חומר רקע
כ"ד בסיוון תש"ף
16 ביוני 2020
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך רקע לקראת דיון הוועדה ביום 24.6.2020 בהצעת החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה (הוראת שעה) (תיקון מס'2) התש"פ–2020
תמצית
הצעת החוק הממשלתית להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה (הוראת שעה) (תיקון מס'2) התש"ף-2020, אליה מוזגה הצעת חוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה (הוראת שעה) (תיקון – קביעת כהוראת קבע), התש"ף-2020 של חה"כ מרב מיכאלי, מבקשת לעגן את החוק להסדרת התדיינויות בסכסוכי משפחה (הוראת שעה), התשע"ה-2014, כהוראת קבע ולערוך בו מספר שינויים.
רקע
חוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה (הוראת שעה), התשע"ה- 2014 (להלן – החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה או החוק), נועד לסייע לבני משפחה ליישב סכסוכים משפחתיים בהסכמה ולצמצם את ההתדיינויות המשפטיות ביניהם, באמצעות הפניית תובענות אלו תחילה להליך של יישוב סכסוך. החוק, שמקורו בהצעת חוק ממשלתית אשר מוזגו לה מספר הצעות חוק פרטיות, מתבסס על עיקרי המלצות צוות ההיגוי לעניין הגישור בבתי המשפט לענייני משפחה ובבתי הדין הדתיים בראשותו של השופט בדימוס יצחק שנהב (להלן – ועדת שנהב).
לסכסוכי המשפחה מאפיינים ייחודיים, ביניהם העובדה שהסכסוך הוא בראש ובראשונה אישי וכרוך במטען רגשי קשה וכן, שהצדדים לסכסוך לרוב נדרשים להמשיך ולקיים מערכת קשרים גם לאחר סיום ההליך המשפטי (למשל, לעניין הטיפול בילדיהם המשותפים).
נוכח הקשר המתמשך כאמור ונוכח ההשפעות הקשות שיש להליכי הגירושין ולהתדיינויות בין ההורים עליהם עצמם ובמיוחד על מצבם הרגשי של ילדיהם, התפתחה התפיסה שיש לערב גם גורמים טיפוליים בהליך וכן, לפרוס בפני המתדיינים אפשרויות ליישוב הסכסוך ביניהם בהסכמה.
אשר על כן, נקבע בחוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה כי אדם המעוניין להגיש תובענה בעניין של סכסוך משפחתי, יידרש תחילה להגיש לערכאה השיפוטית בקשה ליישוב הסכסוך, אשר תופנה ליחידת הסיוע שליד בית המשפט לעניני משפחה/ בית הדין הדתי, יחידות בהן יושבים אנשי מקצוע כאמור, ורק לאחר פגישה ביחידת הסיוע (או מספר פגישות, אם יחידת הסיוע ראתה בכך טעם), ואם הצדדים לא הגיעו להסכמה, תערך התדיינות בבית המשפט או בבית הדין הדתי בנושא.
לאחר הגשת בקשה כאמור, מוזמנים הצדדים ליחידת הסיוע לפגישה אחת או למספר פגישות מהו"ת (מידע, היכרות ותיאום). בפגישות מקבלים הצדדים מידע על ההלכים המשפטיים הקשורים בסכסוך המשפחתי, על השפעתם והשפעת גירושין על הצדדים ועל ילדיהם ועל הליכים חלופיים ליישוב הסכסוך בהסכמה, כגון גישור, גירושין בשיתוף פעולה ועוד. בנוסף, יחידת הסיוע בוחנת עם הצדדים את צורכיהם ורצונותיהם ואת טובת ילדיהם. במהלך תקופה זו הצדדים לא יכולים להגיש תובעה וערכאה לא תדון בעניין הסכסוך המשפחתי, למעט בבקשה לסעד זמני לשמירת המצב הקיים או לסעד דחוף (כפי שנקבעו בתקנות מכוח החוק).
אם הצדדים לא הגיעו להסדר מוסכם בחלוף התקופה האמורה, הצד שהגיש את הבקשה רשאי להגיש תובענה לערכאה המוסמכת לדון בעניין, לפי בחירתו. אם אותו צד לא הגיש תובעה, רשאי הצד השני להגיש תובענה לערכאה שיבחר.
במטרה לבדוק את השפעתו והשלכותיו של החוק, נקבע כי החוק יעמוד בתוקפו במשך שלוש שנים מיום התחילה, וכן כי מדי שנה תקבל ועדת החוקה חוק ומשפט דיווחים משר המשפטים ומשר הרווחה על יישום הוראות החוק. (נוכח פיזור הכנסת, הוארך תוקפה של הוראת השעה כך שכמעט חלפו ארבע שנים מאז כניסתה לתוקף).
ועדת החוקה ערכה דיוני מעקב רבים על תהליך ההטמעה, שנתקל בתחילה בקשיים שונים (עומסים ביחידות הסיוע שגרמו לעיכוב בקביעת הפגישות, העדר תקינה מספקת ודיור ממשלתי ליחידות, פתיחת תיקים כפולים בבתי הדין ובבתי המשפט, עקיפת החוק בדרכים שונות וכיוצ"ב), ואולם, המחקר המלווה והנתונים שהועברו במהלך התקופה לוועדת החוקה, ממשרד הרווחה והשירותים החברתיים, מהנהלת בתי המשפט ומהנהלת בתי הדין הרבניים מצביעים על השפעה רבה שיש לחוק בהפחתת הדיונים המשפטיים בין בני משפחה בבתי המשפט למשפחה ובבתי הדין הדתיים.
נוכח סד הזמנים הדחוק שעמד לרשות הוועדה בטרם פקיעת הוראת השעה, הוארך תוקפה ביום 16.6.2020, זאת במטרה לאפשר לוועדה לדון בהצעה לעגנה כהוראת קבע וללבן את הסוגיות השונות העולות בהצעת החוק.
הצעת החוק – עיגון החוק כהסדר קבע ומספר הצעות לשינוי ולהבהרה
הצעת החוק הממשלתית
הוראת השעה נקבעה לתקופה של שלוש שנים שהסתיימה ביולי 2019 והוארכה מתוקף סעיף 38 לחוק יסוד הכנסת, בשל פיזורה. ההסדר נקבע כהוראת שעה במטרה לבחון תחילה את השלכותיו ולוודא, בין היתר, שהוא משיג את מטרתו ושאין בו כדי להחריף את מרוץ הסמכויות. לפי דברי ההסבר להצעה יש בהסדר כדי לסייע לאחוז גבוה מהמשפחות ולהפחית את מספר ההתדיינויות המשפטיות בבתי המשפט למשפחה ובבתי הדין הדתיים. לפיכך, הצעת החוק מבקשת לעגן את החוק כהוראת קבע.
בנוסף, מוצע לערוך מספר שינויים והבהרות בחוק. להלן נציג את עיקרי הדברים:
מוצע להבהיר אלו תובענות מוחרגות מתחולת החוק –
מוצע לקבוע כי בבקשה לאישור הסכם או בבקשה לגירושין שהוגשה בהסכמה או להתרת נישואין בהסכמה, לא יידרשו הצדדים לפתוח תחילה בהליך של יישוב סכסוך, מאחר שהם ממילא הגיעו להסכמה ומתייתר הצורך בהסדר הקבוע בחוק. כך גם מוצע לקבוע שעל תובענה לאבהות או לאימהות שהוגשה בהסכמה לא יחול החוק.
עוד מוצע להבהיר כי ערעור, תובענה לאכיפה ולביצוע של החלטתה שיפוטית, לרבות לפי פקודת ביזיון בית המשפט או בקשה לאכיפת פסק חוץ לא חסים תחת החוק, זאת מאחר שבמקרים אלה כבר התקיים דיון בין הצדדים.
מוצע להבהיר כי החוק לא חל על הליכים לפי החוק למניעת אלימות במשפחה, הליכים לפי חוק למניעת הטרדה מאיימת, הליכים שאחד הצדדים בו לא תושב ישראל, הליך שהמדינה צד לו (למעט במקרה של תביעה לאבהות או לאימהות שלא הוגשה בהסכמה). יצוין כי בהליכים אלה מלכתחילה לא הייתה כוונה שיחול החוק והם מוחרגים כבר היום בתקנות מכוחו.
עוד מוצע לקבוע שלא תהיה חובה להגיש בקשה ליישוב סכסוך אם בשנה שקדמה לבקשה הוגשה כבר בקשה ליישוב סכסוך בין הצדדים והמבקש הגיע לפגישות המהו"ת, במקרים שבהם הוגשה בקשה ליישוב סכסוך יותר משנה קודם לכן אך תלויה ועומדת בפני ערכאה תובענה בין הצדדים או שההליכים בתובענה כאמור הסתיימו בשנה שקדמה. זאת, משום שאין טעם לחייב בהליך מהות כשכבר התחילה התדיינות משפטית בין הצדדים.
עם זאת, מוצע להבהיר כי תובענה כוללת גם בקשה למתן סעד זמני ועל בקשה כאמור חל החוק.
מוצע לערוך מספר שינויים בפרקי הזמן הקבועים בחוק לפגישות המהו"ת ותקופת עיכוב ההליכים, כפי שנפרט להלן:
החוק קובע שפגישות המהו"ת יתקיימו תוך 45 ימים, ואולם יחידת הסיוע רשאית להאריך פעם אחת את התקופה ב-15 ימים נוספים ולהודיע על כך לצדדים ולערכה השיפוטית. מוצע כעת לקבוע כי ככלל ניתן יהיה לקיים את פגישות המהו"ת תוך 60 ימים מיום הגשת הבקשה (יחד עם זאת, תקופת עיכוב ההליכים לא הוארכה, כמפורט להלן).
מוצע שהתקופה העומדת לרשות הצדדים להודעה ליחידת הסיוע אם ברצונם להמשיך בהליך, תתקצר מ- 10 ימים למתן תשובות ל- 5 ימים.
עוד מוצע לשנות ולהבהיר מהי תקופת עיכוב ההליכים, כלומר, מהי התקופה שבמהלכה מנועים הצדדים מלהגיש תובענה לערכאה שיפוטית:
כיום החוק קובע 45 ימים של פגישות המהו"ת (או 60 ימים אם יחידת הסיוע האריכה את התקופה), ועוד 10 ימים מתום פגישת המהו"ת האחרונה שבמהלכם יודיעו הצדדים אם הם מעוניינים להמשיך בהליך ליישוב סכסוך, ועוד 15 ימי צינון שנועדו לאפשר רגיעה לצדדים בתקופת פגישות המהו"ת בידיעה כי במקרה הצורך יוותר בידיהם די זמן להכנת תובענות משפטיות. תקופת עיכוב ההליכים עשויה להשתנות בין מקרה למקרה ויכולה להגיע עד 75 ימים. במטרה לקבוע הסדר ברור, מוצע כעת לקבוע מפורשות שתקופת עיכוב ההליכים תהיה בת 60 ימים ולוותר על תקופת הצינון.
עוד מוצע להבהיר כי פגישת המהו"ת יכולה לכלול גם קביעת הסדרים בהסכמה שהם בעלי אופי קבוע. החוק קובע כבר היום בסעיף 3(ט) כי ניתן להגיע בפגישות המהו"ת להסדר קבע בהסכמה. לפיכך, מוצע להבהיר גם בסעיף קטן 3(ג) כי פגישת המהו"ת תכלול לא רק קביעת הסדרים זמניים, אלא יכולה לכלול גם הסדרי קבע בהסכמה. עוד מוצע להבהיר בסעיף קטן זה, כי בנוסף למזונות, החזקת ילדים וסדרי קשר המפורטים בסעיף, ניתן לגבש בפגישות המהו"ת הסדרים בהסכמה לעניין חלוקת זמני שהות של הילדים אצל הוריהם.
מוצע לתחום את תקופת תוקפו של סעד זמני או דחוף- כיום, סעד זמני עומד בתוקפו עד למתן החלטה אחרת בערכאה שיפוטית. אולם, בתקופת הוראת השעה עלה צורך לתחום את תוקפו למקרה שלבסוף לא הוגשה תובעה בעניין. לפיכך, מוצע כעת לקבוע שצו לסעד זמני או קבוע יעמוד בתוקפו למשך חמישה חודשים, אלא אם הערכאה השיפוטית שדנה בסעד קבעה אחרת. ואולם, אם הוגשו כבר כתבי בי דין לערכאה המוסמכת לדון בתובענה העיקרית, היא יכולה ליתן החלטה אחרת גם לפני תום התקופה.
מוצע לקבוע חריג לחיסיון על הדברים הנאמרים ביחידת הסיוע – עד לברים אלה חל חיסיון ואיסור פרסום מכוח התקנות שהותקנו מכוח חוק זה וכן, מכוח הוראות החיסיון החלות על יחידות הסיוע הקבועות בחוק בית המשפט לענייני משפחה, התשנ"ה-1995 ובחוק בתי דין דתיים (יחידות סיוע), התשע"א-2011. מוצע כעת להסדיר את המצבים בהם יחידת הסיוע תוכל לדווח לערכאה השיפוטית תוך הסרה מוגבלת של החיסיון:
מוצע לקבוע כי יחידת הסיוע תדווח לערכאה השיפוטית על התייצבות או על אי התייצבות של הצדדים לפגישות המהו"ת וכי הערכאה השיפוטית תוכל להביא זאת בחשבון. יצוין כי הוראה דומה קיימת גם כיום בתקנות מכוח החוק.
מוצע לקבוע כי במקרה של חשש לפגיעה בשלומו הגופני או הנפשי של ילד או לשם מניעת החמרה במצבו הנפשי או הגופני, יש צורך לנקוט אמצעים ובכלל זה אם יש צורך בעריכת תסקיר או מינוי אפוטרופוס לדין, רשאי עובד יחידת הסיוע לפנות לערכאה השיפוטית ולהמליץ לנקוט באמצעים כאמור מיוזמתה . ההמלצה צריכה להיות תמציתית בהיקף הנדרש להמלצה בלבד כי לשמר ככל הניתן את חיסיון המידע. (עוד מוצע לתקן באופן דומה את חוק בית המשפט לענייני משפחה וחוק בתי דין דתיים (יחידות סיוע) לעניין האפשרות של יחידת הסיוע לפנות לערכאה השיפוטית למרות החיסיון לשם מניעת פגיעה בקטין או מניעת החמרתה. בחוקים אלה מוסדרים מצבים נוספים בהם צדדים מופנים על ידי בית המשפט או בית הדין ליחידת הסיוע, ומוצע שגם בהם תורחב סמכות יחידת הסיוע לפנות לערכאה השיפוטית אם יש חשש לשלומו של קטין. כיום יחידת הסיוע יכולה לחרוג מהחיסיון רק במצבי קיצון שמגיעים לכדי חובת דיווח לפי חוק העונשין, ומוצע כעת להרחיב זאת למקרים לחשש לשלומו הגופני או הנפשי של קטין).
מוצע להסדיר את המועדים שלא יובאו במניין הימים של עיכוב ההליכים – מדובר על ימי החגים שבהם יחידות הסיוע לא פועלות ולא מנהלות פגישות מהו"ת והצעת החוק מבקשת שהן לא יובאו במניין 60 הימים, דהיינו, באותן תקופות תוארך תקופת עיכוב ההליכים.
סוגיות לדיון
מוצע שהוועדה תקבל נתונים עדכניים בדבר השפעת החוק, בין היתר, על מספר התובענות המוגשות בבתי המשפט לעניני משפחה ובבתי הדין הדתיים, אחוז המקרים שבהם מגיעים להסדרים זמניים ולהסדרים קבועים ביחידות הסיוע, אחוז המקרים שממשיכים לאחר פגישות המהו"ת להליכים ליישוב סכסוך בהסכמה. כמו כן, מוצע לשמוע האם יש אינדיקציות לכך שהפגישות מסייעות להנמכת עוצמת הסכסוך גם במקרים המגיעים להתדיינות בבית המשפט או בבית הדין.
מוצע שהוועדה תברר מהם האתגרים שעדיין קיימים ביישום החוק – האם עדיין קיים עומס ביחידות הסיוע, האם חסרים תקנים, האם עדיין קיימת בעיית דיור ממשלתי למי מיחידות הסיוע, האם נפתרה בעיית התיקים הכפולים, האם ישנו תיאום בין מזכירויות הערכאות ליחידות הסיוע, כיצד נעשית ההפניה למגשרים או לאנשי מקצוע אחרים בתום פגישות המהו"ת ועוד.
אי החלת החוק על בתי הדין השרעיים – אמנם הוקמו יחידות סיוע ליד בתי הדין השרעיים אך החוק טרם הוחל עליהם. מוצע לדון בפגיעה ובקושי הקיים בשל העדר החלת החוק בבתי הדין השרעיים כאמור, ולברר מה הצפי להחלת החוק. עוד מוצע לדון בשאלת הקמת יחידות סיוע ליד בתי הדין הדתיים הנוספים בהם טרם הוקמו יחידות כאמור וטרם הוחל בהם החוק (בתי הדין הדרוזים והנוצריים).
מוצע לדון בתקופה שתעמוד לרשות יחידת הסיוע לקיום פגישות המהו"ת. בחוק הקיים עומדים לרשות יחידת הסיוע 45 ימים, והיא יכולה להאריך אותם פעם אחת ב -15 ימים. אמנם מוצע כעת לקצר במקצת את תקופת עיכוב ההליכים הכוללת, אך להאריך את התקופה לקיום פגישות המהו"ת ל-60 ימים מלכתחילה. מוצע לדון בהצדקה לכך נוכח הצורך שהצדדים יגיעו מהר ככל הניתן לפגישות המהו"ת ביחידת הסיוע, והנזק שעלול להיגרם להם בהארכת תקופת ההמתנה לפגישות המהו"ת.
בדיוני הוועדה בעת קבלת החוק נידון רבות האיזון הראוי בין הצורך לתת זמן לפגישות המהו"ת באופן שיאפשר לצדדים לבחון את האפשרות ליישב את הסכסוך בהסכמה למול עיכוב הגישה לערכאות. מוצע כעת לקצר במעט את התקופה ואולם, בכך לוותר על תקופת הצינון הקיימת בחוק. תקופה זו – של 15 ימים – הנמנים לאחר תום ישיבות המהו"ת והחלטת הצדדים, נועדה לאפשר לצדדים להתפנות בתקופת עיכוב ההליכים (להימנע מהעיסוק בכתבי טענות שפעמים רבות מחריף את הסכסוך) ולשקול את האפשרות לסיום הסכסוך בהסכמה בידיעה שיעמוד לרשותם פרק זמן להכנת כתבי טענות אם יהיה צורך. מוצע כעת לוותר על תקופת צינון זו כדי לקצר את התקופה. מוצע לברר את ההצדקה לוותר על תקופת הצינון ובאיזון הראוי בין היתרונות בקיצור התקופה לעניין צמצום עיכוב ההליכים, אל מול ההשלכות של ויתור על תקופת צינון זו והאם לא נכון יותר לקצר את התקופה בדרך אחרת.
מוצע לדון בהגבלת תוקפם של סעדים זמניים ודחופים– בהוראת השעה נקבע כי הסעד הזמני יעמוד בתוקפו עד לקבלת החלטה אחרת על ידי הערכאה אליה תוגש התובענה בהליך העיקרי. כדי לתת מענה למקרים בהם לבסוף לא הוגשה תובענה, מוצע כעת לקבוע כי צו לסעד זמני כאמור יעמוד בתוקפו לתקופה של חמישה חודשים לכל היותר. מוצע לשמוע באיזה באחוז המקרים ניתנים סעדים זמניים או דחופים ולדון בשאלה לאיזו תקופה ראוי לתחום את הצו.
מוצע לדון ביישום החוק במקרים שיש בהם רקע של אלימות במשפחה– החוק אינו חל על בקשות לפי החוק למניעת אלימות במשפחה ואולם, הוא חל על תובענות אחרות בסכסוכי משפחה, גם אם הייתה אלימות במשפחה. בתקנות שהותקנו מכוח החוק נקבע כי במקרים בהם הוגש כתב אישום על עבירת מין או אלימות שבוצעה כלפי בן או בת הזוג או כלפי ילדם ניתן יהיה לקצר את תקופת עיכוב ההליכים. מוצע לדון בשאלת יישום החוק באותם מקרים בהם הייתה אלימות גם אם לא הוגש כתב אישום, למשל כאשר האישה נמצאת במקלט לנשים מוכות, האם יחידת הסיוע יודעת על כך, האם הצדדים מוזמנים בנפרד וכיוצ"ב.
מוצע לדון בשמיעתם של ילדים בהליך המהו"ת כאשר מגיעים להסדר קבע ביחידת הסיוע. במסגרת דיוני המעקב בוועדה, נמסר כי יחידות הסיוע יגבשו נוהל לשמיעת ילדים. מוצע שהוועדה תקבל מידע בדבר הנוהל שגובש ויישומו, ותדון במקרים שבהם הכרחי לשמוע ילדים במסגרת הליך המהו"ת.
מוצע לדון במקרים בהם תתאפשר הסרה מוגבלת של החיסיון לעניין חשש לפגיעה בשלומם של קטינים. ולעניין דיווח על התייצבות, מוצע לדון בשאלה מה תכלול חובת ההתייצבות וכיצד יש לאכוף חובה זו.
מוצע להידרש לשאלת התקנות שיובאו לאישור ועדת החוקה חוק ומשפט וכן מוצע לקבוע כי גם התקנות בנושא המועדים בהם לא ניתן יהיה להגיש בקשה ליישוב סכסוך יובאו לאישור ועדת החוקה (לכאורה מדובר בנושא טכני יחסית ואולם, מאחר שיש בהגשת הבקשה ליישוב סכסוך עיכוב מסוים בגישה לערכאות יש צורך כי כל עיכוב נוסף יעשה באישור הוועדה).
מוצע לדון בצורך בשירותי המשך ציבוריים – שירותים של הליכים ליישוב סכסוך בהסכמה (למשל גישור באמצעות מגשר מטעם הסיוע המשפטי) ושירותי טיפול למשפחות ולילדיהם בעת הצורך.
מוצע לדון בצורך בעריכת מחקר מלווה משלים שיבדוק לעומק, בין היתר, מה קורה באותם מקרים שבהם המשיכו להליך של יישוב סכסוך בהסכמה אחרי תקופת עיכוב ההליכים, באיזה אחוז מהם מגיעים להסכמים, האם במקרים שבהם המשיכו להליך משפטי עצימות הסכסוך פוחתת בעקבות פגישות המהו"ת, מדוע למרות הנתונים החיוביים לא רואים עליה במספר הבקשות לאישור הסכם ועוד.
מוצע לדון באגרות הקבועות לאישור הסכם בבתי המשפט ובבתי הדין בהשוואה לאגרה הנדרשת בבקשה ליישוב סכסוך.