חומר רקע
כ"ב סיוון, תש"ף
14 ביוני 2020
לכבוד
ח"כ יעקב אשר
יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט
שלום רב,
הנדון: הערות הסניגוריה הציבורית להצעת חוק קיום דיונים באמצעים טכנולוגיים (הוראת שעה – נגיף הקורונה החדש) (דיונים בבתי משפט ובבתי דין בהשתתפות עצורים, אסירים וכלואים), התש"ף-2020
הסניגוריה הציבורית מתכבדת להעביר את הערותיה העקרוניות להצעת החוק שבנדון. הערות פרטניות נוספות יועלו בהמשך במסגרת הדיונים בוועדה ובהתאם להתפתחויות.
האפשרות לקיים דיונים משפטיים באמצעים טכנולוגיים כרוכה בפגיעה חמורה בכלל הבסיסי לפיו אין דנים אדם בהליך הפלילי אלא בפניו. הזכות לנוכחות "מצויה בלב ליבו של ההליך הפלילי... מניעת זכות זו מאדם להיות נוכח במקום בו נחרץ דינו, פוגעת פגיעה אנושה בכבודו כאדם" (בש"פ 8823/07 פלוני נ' מדינת ישראל). הסדר השולל מהעצור, הנאשם או האסיר את זכותו להיות נוכח בדיון, ומנגד כופה עליו להשתתף בדיון באמצעי טכנולוגי, פוגע קשות בזכותו החוקתית להליך הוגן ולהיוועצות עם עורך דין, לא כל שכן כאשר מדובר בהליך פלילי שעניינו הגבלת חירות האדם. השתתפות "וירטואלית" בלבד פוגעת באפשרות ליצור קשר ישיר ובלתי אמצעי עם עורך הדין ועם בית המשפט, והיא פוגעת באופן חריף גם בתחושת הצדק ובמראית פני הצדק. דיונים המתקיימים באמצעות מכשירים טכנולוגיים מעוררים קשיים ניכרים גם בכל הנוגע לניהול המשפט, ולא אחת הם פוגעים בעצם היכולת לקיים הליך תקין והוגן.
אמירות אלו אינן מצויות במישור התיאורטי בלבד, אלא מבטאות נכוחה את המציאות הקשה באולמות הדיונים מאז פרוץ משבר הקורונה וכניסתן לתוקף של תקנות שעת החירום. מהדיווחים הרבים שהועברו על ידי הסניגורים המייצגים מצטיירת תמונה מטרידה ביותר של פגיעה מתמשכת בזכויות העצורים, הנאשמים והאסירים ובתקינותם של הדיונים המשפטיים – פגיעה שלא זכורה דומה לה מעולם במדינת ישראל – כפי שיתואר בהרחבה להלן.
הפגיעה הקשה בזכויות עצורים ואסירים בתקופת הקורונה – תמונת מצב
מזה למעלה מחודשיים, מאז הותקנו תקנות שעת החירום שמטרתן להתמודד עם התפשטות נגיף הקורונה, זכויות יסוד בסיסיות של עצורים ואסירים נפגעות כדבר שבשגרה, ובין היתר: נמנעה כניסתם של עורכי דין לבתי המעצר ובתי הסוהר, כך שעצורים ואסירים הזקוקים לייעוץ מקצועי ולייצוג משפטי לא יכלו להיפגש באופן בלתי אמצעי עם עורכי דינם; הופסקו גם ביקורים של בני משפחות הכלואים, והם לא זכו לראות או לפגוש את יקיריהם מזה שבועות ארוכים; בוטלו יציאות האסירים לחופשות; פעילויות השיקום, החינוך והפנאי בבתי הסוהר צומצמו באופן ניכר; ונשללה זכותם של העצורים והאסירים להיות נוכחים בדיונים משפטיים המתקיימים בעניינם.
הפגיעה הקשה והמצטברת בזכויות העצורים והאסירים ובתקינות ההליכים המשפטיים עדיין נמשכת: אף לאחר סיום "מצב החירום המיוחד" שהוכרז במערכת המשפט והחזרתם של כלל הדיונים המשפטיים למתכונת רגילה, זכויותיהם של העצורים והאסירים עדיין נשללות ונפגעות באופן נרחב ויומיומי. למעט הקלות נקודתיות, אוכלוסיית העצורים והאסירים כמעט ולא הושפעה מהסרת המגבלות השונות שהוטלו על הציבור בכללותו. השיפור המשמעותי במצב התחלואה ובמאפייניה לא הביאו להפסקת הכלים הדרקונים שהופעלו בעניינם של הכלואים במסגרת תקנות שעת החירום (שהוארכו מעת לעת וכעת אף מוצע לעגן אותן בחקיקה). ובהקשר של הצעת החוק הנוכחית: למעט קבוצה מצומצמת של עצורים, מרבית העצורים והאסירים עדיין אינם מובאים לדיונים בעניינם הן בהליכי מעצר, הן בהליכים פליליים עיקריים והן בהליכים נוספים, כגון שחרור על-תנאי ממאסר, עתירות אסירים ועתירות להמשך החזקת אסירים בהפרדה.
מהניסיון הנלמד מהשטח בתקופת החירום עולה כי קיום דיונים משפטיים בלא נוכחות העצורים והאסירים, אלא בהשתתפותם באמצעים טכנולוגיים (בין אם באמצעות היוועדות חזותית ובין אם באמצעות הטלפון בלבד), פוגע אנושות בזכות להליך הוגן ולהיוועצות עם עורך דין ובתקינות ההליך המשפטי:
עצורים ואסירים רבים מתקשים לשמוע את מהלך הדיון ולהבין את דברי השופט ובאי-כוח הצדדים, פעמים רבות הם כלל אינם יכולים לראות את הדוברים בדיון (עורכי דינם או התובע), בין היתר בשל מיקומי המצלמות. בחלק מהמקרים רק בשלב מתקדם מאד של הדיון התברר כי העצור אינו מחובר וכלל אינו שומע דבר;
במקרים רבים מתעוררים קשיים בקיום השיחות בין העצור/האסיר לבין סניגורו, באופן הפוגע בקשר המתחייב בין עו"ד-לקוח. זאת, בין בשל מגבלות מבנה עמדות ההיוועדות החזותית במתקני שב"ס, ובין בשל העומס הרב המביא להאצת מהלך הדברים כך שלא מתאפשרת לסניגורים הזדמנות נאותה לשוחח עם העצורים לפני, במהלך ולאחר הדיון;
בחודשים האחרונים הסניגוריה הציבורית התריעה פעמים רבות על כך שהשיחות בין עורכי הדין לעצורים או לאסירים מתקיימות בתנאים שאינם מאפשרים חיסיון, ובשל המחסור בחדרי היוועדות בשירות בתי הסוהר, אנשי נחשון מאיצים בעצורים ובעורכי הדין לסיים את השיחות הללו על מנת שיוכלו להכניס את העצור הבא;
עצורים ואסירים רבים חשים "שקופים" ומנותקים מהשופט שצפוי להכריע בשאלת מעצרם/מאסרם ולחרוץ את גורלם המשפטי. במקום שיהיו במרכז הדיון, עצורים ואסירים הפכו למעשה ל"משתתפים-נפקדים";
סניגורים וסניגוריות מדווחים על תחושות של תסכול וחוסר אונים אל מול הפגיעה בזכויות העצורים והאסירים ובתקינות הדיונים, עד כדי חשש לפגיעה ביכולתם להעניק ללקוחותיהם ייצוג משפטי הולם;
הקושי הגדול שחווים עצורים ואסירים מתעצם שבעתיים כאשר מדובר בעצורים או באסירים מאוכלוסיות פגיעות: אנשים עם מוגבלויות שכליות או נפשיות; מקרים בהם יש צורך בתרגום ואף במקרים בהם נדרשת נוכחות של מספר עצורים בדיון;
הדיונים איטיים ומסורבלים וכרוכים בהמתנה ממושכת בין דיון לדיון, מלווים בתקלות טכניות, כך שיום הדיונים מתארך עד מאד. עם העלייה בכמות המעצרים וחזרתה של מדיניות המעצרים מלפני תחילת משבר הקורונה, קושי זה אף מוחמר כאשר לא אחת מסתיימים דיוני מעצרים בשעות הקטנות של הלילה.
על רקע תמונת מצב קשה זו – ובטרם יוחלט על קידום החקיקה המוצעת – יש לבחון לעומק האם ההצדקות שעמדו בבסיסן של הסדרי החירום בתחילת המשבר אכן עומדות בעינן, האם אותן הצדקות תקפות (ואם כן, באיזו מידה הן תקפות) לנוכח מאפייני התחלואה השוררים במדינת ישראל ובהתחשב בתשתית העובדתית הרלוונטית שנאספה במהלך תקופת החירום, והאם לא קיימות חלופות אחרות שפגיעתם בזכויות החוקתיות פחותה. לטעמנו, עם השיפור במצב התחלואה והחזרת המשק לפעילות כמעט רגילה, אין עוד הצדקה עניינית להמשך הפגיעה בזכויות העצורים והאסירים, ויש להחזיר את כלל הדיונים המשפטיים בנוכחות העצורים, הנאשמים והאסירים – כפי שהחוק ועקרונות היסוד של שיטת משפטנו מחייבים לעשות.
לגופה של הצעת החוק הנוכחית שעניינה קיום הדיונים באמצעים טכנולוגיים, יש לוודא כי "מנגנון ההפעלה" של הוראת השעה יוכפף לקריטריונים מצומצמים וברורים וילווה בתהליך קבלת החלטות סדור, מעמיק ושקוף לציבור. כמו כן, יש לחזק בהוראת השעה את מנגנוני הבקרה והפיקוח הפרלמנטארי. לבסוף, יש לוודא כי ההוראות המסדירות את אופן קיום הדיונים יעוצבו כך שהפגיעה בזכויות העצורים והאסירים תמוזער למינימום הנדרש.
הליקויים במנגנון ההפעלה של הוראת השעה
על פי ההסדר המוצע בהצעת החוק, הוראת השעה תופעל בשני מצבים: המצב הראשון הקבוע בסעיף 2(א) עניינו חשש ממשי להתפשטות הנגיף בבתי המעצר ובבתי הסוהר, בשל הבאתם של עצורים ואסירים לדיונים בבתי המשפט, שבעטיו השרים רשאים להכריז כי רק חלק מהדיונים בבתי המשפט יתקיימו בנוכחותם של העצורים והאסירים (להלן – ההכרזה החלקית); ובמצב השני הקבוע בסעיף 4(א), שעניינו התפשטות רחבת היקף של הנגיף וסיכון מוגבר להתפשטותו בבתי המעצר ובתי הסוהר, השרים רשאים להכריז כי לא ניתן לקיים כלל דיונים בבתי המשפט בנוכחות העצורים והאסירים (להלן – ההכרזה המלאה).
הסניגוריה הציבורית סבורה כי הכרזות השרים שמכוחן ניתן יהיה לדון בעניינו של אדם שלא בנוכחותו אלא בהשתתפותו באמצעי טכנולוגי מנוסחות בכלליות ובעמימות, והן אינן כוללות קריטריונים מצומצמים וברורים דיים לפרסומן (כפי שלמשל נקבע למשל ביחס להגבלת פעילויות אחרות במשק). בהקשר זה, אנו מוטרדים במיוחד מהאמירה בדברי ההסבר להצעת החוק לפיה "כל עוד לא נמצא חיסון מפני נגיף הקורונה או תרופה למחלה הנגרמת ממנו", הרי שהסכנה להתפשטות רחבת היקף ומהירה של הנגיף במדינה עדיין קיימת, ועל כן "עדיין קיים חשש מוגבר להדבקה המונית של השוהים במקומות מעצר ובתי הסוהר". אמירה זו מעוררת אצלנו חשש כבד להנצחת המצב הפוגעני שבו נשללת זכותם של העצורים, הנאשמים והאסירים להיות נוכחים בדיוניהם – וזאת למשך חודשים ארוכים.
לנוכח הפגיעה הקשה בזכויות העצורים והאסירים ובתקינות ההליכים המשפטיים, כפי שתוארה לעיל, אנו סבורים כי יש לכלול במנגנון הכרזת השרים זיקה מפורשת וברורה יותר למאפיינים שונים של התחלואה במדינה (למשל מספר החולים החדשים במדינה, מספר החולים המונשמים, מספר העצורים והאסירים הנמצאים בבידוד וכיו"ב), וכן למצב שבו מוטלות הגבלות משמעותיות על פעילות המשק והתנועה במדינה. ההכרזה המלאה והמחמירה יותר צריכה להיות תלויה גם בהכרזה על "מצב חירום מיוחד" בבתי המשפט, שכן קשה להלום מצב שבו הדיונים בבתי מתנהלים כסדרם, ואילו דווקא אוכלוסיית העצורים, הנאשמים והאסירים היא זו שממשיכה להיפגע לנוכח המשך קיום הדיונים המשפטיים במתכונת חירום ללא נוכחותם הפיזית. כמו כן, יש להוסיף בשתי ההכרזות אמירה מפורשת שהיא תינתן רק לאחר שלא נמצאו לה חלופות מתאימות שפגיעתם פחותה.
בנוסף, הכרזות השרים במתכונתן הנוכחית מעניקה לשרים שיקול דעת מינהלי רחב בהשעיית זכויות יסוד הקבועות בחוק – וזאת ללא כל פיקוח פרלמנטארי הדוק של המחוקק. מן הראוי כי הכרזת השרים תהיה כפופה גם לאישור ועדת חוקה, חוק ומשפט (לחילופין יש לקבוע כי ההכרזה תובא בסמוך לאחר פרסומה לבחינה ולאישור מחדש של הוועדה).
באשר למתכונת ההכרזה החלקית: המנגנון המוצע בהצעת החוק, הקבוע מזה תקופה בתקנות שעת החירום ומבוסס על קביעת "מכסה מרבית" של עצורים ואסירים שניתן להביא לבתי המשפט, מסתמן בשלב זה ככישלון ומעורר קשיים מהותיים ומעשיים ניכרים.
בראש ובראשונה, המנגנון המוצע פוגע אנושות בעקרון הפרדת הרשויות מכיוון שהוא למעשה מפקיע מידי בתי המשפט את הסמכות הבלעדית בקביעת הדיונים, ומנגד הוא מעניק לשירות בתי הסוהר כוח רב מדי עד כדי "זכות וטו" בהחלטה אילו דיונים מתקיימים בנוכחות העצורים והאסירים. בפועל, הניסיון עם מנגנון זה מלמד שאין הרחבה ממשית של סוגי הדיונים המתקיימים בנוכחות העצורים והאסירים, והמספר של העצורים המובאים לבתי המשפט נותר נמוך מאד ואף מתאפיין בפערים גדולים בין מחוז למחוז ובין בתי המשפט השונים.
יתרה מכך, המנגנון המוצע מעורר קשיים עצומים במישור המעשי, ויש סימן שאלה גדול על עצם ישימותו. הניסיון המצטבר מהשטח מלמד על בלבול רב לגבי אילו דיונים מתקיימים בנוכחות ואילו דיונים מתקיימים באמצעי טכנולוגי; על כך שלא ניתנת הודעה מספקת מראש שתאפשר לצדדים להיערך לדיון כראוי (בייחוד כשמדובר בדיוני הוכחות שמחייבים הכנה משמעותית); וכן מתעוררות מחלוקות משמעותיות בין נשיאי בתי המשפט לבין שב"ס לגבי קביעת המכסה, באופן שמביא לצמצום משמעותי של מספר הדיונים בנוכחות.
לאור האמור, אנו סבורים כי יש לקבוע מנגנון לפיו בתקופת ההכרזה סוגי הדיונים שיתקיימו בנוכחות או באמצעים טכנולוגיים ייקבעו על ידי מנהל בתי המשפט. מנגנון שכזה יאפשר לקבוע אילו סוגי דיונים ככלל יתקיימו בהיוועדות חזותית ואילו סוגי דיונים ככלל יתקיימו בנוכחות פיזית. על בסיס הודעת המנהל, נשיאי בתי המשפט יהיו רשאים להפעיל שיקול דעת באשר למתכונת הדיונים בהליכים ספציפיים. מנגנון זה יעניק הנחיה ברורה יותר וכן ודאות גבוהה יותר לשחקנים השונים במערכת, כאמור תוך שמירה על שיקול הדעת של הנשיאים ביחס להליכים ספציפיים. לצד זאת, הוא יאפשר להרחיב או לצמצמם או סוגי הדיונים המתקיימים בנוכחות פיזית בהתאם להתפתחויות וכמובן לאחר שמיעת צרכי כלל הגופים הרלוונטיים.
חריג הדיון הפרונטאלי (בהכרזה המלאה)
הסניגוריה הציבורית סבורה כי החריג המאפשר את קיום הדיון בנוכחות פיזית מנוסח באופן צר וקשיח מדי – ועל פי התרשמותנו מהמצב בשטח – באופן שלמעשה מרוקן אותו מתוכנו. לטעמנו נוסחו הצר של החריג משליך גם על סבירותו ומידתיותו של ההסדר בכללותו.
ויודגש: אף בהינתן מצב חירום מיוחד, אנו סבורים כי ניתן היה להסתפק במבחן "הצורך החיוני" כעילה המצדיקה באופן חריג את קיומו של דיון פרונטאלי. שלל העילות בסעיף המוצע כגון "צורך דחוף", "פגיעה ממשית ובלתי מידתית בעצור והדרישה הנוספת לצורך בהתרשמות בלתי אמצעית ("על בית המשפט להתרשם מהעצור פנים אל פנים"), כל אלה מציבים בפני העצורים משוכה כמעט בלתי עבירה ויוצרים הסדר שהינו תיאורטי בלבד.
כן יש להוסיף לחריג כי על בית המשפט להתחשב בין היתר במאפיינים ייחודיים של העצור/האסיר המקשים על השתתפותו בדיון באמצעי טכנולוגי כגון קטינות, אי-ידיעת השפה העברית וכיו"ב.
מעבר לכך יש לשקול האם אכן ראוי לקבוע כי תתקבל גם עמדת שירות בתי הסוהר – דרישה זו יוצרת תקדים לא מחויב המציאות של חובה לשמוע עמדה של גורם שאינו צד להליך המעצר, כאשר ממילא חזקה כי זו תשוכלל ותובא במסגרת עמדת נציג המדינה בהליך.
בנוסף, אנו סבורים כי ראוי שהסמכות להורות על קיום דיון פרונטאלי תינתן לשופט הדן בתיק (להבדיל מנשיא בית המשפט) – שופט זה הוא שמכריע בשאלת חירותם של הבאים באולמו והוא זה שמכיר את מאפייניהם האישיים ואת פרטי התיקים, ולכן ראוי כי הוא זה שיקבע באילו מקרים יהיה זה מוצדק לקיים את הדיון בנוכחותם. למעשה, מסירת ההחלטה בעניין לידי הנשיא יש בה משום התערבות בעצמאות שיקול הדעת השיפוטי של השופט הדן בתיק והמכיר לעומק את השיקולים הרלוונטיים לקבלת ההחלטה, ומכאן שהיא כרוכה גם בחשש לפגיעה בהליך ההוגן בעניינו של העצור/האסיר. מעבר לכך, הניסיון בשטח מלמד שהאפשרות לפנות לנשיא בית המשפט בבקשה לקיום הדיון בנוכחות פיזית אינה פרקטית כלל ועיקר, בפרט שמדובר בהליכי מעצר לצרכי חקירה.
צמצום המעצרים בתקופת החירום – תנאי חיוניות המעצר והדרג המאשר הבכיר
הסניגוריה הציבורית תומכת בהוראות המוצעות שמטרתן להביא לצמצום מספר העצורים במהלך תקופת החירום. מדובר בהוראות חשובות לצורך הפחתת הסיכון להדבקה במתקני הכליאה ואיזון (ולו חלקי) של הפגיעה הנגרמת לעצורים כתוצאה מקיום דיונים שלא בנוכחותם. ההוראה הראשונה, שעניינה תנאי חיוניות המעצר, נועדה להבנות את שיקול דעת השופט הדן בהארכת מעצר, כך שישקול את חיוניות המעצר בהתחשב בסיכון להידבקות העצור בנגיף הקורונה בעת שהותו במעצר, בפגיעה בעצור הנובעת מקיומו של הדיון שלא בנוכחות וכן במצב הכליאה באותה העת. ההוראה השנייה שלפיה בקשות להארכת מעצר יוגשו לאחר אישור דרג בכיר יותר במשטרה/בתביעה קובעת מעין מנגנון "סינון וריסון" שאף הוא נועד לצמצם את היקף המעצרים.
אף על פי כן, הנתונים מתקופת החירום מלמדים כי סעיפי חיוניות המעצר והדרג המאשר הבכיר עדיין אינם מצליחים לממש כראוי את תכליתם. אכן, עם פרוץ מגפת הקורונה ולאחר התקנת הסדרי החירום ביום 15.3.2020 חלה ירידה משמעותית מאד בכמות המעצרים. ואולם, החל מחודש אפריל וביתר שאת בשבועות האחרונים, כמות המעצרים שוב האמירה וחזרה כמעט לחלוטין להיקפיה בעתות שגרה (ובחלק מהמחוזות אף למעלה מכך).
על רקע נתונים אלה, הסניגוריה הציבורית סבורה כי יש להקדים ולהחיל את סעיפי חיוניות המעצר לצרכי חקירה והדרג המאשר בשלב המוקדם יותר של החלטת הקצין הממונה האם לעצור את החשוד או לשחררו מהתחנה (ר' סעיף 27 לחוק המעצרים). הצבתם של תנאי החיוניות והדרג המאשר כדרישה שחלה כבר בשלב המעצר הראשוני בידי הקצין הממונה (ולא רק בסמוך להגשת הבקשה לבית המשפט) תחסוך לילות מיותרים במעצר המגבירים את סכנת ההידבקות בבתי המעצר. יתרה מכך, שקילת חיוניות המעצר על ידי הגורם המשטרתי בשלב המוקדם ביותר האפשרי תביא ליישום מיטבי יותר של תכלית החקיקה – צמצום המעצרים רק לאלו החיוניים.
עתירות אסירים
הסניגוריה הציבורית חוזרת על עמדתה לפיה כל דיון בעתירת אסיר צריך להתקיים בנוכחותו של האסיר, ובמשטר של הוראת השעה בהשתתפותו באמצעות מכשיר טכנולוגי.
כפי שנהוג כיום בפרקטיקה מזה שנים, עתירות האסירים נשמעות ומתבררות בנוכחות העותר וסניגורו גם יחד. במצב חירום שבו מוחלות מגבלות רבות על אוכלוסיית האסירים ונפגעות רבות מזכויותיהם, יש חשיבות בשימור האפשרות לברר כראוי עתירות אסיר שיימצאו מצדיקות בירור שכזה, ולכן לא ניתן לברר עתירות אלה בלא נוכחות או השתתפות של האסיר עצמו. אף מן המבחינה המעשית, הדיון בעתירות כרוך פעמים רבות בשאלות אינפורמטיביות העולות תוך כדי דיון, בהצעות או הערות של בית המשפט שהאסיר צריך להתייחס אליהן או לשקול אותן, או בצורך של הסניגור לברר פרטים או מידע עם האסיר תוך כדי הדיון. קיום דיון בלא נוכחות או השתתפות של האסיר אינו אפשרי בהיבט המעשי, המקצועי והאתי.
על כן, לדעתנו יש לקבוע במפורש בסעיפים 11 ו-12 כי "הדיון בעתירה יתקיים בהשתתפותו של העותר באמצעות אמצעי טכנולוגי המאפשר העברת קול ותמונה בזמן אמת...".
מנגנון הדיווח לוועדת חוקה, חוק ומשפט
מוצע כי הדיווח לוועדה ייעשה לכל הפחות אחת לחודש, וזאת במקום אחת לשלושה חודשים. לנוכח הפגיעה הקשה בזכויות העצורים והאסירים ומפאת חריגותו של ההסדר, מן הראוי כי הפיקוח הפרלמנטארי על יישום הוראת השעה יהיה הדוק יותר וכזה שיאפשר מעקב שוטף ושקיפות מרבית כלפי הציבור.
לצד זאת, יש לשקול את הרחבת הדיווח לנתונים חיוניים נוספים, בדגש על היקפי וסוגי המעצרים המבוצעים על ידי המשטרה, וכן לציין במפורש כי הנתונים שיועברו לוועדה יהיו מפולחים גם ברמת המחוז.
בברכה,
עו"ד ישי שרון עו"ד גיל שפירא
מנהל תחום בכיר (חקיקה, תכנון ומדיניות) מנהל מחלקה (ממונה ארצי על ייצוג אסירים) הסניגוריה הציבורית הארצית