עשרות שקלים ועד ,000 300 שקלים ואף יותר. 73 בתשובה על בקשתנו לנתונים על היקף הנטיעות החליפיות והערך החליפי (אלה שנקבעו ברישיונות ואלה שבוצעו בפועל) הבהיר פקיד היערות כי הנתונים אינם בידיו. בשל מגבלות התוכנה שמשמשת את פקיד היערות להנפקת רישיונות, הנתונים קיימים במחשבו של כל אחד מפקידי היערות ואין כיום דרך להפי ק נתונים כוללים של היקף הנטיעות החליפיות הכלולות ברישיונות ולפקח על ביצוען ברמת המטה. 74 בשל המחסור בנתונים אי-אפשר לדעת מהו ה מספר הכולל של הנטיעות החליפיות שנקבעו ברישיונות. להרחבה על מגבלות מערכת המחשוב הקיימת ועל הת ו כניות להחליפ ה ראו פרק 6: ניהול ידע, זמינות נתונים ושקיפות. 69 פרופ' יפעת הולצמן-גזית, מרצה בבי הס ת פר ,למשפטים במכללה למינהל ומומחית לרגולציה של עצים ,מכתב31 בדצמבר2019 . 70 מקרים חריגים שבהם אין דרישה לפיצוי נופי מפורטים בסעיף4.2.1 בנוהל פקיד היערות, ראו הערה43 לעיל. סעיף1.1.2 .6 בנוהל פקיד היערות מסמיך את פקיד היערות להורות על נטיעה חליפית מופחתת כאשר מדובר בכריתה של שלושה עצים לכל היותר בחלקה שבה .יחידת מגורים אחת, או במגרש שמיועד ליחידת מגורים אחת 71 בהתאם ל סעיף15 ,א(ב) של פקודת היערות ש לפיו "סבר פקיד היערות כי בשל תנאים סביבתיים או נסיבות מיוחדות לא ניתן לבצע נטיעה חלופית, יקבע בתנאי הרישי."ון כי על בעל הרישיון לשלם היטל כספי בשיעור ובאופן כפי שנקבע לפי הסעיף הקטן האמור 72 'ראו בנוהל עבודת פקיד היערות, נספח ד ', עמ24 . טבלאות ערך עצים לדוגמה 'ראו שם, עמ37 – 40 . 73 ,ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,מכתב23 בדצמבר2019 . 74 לפי ד"ר ארז ברקאי (שם), הפקת הנתונים באופן ידני תצריך כמה פעולות: "פנייה לאיתור כל הרישיונות שפורסמו בשנים אלו ע"י כל פקידי היערות; קריאה ואיתור בגוף הרישיון את סכום הפיצוי הנופי ואופן מימושו; פנייה לרשות המקומית, לפקחי הרשות ולמחלק ות הגנים ונוף/שפ"ע על מנת לאתר את כל הרשומות העוסקות במימוש ואישור תנאי הרישיון. היות שנתונים אלו אינם זמינים, אלא פועל יוצא של ".חקר רשומות, לצורך המצאת הנתונים נדרשות שעות עבודה רבות מאוד וכוח אדם רב שאינו בנמצא בשל מגבלות מערכות המחשוב המשמשות את פקידי ,היערות אין כיום דרך להפיק נתונים ע ל היקף הנטיעות החליפיות הכלולות ברישיונות ולפקח על ביצוען באופן ממוחשב 22 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נוסף על כך , פקיד היערות צירף הסבר מפורט על אופן ניהול תחום הפיצוי הנופי . להלן עיקרי :הדברים  ,ככלל הפיצוי הנופי נעשה באמצעות נטיעת עצים ב סכום הערך החליפי שנקבע ברישיון לפחות .בסכום זה מובאות בחשבון העבודות הנלוות לנטיעת העצים ובכללן התקנת מערכות השקיה, הכנת בתי גידול ראויים, השתיל עצמו ומג י ני עץ שונים.  )פקיד היערות (העירוני או האזורי שמוציא את הרישיון קובע מפורשות על גבי טופס .הרישיון כמה עצים חליפיים יינטעו ובאיזה גודל הרישיון עובר לרשות המקומית שבה .נמצא הנכס, והיא שמפקחת על ביצוע תנאיו  ,ככלל את הנטיעות החליפיות יש ל עשות במתחם שבו נכרתים העצים . אך אם אין די מקום לכלל הנטיעות החליפיות בשטח זה– במקרים רבים כך קורה בפרויקטים של בנייה מורכבת ורחבת היקף– אזי אפשר לפעול באחד מ שני מסלול:ים o תיאום יתרת הנטיעות בשטח אחר בתחום הרשות – ובכלל זה בשטח ציבורי פתוח, ברחוב מקביל, ברחבה עירונית וכדומה; 75 o מסלול של ערך חליפי , שבו בעל הרישיון משלם היטל כספי ל תקציב בלתי רגיל )(תב"ר רשותי ייעודי לפיצוי נופי76 – כלומר, תקציב צבוע של העיריה אשר מותר תשהל מש בו אך ורק למטרת נטיעות וטיפול בעצים. כספי ההיטל עשויים לשמש את הרשות המקומית לכמה פעולות הכרוכות ב נטיעת עצים חדשים , וכן לפעולות תחזוקה של עצים קיימים או חדשים בתחומי הרשות, ובהן הסדרת בתי גידול; חידוש מערכת ההשקיה; עבודת תמיכה ואורתופ ד יה לעצים עתיקים ה זקוקים ל שיקום; וביצוע סקר עצים לשכונה או אתר כלשהו .ברחבי הרשות77 כלומר , "במסלול "ערך חליפי יש פתח לשימוש ב תקציבים שהופקדו בתב"ר רשותי למימון פעולות שוטפות של הרשות המקומית במקום התכלית המוצהרת של נטיעת עצים חדשים. מכאן עולות שאלות עובדתיות ועקרוניות. השאלות העובד יות ת הן: בהנחה שתופעה כזו קיימת ,מה היקפה ?וכמה עצים ניטעים בפועל ביתרת ?"הסכום של "ערך חליפי י בה ,עדר מנגנון מרכזי לאיסוף נתונים ולפיקוח על הביצוע אי- 75 ד "ר ארז ברקאי ,פקיד היערות הממשלתי ,תשוב ה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת ,מכתב , 23 בדצמבר 2019 . 76 " תקציב בלתי רגיל הוא תקציב של עירי י ה המיועד לפעולה חד-פעמית או לתחום פעילות מסוים ...כספים של תקציב בלתי רגיל ינוהלו בנאמנות בידי ראש העירי י ה והגזבר, בנפרד מכספי חשבון התקציב שאינו בלתי רגיל, ל א ייעשה כל שימוש בכספים של תקציב בלתי רגיל שלא למטרה שלשמה נועד...כספים של התקציב הבלתי- רגיל אינם ניתנים לשעבוד שלא לטובת הפעולה שלה מיועד התקציב הבלתי .רגיל "אתר משרד הפנים :, כניסה4 בנובמבר2019 . ,לפי פקיד היערות "רק בשנת2018 נוצ ר מנגנון מפוקח ברשויות שהקימו תב"ר ייעודי לצורך הפקדת כספי הפיצוי הנופי וזה עובר בקרה ".על ההפקדות וההוצאות מכספי התב"ר באגף יער ואילנות ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר ,והמידע של הכנסת, מכתב19 בספטמבר2019 . 77 ,ד"ר ארז ברקאי ,פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב23 בדצמבר2019 . הערך החליפי שמשולם לתקציב )בלתי רגיל (תב"ר רשותי הוא תקציב צבוע לצורכי העצים ברשות, שאפשר להשתמש בו הן לנטיעות חדשות הן לטיפול ב עצים ותיקים 23 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אפשר .להשיב על שאלות אלו ה שאלות ה :עקרוניות הן בין השאר האם יש לאפשר שימוש בכספי הערך החליפי לכיסוי עלויות הטיפול בנטיעות אחרי מועד השתילה, ואם כן– לאיזה פרק ?זמן האם יש להעדיף שימוש בכספי הערך החליפי לנ טיע ת עצים חדשים על פני אחזקתם של עצים קיימים? אם כן, במה צריכה עדיפות זו להתבטא? 4.5 הוצאת רישיון כריתה או העתקה במסגרת ת הליך תכנון ובניי ה78 כאמור, רוב העצים הנכרתים ברישיון במרחב הבנוי נכרתים במסגרת פעולות בנייה ופיתוח, דבר המעיד על המת ח המובנה בין הליכי התכנון וה בנייה לבין האינטרס הציבורי של שמירה על העצים במר חב העירוני. בהקשר זה יצוין כי לדברי ד"ר רוני בר מהאגף לתכנון אסטרטגי במ י נהל התכנון, התפיסה התכנונית של המ י נהל היא שלעצים יש חשיבות רבה במרחב העירוני, ולפיכך יש ליצור שלד רציף ואיכותי של עצי צל במרחבים העירוניים, הקיימים והחדשים. לדבריה, על שלד זה להיות מתוכנן בהלימה לרשת הרחובות העירונית ובהתאמה לפרישת המוקדים .והעוגנים ברחבי העיר ד"ר בר ה וסיפה כי בימים אלה מפותחים יעדים להגדלת שיעור כיסוי העצים במרחב הבין- בנייני העירוני מ ,תוך התייחסות לאזורי אקלים שונים וזאת במסגרת .התהליך הממשלתי להפחתת פליטות גזי חממה במקביל לפיתוח היעדים, מינהל התכנון, בשיתוף אגף יער ואילנות במשרד החקלאות, פועל ל הכנת מדריך ל הצללת עצים בעיר. המדריך יכלול המלצות מהרמה הכלל- עירונית לגבי פרישת העצים בעיר, ועד להמלצות על נטיעות בסוגי מרחבים שונים (רחובות, שטחים ציבוריים פתוחים, רחובות מרוצ פים וכדומה) ובמרקמי בינוי .)שונים (מרקם עירוני, בנייה רוויה, מגדלים, התחדשות עירונית וכדומה79 מעורבות פקיד היערות כרגולטור תיתכן בשני שלבים מובחנים של ת הליכי התכנון וה בנייה : שלב התכנון ושלב היתר ה בנייה .ןל לה תיאור מעורבות ו של פקיד היערות בשני ה שלבים, בדגש על שלב ההיתר ל בנייה , שבו חלו לאחרונה שינויים ,ניכרים.אשר יתוארו וידונו 4.5.1 שלב התכנון שלב התכנון הוא שלב ש בו מוסדות התכנון מגבשים ת ו כנית מפורטת שמכוחה אפשר להוציא היתר בנייה. 80 רב ב ות מן ו הת כניות שאפשר להוציא מכוחן היתרי בנייה לא נדרשת מעורבותו של פ דיק היערות; יוצאות מן הכלל ות הן כניות אשר כוללת יותר מ- 50 עצים ובשטח של 35 78 תודתנו נתונה ל עו"ד רוני טיסר ועו"ד לירון אדלר מצוות הייעוץ המשפטי של ועדת הפנים והגנת הסביבה .על הסיוע בסעיף זה 79 ד"ר רוני בר, מנהלת אגף קשרי חוץ– ,האגף לתכנון אסטרטגי ,מינהל התכנון, דוא"ל17 בדצמבר2019 . עבודת מינהל התכנון בנושא נעשית במסגרת התהליך הבין- משרדי "ישראל2050 ": כלכלה משגשגת בסביבה מקיימת, שאותו מוביל המשרד להגנת הסביבה יחד עם מינהל התכנון, משרד האנרגיה, משרד הכלכלה ומשרד התחבורה. מינהל התכנון מרכז את עבודת צוות הערים והמבנים שמתמקד בהפחתת פליטות מזהמים בסביבה הבנויה. 80 לפי מילון המונחים של מינה ל התכנון :(כניסה6 בנובמבר2019 " ), תוכנית מפורטת היא ות כנית שמכוחה ניתן להוציא היתר בנייה ו . ת כנית מפורטת חלה בדרך כלל על תחום מצומצם של מתחם ולעיתים אף על מגרש או על מבנה בודד. סעיף145 (ז) לחוק קובע שעל מנת שניתן להוציא היתר בנייה , על הת ו כנית לקבוע את י י עודי הקרקע, את שטחי ה בנייה המותרים, את החלוקה למגרשים, את קווי הבניין ואת גובה המבנים או מספר הקומות. בציבור עדיין רווח הכינוי'תב"ע' ו לת.כנית מפורטת, אף על פי שאינו בתוקף " בימים אלה מינהל התכנון מפתח יעדים להגדלת שיעור כיסוי העצים במרחב הבין- בנייני העירוני מ תוך התייחסות לאזורי ,אקלים שונים וזאת במסגרת התהליך הממשלתי להפחתת פליטות גזי חממה 24 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm דונם לפחות (תנאים מצטברים). ו בת כנית בסדר גודל כזה חייב ך עור התוכנית להיוועץ גם ב פקיד היערות. 81 לשם כך עליו להעביר לידי פקיד היערות מסמכים שונים, ובהם סקר עצים מלא בגבולות הת ו )כנית (טבלאות ותשריט ש בו מסומנים העצים ומצוין אם הם ,מיועדים לכריתה להעתקה ו/או לשימור. פקיד היערות מצ י דו נדרש לפרסם חוות דעת ובה עמדתו על ה שינוי ים ה נדרש ים ב סטטוס המוצע של עצים בת ו )כנית (למשל, מעץ לכריתה לעץ לשימור לצד הסבר מנומק ל נחיצות.שינויים אלו82 יצוין כי אף ב נוגע ל תו כנית ש לא חלה עליה חובת היוועצות בפקיד היערות, בכל זאת רשאי עורך ו הת כנית לבקש .חוות דעת של פקיד היערות83 יתרון בחוות דעת כזו – בין שעורך התוכנית חויב בה, בין שביקשה באופן וולונטר י – הוא שהי א מקנה פטור מן הצורך בחוות דעת נוספת להוצאת רישיון כריתה/העתקה בשלב היתר ה בנייה ,)(ראו להלן וכך גוברת ה וודאות ה תכנונית ב אשר לעצים שבת ו כנית כבר.בשלב התכנון 4.5.2 שלב היתר ה בנייה בתום הליך התכנון, אפשר להגיש בקשה להיתר בנייה מכוחה של הת ו.כנית שאושרה על פי נוהל פקיד היערות אשר היה בתוקף עד ינואר2019, היזם הגיש לפקיד היערות בקשה לרישיון כריתה/העתקה רק אחרי שהוציא את היתר ה בנייה לעבודות שבשטח ן נמצאים העצים ש אותם .הוא ביקש לכרות או להעתיק באופן זה, פקיד היערות היה יכול להבטיח כי הבקשה לכריתה או להעתקה תואמת את ה בנייה ,שעתידה להתבצע לפי ההיתר שניתן. עם זאת ה וצאת רישיון הכריתה/העתקה רק אחרי שניתן היתר בנייה יצרה קושי, משום שקבלת חוות הדעת של פקיד היערות בשלב זה הייתה עלולה לחייב שינויים ו אף לסתור ין טו חל ל את התכנון המפורט שמכוחו הוצא היתר ה בנייה ,(למשל חוות דעת שאוסרת כריתת עצים בלב שטח המיועד ל בנייה.) 84 ,לכן בנוהל עבודת פקיד היערות שעודכן ב- 6 בינואר2019 85 הו קדמה הוצאת רישיון ,"הכריתה/העתקה במתכונת של "רישיון מושהה ומותנה לפי ה מתווה ש י תואר ל הלן. 86 לפי נוהל עבודת פקיד היערות העדכני, על היזם להגיש את הבקשה לרישיון הכריתה או ההעתקה במסגרת השלב המקדמי המכונה ""שלב הבקשה למידע . במסגרת תשוב ת ה של 81 בעבר, לפי חוק התכנו ן וה בנייה (תיק ון 'מס89 ), התשס"ט– 2008 , נדרש פקיד היערות לחוות דעה על כל תוכנית שמימושה דרש כריתת .עצים בוגרים דרישה זו בוטלה בתיקון101 לחוק התכנון וה בנייה שנכנס לתוקף באוגוסט2014 :. לסקירה ראו יפעת הולצמן- ,גזית ארץ , עיר ,צומח :הסדרי המשפט בתחום ההגנה על עצים במרחב העירוני ,המשפט כא, 'תשע"ו, עמ40 - 38 . 82 לפירוט ראו :נוהל עבודת פקיד היערות ,סעיף 5.1 . 83 נוהל עבודת פקיד היערות, סעיף5.1.1 . 84 ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר תו כנית משרדית להפחתת הנטל הרגולטורי: רישיונות כריתה והעתקה של עצים ,נובמבר 2018 ', עמ 11 – 12 . 85 יש הטוענים כי עדכון הנוהל ובכלל זה השינויים הנוגעים להליכי תכנון ובנייה נעשו בחוסר סמכות, ראו הערה29 .לעיל 86 ,להרחבה ראו: משרד החקלאות ופיתוח הכפר תו כנית משרדית להפחתת הנטל הרגולטורי: רישיונות כריתה והעתקה של עצים , נובמבר 2018 ', עמ11 – 12 , 21 . בנוהל עבודת פקיד היערות שעודכן לאחרונה נקבעה מתכונת חדשה של רישיון "מושהה ומותנה", שבו מי שמבקש רישיון כריתה לצורך בני י ה מגיש את הבקשה כחלק מהליך הוצאת היתר ה בנייה – ולא אחרי קבלת היתר בנ י ,יה כפי שהיה נהוג עד כה ברבות מן ו הת כניות שאפשר להוציא מכוחן היתרי בנייה לא נדרשת מעורבותו ;של פקיד היערות יוצאות מן הכלל הן ות כניות אשר כוללת יותר מ- 50 עצים ובשטח של35 דונם לפחות (תנאים )מצטברים 25 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הוועדה המקומית על בקשת המידע להיתר היא מ "נפיקה "תיק מידע שבו ו רט ופמ ת הת ו כניות .'שחלות על המגרש, זכויות הבנייה, קווי הבניין, ייעוד הקרקע, השימושים המותרים וכו לצורך הנפקת תיק מידע, עורך הבקשה נדרש להגיש ל ו ועדה מידע ממגוון גורמים וו רל,נטיים87 אשר מהם הוא מקבל את פרטי התנאים והדרישות ש בהם המבנה נדרש לעמוד . רק לאחר הנפקת תיק מידע היזם יכול.להתקדם לתכנון אדריכלי בפועל של המבנה ולהגשת בקשה להיתר היתר הבנייה ניתן לבסוף על סמך עמידתו ב אותן דרישות המופיעות בתיק המידע . 88 לפי נוהל עבודת פקיד היערות המעודכן ,אם קיימים במגרש המתוכנן ל בנייה עצים בוגרים , היזם נדרש להגיש בקשה גם לפקיד היערות"כבר ב"שלב הבקשה למידע (אלא אם כן כבר קיבל את חוות דעתו של פיקד היערות בשלב התכנון.) 89 עורך הבקשה יידרש למסור לפקיד ,היערות מידע על העצים שבמגרש90 ו אם יחליט פקיד היערות על מתן רישיון כריתה או העתקה, הוא יוציא רישיון"מותנה ומושהה": מושהה, כי תוקף הרישיון אינו מ י ידי; מותנה, כי הרישיון יקבל תוקף רק אם וכא שר יינתן היתר בנייה. חשוב להדגיש כי ל מרות פרסומו של ההליך המתואר"של "רישיון מותנה ומושהה בנוהל העדכני של ,עבודת פקיד היערות פקידי יערות רבים עדין פועלים במתכונת הקודמת של הוצאת אישור רק אחרי שניתן היתר ה בנייה. פקידי היערות האזוריים של קק "ל– אשר טרם הושלמה החלפתם בפקידים ממשלתיים (ראו פרק3.2 : היבטים ארגוניים )לעיל – אינם משתמשים במערכות המחשוב "רישוי זמין " של מינהל התכנון, שהשימוש הן ב הכרחי להוצאת ,רישיון מותנה ומושהה במתווה שתואר לעיל ולכן הם ממשיכים לפעול על פי הנוהל הישן. זאת ועוד, " ,לפי פקיד היערות הממשלתי על מנת ליישר קו כרגע מול כל היזמים ועורכי הבקשות בכל הארץ ולא ליצור שוני קיצוני בין רשויות מבחינת הרגולטור ומהלכי האישור, גם מרבית פקידי היערות העירונים אינם מבצעים הליך זה ][של רישיון מותנה ומושהה , וממתינים לכניסתם .לתפקיד של כל פקידי היערות האזוריים במשרד החקלאות" 91 87 סעיף145(א1) לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה– 1965. בהתאם לעבודת ה בנייה ,שהיזם מבקש לבצע קובע מהנדס הוועדה המקומית מיהם הגורמים ש אליהם עורך הבקשה להית ר צריך לפנות כדי לקבל את תגובתם לבקשה (רשות הכבאות, משרדי ממשלה כגון משרד הבריאות והמשרד להגנת ה.)סביבה, רשות מקרקעי ישראל ועוד 88 ,להרחבה על שלבי הבקשה להיתר בנייה ראו: מינהל התכנון רוצים לבנות – מה לעשות? רישוי בנייה ב- 5 צעדים :, כניסה6 בינואר2020 . 89 לפי סעיף5.2.5 בנוהל עבודת פקיד היערות, חוות דעתו של פקיד היערות בשלב התכנון מקנה פטור למשך עשר שנים מן הצורך בחוות דעת נוספת בשלב ההיתר. כלומר, אם ו הת כנית נעשתה על פי חוות דעת שמסר פקיד היערות בשלב התכנון (בעיקר בפרויקטים גדולים כאמור של35 דונם לפחות ו- 50 )עצים לפחות מגיש הבקשה לרישיון כריתה ו/או העתקה פטור מן הצורך לבקש חוות דעת נוספת בשלב הבקשה להיתר, ו פקיד היערות יבחן את הבקשה לרישיון הכריתה/העתקה בהתאם לחוות.הדעת שהוצאה בשלב התכנון 90 המידע הראשוני שעל עורך הבקשה להגיש תלוי ב מספר :העצים במגרש חמישה עצים בוגרים ומעלה מחייבים הגשה של סקר עצים מלא , אך אם במגרש יש עד חמישה עצים בוגרים אין צורך בסקר עצים מלא, ו לבקשת הכריתה יצורפו שם העץ, קוטר גזע ו , מי נו ו שתי תמונות )דיגיטליות לכל עץ (תמונה כללית ותמונת תקריב . אחרי קבלת המידע הראשוני, רשאי פקיד היערות לדרוש מידע נוסף. לפירוט ראו: נוהל ,עבודת פקיד היערות5.2 . 91 ,ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב16 בדצמבר 2019 . למרות פרסו ם ההליך המתואר של "רישיון ,"מותנה ומושהה פקידי יערות רבים עדין פועלים במתכונת הקודמת של הוצאת אישור רק אחרי שניתן היתר הבנ יה י. מצב זה צפוי להשתנות עם מינויים של פקידי יערות אזוריים במשרד החקלאות 26 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4.5.3 המחלוקת בדבר מועד הוצאת רישיון כריתה או העתקה ב ת הליכי תכנון ו בנייה על פי פקיד היערות , הקדמת ה הליך של הוצאת רישיון כריתה/העתקה לשלב מסירת המידע , והסבת תשומת לב המתכננים למיקומו של עץ חשוב וערכי ,במרחב המתוכנן מאפשר ות הגנה טובה יותר על העצים. ,לדבריו פקיד היערות רשאי "להורות על שימורם של עצים בעלי ערכיות גבוהה מאוד ולהקל בסטטוס של עצים בעלי ערכיות נמוכה. ככל שעורך התוכנית יקבל את הנחיית השימור בשלב המקדים (כלומר" שלב"הבקשה למידע ,) הוא יוכל לתכנן בהתאם להנחיה זו". 92 כנגד שינוי זה עולות שתי טענות מרכזיות: ,חשש לכריתה מופרזת של עצים .וקושי לערער93 החשש מכריתה מופרזת של עצים במתווה של "רישיון כריתה מושהה ומ ו תנה" שתואר לעיל נשען על ה עובדה שהבקשה לרישיון כריתה/ העתקה מוגשת בשלב מוקדם לתכנון המבנה, י בה עדר ת ו כנית בנייה קונקרטית להיתר ש אליה הרישיון מתייחס. הטענה היא ש בתנאים אלה יש חשש ש פקיד היערות יהיה אנוס לאשר כריתה של כל עץ המונע מימוש של מלוא זכויות ה בנייה ב.מגרש הנתון94 על טענות מעין אלה ה שיב פקיד היערות כי חוות דעתו ניתנת לאחר שבחן " את תכולת הבקשה, לרבות קו המגרש, קו הבניין, וקווי המרתפים וזאת בממשק עם העצים המצויים .בתא השטח" 95 כלומר, אף על פי שמדובר בשלב ראשוני של הו צאת ההיתר וייתכנו שינויים בהתאם להערות הגורמים השונים – גם בשלב הראשוני הבקשה כוללת נתונים ופרמטרים .ספציפיים טענה נוספת נוגעת לקושי לערער. נטען כי/היות שהבקשה לרישיון כריתה העתקה מוגשת י בה עדר ת ו כנית בנייה קונקרטית להיתר לא יהיה אפשר לגבש בסיס לערעור על רישיון 92 ד"ר א ,רז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב28 באוקטובר2019 . 93 פרופ' הולצמן-גזית מעלה ,טענה שלישית ו היא שהליך הענקת רישיון כריתה בנוהל החדש מנותק מן הפיצוי הנופי של נטיעת עצים .חליפיים לדבריה , "מכיוון שמועד הענקת רישיון מותנה הוקד ם לשלב של בקשת מידע שבו אין עדיין תוכנית קונקרטית ל בנייה ולא ידוע מה ההקלות והחריגות שיבקש היזם, בלתי מעשי בשלב זה לקבוע נטיעה חליפית במגרש... לפיכך הצפי הוא שמסלול הערך ה חליפי– על הבעייתיות שקיימת בו– יהפוך להיות ה נורמה (במקום כוונת המחוקק המקורית לנטיעה חליפית)." פרופ' יפעת הולצמן-גזית, מרצה בבי ת הס פר ,למשפטים במכללה למינהל ומומחית לרגולציה של עצים, מכתב31 בדצמבר2019 . 94 כך למשל נטען במכתב שנשלח לשר החקלאות ולמנכ"ל משרדו מטעם פורום עצים בארגון חיים וסביבה: "הנוהל החדש כובל במידה רבה גם את שיקול הדעת של פקיד היערות העירוני עצמו. בעוד שלפי המצב שהיה נהוג עד כה, פקיד היערות העירוני בחן בקשות לרישיונות כריתה המוגשות לו כחלק מהליכי בנייה ופיתוח לאור הבקשה להיתר על כל מאפייניה, לפי הנוהל החדש הוא נדרש לבחון את הבקשות לרי שיונות כריתה אך ורק לאור הת ו כניות השונות ... שחלות על הקרקע, ובמנותק מבקשה קונקרטית להיתר בנייה. בנסיבות אלו, הוא חייב למעשה לאשר את כריתת כל העצים שסילוקם נדרש כדי לאפשר את מימוש זכויות הבנייה המוקנות והמותנות המאושרות ו בת כניות החלות. כך תמ"א- 38 מאפשרת חפ ירת מרתף חניה על מלוא שטח המגרש, מה שמחייב לכרות את כל העצים הנטועים בו. גם אם הבקשה להיתר שתוגש בסופו של דבר כלל לא תכלול מרתף חניה, פקיד היערות העירוני יידרש לאשר את כריתת כל העצים הנטועים במגרש כדי לאפשר את מימוש זכויות הבנייה התיאורטיות הללו למרתף חניה." גוטליב ויזרעאלי– ,משרד עורכי דין מכתב לשר החקלאות ולמנכ"ל משרד החקלאות בנדון "נוהל עבודת פקיד יערות החדש שאושר ,"בחוסר סמכות ובניגוד לדין7 ביולי2019. יצוין כי לפי עו"ד יוסף אטון, נכון ל- 18 בנובמבר2019 , משרדו לא קיבל כל תשובה. עו"ד יוסף אטון , גוטליב ויזרעאלי– משרד עורכי דין,, דוא"ל 18 בנובמבר2019 . 95 ,ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב28 באוקטובר2019 . כנגד ההליך של "רישיון מותנה "ומושהה עולות שתי :טענות מרכזיות חשש לכריתה ,מופרזת של עצים וק ושי לערער 27 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הכריתה/העתקה שניתן, ו בכך יש פגיעה הלכה למעשה בזכות הערעור של הציבור , הנתונה לו לפי הוראות פקודת היערות . כך למשל נטען במכתב שנשלח לשר החקלאות ולמנכ"ל משרדו מטעם פורום עצים בארגון חיים וסביבה: " העורר נדרש להציג לפקיד היערות הארצי ][הממשלתי טיעונים משכנעים מדוע לשמר את כל העצים או חלקם, אולם הוא אינו יכול לדעת בכלל מהן עבודות הבנייה שבגינן מאושרת כריתת העצים, מאחר שטרם הוגשה כל בקשה להיתר בנייה, וכלל לא ידוע האם כריתת העצים נדרשת כדי לאפשר ביצוע הקלות מהת ו כניות החלות על המגרש והאם ניתן לשמר בו חלק מהעצים או כולם גם אם הבנייה המבוקשת תבוצע במלואה. בנסיבות אלו, אין כמעט ספק שכמעט כל העררים יידחו ומספר העצים שייכרתו יגדל .משמעותית" 96 תשובת פקיד היערות על טענות מעין אלה היא שבאופן מעשי, היות שרישיון הכריתה/העתקה שיינתן בשלב מסירת המידע להיתר הוא רישיון מ ,ושהה ומותנה אזי מרגע פרסומו יש די זמן לערער עליו, לבח ון את הערעורים ואף לשנו ת את פרטי רישיון הכריתה או היתר ה בנייה , ככל שהדבר נדרש, טרם מתן היתר בנייה סופי .בנוגע ל,בסיס הערר פקיד היערות הממשלתי טוען כי "תכלית הבקשה )'קיימת (בניין מגורים, תעסוקה, כביש וכו , העצים הקיימים המאושרים לכריתה קיימים (פרסום רישיון מותנה ומושהה), כך שהליך הערר הציבורי אינו נפגע, כמו גם הליך הערר של היזם, במידה והוא מעוניין בכך". 97 5 . הגנה על עצים מפני פגיעה פגיעה בעצים עלולה להיגרם בכמה אופנים , ובכלל זה :יה עדר מקצועיות , למשל גיזום משחית ;בידי מי שאינו מוכשר לכך רשלנות , למשל במהלך עבודות בנייה ; ו פעולה מכוונת , למשל כדי .לצמצם את החשיפה לתביעות עקב מפגעים הקשורים בעץ כאמור, החוק אינו מגן על העצים מ פני פגיעה אלא אם כן הפגיעה גרמה או הייתה עלולה לגרום להמתת העץ , ואז הפגיעה תוגדר כ כריתה. כל פגיעה אחרת בעץ– חמורה ככל שתהיה– לא .תיחשב לכריתה, והוראות פקודת היערות לא יחולו עליה :פירושו של דבר פקודת היערות אינה מגינה .על עצים מפני פגיעה שאינה כריתה בידי הרשויות יש כמה כלים שמטרתם לצמצם פגיעה בעצים. אמצעי רגולטורי שעשוי לצמצם פגיעה בעצים עק ב רשלנות במהלך בנייה הוא " נוהל עבודות תשתית בקרבת עצים ", ובו הנחיות 96 גוטליב ויזרעאלי– משרד עורכי דין, מכתב לשר החקלאות ולמנכ"ל משרד החקלאות בנדון "נוהל עבודת פקיד יע רות החדש שאושר ,"בחוסר סמכות ובניגוד לדין7 ביולי2019 . 97 ,ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב28 באוקטובר2019 . 28 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm של פקיד היערות בנוגע לעבודות בקרבת עצים באתרי בנייה. 98 נוסף על כך ,ב נוהל עבודת פקיד היערות נ קבע: " במקרה בו החליט פקיד היערות על שימור מחמיר של עץ רשאי הוא לדרוש ערובה בנקאית לשימורו של העץ בסכום ובתנאים שיורה למימוש בתנאי הרישיון". 99 פגיעה בעצים עלולה להיגרם אגב פעולות גיזום לא מקצועיות; ו לפי ,אתר משרד החקלאות "במקרים רבים, גיזום.העצים שנעשה בישראל אינו מקצועי .. ,מנוגד לכל כללי הטיפול בעץ .מזיק לו, מקצר את חייו, ולעתים אף גורם למות העץ" 100 לפי פקיד היערות הממשלתי ,האגף שבראשות ו שם לו למטרה להכשיר אנשים ולהעמיק את הידע בתחום האילנאות. בשיתוף משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים הוא מקדם מהלך להכשרת אילנאים, וקורס ראשון נפתח בנובמבר 2019 . קורס מקצועי נוסף בנושא גיזום מועבר ע ל די י שירות ההדרכה ו המקצוע במשרד החקלאות (ול א על ידי .)אגף יער ואילנות פקיד היערות הממשלתי מדגיש כי "אף אחד מהקורסים אינו מעניק תעודת 'גוזם מומחה' למסיימים אותו... אין זה בסמכות המשרד להעניק תעודות עבודה מקצועיות, וכיום שוק התעסוקה בתחום זה פתוח." בטווח הרחוק, לאחר שיוכשרו מס פיק מחזורים בקורס אילנאי, בכוונת המשרד לעמוד על כך "שחברות, גופים ציבוריים, עיריות ".וגופי תשתית גדולים ידרשו כי האגרונומים אותם הם מעסיקים יהיו בעלי תעודת אילנאי101 עם ,זאת ,לדעתו.בשלב זה אין צורך בהסמכת התחום בחקיקה102 לעומתו , אילן נזריאן מעמותת אילנאי "ישראל סבור כי יש להגדיר בחקיקה את ה"אילנאי כמקצוע המצריך הסמכה. ,הדבר נחוץ כדי לאפשר לאילנאים להוציא ביטוח אחריות מקצועית .למשל במקרה של נזק שנגרם מעץ שהיה בטיפולם לטענתו ,הסדרת הביטוח א הי בעיה משמעותית לעוסקים בתחום. 103 אשר לגיזום משחית שנגרם מתוך כוונה להפחית סיכונים לפגיעה נזיקית (למשל, נזק לרכוש או לנפש 'מענף שקרס), פרופ יפעת הולצמן- גזית, מומחית לרגולציה של עצים, מעידה מניסיונה כי גיזום משחית ופוגעני עלול לה יעשות .על ידי עיריות שחוששות מתביעות לפי ד"ר נילי קרקו- ,אייל ,מומחית לדיני נזיקין במקרה של נזק שנגרם מעץ אפשר להטיל אחריות על רשות ציבורית בעוולת הרשלנות רק אם הנזק הוא תוצאה של התנהלות לא סבירה, כלומר רק אם הרשות לא נקטה אמצעים סבירים למניעת הנזק. פרסום קוד או תקנות מקצועיות לגיזום וניהול עצים 98 ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר,נוהל עבודות תשתית בקרבת עצים אפריל2013. בין השאר מוגדרת חובה לקבל ייעוץ אגרונומי להכנת ,תוכנית עבודה שיש לאשר ה אצל פקיד היערות לפ ני הכניסה לעבודות באתר בנייה. בתוכנית יוגדר אזור השורשים המוגן, שאותו יש לגדר ובתחומו אסורות פעולות מפעולות שונות המנויות בהנחיות . כמו כן נקבעו פעולות נוספות שהיזם או הקבלן המבצעים מחויבים לבצע לשם הבטחת שלומם של העצים שבסמוך להם בוצעה העבודה ולאחזקתם עד12 חודשים לאחר סיום העבודות. 99 נוהל עבודת פקיד היערות, סעיף6.1.2.6 . 100 ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר שאלות ותשובות נפוצות: כל מה שרצית לדעת על עצים :, כניסה11 בנובמבר2019 . 101 ,ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב23 בדצמבר2019 . 102 ,ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב28 באוקטובר2019 . 103 אילן נזריאן, ,עמותת אילנאי ישראל (ע"ר), מסרון19 בדצמבר2019 . גיזום משחית ופוגעני עלול לה יעשות על ידי עיריות שחוששות מתביעות 29 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הנטועים בשטחים ציבוריים ופרטיים עשוי לסייע לקבוע מה נחשב לניהול עצים סביר, ועיריות וגורמים פרטיים שיפעלו על פי הנחיות מעין אלו יצמצמו בכך את חשיפת ם לתביעות, ויקל עליה ם .לבצע גיזום מקצועי ללא חשש תביעות104 יצוין בהקשר זה כי פי ל ,פקיד היערות הממשלתי לאחרונה פורסם מסמך מפורט ובו ,הנחיות לניהול משק העצים בעיר זאת כדי להביא לניהול מושכל ונכון של הסיכונים מהעצים. 105 מעבר לכך, פרופ' הולצמן-גזית מצביעה על קושי לאזן בין אינטרסים ציבוריים שונים: כל עוד צפויות אך ורק תביעות על נזק מן העצים, האינטרס של צמצום סכנות מן העץ יגבר על יתר האינטרסים הציבוריים הכרוכים בהימצאותם של עצים ב ריאים, ובהם הצללה, איכות אוויר ו .נוי כיום אינטרסים אלה אינם מקבלים ביטוי משפטי כלשהו ש היה עשוי לאזן את החשש מפגיעת העץ. ל ,דעתה הגדרת עילת תביעה של הציבור נגד רשות שביצעה גיזום משחית של עץ במרחב הציבורי עשויה לאפשר איזון טוב יותר בין האינטרסים הציבוריים השונים המושפעים מגיזום .העץ106 6 . ניהול ידע, זמינות נתונים ושקיפות איסוף נתונים קבוע ושיטתי והנגשתם לציבור םה הבסיס לשקיפות וליכולתו של הציבור להיות שותף ב ת הליכי קבלת החלטות, לערער על החלטות רגולטוריות ולבקר אותן. כמו כן, איסוף המידע חיוני כדי לאפשר לרגולט ור עצמו לטייב את תהליכי עבודתו . מרכז המחקר והמידע ביקש מפקיד היערות שורה ארוכה של נתונים בפילוחים שונים, ובחלק מהמקרים נעננו כי בשל מגבלות ב ת הליך איסוף הנתונים ו ב מערכת המחשוב, אין ביכולתו של פקיד היערות לספק את הנתונים המבוקשים; כך עלה בדיון על זכות הערעור (ראו פרק4.3 לעיל) וגם בדיון על הפיצוי ה ,נופי (נטיעות חליפיות וערך חליפי פרק4.4 לעיל ). מטבע הדברים, ה י עדר מסד נתונים מרכזי פוגע ביכולתו של פקיד היערות להפיק נתונים על הפיצוי הנופי שנקבע בריש יונות ועל הביצוע בפועל, ו כך.מונע ממנו לנהל מעקב שיטתי בתחום זה לפי פקיד היערות הממשלתי, במערכת הנפקת רישיונות הכריתה המשמשת כיום, "הנתונים אינם נמצאים ונאגרים במערכות משרד החקלאות באופן שוטףon-line , אלא נמצאים כמערכת ".סגורה במחשבו האישי של כל פקיד יערות פקיד היערות הממשלתי ביקש להחליף את המערכות ,אך לא נמצא לכך תקציב. 107 104 ד"ר נילי קרקו-אייל , מרצה בבית הספר למשפטים ,במכללה למינהל ומומחית בדיני נזיקין, דוא"ל27 בנובמבר2019 . 105 ,ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב23 בדצמבר2019 :. למסמך ראו ,אביגיל הלר, אגף יער ואילנות במשרד החקלאות ניה ול סיכונים במשאב העצים העירוני: המלצות אגף יער ואילנות לניהול, מעקב וטיפול , דצמבר2019 :, כניסה6 בינואר2020 . 106 פרופ' יפעת הולצמן-גזית, מרצה בבי הס ת פר ,למשפטים במכללה למינהל ומומחית לרגולציה של עצים ,דוא"ל26 בנובמבר2019 . 107 ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממש ,לתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב19 בספטמבר2019 . מערכות המחשוב המשמשות את פקידי ,היערות מיושנות ,והדבר פוגע בניהול בשקיפות וביכולת הציבור לממש את .זכות הערעור 30 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm סוגיית המחשוב על מגוון בעיותיה מתוארת בת ו כנית המשרדית להפחתת הנטל הרגולטורי מנובמבר2018 : "כיום תהליך הגשת הבקשה לרישיון כריתה מתבצע באמצעות טפסים ייעודיים אשר מוגשים דרך המייל או באופן ידני לפקידי היערות השונים. בשל החלוקה בין רשויות ופקידי יערות רבים יש קושי רב בדרך המעקב והבקרה אחר המידע שנוגע לרישיונות הכריתה, כגון: כמות הבקשות שמוגשות, זמן ההמתנה לבקשה, כמות הרישיונות שמונפקים, כמות העצים ברישיון ועוד נתונים רבים שיכולים לסייע לרגולט ור, לציבור ולפקידי היערות בהבנת התהליך ברמת המאקרו .ובגיבוש אסטרטגיה מתאימה היבט נוסף שנוגע לטיפול ברישיונות הכריתה הוא הפרסום להתנגדויות. היום הפרסום להתנגדויות מתבצע בצורה ידנית על ידי פקידי היערות אשר מעבירים את המידע למשרד החקלאות שבתורו מפרסם את המידע בטבלתExcel שמוצגת באתר האינטרנט של משרד .החקלאות טבלת הרישיונות כתובה בפורמט לא נוח לקריאה ולהבנה, דבר שמקשה על אזרחים .שמעוניינים בהגשת התנגדויות לרישיונות הכריתה ומייצר סרבול ופוגע בשקיפות מסיבה זו הוחלט על פיתוח של מערכת מקוונת להוצאת רישיונות כריתה ו לפרסום הרישיונות להתנגדויות. מערכת מסוג זה תשפר ותפשט את תהליך הוצאת רישיון הכריתה, תעזור לרגולטור ולפקידי היערות לאסוף ולנתח מידע הנוגע לרישיונות ותשפר את פרסום הרישיונות ".להתנגדויות כך שהוא יהיה פשוט, ברור ומהיר108 בתשובה על שאלתנו נמסר מפקיד היערות כי עלות הקמת מערכת מחשוב חדשה מוערכת ב- 350,000 שקלים חדשים . אשר לאפשרות לקבוע נוהל עבודה חדש לשיפור העבודה באמצעות המערכת הקיימת (למשל, יצירת גיליונות אקסל אחידים ופרסומם באופן שיגביר את השקיפות), נמסר כי "משרד החקלאות נמצא כעת ברפורמה מחשובית רחבה, אשר גם דרישות .האגף למערכת רישיונות תטופל באמצעותה על כן ,אין כוונה לכתוב נהלים חדשים עד אשר תוקם המערכת החדשה שתיתן את המענה לצרכים הללו". 109 108 ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר תו כנית משרדית להפחתת הנטל הרגולטורי : רישיונות כריתה והעתקה של עצים , נובמבר2018 ', עמ25 . 109 ,ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב28 באוקטובר2019 . "יצוין כי מארגון "מעירים– פרויקט עצמאי של אדריכלים המפעילים בהתנדבות פלטפורמה חינמית להגברת השקי פות במערכת התכנון – נמסר כי קיבלו פניות מאזרחים ומארגוני סביבה שביקשו להתעדכן על רישיונות כריתה והעתקה חדשים באמצעות הפלטפורמה שהם מפעילים. מדובר בפלטפורמה שבה משתמש שנרשם ב אתר הפרויקט מ קבל לדוא"ל עדכונים שוטפים על שינויים בסטטוס ת ו כניות הבינוי באזורים שהגדיר ". מ"מעירים נמסר כי שימוש בפלטפורמה להתרעה על רישיונות כריתה חדשים הוא אפשרי, אך מצריך הוספת מידע גיאוגרפי ("נקודת ציון") לכל רישיון בק ו בצי האקסל ש פקידי היערות מפרסמים. כמו כן נמסר שהפיתוח ידרוש מימון , אם כי הוא צפוי להיות זול כי הוא מתבסס על טכנולוגיה קיימת ומאחר ש פרויקט""מעירים פועל ללא מטרות רווח . אדריכל איל מגדלוביץ ,, מנהל פרויקט מעירים ,תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, דוא"ל6 ביוני2019 . עלות הקמת מערכת מחשוב חדשה מוערכת ב- 350,000 שקלים 31 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 7 . פיקוח ואכיפה בתחום כריתת ה עצים110 כאמור, כריתת עץ בוגר או העתקתו ללא רישיון היא עבירה פלילית שדינה מאסר ש י שה חדשים או קנס . אפשר להעלות על הדעת כמה וכמה סיבות ל פגיעה מכוונת בעצים עד כדי כריתה כהגדרתה בחוק, ובכללן רצון להימנע מן הפרוצדורה ומן העלויות הקשורות להוצאת רישיון כריתה כדין ( עלויות של פיצוי נופי, אשר עשויות להגיע לאלפי שקלים לעץ, ובמקרים חריגים אף ליותר מ- 100,000 שקלים לעץ, וכן עלויות העתק ה אשר מגיעות לסכומים גבוהים אף יותר) . סיבה ,אפשרית נוספת היא סכסוכי שכנים שבהם חלק מהשכנים מעוניינים בכריתת העץ או גיזומו .ואחרים מתנגדים לכך ,כמו כן תיתכן כריתה ללא רישיון הנובעת מ אי- .הכרת החוק בתשובה על שאלתנו על אופן הטיפול בפגיעה מכוונת בעצים כגון הרעלה, פגיעה בשורשים או " גיזום משחית, השיב פקיד היערות כי הרעלת עצים הינה תופעה נדירה יחסית. איננו מקבלים ,כמעט פניות בנושא. למעשה קיבלנו בכל שנת2019 שתי פניות עם חשד להרעלה . בכל הנוגע לפגיעה בשורשי עצים או גיזום, הרי שאנו מקבלים פניות רבות יותר בתחום. פנ יות אלו מטופלות ככל .הפניות האחרות הכוללות חשד לכריתה לא חוקית של עצים" 111 יצוין בהקשר זה כי ככל שמות העץ רחוק ממועד הפגיעה בו ,צפוי קושי להוכיח קשר סיבתי בין הפגיעה בעץ למותו. יתרה מכך, גיזום משחית ניכר לעין בבירור, אך לעומת זאת יי תכן ש יהיה קשה יותר לזהות מקרה של הרעלה. מכאן ש מיעוט התלונות בשל חשד להרעלה אינו בהכרח אינדיקציה לכך שהתופעה אכן .נדירה הגורם ה נה מו מ על ביצוע החוק ה ,וא פקיד היערות הממשלתי ו אליו מגיעות פניות מרשויות .ומאזרחים כאחד על האכיפה ב פועל מופקדת ,הסיירת הירוקה ו לשם כך היא מקבלת הסמכה .משר החקלאות כ יום משרד החקלאות מממן שני פקחים בלבד לאכיפת פקודת היערות. לדברי פקיד היערות, "ברור כי .אין די בכך, והיינו רוצים להגדיל את מכסת הפקחים הדבר כמובן כרוך בהקצאת משאבים כספיים אשר אינם בנמצא " .)(ההדגשה אינה במקור112 בשלוש השנים 2016 – 2018 הוגשו 24 כתבי אישום בגין כריתה במסגרת הליכים פליליים. ,בדרך כלל העונשים במקרים אלה הם קנסות שלא פוחתים מ- 7,500 שקלים חדשים לעץ יחיד ובין 7,500 שקלים ל- 29,200 שקלים ,לקבוצת עצים בהת םא למדיניות התביעה, 113 ועל כך .מתווספים רכיבי ענישה נוספים כגון מאסר על תנאי וכן רישום ההרשעה במרשם הפלילי114 110 ,כאמור לעיל אכיפה של ביצוע ה הוראות שב רישיו ן ,ובכלל זה נטיע ות חליפיות , היא באחריות הרשות המקומית שבתחומה ניתן רישיון .הכריתה/העתקה 111 ,ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב28 באוקטובר2019 . 112 .שם 113 ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של ,הכנסת, מכתב23 בדצמבר2019 . 114 ,ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב28 באוקטובר2019 . בהקשר זה " ,יצוין כי פעילים מעידים מניסיונם שגם כאשר מתבצעת כריתה בלי רישיון או בחריגה מתנאי הרישיון, פקיד היערות הארצי ][הממשלתי על האכיפה בפועל מופקדים רק שני פקחים של הסיירת הירוקה כריתת עץ בוגר או העתקתו ללא רישיון היא עבירה פלילית שדינה מאסר של שי שה חדשים או קנס בשלוש השנים2016 – 2018 הוגשו24 כתבי אישום בגין כריתה במסגרת הליכים פליליים 32 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm עיקר האכיפה נעשה ב אמצעות הטלת קנסות, בין שב הליך פלילי כאמור ,לעיל ובין ש בהליך ימ.נהלי115 יצוין כי ההכנסות מן הקנסות עוברות לקופת המדינה, ולא לתקציב ייעודי לשתילת .עצים או לתקצוב פקחים מספר האירועים שטופלו והקנסות שהוטלו בגינם בעקבות הליך פלילי או מ י נהלי מוצגים בטבלה 3 מטה .ב" "אירועים הכוונה לתלונות שהגיעו לפקיד היערות הממשלתי ושאות ן העביר לטיפול .הסיירת הירוקה ,על פי פקיד היערות אין בידיו מידע מדויק לע מספר התלונות שלא הועברו להמשך טיפול, כפי שקורה אם העץ מושא התלונה נכרת ברישיון ,או שהתלונה היא על גיזום או .פעולה אחרת שאינה מגיעה לכדי כריתה116 טבלה3 ,: אירועי פגיעה בעצים ,קנסות שהוטלו בגינם ושיעור גבייתם2016 – 2018 שנה מספר ה אירועים מספר ה קנסות שהוטלו ס ל ה כ ך כסף לקנסות (ש"ח) ס לכ ך ה כסף שנגבה (ש"ח) ס לכ ך ה כסף שהועבר לגב י יה במרכז לגביית ( קנסות ש"ח) 117 2016 153 55 591,200 45,000 ( 8% ) 251,000 ( 42% ) 2017 172 36 724,000 75,000 ( 10% ) 158,000 ( 22% ) 2018 152 49 859,200 250,000 ( 29% ) 175,000 ( 20% ) ס ול כה ך 477 140 2,174,400 ( 100% ) 370,000 ( 17% ) 584,000 ( 27% ) :הממצאים העיקריים העולים מן הנתונים הם אלה  בשלוש השנים האחרונות היו ב סך הכול 477 אירועים יל שא הם נדרש מערך האכיפה של פקיד היערות הממשלתי ,ו הוטלו140 קנסות. 118 לא מפעיל את סמכויותיו ולא ננקטת אכיפה פלילית שיכולה להרתיע. במסגרת זאת ראוי לשקול גם שינוי חקיקה שיחמיר את הענישה .שהיא כיום עד חצי שנה מאסר או קנס כספי אבל גם הפעלת הענישה הקיימת כיום יכולה להרתיע. " ניר שלו, פורום עצים– ,חיים וסביבה תשובה על פנ ,יית מרכז המחקר והמידע של הכנסת21 ביוני2019 . 115 'להרחבה ראו עמ22 בתוך: יפעת הולצמן- ,גזית ארץ, עיר, צומח: הסדרי המשפט בתחום ההגנה על עצים במרחב העירוני ,המשפט ,כא 'תשע"ו, עמ11 – 45 . 116 בהקשר זה מדגיש פקיד היערות הממשלתי כי בכל תלונה נדרשות תמונות כדי לאמת את מהות התלונה. ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המח ,קר והמידע של הכנסת, דוא"ל23 בדצמבר2019 . 117 המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות הוא יחידה בתוך רשות האכיפה והגבייה, שהיא יחידת סמך במשרד המשפטים. במרכז לגביית " קנסות נגבים בעיקר חובות עבור אוצר המדינה. בין היתר נגבים במרכז גם קנסות משטרה וקנסות המוטלים על ,ידי בתי המשפט השונים אגרות משפט שלא שולמו, קנסות מינהל.יים של משרדי ממשלה השונים ועוד .. לאחרונה תוקן חוק המרכז לגביית קנסות פעם נוספת ובמסגרת התיקון הוסדרו בחוק הליכים רבים אותם ניתן לנקוט נגד החייבים, לרבות הטלת הגבלות בדומה לאלה שניתן להטיל לפי חוק ההוצ.אה לפועל. התיקון בחוק עתיד לשפר באופן משמעותי את הגבייה במרכז ולהעלות את שיעור הגבייה במידה נכרת " אתר משרד ,המשפטים רשות האכיפה והגבייה :, כניסה2 1 בדצמבר2019 . 118 ייתכן שבחלק מן האירועים, במיוחד אירועים מ- 2018 , לא הוטלו קנסות משום שטרם הושלמה החקירה בעניינם. במקביל, ייתכן שחלק מן הקנסות שנרשמו ל כל שנה מקורם בתיקים שתחילתם לפני התקופה האמורה, ושהבשילו לכדי קנס רק בשנה זו. למשל, חלק מ- 153 עיקר האכיפה נעשה באמצעות הטלת ;קנסות בשלוש השנים2016 – 2018 הוטלו140 קנסות 33 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  סכום הקנסות הכולל הוא2,174,400 שקלים חדשים ,שהם כ- 15,500 שקלים חדשים לקנס בממוצע. יצוין כי כריתת עצים ללא רישיון – אם היא מכוונת ופלילית– עלולה להי עשות דווקא במקרים של עצים ערכיים במיוחד , שצפויים להיות מיועדים להעתקה או שה ערך החליפי שלהם גבוה (כאמור, ערך חליפי עשוי להגיע לעשרות אלפי שקלים ואף ל יותר מ- 300,000 שקלים , ועלות העתקה עשויה להגיע לסכומים גבוהים אף יותר .) בתשובה לע בקשתנו לנתונים בדבר שווי העצים שנכרתו ללא רישיון, הסביר פקיד היערות הממשלתי כי אין אפשרות לבחון רטרואקטיבית את שווי העצים הכרותים , שכן ,מאפייני העץ טרם כריתתו ש לפיהם מחושב שווי העץ ,אינם ידועים. 119 י בה עדר נתונים נוספים – על גובה הקנס הממוצע לעץ וערך העצים שבגין כריתתם ניתנו הקנסות – שי קושי להעריך את אפקט ההרתע ה של הקנס. 120  שיעור גביית הקנסות קטן למדי, ועומד על כ- 17% בלבד ( 370,000 מתוך2,174,400 שקלים .)חדשים  קנסות בסך584,000 שקלים חדשים (כ- 27% מ כלל הקנסות שהוטלו) הועברו לגב י יה במרכז לגביית קנסות , כלומר נמצאים בתהליכי גבי יה.  כ- 56% מן הקנסות לא נגבו, ו אף .לא הועברו למרכז לגביית קנסות בתשובה על ,פנייתנו נתן :פקיד היערות הממשלתי שני הסברים לפער זה o חלק מן התיקים הם בסטטוס של בקשה להישפט ו/או בקשה לביטול קנס, ולכן טרם;נגבו כספים בגינם o ,יש קושי לאתר חשודים, וכל עוד לא התקבל אישור מסירת הקנס בידי החשוד אין אפשרות להעביר את הקנס לטיפולו של המרכז לגביית קנסות. מתשובת פקיד היערות אין לדעת כמה מן הקנסות הלא- ממומשים יש לייחס לבקשה להישפט או לבטל קנס, כמה – לקושי באיתור חשודים, וכמה, אם בכלל, .לסיבה אחרת הקנסות ב- 2016 מקורם באירועים שטופלו ב- 2014 ו- 2015 ,. לפיכך על סמך הנותנים שבידינו לא ניתן להציג את שיעור הקנסות שהוטלו מדי שנה מתוך סך הא י.רועים בשנה זו 119 כך אי-אפ שר לדעת מה גודל העץ ומה מצבו הבריאותי טרם הכריתה, ולעיתים כאשר הגזע מוסר לחלוטין אף אי- אפשר לקבוע את מין ,העץ. ד"ר ארז ברקאי, פקיד היערות הממשלתי, תשובה על פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מכתב23 בדצמבר2019 . 120 מעניין לציין בהקשר זה כי בגרמניה קנס על כרי תה בלתי חוקית עשוי להגיע עד ל- 50,000 אירו (יותר מ- 190,000 ,)שקלים בזמן הכתיבה ,והוא כולל תשלום על עצם העבירה וכן פיצוי בגין חשיבות העץ לסביבה. גובה הקנס בגרמניה מושפע מגורמים שונים ובכללם סוג העץ חומרת העבירה, תרומת העץ לסביבה ומצבו הכלכלי של העבריין . ה ע מיד מתוך תשובת גרמניה לבקשה 3065 מן הפרלמנט של גאורגיה לחברות ה- ECPRD , 25 בפברואר2016 . כ- 56% מן הקנסות שהוטלו לא נגבו ואף לא הועברו למרכז לגביית קנסות כרית ה פלילית של עצים עלו לה להי עשות דווקא במקרים של עצים ערכיים במיוחד. י בה עדר נתונים ע ל גובה הקנס לעץ וערך העצים שבגין כריתתם ניתנו ,הקנסות יש קושי להעריך את אפקט ההרתע ה של הקנס 34 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 8 . דיון ב סקירה זו נ בחנה הרגולציה הקיימת בישראל להגנה על עצים מפני כריתה, בדגש על הרגולציה במרחב הבנוי. מרחב זה מתאפיין במתח מובנה בין האינטרס הציבורי של טיפוח העצים בשל תרומתם הרבה לאיכות החיים והסביבה בשטחי יישוב, לבין האינטרס הציבורי של בנייה .ופיתוח עצים בוגרים בישראל, בי ן שהם נמצאים בשטח פרטי ובין שהם נמצאים בשטח ציבורי, מוגנים מ פני כריתה. כריתת עץ מצריכה רישיון כריתה שמוציא פקיד יערות. מי שמעוניין לכרות עצים מגיש בקשה לפקיד היערות, ו בנוגע לכל עץ בבקשה הפקיד עשוי :להשיב באחת משלוש דרכים לדחות את הבקשה, כלומר לקבוע שהעץ לש ימור; לאשר את העתקת העץ (במקרה של עץ ערכי במיוחד שאין אפשרות להשאירו במקומו וסיכויי העתקתו גבוהים); או לאשר את הכריתה .המבוקשת הסקירה ממ ת קד ו ברגולציה של הגנה על עצים מפני כריתה, ו מובאים בה מידע ו נתונים על ה תופעה כ כלל, ולא על מקרים פרטניים. נ ציין כי ניתוח הנתונים ופרשנותם מוגבלים , בין השאר בגלל חלקיות הנתונים .כך למשל, בשל ה י עדר נתונים מדויקים על מספר בקשות הכריתה שנדחו על הסף , אי- אפשר להראות את התמונה המלאה של שיעור ההיענות של פקיד היערות .לבקשות כריתה כמו כן, מטבע הדברים אין נתונים מלאים ומהימנים על מספר העצים שנכרתים ב לא רישיון, ומכאן ש ה נתוני ם הרשמיים על כריתות עצים אינם בהכרח משקפים את התופעה במלואה. יתר על כן, נדגיש כי אין בסקירה זו כלים לקבוע אם מספר הכריתות הוא גבוה או נמוך בהתחשב ב כלל ה צרכים, ו לא מובעת בה עמדה ערכית או מקצועית בדבר ההצדקה של כריתות א לו. מן הסקירה עולה כי מדי שנה מוצ י אים פקידי היערות אלפי רישיונות כריתה והעתקה במרחב הבנוי בישראל, ומתוקפ ם של ר י שיונות אלו מאושרת העתקה של אלפי עצים וכריתה של עשרות אלפי עצים, רוב ן ו לצ.רכי בנייה ופיתוח על פני שש השנים2013 – 2018 הונפקו כ- 40,000 רישיונות ובהם אושר ה כריתתם של 376,000 עצים ; כריתתם של 54.4% הם מ ( 204,000 )עצים אושרה ו לצ רכי בנייה .ופיתוח נתוני הכריתה האמורים א ינם כוללים נתונים לע עצים חסרי הגנה – עצים צעירים (למעט עצי חרוב וזית) שלא הגיעו לסטטוס של בוגרים, כלומר שקומתם נמוכה משני מטר או שקוטר גזעם קטן מ עשרה ס"מ (ובאזורי מגורים – קטן מ- 20 )ס"מ . מכיוון שקצב הגדילה תלוי בסוג ,העץ ל סוגי עצים שגדלים באיטיות עשויות להידרש שנים רבות במיוחד עד שי גיעו לסטט וס המוגן :של עץ בוגר. לאור זאת נשאלת השאלה האם יש להגדיר מיני אילנות מוגנים בצו כדי להגן על מינים אלו עוד בטרם הגיעו לסטטוס של עץ בוגר? אם כן, א י לו עצים יש לכלול ברשימה ?זו ככלל, על עצים שנכרתים ברישיון ניתן פיצוי נופי: הכורת נדרש בתנאי הרישיון ל נטוע נטיעו ת חליפיות במקום העצים שכרת; ובמקרה שאין אפשרות לטעת את כל הנטיע ות , בעל הרישיון 35 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נדרש לשלם ערך חליפי למימון נטיעות על ידי גורם שלישי. מדיניות זו נועדה להביא לכך שבד בבד עם כריתת העצים יישמר ואף יגדל מספרם הכולל של העצים בשטח הבנוי,. עם זאת מאפייני הם של עצים צעירים שונים באופן מהותי מאלה של עצים ותיקים, כך שיידרש זמן רב עד אשר נטיעה חדשה תוכל לתרום לסביבה תרומה כ .תרומתו של עץ ותיק הסקירה מלמדת שחסר ,מנגנון למעקב, פיקוח ואכיפה של נטיעה חליפית ברמת המטה אף על פי בש פקודת היערות הו גדרה נטיעה חל י פית כתנאי לרישיון כ.ריתה מהסקירה עלה ש אין יודעים כמה מהנטיעות אכן נעשות , וכמה מתקציבי "ערך חליפי" מיועד לנטיעות .זאת ועוד, הנטיעה כש ל עצמה אינה מבטיחה את הצלחת קליטתם של העצים והפיכתם לעצים ב ו גרים, וכדי להגדיל את סיכויי העצים לצמוח ולשגשג יש להשקיע משאבים בעצים גם לאחר נטיעתם. בהקשר זה נחזור ונדגיש כי כל זמן שהנטיעות לא הגיעו לסטטוס של עץ בוגר, לא י י הנו מהגנה כלשהי מ פני כריתה (למעט עצי זית וחרוב.) כיום, הערך החליפי אשר נגבה כפיצוי על עצים שנכרתו יכול לשמש את הרשויות ל א רק לנטיעה של עצים חדשים, אלא גם לביצוע מגוון פעולות ,ייעודיות לתחזוקת העצים ברשות ותיקים וחדשים כאחד. :בתוך כך עולה השאלה האם לייעד תקציבים אלו אך ורק לנטיעות חדשות או שמא להשאיר את המצב הקיים ,בו ש התקציב עשוי לשמש גם ל טיפול ב עצים קיימים ?ואם להגביל את התקציב לנטיעות חדשות ,האם להגביל לביצוע הנטיעה או לאפשר שימוש בתקציב גם לתהליך קליטת הנטיעות וצמיחתן ?ואם כן ,לאיזה פרק זמן? מן הסקירה עולה כי ב תחום הרגולציה של עצים יש ליקויים של תשתיות ישנות וה י עדר כוח .אדם ותקצוב ליקויים אלה באים לידי ביטוי בולט בעיכוב הת ו כנית לחידוש מערכת המחשוב בעלות מוערכת של350,000 שקלים. מערכת המחשוב הקיימת ישנה ואינה מספקת כראוי וצ את ,רכי הניהול והבקרה של פקיד היערות הממשלתי ובשל כך ,מונעת שקיפות בעבודתו .ומקשה לספק לציבור מידע הנחוץ למימוש זכות הערעור ה מחסור בתקציבים מתבטא גם בחולשת האכיפה ודלות כוח האדם: רק שני פקחים של הסיירת ה ירוקה מתוקצבים כיום על ידי אגף יער ואילנות במשרד החקלאות, והם אחראים לאכיפה בתחום ההגנה על עצים בכל הארץ. ,כמו כן מגבלת כוח האדם של אגף יער ואילנות מכתיבה את דפוס ההעסקה של :פקידי יערות עירוניים תשלום משכורתם על ידי הרשות שמעסיקה אותם מפחית אמנם את הנטל הת קציבי ע ל משרד החקלאות, אך בו בזמן יוצר פוטנציאל לניגוד עניינים בעבודת הפקידים העירוניים ,שכן הם מפקחים על אותה הרשות שמעסיקה אותם. ,הרגולציה של עצים נוגעת בתחומים כלכליים כבדי משקל, ובראשם הליכי תכנון בנייה .ופיתוח לכריתת עץ או להעתקתו עשויות להתלוות עלויות כספיות גדולות : הערך החליפי לעץ שנכרת עשוי להגיע לאלפי שקלים ובמקרים חריגים אף ל יותר מ- 300,000 שקלים; עלויות העתקתו של עץ עשויות להיות אף גבוהות מכך בחלק מהמק .רים יש יסוד להניח ש עלויות גבוהות של כריתה או ה ,עתקה של עץ ברישיון, כפי שנדרש בחוק עלולות ליצור תמריץ כלכלי לעבור עבירה של כריתה ללא רישיון. לצד זאת, עולה מן הסקירה כי האכיפה בתחום ההגנה על עצים מתאפיינת במיעוט של אכיפה פלילית, ו- 56% מן הקנסות שהוטלו בשנים2016 – 2018 לא נגבו 36 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ואף לא הועברו למרכז לגביית ק ,נסות. לאור האמור ספק אם קנסות עשויים להרתיע מ עבירת עבירה, במיוחד כאשר גובה הקנס נמוך בהרבה מ סכום ה ערך ה חליפי או מעלות ה העתקה . ל נוכח הצורך בחיזוק האכיפה ועשייתה ליותר אפקטיבית ומרתיעה עולות השאלות : האם רצוי להגביר את האכיפה הפלילית, את רף הענישה או את גובה הקנסות? בתוך כך, כיצד אפשר לה רחיב את היקף האכיפה ואת שיעור גביית הקנסות כך שיגרמו להרתעה אפקטיבית גם במקרה ?של עצים בעלי ערך גבוה במיוחד סוגיה נוספת בהקשר זה היא ה פגיעה בעצים, שאינה אסורה בפקודת היערות (למעט אם אפשר להוכיח שהפגיעה הביאה או הייתה עלולה להביא למות העץ). נשאלת השאלה: א י לו כלים אפקטיביים, חקיקתיים או אחרים, אפשר ל תת בידי פקיד היערות כדי להגן על עצים מפני פגיעה ? סוגיה נוספת הנוגעת לפגיעה בעצים היא שחשש מפגיעות ותביעות נזיקיות עלול לה ביא ל גיזום מופרז ולא מקצועי , הפוגע בעצים ובאינטרסים הציבוריים שהם מספקים . דרך אחת להתמודד עם קושי זה ה י א הגברת הידע והמקצועיות בניהול עצים, ובכלל זה הכשרת אילנאים, וכן ניסוח כללים מפורטים שעמידה בהם תגן על מבצע הגיזום מפני תביעות. בשני התחומים הללו מקודמים מהלכים בימים אלה על ידי פקיד היערות הממשלתי. אמצעי נוסף לאיזון מגוון האינטרסים הציבוריים המושפעים מגיזום העץ עשוי להיות הגדרה של עילת תביעה של הציבור על גיזום פוגעני של עץ בשטח ציבורי. להלן רשימה של שאלות מרכזיות לדיון העולות מן הסקירה:  :תחולת הרגולציה האם יש לחדש את הצו המגדיר מיני עצים מוגנים הזוכים להגנה גם בצעירותם ובטרם הגיעו לממדים של עץ בוגר, או שההגנה הקיימת היום על עצים בוגרים ?מספקת  :הפוטנציאל לניגוד עניינים בפעולת פקידי יערות עירוניים האם יש להביא לכך שפקידי היערות העירוניים לא יהיו מועסקים ש ?ל הרשות שעליה הם מפקחים? ואם כן, באיזה אופן אילו פעולות אחרות אפשר לנקוט כדי לצמצם את הפוטנציאל לניגוד עניינים שקיים בהסדר ?הנוכחי  צמצום:העתקת עצים האם נכון לשקול את האפשרות ש עלות ההעתקה, קצב הצמיחה )ו/או מין העץ (עצים שאינם מעצי ארץ ישראל יהיו קריטריוני ם נוספים בהחלטה על ?העתקות  :הליכי ערעור o פרק הזמן אשר .בו אפשר לערער על רישיון כריתה או העתקה הוא שבועיים ימים האם פרק זמן זה, הקצר בהרבה מן הזמן להגשת התנגדויות בהליכי תכנון ו בנייה , 37 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm פוגע בזכות הציבור לערער על ההחלטה שהתקבלה? שאלה זו מתחדדת לנוכח חסמי הנגשת המידע לציבור ש תוארו .בסקירה o בהינתן המגבלות הטכניות הנוכחיות של מערכת המחשוב להנפקת רישיונות כריתה ו העתקה של עצים– ( ועד שהמערכות ישודרגו אם יוקצה לכך תקציב המוערך בכ- 350,000 )שקלים– אילו צעדים אפשר לנקוט כדי להגביר את ?השקיפות ולאפשר מיצוי טוב יותר של זכות הערעור  :)פיצוי נופי (נטיעות חליפיות וערך חליפי o האם החובה לנטיעה חליפית צריכה לכלול דרישות נוספות שמטרתן להבטיח את קליטת העץ וצמיחתו לאורך זמ ן (כגון מערכות השקיה), ואם כן– מה משך הזמן ?הראוי לכך o מהם השימוש ים הראויים לתקציבים שמקורם ב תשלום ערך חליפי לעצים שנכרתו? האם יש לאפשר שימוש בתקציבים גם עבור תחזוקתם של עצים קיימים ,כנהוג היום או שיש להגביל א ת ?התקציב לנטיעות חדשות בלבד  הוצאת רישיון כריתה במסגרת הליכי תכנון ו בנייה: כיצד משפיעים השינויים במעבר למתכונת ש ל "רישיון מותנה ומושהה" על קבלת ההחלטות לגבי עצים בבקשות כריתה, ועל ?היכולת לממש את זכות הערעור  הגנה על עצים מ:פני פגיעה o אילו כלים אפקטיביים, חקיקתיים או אחרים, אפשר ל תת בידי פקיד היערות כדי להגן על עצים מפני פגיעה (שאינה גורמת להמתת העץ)? o כדי לאזן את האינטרסים הציבוריים השונים המושפעים מגיזום העץ , האם כדאי להגדיר עילת תביעה של הציבור על גיזום פוגעני של עץ בשטח ציבורי?  :פיקוח ואכיפה o בהתחשב ב מיעוט כוח האדם הייעודי לנושא האכיפה בתחום זה (שני פקחי הסיירת הירוקה בכל הארץ), מהם צ ו רכי כוח האדם הדרושים להגבר ה של רמת האכיפה למניעת פגיעה בעצים וכריתתם? האם אפשר להשתמש בגורמים מקצועיים או גורמי אכיפה נוספים כדי ?לתגבר את האכיפה בתחום זה o ?האם רצוי להגביר את האכיפה הפלילית או את רף הענישה בגין כריתת עצים o כיצד אפשר להעלות את גובה הקנסות ואת שיעור גבייתם כדי שיגרמו להרתעה אפקטיבית גם במקרה של עצים ש שווי ים רב ?במיוחד