חומר רקע

‏ ג' אדר תשפ"ה ‏03 מרץ 2025 חה"כ בועז ביסמוט יו"ר הוועדה לביטחון לאומי שלום רב, הנדון: הערות הסניגוריה הציבורית באשר להצעת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים) (תיקון מס' 23 – הוראת שעה) (החמרת תנאי שחרור בערובה של חשוד בעבירות חמורות), התשפ"ד-2024 לקראת הישיבה הקרובה בוועדה לביטחון לאומי, הסניגוריה הציבורית מבקשת להביע את התנגדותה העקרונית להצעת החוק שבנדון וקוראת לוועדה להימנע מקידומה. על פי התיקון המוצע, מוצע להחמיר את תנאי השחרור שיוכל קצין משטרה ממונה להטיל על חשוד לתקופה של שלוש שנים, להבנתנו בעבירות המנויות בתוספת, היינו: בעבירות מסוג פשע ובעבירות לפי סעיפים 340א(א) ו-460 לחוק העונשין, כך שניתן יהיה לאסור על כניסה לאזור, לישוב או למקום בארץ לתקופה מירבית של 20 ימים במקום 15 ימים כקבוע כיום, וביחס לעבירה שעונשה חמש שנים או יותר 30 ימים; לאסור על קיום קשר או פגישה למשך 40 ימים (במקום 30 ימים), וביחס לעבירה שעונשה חמש שנים או יותר 50 ימים; להורות על חובת שהייה באזור גיאוגרפי, ישוב או מקום למשך 20 ימים (במקום 15 ימים), וביחס לעבירה שעונשה חמש שנים או יותר 30 ימים; ולהורות על חובת שהייה במקום מגורים (מעצר בית) למשך 6 ימים (במקום 5 ימים), וביחס לעבירה שעונשה חמש שנים או יותר 8 ימים. כותרתה של ההצעה מתייחסת ל"עבירות חמורות" ובדברי ההסבר להצעת החוק בנוסחה המקורי נאמר כי הפשיעה בישראל "הפכה למכת מדינה", ובהתאם לכך, הצעת החוק מבקשת להחמיר את תנאי השחרור בערובה אותם רשאי קצין ממונה להטיל על עצורים, וזאת במטרה "לצייד את משטרת ישראל ומערכת אכיפת החוק בכלים חזקים יותר במלחמתם מול הפשיעה". בפתח הדברים יצוין כי התנגדותנו להצעת החוק – כפי שתפורט להלן – חלה ביתר שאת בעקבות החרפתו והתעצמותו של משבר הכליאה החמור השורר בישראל בימים אלה. כידוע, על רקע אירועי הלחימה חוקקה בכנסת הוראת שעה המאפשרת לשר לביטחון לאומי להכריז על "מצב חירום כליאתי", שמכוחו מוסמכים מנהלי בתי הסוהר לצופף עצורים ואסירים בניגוד להוראות הדין בדבר שטח המחייה מינימאלי לעצור ולאסיר וכן להלין אותם על הרצפה ושלא על מיטה. כפי שניתן להיווכח מדיווחי הנתונים שנמסרו לוועדה, בחודשים האחרונים מצבת הכלואים נסקה לקצה גבול היכולת בשב"ס ועומדת כיום על למעלה מ-23,000 (מדובר בעלייה של כמעט 7,000 כלואים מאז פרוץ המלחמה). כפועל יוצא, כ-4,770 כלואים לנים שלא על מיטות קבועות אלא בעיקר על גבי מזרנים שעל הרצפה, וכ-61% מן הכלואים מוחזקים בתנאי צפיפות קשים שאינם עומדים אפילו ב"פעימה הראשונה" (קרי פחות מ-3 מ"ר) כאשר מתוך אלה מדובר באלפי עצורים ואסירים פליליים, שהם כ-40% מאוכלוסיית הכלואים הפליליים. הצעת החוק הנוכחית, ככל שתקודם, לא רק שלא תסייע למהלכים הננקטים והנשקלים כיום כדי להתמודד עם בעיית הצפיפות במתקני הכליאה, אלא צפויה להחמיר עוד יותר את משבר הכליאה ולהביא לפגיעה אנושה בזכויות העצורים ובתנאי מחייתם. עוד נזכיר, כי בנושא המדובר בהצעת החוק – סמכויות הקצין הממונה לשחרור ממעצר בערובה – דנה ועדת דותן העוסקת במעצרים לצרכי חקירה אשר הגישה המלצותיה. מדובר בנושא מורכב ורגיש, שיש לו השלכות משמעותיות על הזכות לחירות ולחופש התנועה של האזרח, ומן הראוי כי סוגיה מעין זו, העוסקת בסמכויות שלטוניות כה רגישות תוסדר במסגרת הצעת חוק ממשלתית. להלן תובא עמדתנו לגופו של עניין, וכאמור כוחה התעצם בימים אלה בצל מצב החירום הכליאתי: בראש ובראשונה, הסניגוריה הציבורית סבורה כי הצעת החוק לא תשיג את מטרתה המוצהרת שהיא הפחתת הפשיעה בישראל, וביתר שאת את הפשיעה החמורה. אדרבא, הצעת החוק תביא לפגיעה קיצונית ובלתי מידתית באזרחים רבים שייחקרו על ידי המשטרה בגין עבירות בדרגת חומרה נמוכה עד בינונית, יוטלו עליהם תנאים מגבילים בלתי מידתיים שלא לצורך ולבסוף לא יוגש נגדם כתב אישום. לעניין זה יודגש כי רק ב-40% מהתיקים בהם נחתמה על ידי הקצין הממונה אסמכתא לכליאה מוגש כתב אישום בסוף החקירה, ומשמעות הדברים היא כי ביחס לעשרות אלפי חשודים נוספים, המיועדים מלכתחילה לשחרור ובעניינם לא נחתמה אסמכתא לכליאה, אחוזי הגשת כתבי האישום פחותים מכך בהרבה. על פי נתוני המשטרה שנמסרו לוועדה זו מדובר בלמעלה מ-100,000 חשודים! להבנתנו, הצעת החוק מבקשת להחיל עצמה על מגוון רחב מאד של עבירות, ככל הנראה אלה המצוינות בתוספת, ובכלל זאת כל עבירות הפשע לפי חוק העונשין. היקף העבירות הרחב יחמיר מאד את הפגיעה הקשה בזכויות החשודים מחד, ולא ישיג את מטרת ההצעה להילחם בפשיעה החמורה דווקא מאידך. נציין כי מהנוסח המוצע שהועלה לאתר הוועדה עולה אי בהירות ביחס להיקף העבירות עליהן תחול ההצעה. ככל שסעיף 1(1) להצעה מבקש להחיל עצמו על כלל העבירות, ולא רק על עבירות מסוג פשע, הסתייגויותינו במסמך זה חלות ביתר שאת. בהקשר זה יש להזכיר ולהדגיש כי סמכויות השחרור של הקצין הממונה בתחנה ככלל שמורות לתיקים החמורים פחות ולא למקרים שהוזכרו בהצעת החוק (סכסוכי דמים, רצח, ירי, תקיפה, התפרצויות וכו'). מקרים אלה בדרך כלל יסתכמו במעצר ולא בשחרור בערובה. על כן, אין כל קשר בין המטרה המוצהרת של הצעת החוק לבין סמכויות הקצין הממונה לשחרור בתנאים מגבילים, שעה שאלה מתמקדים בדרך כלל בתופעות פשיעה קלות בהרבה. יתר על כן, הסניגוריה הציבורית סבורה כי יש בהצעת החוק חשש ממשי וכבד להגברת מעצרים מיותרים מאחורי סורג ובריח, שעה שחלק נכבד מהמשוחררים בערובה לא יוכל לעמוד בתנאים המגבילים המכבידים שיוטלו על ידי הקצין הממונה, ויאלצו להיכלא. לעניין זה יש להזכיר כי מזה שנים קיימת בישראל מגמה מטרידה של ריבוי מעצרים וגידול עקבי במספר מעצרי שווא ומעצרי יתר. הדרך להתמודד עם מגמה זו היא ביישום מושכל של הסמכויות הנתונות כיום לקצין הממונה, ולא בדרך של הרחבתן. הרחבת הסמכויות תביא לתוצאה רגרסיבית ולהערכתנו תביא דווקא לגידול נוסף במספר העצורים בישראל. נימוק זה כאמור חל ביתר שאת בימים אלה, שעה שאלפי עצורים ואסירים מוחזקים בתנאי מחייה קשים מנשוא ובניגוד להוראות החוק והפסיקה בימי שגרה. אין מחלוקת שהטלת תנאים מגבילים, בוודאי לתקופות משמעותיות פוגעת בחירויות הפרט. לכן המחוקק קבע בחוק המעצרים שורה של איזונים שיש בהם כדי למנוע פגיעה בלתי מידתית בחירויות אלה, ובראשם מנגנוני ביקורת שיפוטית. קידום הצעת החוק יוביל לפגיעה משמעותית בביקורת השיפוטית הקיימת כיום בחוק המעצרים, ויקנה לקציני החקירות סמכות להטיל תנאים מגבילים לתקופות ארוכות שלא לצורך, וזאת בהיעדר כל ביקורת שיפוטית. ובמה דברים אמורים? הטלת תנאים מגבילים על אדם בשלב החקירה אמורה לשרת תכלית חקירתית. קרי, שעה שמתקיימת חקירה משטרתית, ישנו חשד סביר לביצוע עבירה וקמה אחת מעילות המעצר הנקובות בחוק (מסוכנות, שיבוש, הימלטות וצרכי חקירה מיוחדים) רשאי הקצין הממונה להטיל על האדם תנאים מגבילים לתקופות מוגבלות, כל זאת שעה שהחקירה המשטרתית עדיין באיבה ומתקדמת בצורה נאותה. אם הקצין הממונה מבקש להאריך את משך התנאים, עליו לפנות לבית המשפט ולבקש את הארכתם בהתאם לדרישות החוק (עבירה בת מעצר, חשד סביר, עילת מעצר, קיומה של חקירה). לביקורת שיפוטית זו חשיבות יתרה, בשים לב לפגיעה הקשה הנלווית לסמכויות שניתנו לקצין הממונה. על בית המשפט לבדוק שהחקירה מתקדמת בצורה ראויה, שהחשד הסביר לא נחלש או אוין, ושעילת המעצר עדיין קיימת. ומנגד, מעבר לביקורת השיפוטית האמורה, בית המשפט הוא גם כתובת להארכת תנאי שחרור במידת הצורך. כלומר, החוק בנוסחו כיום נותן מענה הולם הן לצרכי החקירה והמשטרה והן לצרכי הבקרה שהשימוש בסמכות נעשה בצורה מידתית. הרחבת סמכויות המשטרה כפי שמוצע בהצעת החוק צפויה להפר את האיזון ולפגוע במנגנוני הבקרה על רשויות האכיפה. ודוק: הטענה כי המשוחרר בערובה יכול לפנות לבית המשפט ולהגיש ערר על התנאים שהוטלו עליו אינה נותנת מענה לקושי, בשל היפוך ועיוות סדר הדברים תוך הטלת הנטל על החשוד וסניגורו להגיש ערר כזה על מנת להביא לביקורת על סמכויות דרקוניות שמן הראוי שלא היו ניתנות מלכתחילה. ככל שתקודם ההצעה יהיה מקום להכניס תיקונים בסעיף 43 לחוק המעצרים ולקבוע חובה לקיים דיון בערר שהגיש חשוד על תנאי השחרור לא יאוחר מ-24 שעות מעת הגשתו; וכן למחוק מן הסעיף את הדרישה להוכחת שינוי נסיבות (סעיף 43(2)). להשלמת התמונה יצוין כי ביום 27.4.2023, פורסמה פקודת משטרת ישראל (פקודת מפכ"ל) מס' 14.01.34, בנושא עיכוב, מעצר ושחרור. סעיף 6 לפקודה מבנה את שיקול הדעת של קציני החקירות בכל הנוגע להטלת ערובה ושחרור בערובה. במסגרת זו נקבע בסעיפים קטנים (ד), (ה), (ו) כי על הקצין הממונה לבחון את יכולתו של החשוד להמציא את הערובה הנדרשת, האפשרות שהחשוד יוכל לעמוד בתנאי הערובה בהיבטים רחבים ככל האפשר, כגון משמעויות משפחתיות, כלכליות ועוד, וכן התאמת משך ואופי התנאים הנדרשים לחקירה והימנעות מקביעה אוטומטית של תנאים מרביים המצוינים בחוק. בנוסף, סעיף 6 ד' לפקודה קובע כי ניתן לשחרר את החשוד בתנאים המצויים בסמכותו של הקצין הממונה, ובמקביל לבקש הארכה של תנאים אלו מבית המשפט כשהחשוד בסטטוס משוחרר, ובכפוף לכך שהחשוד הסכים לתנאים אלו. במילים אחרות, גם בהתאם לפקודת המשטרה עצמה, ממילא ניתן לבקש את הארכת התנאים מבית המשפט שעה שאלה נדרשים, ובנוסף על התנאים להיות מידתיים ומותאמים לחקירה. על כן, למשטרה עומדים כיום מירב הכלים למיצוי סמכויותיה הקיימות לפי חוק המעצרים. הצעת החוק אינה נתמכת בתשתית עובדתית ואמפירית כלשהי לשם בחינת הצורך וההצדקה העומדים בבסיסה. תנאי הכרחי לבחינה ראשונית של הצעה שפגיעתה בזכויות הפרט תהיה כה מרחיקת לכת, הוא קבלת נתונים סדורים ומפורטים אודות השימוש בסמכויות הקצין הממונה על פי המצב המשפטי הנוכחי. להשלמת התמונה נזכיר, כי להצעת החוק השלכות תקציביות משמעותיות שעה שהיא עלולה להגדיל משמעותית את היקף העצורים שיכלאו בישראל ולהכביד את הנטל התקציבי הנדרש למימון כליאתם. גם מטעם זה ראוי להסדיר את הדברים במסגרת הצעת חוק ממשלתית שם יילקחו בחשבון כלל ההיבטים התקציביים. לפיכך, הסניגוריה הציבורית קוראת לוועדה להימנע מקידומה של הצעת החוק שבנדון. בכבוד רב ובברכה, נתנאל לאגמי, עו"ד ישי שרון, עו"ד המשנה לסניגורית הציבורית הארצית מנהל מחלקת חקיקה ומדיניות הסניגוריה הציבורית הארצית