חומר רקע
ג70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
אזור יהודה ושומרון
קציני מטה
במינהל האזרחי
באזור יהודה ושומרון
207
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
תקציר | קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
קציני מטה במינהל האזרחי באזור
יהודה ושומרון
רקע
,המינהל האזרחי (מנהא”ז) כפוף למפקדת מתאם פעולות הממשלה בשטחים (מתפ”ש), שייעודו
בין היתר, ליישם את מדיניות הממשלה באזור יהודה ושומרון (איו”ש) ולקדמה בתחומים
אזרחיים, בתיאום עם משרדי הממשלה, צה”ל ומערכת הביטחון. לפי החקיקה החלה באיו”ש,
על המינהל האזרחי לנהל את העניינים האזרחיים באיו”ש לרווחתה ולטובתה של האוכלוסייה
ולשם הספקת השירותים הציבוריים והפעלתם, ובהתחשב בצורך לקיים מינהל תקין וסדר
ציבורי. לצורך השגת ייעודו של המנהא”ז, פועלים קציני מטה (קמ”טים) המשמשים הנציגות
המקצועית של משרדי הממשלה.
25
קמ”טים במנהא”ז משמשים
נציגות מקצועית של משרדי
הממשלה וכפיפותם היא הן
לדרג הצבאי והן לדרג האזרחי
60%
מתיקי עסקאות המקרקעין
נסרקו, בלי שנסרק אישור
העברת הזכויות שעליו
מתבסס הרישום בספרי
רישום המקרקעין
99,500
מספר המכסות שאישרה
2018 הממשלה בשנת
להעסקת עובדים פלסטינים
בישראל
שנים8
מאז פרש מבקר הפנים של
המנהא”ז והמשרה טרם
אוישה
50%-כ
משכרם של חלק ניכר
מהעובדים הפלסטינים
ידם -בישראל מועבר על
ל”מתווכים”
314
2019 מספר העובדים שבשנת
202 בהם- הועסקו במנהא”ז
112-עובדי מדינה ישראלים ו
עובדים פלסטינים
שנים4-כ
נמשך תהליך מחשוב ספרי
המקרקעין באיו”ש, שעדיין
לא הסתיים
שנים1.5
מאז החליטה הממשלה לשנות את שיטת העסקת העובדים
הפלסטינים בישראל כדי לטפל בכשלים שהתגלו בשיטת
ההעסקה, והיא טרם שונתה
נתוני מפתח
208
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
פעולות הביקורת
בדק משרד מבקר המדינה את פעילות הקמ”טים 2019 עד יוני2018 בחודשים ספטמבר
במנהא”ז. בביקורת נבחנו נושאים ארגוניים ובוצעה בקרה על פעילותם והעסקתם
כעובדי מדינה. הביקורת התמקדה בפעילות משרדי קמ”ט תעסוקה, משפטים ורישום
מקרקעין ובלשכת התכנון. במהלך הביקורת קיים משרד מבקר המדינה הליך של שיתוף
נציגים של הציבור הפלסטיני בנושא תעסוקה, מקרקעין ותכנון וכן נציגים של הציבור
הישראלי המתגורר בשטחי איו”ש.
תמונת המצב העולה מן הביקורת
משרדי הממשלה מתקשים לממש את- ממשקים בין המנהא”ז למשרדי הממשלה
סמכותם ואחריותם המקצועית כלפי הקמ”טים ומרביתם אינם מקיימים בקרה מקצועית
על הקמ”טים שהם נציגי משרדם באיו”ש.
נוכח - קידום הסדרי רישום מקרקעין בתחומי ההתיישבות הישראלית באיו”ש-אי
,יישוב מחלוקות בין המנהא”ז ומשרד המשפטים, לא קודמו הסדרי רישום מקרקעין-אי
דבר שגרם לפגיעה בתושבים הישראלים באיו”ש בכל הנוגע ליכולת שלהם לרשום
בעלות וזכויות על מקרקעין בספרי רישום המקרקעין באיו”ש ומנע לפרקים את קידום
תהליך מחשוב נושא המקרקעין באיו”ש.
התופעה המתמשכת של סחר בהיתרי ההעסקה - סחר בהיתרי העסקה של פלסטינים
של פלסטינים ושל גביית תשלומים שלא כדין מעובדים פלסטינים על ידי מעסיקים
מימוש של החלטת ממשלה.-ומתווכים נגרמה בין היתר עקב אי
מימוש החובה לאכוף את השימוש ברישיונות עבודה של עובדים פלסטינים -אי
קמ”ט תעסוקה אינו אוכף את השימוש ברישיונות- ביישובים ישראלים בתחומי איו”ש
עבודה על אף הסיכון הביטחוני הכרוך בהעסקת עובדים פלסטינים ללא רישיונות
עבודה כדין.
רישום המקרקעין באיו”ש מתבצע - היעדר מחשוב למרשם המקרקעין באיו”ש
דיוקים, להטיות מכוונות-באמצעות ספרים פיזיים ומשכך הוא חשוף לטעויות, לאי
במקרים חריגים ולרמת שירות שאינה מיטבית.
אף שעובד היחידה לרישום - עובדים פלסטינים המועסקים ביחידה לרישום מקרקעין
,מקרקעין הנותן שירות לאוכלוסייה הפלסטינית באיו”ש נעצר על ידי הרשות הפלסטינית
שום גורם במנהא”ז או גורם ביטחוני אחר לא בחן את התוצאות וההשפעות הצפויות
של מעצרו ואת האפשרות לזליגת מידע לרשות הפלסטינית גם במקרים נוספים.
209
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
תקציר | קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
הכיר המנהא”ז בצורך לגבות את2013 בשנת- גיבוי תיקי עסקאות המקרקעין
תיקי העסקאות וספרי המקרקעין והחל בתהליך הגיבוי שלהם.
הרחיב 2019 - 2017 בשנים- הרחבת הפיקוח והבקרה של המנהא”ז על הקמ”טים
המנהא”ז את הפיקוח והבקרה על הקמ”טים באמצעות דוחות בקרה עיתיים.
משרד - פעולות ומעורבות של משרד המשפטים בתחום המקרקעין באיו”ש
המשפטים גילה נכונות והשקיע משאבים לקידום סוגיית מרשם ההרשאות שיש
בה להקל על התושבים ביישובים הישראליים בשטחי איו”ש.
עיקרי המלצות הביקורת
רמ”א) ומתפ”ש, בשיתוף משרדי הממשלה, להסדיר ולהגדיר - על ראש המנהא”ז (להלן
את תוכן ההנחיה המקצועית לקמ”טים ואת היקף הפיקוח והבקרה המקצועית הנדרשים
לגביהם.
על משרד המשפטים והמנהא”ז לפעול יחד למילוי היעדים והמשימות הניצבים לפניהם
הנוגעים לשיפור וטיוב השירות הניתן לתושבי איו”ש, ואם יש מחלוקות ביניהם עליהם
להביאן להכרעתו של מתאם פעולות הממשלה בשטחים.
על הגורמים האחראים למימוש החלטות הממשלה ובפרט משרד הבינוי והשיכון,
לפעול לכך שמודל התעסוקה החדש בנוגע להעסקת פלסטינים- מתפ”ש ומנהא”ז
בענף הבנייה בישראל יצא לפועל בהקדם האפשרי.
על המנהא”ז לשפר את הפיקוח על אופן העסקת פלסטינים באיו”ש ולמצות את כלי
.האכיפה הנתונים בידיו על בסיס המשאבים המוקצים לו
על משרד המשפטים והמנהא”ז להאיץ את מחשוב רישום המקרקעין באיו”ש, כדי לשפר
,את השירות לתושבים, לפשט את תהליכי העבודה בלשכות תוך חיסכון בתשומות
להבטיח את שמירת המידע ולאפשר מתן מידע עדכני לגבי מצב הזכויות במקרקעין
באיו”ש.
סיכום
הביקורת העלתה ליקויים בפעילות המנהא”ז ובפעילות משרדי הממשלה האחראים להנחייתם
המקצועית של הקמ”טים באיו”ש. תיקון הליקויים שעלו בביקורת, שחלקם נמשכים כבר שנים
רבות, ישפיע על מימוש ייעודו של המנהא”ז ובכלל זה יביא לשיפור השירות לאוכלוסייה
באיו”ש. על רמ”א, מתפ”ש ומשרדי הממשלה, להידרש בהקדם לתיקונם.
210
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
ליקויים עיקריים
.המקור: על פי נתוני המנהא"ז, בעיבוד משרד מבקר המדינה
)2018-2011( מספר תיקים שנדונו בוועדה לרישום ראשון
המנהל
האזרחי
העדר מבקר
פנים
היעדר מחשוב
מערך רישום
המקרקעין
באיו"ש
היעדר גיבוי
ותיעוד
של מרשם
המקרקעין
סחר בהיתרי
העסקה ותשלומי
"עמלות"
למתווכים
כפיפות
דואלית של קציני
המטה למנהא"ז
ולמשרדי
הממשלה
עיכוב
בפרסום
פרוטוקולים
של ועדות
התכנון
פערים בבקרה
על מעסיקים
בישובים
ישראליים
באיו"ש
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
211
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
קציני מטה במינהל האזרחי
באזור יהודה ושומרון
מבוא
איו"ש או האזור), - פרסם מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה ושומרון (להלן7.6.67-ב
פקמ"ז), מנשר בדבר נטילת השלטון על ידי - שהוא גם מפקד פיקוד המרכז (להלן
, ובו נכתב כי "צבא הגנה לישראל נכנס היום לאזור ונטל לידיו את השליטה 1צה"ל
וקיום הביטחון והסדר הציבורי באזור". באותו מועד הוא פרסם את המנשר בדבר
יעמוד בתוקפו 7.6.67 , הקובע כי המשפט שחל באזור עד2סדרי השלטון והמשפט
כל עוד לא תהיה סתירה בינו למנשר זה או לכל מנשר או צו שייתן מפקד כוחות
צה"ל באיו"ש, ובשינויים הנוגעים לכינונו של שלטון צה"ל באזור. על פי המנשר, כל
סמכויות השלטון, החקיקה, המינוי והמינהל הנוגעים לאיו"ש או לתושביו הועברו
למפקד כוחות צה"ל באיו"ש.
בראש מערכת הממשל באזור עומד מפקד פיקוד מרכז, המשמש "חליף הריבון".
סמכות החקיקה באזור נשמרה בידיו, בשטחים הנתונים לשליטת ישראל, אולם
מפקד האזור אצל לגורמים אחרים את מרבית סמכויותיו הנוגעות לתחומי החיים
האזרחיים באזור. למשל, כבר מראשית ימי השליטה באזור, נחקקו כמה צווים
שבהם אצל מפקד פקמ"ז את הסמכויות על פי הדינים השונים לקציני המטה (להלן
קמ"טים) של מפקדת האזור. -
נקבע כי בהיעדרה של חקיקה קונקרטית הקובעת3בפסיקת בית המשפט העליון
אחרת, על פעולות הריבון הצבאי להתבצע בהתאם לכלליו ולעקרונותיו של המשפט
הציבורי והמינהלי הישראליים. על פי הכללים הללו, על המפקד הצבאי לנהוג, בין
היתר, באופן סביר ומידתי, בלא משוא פנים ובהתאם לכללי הצדק הטבעי.
הוציא מפקד כוחות צה"ל באיו"ש צו בדבר הקמת מינהל אזרחי (יהודה 1981 בשנת
(להלן צו בדבר הקמת המנהא"ז), באיו"ש. 1981-), התשמ"ב947 'והשומרון) (מס
המנהא"ז) "ינהל את העניינים האזרחיים - בצו נקבע כי המינהל האזרחי (להלן
באזור בהתאם להוראות צו זה, לרווחתה ולטובתה של האוכלוסייה ולשם הספקת
השירותים הציבוריים והפעלתם, ובהתחשב בצורך לקיים מינהל תקין וסדר ציבורי
פק"א) של המנהא"ז נקבע, בין היתר, שייעוד - באזור". בפקודת הארגון (להלן
המנהא"ז הוא: "ליישם מדיניות הממשלה בשטחי יהודה ושומרון ולקדמה בתחומים
.1967-), התשכ"ז1 'מנשר בדבר נטילת השלטון על ידי צה"ל (יהודה והשומרון) (מס
1
.1967-), התשכ"ז2 'מנשר בדבר סדרי השלטון והמשפט (יהודה והשומרון) (מס
2
ראש מועצת הכפר3969/06 ; בג"ץ785 )4( ג'מעית אסכאן נ' מפקד כוחות צה"ל באזור יו"ש לז393/82 בג"ץ
3
.22.10.09-דיר סאמט נ' מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית, פורסם במאגר ממוחשב ב
212
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
...האזרחיים בשיתוף הקמ"טים ובתיאום עם צה"ל ומערכת הביטחון בשגרה וחירום
], לרבות הטיפול 4] C להוות זרוע ביצועית לסמכויות התשתית, התכנון והבניה בשטח
בישובים הישראליים".
מתפ"ש), - המנהא"ז כפוף למפקדת מתאם פעולות הממשלה בשטחים (להלן
שבראשה עומד קצין צה"ל בדרגת אלוף, הכפוף לשר הביטחון. ייעוד מתפ"ש
הוא, בין היתר, ליישם את מדיניות הממשלה באיו"ש ולקדמה בתחומים אזרחיים,
בתיאום עם משרדי הממשלה, צה"ל ומערכת הביטחון בעיתות שגרה וחירום ולשמש
סמכות אזרחית לעניין ההתיישבות הישראלית באיו"ש בתחומי התכנון והתשתית.
קמ"טים המשמשים הנציגות 25 לצורך השגת ייעודו של המנהא"ז פועלים במסגרתו
המקצועית של משרדי הממשלה, כל קמ"ט בתחום אחריותו. קמ"טים אלה מוסמכים
לבצע פעולות שונות לשם מילוי תפקידם בהתאם לדברי החקיקה באיו"ש. הקמ"טים
רמ"א) והם מקבלים הנחיה מקצועית ממשרדי - כפופים לראש המנהא"ז (להלן
הממשלה שהם מייצגים. הם עובדים הן מול הדרג הצבאי והן מול הדרג האזרחי,
ולפיכך כפיפותם היא דואלית לשני גופים. פק"א מנהא"ז קובעת כי הקמ"טים
רת"ח) - יתואמו במנהא"ז על ידי שני בעלי תפקידים במנהא"ז, ראש תחום (להלן
הרע"נים).- רע"ן) אזרחי (שניהם ייקראו להלן- תשתית וראש ענף (להלן
, אצל סמכויות28.9.95-פלסטיני בדבר הגדה המערבית ורצועת עזה, שנחתם ב-הסכם הביניים הישראלי
4
הוא השטח שנשארC . בהתאם לכך, שטחB- וA שלטוניות שונות לרשות הפלסטינית, בשטחים שנקראו
בשליטה ביטחונית ואזרחית של ישראל באופן מלא.
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
213
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
*: המבנה הארגוני של המנהא"ז1 תרשים
3-מנגנון
309
8+4 שיכון11+1+4 אוצר
יועמ“ש
1 דתות
אזרחי
תשתית
אג“מ
יע“פ
תו“ב
ג‘נין
אפרים
שכם
רמאללה
עוטף
בי“ל
חברון
יריחו
שלישות
לוגיסטיקה
תקשוב
ארב“ל
מעברים
ותפר
כלכלה
3+11 חקלאות
5 מסו“ת
7 תחבורה
תעסוקה
9 ועבודה
4+1+2 תקשורת
2+87 מים
2 רווחה
איכה“ס
9+2+5+2
בריאות
3+1+1
מרשם
8 אוכלוסין
מקרקעין ומשפטים
10+15+2+4
2+10 ,ארכ
35 שמו“ט
31+4+3 תכנון
2+1+1+2 חשמל
3 שמאות
5 מדידות
28+7+2 ‘אפו54 פיקוח1 חינוך
(ס‘ רמ“א )אל“מ
(רמ“א )תא“ל
21 יועץ16 סטודנט133 ‘תקן פלס45 (‘תקני רשות )ש“ט וארכ210 ‘תקן ישר139 קצינים380 חיילים11 נגדים
המקור: מצגת בנושא "התאמת המנהא"ז לצרכי האזור, בסימן מהפיכת השירות ומעבר
ממגיב ליוזם".
מספר התקנים של עובדי המנהא"ז (לא כולל חיילי צה"ל) הנו בחלוקה הבאה לצבעים:
*
ירוק, תקן עובד פלסטיני - צהוב, תקן סטודנט- שחור, תקן יועץ- תקן עובד ישראלי
כחול.- אדום, תקן רשות שמורות הטבע והגנים-
214
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
*)2015 - 1990( : השינויים אשר חלו בפעילות המנהא"ז2 תרשים
120
445
635
250
198
357
390
2900
2631
2200
253
1904
286
1150
1101
14000
1730
166
137
127
162
182
134
134
166
210
171
181
148
380
חיילים חובה
קצינים ונגדים
435
148
132
אוכלוסייה ישראלית
באלפים
אוכלוסייה פלסטינית
באלפים
עובדים ישראלים
עובדים מקומיים
תקציב ברוטו
)אש“ח(
1990
1995
2000
2005
2010
2015
.2015 - 1990 המקור: מצגת של המנהא"ז בנושא השינויים שחלו במנהא"ז בשנים
.C * אין נתונים מוסכמים בדבר היקף האוכלוסייה הפלסטינית בשטחי
פלסטיני -, מועד חתימתו של הסכם הביניים הישראלי1995 עולה כי משנת2 מתרשים
בדבר הגדה המערבית ורצועת עזה, צומצמו משאבי כוח האדם והתקציב במנהא"ז. בד
בבד גדל במידה ניכרת היקף האוכלוסייה המקבלת שירות מהמנהא"ז, אף שכוח האדם
נכתב 2018 העומד לרשותו לא גדל בהתאם לכך. בדוח חופש המידע של מתפ"ש לשנת
מיליון ש"ח. דוח הלשכה המרכזית 309.6- מסתכם בכ2018 כי תקציב מנהא"ז לשנת
ישראלים.413,300 קובע כי ביהודה ושומרון מתגוררים2018 לסטטיסטיקה משנת
המנהא"ז נמצא בתהליך של "מהפיכת שירות", הצפוי לשנות את טיב השירות
שניתן לתושבי האזור. לפיכך הביקורת לא התמקדה בנושא זה.
פעולות הביקורת
בדק משרד מבקר המדינה את פעילות הקמ"טים 2019 ליוני2018 בין ספטמבר
במנהא"ז. בביקורת נבחנו נושאים ארגוניים הנוגעים לפעולות הקמ"טים במנהא"ז
ובוצעה בקרה על פעילותם והעסקתם כעובדי מדינה הכפופים לסמכות המנהא"ז.
הביקורת התמקדה בפעילות משרד קמ"ט תעסוקה, יחידת קמ"ט משפטים ורישום
קמ"ט מקרקעין) ולשכת התכנון איו"ש. הביקורת בוצעה במנהא"ז - מקרקעין (להלן
יועמ"ש) לאיו"ש. בדיקות השלמה בוצעו - ביחידת היועץ המשפטי (להלן- ובצה"ל
מתפ"ש; במשרד הבינוי והשיכון; במשרד העבודה, הרווחה, - במשרד הביטחון
משרד העבודה); במשרד המשפטים; ובנציבות - והשירותים החברתיים (להלן
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
215
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
נש"ם). במהלך הביקורת מצא לנכון משרד מבקר המדינה- שירות המדינה (להלן
להוסיף על כלי הביקורת הרגילים גם תהליך של שיתוף עשרות גורמים שונים
המייצגים את הציבור הפלסטיני בנושאי תעסוקה, מקרקעין ותכנון, וכן עשרות
שיתוף - גורמים המייצגים את הציבור הישראלי המתגורר בשטחי איו"ש (להלן
הציבור). הדבר נועד לאפשר לקבל באמצעות גורמים אלה הרחבה בנושאים שבהם
מטפלים משרדי הקמ"טים, שהוחלט להתמקד בהם במסגרת הביקורת. תוצרי
התהליך משולבים בדוח זה.
הכפיפות הדואלית של הקמ"טים באיו"ש
רקע
הסדירה, בין היתר, את יחסי הגומלין בין צה"ל למשרדי 5737 החלטת ממשלה
הממשלה ונקבע בה כי "הפעולות השונות בשטחים החדשים [שטחי איו"ש], לרבות
המגעים עם ראשי האוכלוסייה בשטחים [אלה], יבוצעו ע"י משרד הממשלה, כל
משרד בתחום סמכותו ואחריותו התקציבית והפרלמנטרית... מתוך תיאום עם
7" "ועדת שרים לשטחים המוחזקים6הממשל הצבאי". בהמשך להחלטה זו קבעה
נוהלי עבודה בשטחים), - נוהלי עבודה בשטחים המוחזקים (להלן1968 באוקטובר
ובהם נקבע בנוגע לכפיפות עובדי המנהא"ז כי "קציני מטה ועובדי הממשל רואים
אותם מבחינה פורמאלית כעובדים בשליחות הצבא, עליהם חל חוק השיפוט הצבאי.
עם זאת, בהתחשב במעמדם המיוחד, נקבעו הסדרים מיוחדים, בתאום עם נציבות
שירות המדינה, המגבילים תחולה זו". עוד נקבע בנהלים האמורים כי הקמ"טים
יקבלו מהמשרדים הממשלתיים הנחיות בכל הנוגע "לתפקידם הייעודי". המשרד
הממשלתי ימנה את נציגיו באזור בתיאום עם מפקד האזור ועל דעתו, ו"מועמד
שאושר ע"י כל הגורמים לתפקידו, יוצא לו כתב מינוי מטעם המשרד הממשלתי.
במקביל יוצא כתב מינוי כקמ"ט ע"י מפקד האזור". בנוהל נקבע גם כי חילוקי
דעות בנוגע לסוגיות שהמשרדים השונים חלוקים בעניינן יובהרו באמצעות "ועדת
השרים לשטחים המוחזקים".
כתב היועץ המשפטי של נציבות שירות המדינה חוות דעת 1999 באוגוסט
חווה"ד נש"ם), ובה ציין כי עובדי - בנושא "מעמדם של עובדי שטחים" (להלן
כפופים - השטחים [עובדי המנהא"ז הישראלים] הם "משרתיהם של שני אדונים
הם למרותו של מפקד האזור בהתאם למשפט הבינלאומי ופסיקות הבג"צ, בעוד
ש[כ]עובדיהם של [משרדי] הממשלה כפופים הם לדיני העבודה וההסכמים
.8.9.68-החלטה מ
5
.2/החלטה שט
6
.הוועדה מנתה את ראש הממשלה, שר הביטחון ושר המשפטים
7
216
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
,הקיבוציים והאחרים החלים עליהם. הוראות הנוהל החלות על עובדי השטחים
בין שהוצאו ע"י הממשלה או שריה, ובין שהוצאו ע"י הגורמים המוסמכים
], נש"מ[ם] והמשרדים עצמם) הונחו עפ"י העיקרון 8[מטעמה (צה"ל, תפ"ש
שחובה לתאם בין הוראותיהם של שני האדונים... לאור האמור לעיל, רוב רובם
של המקרים בהם נשאלת שאלה לגבי מיהו הממונה על עובד השטחים, המפקד
הצבאי או הנהלת המשרד הממשלתי, יש להשיב: גם זה וגם זה, ובדרך כלל
תוך תיאום ביניהם". עוד נכתב בחווה"ד נש"ם כי אם לא יתאפשר תיאום כאמור
יכריע בעניין מתאם הפעולות בשטחים במשרד - וחילוקי הדעות יוותרו בעינם
הביטחון, בחווה"ד נש"ם צוין כי מתאם הפעולות בשטחים "נכנס לנעלי" ועדת
השרים המיוחדת לענייני השטחים המוחזקים, שהפסיקה להתכנס.
יוצא אפוא כי הקמ"טים כפופים הן לרמ"א והן למנכ"לים של משרדי הממשלה
משרדי האם) שהם מייצגים, ולפיכך הם עובדים הן מול דרג צבאי והן מול - (להלן
כפיפות דואלית). עקב כך ששני גופים, אזרחי וצבאי, השונים - דרג אזרחי (להלן
במהותם ובקודי ההתנהגות שלהם, פועלים בכפיפה אחת ואמורים לתפקד יחד,
נוצרת תרבות ארגונית מורכבת, כפי שיתואר להלן:
יחסי הגומלין בין המינהל האזרחי למשרדי האם
כאמור, הכפיפות המקצועית של הקמ"טים למשרדי האם גורמת להיווצרות ממשקים
בין המנהא"ז ובין משרדי הממשלה בכל הנוגע לפעילותו השוטפת של המנהא"ז.
הוצגו נקודות התורפה 2017 במסמך בנושא הצגת המנהא"ז לשר הביטחון מינואר
העיקריות במנהא"ז, ובהן פעילותו מול משרדי ממשלה רבים המשמשים משרדי אם
של יחידות המנהא"ז. מדובר בנקודת תורפה משום ש"היעדר גורם מוביל ומקצועי"
גורם "סרבול וחוסר גמישות תפעולית", וכן "קושי בקידום וניהול פרויקטים".
בביקורת הועלו מחלוקות בין משרד האם למנהא"ז אשר גרמו לקושי בקידום
משימות ובקביעת הגורם שיבצע אותן. להלן כמה דוגמאות לכך:
שינוי בכפיפותו של קמ"ט מקרקעין - . משרד המשפטים1
התקיים דיון בהשתתפות המשנה ליועמ"ש לממשלה דאז, כדי2011 בספטמבר
לבחון, בין היתר, את האפשרות להכפפה של קמ"ט מקרקעין (הקודם) לממונה
על אגף רישום והסדר מקרקעין בישראל לשעבר. במהלך הדיון נאמר כי: "קמ"ט
המקרקעין מפעיל סמכויות לפי החוק הירדני השונה מהמצב המשפטי בתחום
דיברה על ליווי מקצועי מהמשרד, אך הקמ"ט 67 ישראל. החלטת הממשלה משנת
.משרד לתיאום פעולות הממשלה בשטחים
8
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
217
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
מעולם לא היה קשור לאגף [אגף רישום והסדר מקרקעין]. להפרדה זו יש חשיבות
מבחינה מהותית [האגף לרישום והסדר מקרקעין] לא יכולים לספק את הליווי
המקצועי... אין מקום להכפיף את הקמ"ט לאגף רישום והסדר מקרקעין".
, שלפיו מונה קמ"ט משפטים ורישום מקרקעין לתפקידו, 2012 במסמכי המכרז מיולי
צוין כי התפקיד כולל: "ניהול ותיאום של פעילות משרד המשפטים במינהל האזרחי,
בהתאם לחקיקה, לנהלים ולהנחיות הנהלות משרד המשפטים והמינהל האזרחי"
(ההדגשה אינה במקור). בגדר סמכויות הקמ"ט נקבע שהוא "ממונה על תחומי
הפעילות של משרד המשפטים בשטחי המנהל האזרחי".
הודיעה מנכ"לית משרד המשפטים לקמ"ט מקרקעין כי החליטה 2017 בספטמבר
להטיל על מנהל אגף רישום והסדר מקרקעין במשרד המשפטים את תפקיד הגורם
האחראי מהבחינה המקצועית מטעמה לפעילות יחידת קמ"ט משפטים ורישום
מקרקעין, וכי החלטה זו התקבלה לנוכח הצורך להקטין את מוטת השליטה שלה
ולאפשר "קשב ניהולי הולם" לצורכי היחידה שבאחריותה, וכן נוכח "המכנה
המשותף הקיים בין היחידות". המשנה ליועמ"ש (אזרחי) קבע בהתייחס למהלך
זה כי "בהמשך להחלטות הממשלה בעניין וכפי הקבוע בהן, הקמ"טים ובכלל זה
קמ"ט מקרקעין, הם 'הנציגים הבכירים של משרד ממשלתי... כפי שנקבע בתיאום
בין מפקד האזור לבין המשרד הממשלתי הנוגע בדבר', משכך הם כפופים ניהולית
גם למשרד אותו הם מייצגים וכן יכולים להיות מונחים בהיבטים מקצועיים על
ידי המשרד, ככל שאין בכך כדי לגרוע מסמכויותיו של ראש המנהל האזרחי וככל
הנדרש בתיאום ובהסכמה עימו... נוכח העובדה כי מדובר בצעד ניהולי, שלפיו כל
סמכויות המשרד יואצלו למנהל האגף לרישום והסדר מקרקעין במשרד המשפטים,
אין לגביו מניעה משפטית".
כתב ראש הרשות לרישום והסדר זכויות מקרקעין למנכ"לית משרד 2018 בספטמבר
המשפטים כי בחלוף כמעט שנה מהמועד שבו הוחלט כי קמ"ט מקרקעין יהיה כפוף
אליו מהבחינה המקצועית, מטעמים שאינם תלויים בו הוא מתקשה לממש כפיפות
זו: "שורש הבעיה בכך שאין הבהרה חד משמעית וברורה לכל המעורבים בדבר מה
נחשב 'כפיפות מקצועית'[.] מצב זה גורם לכך שבפועל בכל נושא שאני מבקש
להתערב בו נטען על ידי רמ"א/יועמ"ש איו"ש שהדבר אינו במסגרת סמכותי ו[קמ"ט
מקרקעין] מצידו מיישר קו עם עמדת רמ"א הנ"ל, ואין הוא רואה בי גורם מקצועי
2019 מנהלי כלשהו (למעט שליחת דוחות נוכחות)" (ההדגשה במקור). באפריל
כתב ראש הרשות לרישום והסדר זכויות מקרקעין בגיליון הערכה ומשוב לקמ"ט
מקרקעין כי "מטעמים שלא זה המקום לפרטם, לא נקבע מי הגורם שקובע את
תכניות העבודה להם קמ"ט מקרקעין מחויב, ונושא זה עדיין דורש ליבון. בנסיבות
העניין המיוחדות... אין ביכולתי להעריך את תפקודו באופן מעשי".
218
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
מסר ראש הרשות לרישום והסדר זכויות מקרקעין לצוות הביקורת כי2019 באפריל
"המצב הדואלי הקיים, מביא לכך שיש קושי רב מאוד בניהול קמ"ט מקרקעין כמו
גם התהליכים שאמורים להתבצע על ידו".
מהאמור עולה, כי משרד המשפטים מתקשה לממש את סמכותו ואחריותו
המקצועיות כלפי קמ"ט מקרקעין.
תגובת צה"ל) כי "קמ"ט - מסר צה"ל בתגובתו לטיוטת הדוח (להלן2019 באוקטובר
משפטים ורישום מקרקעין אינו יכול להיות מונחה מקצועית על ידי משרד האם,
אלא קיימת כפיפות מקצועית ליועץ המשפטי לממשלה ולשלוחיו [המשנים ליועץ
המשפטי לממשלה]... ואל לה להיות בידי הנהלת המשרד או מנהל אחר במשרד".
חייב להישמר קשר מקצועי בין קמ"ט לבין 737 על פי החלטת הממשלה
משרד האם שלו, ובכלל זה קמ"ט מקרקעין. משרד מבקר המדינה מציין כי
על צה"ל לברר סוגיה זו באמצעות מנגנון שנקבע ליישוב חילוקי דעות אצל
מתאם הפעולות בשטחים במשרד הביטחון.
קידום הסדרי רישום מקרקעין בתחומי ההתיישבות הישראלית באיו"ש-. אי2
9 כתב ראש הרשות לרישום והסדר מקרקעין במשרד המשפטים2018 באוגוסט
למשנה ליועמ"ש לממשלה (אזרחי) כי ברצונו לקדם נושאים מסוימים הנוגעים
לפעילות משרד קמ"ט מקרקעין ביהודה ושומרון (קידום מרשם ההרשאות בערים,
במעלה אדומים, קידום עבודת ועדות לרישום ראשון, חשיפת 10רישום פרצלציות
ראו בהמשך). במכתבו הוא ציין כי - 11נוסחי טאבו לציבור, ומחשוב הפנקסים
"לעת הזו אני נתקל בקשיים בקידום האמור, שכן לשיטת המנהל האזרחי ומשרד
הביטחון, תפקידו של משרד המשפטים בכלל ושלי כמי שמונה על ידי המנכ"לית
בפרט, הוא לכל היותר לייעץ בתחום המקצועי, תוך שלשיטתם אני נעדר סמכות
ניהולית כלשהי (כולל על תפקודו של הקמ"ט) מובן כי בהעדר סמכות ניהולית קשה
מאוד לקדם את התהליכים הנ"ל".
הוא כתב למנכ"לית משרד המשפטים: "אני ממודר למעשה מכל 2018 בספטמבר
הנושאים המתרחשים ביו"ש ולא מצליח לקדם דבר... וזאת מאחר שלא ברור לכלל
המעורבים מהן 'גבולות הגזרה' שלי".
.במועד זה תוארו היה מנהל אגף לרישום ולהסדר של זכויות מקרקעין
9
פרצלציה היא חלוקה של מקרקעין, שמטרתה לתרגם את החלוקה המופיעה בתוכנית מפורטת לחלקות
10
.הניתנות לרישום בפנקסי המקרקעין בלשכות רישום המקרקעין
ראו בפרק בנושא "היעדר מחשוב מערך רישום המקרקעין באיו"ש".
11
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
219
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
מסר ראש הרשות לרישום והסדר זכויות מקרקעין לצוות הביקורת כי2019 באפריל
"המצב הדואלי הקיים, מביא לכך שיש קושי רב מאוד... לקדם, מעשית לוגיסטית
ומשפטית את הנושאים בהם אמור קמ"ט מקרקעין לטפל". להלן דוגמאות לנושאים
שמשרד המשפטים והמנהא"ז מעוניינים לקדם בתחום הסדר רישום המקרקעין
באיו"ש, אך קידומם נעצר עקב בעיית סמכויות וגבולות גזרה לא מוסכמים:
רישום פרצלציות באיו"ש: בישראל קיימת הסדרה של נושא רישום המקרקעין,
והמקרקעין ברובם רשומים בלשכות רישום המקרקעין; לעומת זאת, באיו"ש לא
ניתן לרשום בתים משותפים במקרקעין ולא ניתן לייחד את הדירות לרוכשים,
הואיל ומדובר במקרקעין שרובם אינם מוסדרים.
מסר ראש הרשות לרישום והסדר מקרקעין לצוות הביקורת כי הוא הציע 2019 במאי
למנהא"ז לבצע הסדרה של רישום המקרקעין ביישובים הישראליים באמצעות
פרצלציה במעלה אדומים בסיוע עובדי משרד המשפטים, אך "העניין לא צלח עקב
התנגדותו של המנהל האזרחי שמשרד המשפטים יעשה כן, מאחר וקיימת מחלוקת
על סמכויות וגבולות גזרה בין משרד הביטחון ומשרד המשפטים, והשארת הנושא
בידי עובדי המנהא"ז בטיפול כמוה כהבהרה כי המרשם [המקרקעין] ביו"ש נתון גם
לפתחו ולפיקוחו של משרד הביטחון".
לקדם 2019 - 2017 קידום מרשם ההרשאות בערים: משרד המשפטים ניסה בשנים
מול המנהא"ז את הפעלת מרשם לעסקאות בזכויות חוזיות באדמות המדינה
מרשם ההרשאות), וזאת כדי לאפשר לתושבים ביישובים הישראליים - (להלן
לבצע פעילויות שגרתיות במקרקעין כגון רישום משכנתה. בישיבה שקיים המשנה
נדונה 12 בנושא מרשם ההרשאות באיו"ש2018 ליועמ"ש לממשלה (אזרחי) ביוני
המסגרת המשפטית להפעלת מרשם ההרשאות לגבי יישובים עירוניים ביו"ש, וכן
האם קמ"ט מקרקעין, - נדונה השאלה מי אמור לנהל את מרשם ההרשאות ביו"ש
לפי עמדת משרד המשפטים, או הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש [קמ"ט
אפוטרופוס] המשמש באיו"ש נציג מקצועי של רשות מקרקעי ישראל כפי שעלה
מעמדת המנהא"ז. בסיכום הישיבה נכתב כי "על פניו, ונוכח עמדת מנהל האגף
, נראה כי הידע והתשתית לניהול המרשם מצויים דווקא 13לרישום והסדר מקרקעין
בידי קמ"ט רישום [מקרקעין] ולא בידי הממונה [קמ"ט אפוטרופוס], עם זאת,
-שאלת הגורם אשר יפעיל מרשם זה, כמו גם שאלת המשאבים הנחוצים לתפעולו
השיב רמ"א לרמ"ט שר המשפטים 2019 שוכנת לפתחו של המינהל האזרחי". בינואר
כי מי שינהל את נושא מרשם ההרשאות באיו"ש יהיה קמ"ט אפוטרופוס, ולא משרד
המשפטים באמצעות קמ"ט מקרקעין.
ובהשתתפות קמ"ט מקרקעין, מנהל אגף רישום והסדר מקרקעין, יועמ"ש הממונה על הרכוש הממשלתי
12
.והנטוש ועוד
כתוארו דאז.
13
220
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
בביקורת עלה כי המחלוקות בין המנהא"ז ובין משרד המשפטים הביאו לכך
שלא קודמו הסדרי רישום מקרקעין כמו פרצלציה ומרשם ההרשאות, והדבר
הקשה על גופים אלה לקדם משימות ולסכם מיהו הגורם שיבצע אותן, ובכך
פגע ביכולתם של תושבי ההתיישבות הישראלית באיו"ש לרשום בעלות
וזכויות במקרקעין בספרי רישום המקרקעין באיו"ש.
תגובת - מסר משרד המשפטים בתגובתו על טיוטת הדוח (להלן2019 באוקטובר
משרד המשפטים) כי "הגם שהנושא אינו מצוי בתחום אחריותנו הישיר... בימים אלו
נערכת עבודה מתקדמת לבחינת השלכות תקציביות והיבטים נוספים, מהם צפויה
להיגזר החלטה סופית ביחס לזהות הגורם אשר ינהל את אופן מרשם ההרשאות וכן
את אופן טיפולו, והכל בשאיפה לפעולה מתואמת ובהסכמת המשרדים הרלוונטיים,
בהובלת ראש המנהל האזרחי".
צה"ל מסר בתגובתו כי "רצון משרד המשפטים לקדם הרחבת מרשם הרשאות, עוסק
באדמות מדינה מוכרזות שאינן רשומות במרשם המקרקעין וממילא ניהולן והאחריות
לגביהן נתונה בידי הממונה על הרכוש הממשלתי והנטוש ומשרד האוצר, ולא משרד
המשפטים או קמ"ט רישום מקרקעין. שאלת אחריות ניהול מרשם ההרשאות נתונה
בידי ראש המנהל האזרחי באופן בלעדי וזאת מכוח דין האזור" (ההדגשה במקור).
. סמכות לפעול בנושא רישוי עסקים3
התגלעה מחלוקת בין המנהא"ז למשרד הכלכלה בנוגע להסמכה2016 בשנת
שנתן מנכ"ל משרד הכלכלה לקמ"ט תעסוקה לפעול בנושא רישוי עסקים בתחום
. המחלוקת הובאה לפני המשנה ליועמ"ש 14ההתיישבות הישראלית באיו"ש
לממשלה, כדי שיכריע בנושא. המשנה ליועמ"ש לממשלה קבע שלא סביר שמנכ"ל
משרד הכלכלה יסמיך את קמ"ט תעסוקה לפעול בנושא רישוי עסקים בתחומי
ההתיישבות הישראלית באיו"ש, וזאת "ובהתחשב בכך שהכפיפות של קמ"ט
תעסוקה היא לרמ"א וחובתו של המנהא"ז היא ככלל להשקיע את המשאבים וכוח
האדם העומדים לרשותו לטובת האוכלוסייה הפלסטינית בעוד שפעילות משרדי
הממשלה, ובהם משרד הכלכלה, היא בהתיישבות הישראלית".
משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את נכונותו של משרד המשפטים
לקדם את סוגית מרשם ההרשאות שיש בה להקל על התושבים ביישובים
,) חוק רישוי עסקים- (להלן1968- מתן אישורים לרישוי עסקים בהתאם לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח
14
.כפי שאומץ בתחומי ההתיישבות הישראלית באיו"ש
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
221
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
הישראליים בשטחי איו"ש. עם זאת, משרד מבקר המדינה מציין כי חילוקי
הדעות הקיימים בין משרד המשפטים ובין המנהא"ז בנוגע לגבולות הגזרה
ביניהם, והיעדר הכרעה לגביהם וכן הקושי במימוש האחריות המקצועית של
משרד המשפטים מביאים לפגיעה בקידום משימות שונות בהליכי רישום
והסדר מקרקעין באיו"ש ששני הגופים רוצים בקידומם. על משרד המשפטים
והמנהא"ז לפעול יחד למילוי היעדים והמשימות הניצבים לפניהם, ואם יש
מחלוקות ביניהם עליהם להביאן, על פי חוות דעתו של נש"ם, להכרעתו
של מתאם פעולות הממשלה בשטחים. זאת, כדי למנוע ככל הניתן, פגיעה
בקידום השרות הניתן לתושבי האזור.
פיקוח ובקרה על הקמ"טים
הפק"א קובעת כי ראש ענף תיאום אזרחי וראש תחום תשתית במנהא"ז, שהם
קצינים בצה"ל בדרגת סגן אלוף, יתאמו את פעילות הקמ"טים שהוגדרו בפק"א
ככפופים לאחריותם.
הן למינהל האזרחי והן למשרדי האם, ולפיכך - לקמ"טים, כאמור, כפיפות דואלית
שניהם אמורים לפקח על פעילותם של הקמ"טים מהבחינה הניהולית והמקצועית,
כל אחד בתחום אחריותו, בהתאמה. מנגנוני הפיקוח והבקרה יכולים לפעול הן
באמצעות הגשת תוכניות עבודה ובקרות מקצועיות של הגורמים הממונים והן
באמצעות ביקורות פנים.
בדוח מבקר המדינה העוסק בפעילות היחידה המרכזית לפיקוח של המינהל האזרחי
דוח הביקורת בנושא יחידת - יחידת הפיקוח) באזור יהודה ושומרון (להלן- (להלן
צוין כי תוכנית עבודה מגדירה את המשימות שהארגון מתכנן לבצע לפי 15)הפיקוח
סדרי עדיפויות בטווח הזמן של השנה הקרובה, ולעתים בראייה של כמה שנים
מראש, והיא כוללת צבר של פעילויות המצריכות ניהול מתואם בין כל גורמי הארגון
לשם עמידה במשימות שהוגדרו. תוכנית העבודה משמשת גם כלי לבקרה וללימוד
לשם הפקת לקחים ולצורך שיפור ההישגים. חשיבות התכנון מתמצה בכלל הידוע
"סוף מעשה במחשבה תחילה". על החשיבות של תוכנית עבודה ככלי ניהולי ניתן -
מדריך- ללמוד גם מ"מדריך התכנון הממשלתי להכנת תכנית עבודה שנתית" (להלן
התכנון הממשלתי או המדריך) אשר נועד לחזק את עבודת המטה, וליצור בסיס
לניהול איכותי ומעמיק על ידי יצירת שפת תכנון אחידה ומשותפת בקרב היחידות
הפנימיות במשרדי הממשלה ובין כל משרדי הממשלה. המדריך קובע כי על היעד
הנקבע בתוכנית העבודה של המשרד הממשלתי להיות מוגדר באופן ממוקד, מדיד,
ב66 ,דוח מבקר המדינה, פעילות היחידה המרכזית לפיקוח של המינהל האזרחי באזור יהודה והשומרון
15
.)2016(
222
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
אתגרי ובר ביצוע באמצעות לוח זמנים ריאלי המחייב את כלל הגורמים המעורבים
שנתי לביצוע בקרה, ונועדה -בהשגתו; וכי המדידה משמשת כלי ניהולי אפקטיבי רב
הן להציג את ההישגים והן להכין בסיס להערכה וללימוד לצורך שינוי והתאמה
בתוכנית של השנים שלאחר מכן.
הפיקוח של המינהל האזרחי על פעולות הקמ"טים
המנהא"ז מבצע תכנון, פיקוח ובקרה בנושא פעילות משרדי הקמ"טים באמצעות
תוכניות עבודה שנתיות שהקמ"טים מגישים לרמ"א, אשר בהן הוא מתעדף עבורם
את המשימות ומאשר את התוכניות. תוצרי תוכניות העבודה נמדדים בדוחות
רבעוניים וחציוניים ובדוח סיכום המוגש לרמ"א בסוף השנה.
הנהיג רמ"א ככלי נוסף לפיקוח ובקרה את חובתם של הקמ"טים 2019 - 2017 בשנים
למלא דוחות "אתגר" באמצעות הרע"נים. דוחות אלה משמשים כלי נוסף לבחינת
כשירותן ומוכנותן של היחידות, וכן ככלי למדידת אפקטיביות, יעילות ואופן ביצוע
המשימות המתבססות על תוכנית העבודה, לרבות פרמטרים רוחביים הרלוונטיים
לכל הקמ"טים, כגון טיפול בפניות ציבור ובנושא ביטחון מידע.
בדוח הביקורת בנושא יחידת הפיקוח העיר משרד מבקר המדינה כי "על המנהא"ז
לקבוע יעדים מדידים, ברורים ובני השגה בתחומים המופיעים בתכנית העבודה
שלו והנוגעים גם לפעילות היחידה [יחידת הפיקוח], להקפיד לעמוד בהם ולקיים
בקרה נאותה על כך". בתגובת המנהא"ז על ממצאי הביקורת האמורה נמסר כי
"'מדריך התכנון הממשלתי להכנת תוכנית עבודה שנתית' יופץ לכלל הקמ"טים
במנהא"ז... בכדי שתכנית העבודה של היחידה תגובש בהתאם למדריך התכנון
הממשלתי להכנת תכנית עבודה שנתית".
הכנת תוכניות עבודה
נכתב בהתייחס לתוכנית העבודה 2018 בסיכום דיון מפקדים במנהא"ז מאוקטובר
כי "יש... להגיע עד סוף השנה עם תכנית לכל ענף ויחידת קמ"ט. התכנית 2019
לקמ"טים צריכה להיות קוהרנטית לשכר עידוד וקוהרנטית לכולם בהלימה לדו"ח
אתגר".
צוות הביקורת פנה הן למנהא"ז והן למשרדי הממשלה בבקשה לקבל את תוכניות
העבודה של כלל הקמ"טים שהוגשו מטעמם, אולם במועד סיום הביקורת המציא
המנהא"ז רק תוכניות עבודה פרטניות של שמונה קמ"טים, ומכאן שלא הומצאו
הקמ"טים האחרים. יצוין כי גם בתגובת צה"ל לא נמסרה 17 תוכניות העבודה של
השלמה של תוכניות עבודה נוספות. לפיכך דוח הביקורת מתייחס רק לתוכניות
העבודה שהוגשו.
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
223
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
משרד מבקר המדינה מעיר למנהא"ז כי חשיבות תוכניות העבודה מתבטאת
בהגדרת המשימות שהארגון מתכנן לבצע לפי סדרי עדיפויות, ובהיותן
כלי ניהולי המאפשר פיקוח ובקרה. לפיכך על המנהא"ז לדאוג לכך שכלל
הקמ"טים יכינו תוכניות עבודה שנתיות סדורות, וזאת בהתאם למדריך
התכנון הממשלתי.
מדריך התכנון הממשלתי קובע חמישה פרמטרים לקביעת איכות, מצוינות ותהליכי
מדידה, והם: כמות, משך זמן (לדוגמה, משך הזמן הממוצע הנדרש לתחילת טיפול
שיעור התלונות או הליקויים יחסית - ולמתן שירות), עלות, ליקויים (לדוגמה
להיקף הפעילות) ומידת שביעות הרצון מהשירות.
משרד מבקר המדינה בחן את תוכניות העבודה שהוגשו לו ומצא כי היעדים
בתוכנית - והמשימות נמדדים רק בהיבט של מדידת כמויות והספקים. כך למשל
העבודה של משרדים אלה המדדים שצוינו נגעו לדוגמה למספר ההתכנסויות של
ועדות שיש לקיים בשנת העבודה ומספר עדכוני הנתונים הנדרש. לעומת זאת,
תוכניות העבודה לא כללו הצבת יעדים עם מדדים איכותניים, למשל פרק הזמן
הנדרש לטיפול בתיק או בבקשה (ולא רק מספר התיקים או הבקשות שטופלו),
משך הזמן הנדרש לקבלת החלטה (לעומת מספר ההחלטות שהתקבלו) או למתן
שירות, משך העיכובים בטיפול בנושאים מסוימים ומידת שביעות הרצון מהטיפול.
צה"ל מסר בתגובתו כי הממצאים אינם מקובלים עליו, בין היתר, משום ש"תכניות
העבודה השנתיות של הקמ"טים מאושרות אל מול משרדי האם ומול המנהל
האזרחי..., [והן] כוללות קריטריונים איכותניים ומדידים".
משרד מבקר המדינה מעיר לצה"ל כי בביקורת לא הועלה שיש בתוכניות
העבודה שהוגשו לו קריטריונים איכותניים ומדידים, וכי לתגובתו של צה"ל
לא צורפו תוכניות עבודה נוספות המעידות על תוכניות הכוללות קריטריונים
איכותניים ומדידים.
היעדר מדדים איכותניים ותהליכי מדידה בנוגע לתוכניות העבודה מקשה
לבחון את מידת האפקטיביות של ביצוע המשימות שהוטלו בתוכניות על
הקמ"טים. נוכח זאת, ונוכח העובדה שהמנהא"ז אימץ את מדריך התכנון
הממשלתי ככלי להכנת תוכנית עבודה שנתית, ראוי שיקפיד כי תוכניות
העבודה של הקמ"טים יכללו גם קריטריונים איכותניים, וזאת על מנת
שתוכנית העבודה תטייב את השירות וכן תוכל לשמש הן כלי ניהולי ואמצעי
שנתי למעקב ולבקרה, וכל -להצגת ההישגים ולמדידה אפקטיבית והן כלי רב
זאת בהתאם למדריך התכנון הממשלתי.
224
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
"דוחות "אתגר
דוחות "אתגר" אותם נדרשים להגיש הקמ"טים כוללים מדדים הנוגעים לעבודתם
שאינם משקפים את טיבה ואיכותה של העשייה, והפרמטרים הנמדדים בדוחות
מספר - אלה אינם איכותניים, אלא נוגעים רק ל"כמויות" ולהספקים, לדוגמה
הישיבות שקיימו הוועדות, מספר סיורי השטח, מספר חוות הדעת, מספר התגובות
שנוסחו, מספר העסקות שנרשמו בספרי המקרקעין ומספר הבקשות לרישיון עסקה
שנרשמו. נוסף על כך, אין התאמה בין מהות המשימה ובין התשומות הנדרשות
להשלמתה; למשל, קביעת פגישה וביצוע עבודת מטה נוקדו באופן דומה, על אף
ההבדל המהותי בתשומות ובמאמצים הנדרשים לביצוען.
, בסיכום דיון בנושא דוח "אתגר", נכתב כי "ניכר כי נעשה מאמץ רב 2018 במאי
להתאים את דו"ח האתגר לפעילות, באופן דיפרנציאלי ומגוון, בהתאם לתחומי
העשייה, על אף זאת, עולה כי ישנם מדדים בדו"ח האתגר שאינם משקפים בצורה
מלאה ומהימנה את טיבה, איכותה והיקפה של העשייה... עקב 'האכילס' של דוח
האתגר הינו העובדה כי אינו בוחן את טיב ביצוע המשימות (איכות) ובוחן אך ורק
על פי מדד כמותי. בנוסף, ישנן משימות אשר לא ניתנות לכימות מספרי ואמפירי וכן
משימות נוספות הנפרסות לאורך זמן ואינן באות לידי ביטוי בדוח האתגר החודשי".
בביקורת נמצא כי הקמ"טים הם שקובעים לעצמם את המדדים הכמותיים, והם גם
נותנים לעצמם את הציון בהתאם לכך. הרע"נים אינם מוסמכים לתת להם משוב.
, הוא קבע כי נדרש 2018 בדיון בנושא בראשות רמ"ט מנהא"ז, שהתקיים במאי
לבחון שיטה ובה ענפים מקצועיים הם שייתנו ציונים לקמ"טים.
המנהא"ז הרחיב 2019 - 2017 משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי בשנים
את הפיקוח והבקרה על הקמ"טים באמצעות דוחות "אתגר". עם זאת,
בביקורת עלה כי דוחות "אתגר" אינם משמשים כלי למדידה אפקטיבית של
טיב ביצוע משימות הקמ"טים הנקבעות בתוכניות העבודה ושל טיב הבקרה
עליהם בהיבט האיכותני ובמדידה אובייקטיבית. מאחר שהמנהא"ז הוסיף כלי
בקרה, על המנהא"ז להבטיח את יעילותו של כלי זה ולתת משקל ראוי לפן
האיכותני ולטיב העבודה המתבצעת, בכך שיגדיר מחדש את הניקוד הניתן
למשימות ובעיקר את הגורם שמנקד. בד בבד, יש לבחון את נושא הסדרת
מעמדם של הרע"נים כגורמים המפקחים על עבודת הקמ"טים והמעריכים
אותה.
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
225
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
ביקורת פנים במינהל האזרחי
ביקורת הפנים היא משאב ניהולי פנימי בלתי נפרד מהארגון, אשר פועל לקידום
מטרותיו של הארגון ולשיפור דרכי עבודתו, תוך שמירת האינטרס הציבורי. כל זאת
באמצעות בדיקת תקינות פעולתו של הגוף המבוקר מבחינת קיום החוק, הניהול
התקין, טוהר המידות, החיסכון, היעילות והמועילות של פעולות הארגון. לביקורת
שימוש ככלי ניהולי הנועד לסייע להנהלת - פנים שני היבטים עיקריים: האחד
שמירת האינטרס הציבורי ופעילות - הארגון בשיפור עבודתו ובייעולה. השני
במסגרת מערך הגורמים בארגון העוסקים בבדיקת תקינותו של הגוף המבוקר.
), 37 'צו בדבר מינויים והעסקת עובדים במנגנון הממשלתי (יהודה והשומרון) (מס
, קבעו את מינויים של קציני 1979-, וכן צו אצילת סמכות, התש"ם1967-התשכ"ז
. 16"מטה למינהל האזרחי ובהם "קצין המטה לענייני ביקורת פנימית
, מועד פרישתו של הקמ"ט לענייני 2011 בביקורת עלה כי החל בנובמבר
ביקורת פנימית של המנהא"ז, לא מתקיימת במנהא"ז ביקורת פנים.
חתם 2012 מסר סגן רמ"א לשעבר למשרד מבקר המדינה כי בספטמבר2017 במאי
מתאם פעולות הממשלה בשטחים לשעבר על הסכם עבודה חדש, וחלק מתנאיו
הביאו להקפאת משרות הנכללות בתקן, ובהן משרת קמ"ט ביקורת. הוא הוסיף כי
"אין כל ספק כי לארגון הנותן שרות בנושאים כה רבים נדרש גוף/יחידה אשר יבצעו
ביקורת פנימית". עוד מסר סגן רמ"א למשרד מבקר המדינה כי "אכן אין במנהל
... בעת הנוכחית אין 31.10.11 האזרחי קצין מטה לענייני ביקורת פנימית החל מיום
ביכולתנו להעמיד מחדש תקן של עובד מדינה קבוע לנושא חשוב זה... אנו מבינים
את חשיבות הביקורת ולכן במנהל האזרחי כיום מועסקות שתי חברות רואי חשבון
חיצוניות המבצעות בקרה על פעילות המנהא"ז".
בהיותו של המנהא"ז ארגון גדול וייחודי, המשלב אנשי צבא ומשרדי ממשלה,
משרדי ממשלה 25 עובדים ישראלים ופלסטינים, ובסה"כ נציגים של
באמצעות קציני מטה, נדרש שתפעל בו ביקורת פנים, מאחר שהארגון עלול
להיות חשוף לסיכונים של מינהל לא תקין, ובמקרים חריגים גם לפגיעה
בטוהר המידות.
יצוין כי בשנים האחרונות בוצעו ביקורות חיצוניות על פי הוראות החשב הכללי
במשרד האוצר באמצעות משרדי רואי חשבון, אולם הן עסקו בעיקר בנושאים
, ובו1.5.80-מינויו של מבקר הפנים שכיהן בתפקיד זה פורסם בקובץ מנשרים, צווים ומינויים (קמצ"ם) ב
16
.1952 לשנת28 'נכתב כי מבקר הפנים מונה ל"מנהל לשכת הביקורת" בהתאם לחוק לשכת הביקורת מס
226
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
.כספיים ולא בחנו נושאים שהם בליבת העיסוק של משרדי הקמ"טים
, כתבה סגנית הממונה על מערכת הביטחון בנש"ם 2019 במהלך הביקורת, באפריל
לסגן רמ"א כי נציב שירות המדינה אישר כי הביקורת הפנימית במנהא"ז תתבצע
באמצעות רכישת שירות במיקור חוץ, והוסיפה: "באופן זה ניתן יהיה להבטיח
ביצוע ביקורת פנימית כמתחייב ע"פ החוק, תוך מתן מענה ומומחיות בתחומים
המקצועיים המגוונים הנמצאים בתחומי טיפולו של המינהל האזרחי".
נוכח אישורו של נציב שירות המדינה לכך שהביקורת הפנימית תתבצע
באמצעות מיקור חוץ, על המנהא"ז לפעול לקידום נושא זה באופן
שתתאפשר ביקורת על נושאי ליבה שבפעילות הקמ"טים נוסף על נושאים
כספיים המבוצעים כיום על ידי משרדי רואי חשבון, וזאת כדי שהביקורת
תשמש מנוף לשיפור ולייעול של עבודת המנהא"ז ותתרום לשמירת האינטרס
הציבורי בדבר תקינות פעילותו.
צה"ל מסר בתגובתו כי "ההמלצה מקובלת. המנהל האזרחי קיבל לאחרונה את אישור
נש"מ[ם] למיקור חוץ ביקורת פנימית. פרסום מכרז נמצא בשלבים מתקדמים".
הפיקוח מצד משרדי האם
בנוהלי עבודה בשטחים נקבע כי "הקמ'טים יונחו ע"י המשרדים הממשלתיים, בכל
הנוגע לתפקידם היעודי". לצד זאת, כאמור, בפק"א המנהא"ז נקבע כי תפקידי
הרע"נים הוא לתאם את פעילותם של הקמ"טים. לא הוגדר מה כוללת הנחיה זו,
ואיזה סוג של פיקוח ובקרה נדרש לפיה.
בביקורת עלה כי הפיקוח והבקרות המקצועיות שמבצעים משרדי האם על
פעילות הקמ"טים הם מועטים, וכמעט אינם מתבצעים. להלן הפרטים:
צוות הביקורת בדק בכמה משרדי קמ"טים, ובהם קמ"ט תעסוקה, משרד מתאמת
בריאות, לשכת התכנון, קמ"ט משפטים ורישום מקרקעין וקמ"ט הגנת הסביבה,
כיצד משרדי האם מבצעים בקרה על פעילותם המקצועית. נמצא כי למעט המשרד
, 2019 - 2014 להגנת הסביבה, שום משרד אֵ ם לא ביצע בקרות מקצועיות בשנים
כמפורט להלן:
מסר קמ"ט תעסוקה לצוות הביקורת כי "היות והתוצרים של יחידת 2019 באפריל
תעסוקה קשורים להנפקת רישיונות העבודה של עובדים פלסטינים הם תוצרי
תפ"ש... על סמך צווי אלוף ולא על סמך חוק ישראלי ואין יחידה מקבילה במשרד
האם המוסמכת לטפל בצווי אלוף, אזי המנחה המקצועי ביחידת תעסוקה הינה
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
227
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
הנהלת המנהא'ז", באופן שמשרד התעסוקה הכיר במנהא"ז כמנחה המקצועי של
הקמ"ט, וזאת נוכח החקיקה הייחודית באיו"ש, ובהיעדר יחידה במשרד התעסוקה
המוסמכת לטפל בחקיקה זו.
הביקורת העלתה כי תוכניות העבודה של קמ"ט תעסוקה ושל מתאמת בריאות
לא נכללו בתוכניות העבודה של משרדי האם: משרד הכלכלה ומשרד הבריאות,
מסרה מנהלת לשכת התכנון באיו"ש 2019 בהתאמה. אשר ללשכת התכנון, באפריל
לצוות הביקורת כי: "אין מעקב של מינהל תכנון [בישראל] או עניין בתכנית העבודה
של לשכת התכנון איו"ש... הצורך בהזנת המשימות של לשכת התכנון למערכת
ניהול תכנית העבודה המשרדית אינו בר השפעה, מכיוון שלא יבצעו עליה בקרה.
למרות זאת מנהלת לשכת התכנון החליטה להזין [במערכת המחשוב הממשלתית]
חלק ממשימותיה, כדי שיוכרו על ידי מינהל התכנון".
משרד מבקר המדינה מציין כי חלק מהנושאים המקצועיים שעליהם
מופקדים משרדי האם מחייבים קשר בין משרדים אלה לבין הקמ"טים וקיום
בקרה מקצועית על עבודת משרדי הקמ"טים, משום שאין במנהא"ז גורמים
הבקיאים בנושא. עם זאת, חלק מתוכניות העבודה של הקמ"טים אינן
מובאות לידיעת משרדי האם, ומשרדים אלה אף אינם דורשים כלל לראותן.
הממשקים ויחסי הגומלין הם חלקיים, ורק מקצת משרדי הממשלה מקיימים
בקרה על הקמ"טים שהם נציגי משרדם. לפיכך עולה כי החלטת הממשלה
ולפיה המשרדים הממשלתיים ינחו את הקמ"טים בכל הנוגע לתפקידם
הייעודי אינה מיושמת בכלל המשרדים במלואה.
על רמ"א ומתפ"ש להסדיר ולהגדיר בשיתוף משרדי הממשלה את תוכן ההנחיה
המקצועית ואת היקף הפיקוח והבקרה המקצועי הנדרשים לנוכח זאת.
בתגובת צה"ל נמסר כי ההמלצה דלעיל מקובלת עליו.
228
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
העסקתם של הקמ"טים ועובדי משרדם כעובדי מדינה
הכפופים לסמכות המנהא"ז
רמ"א מוסמך להטיל על העובדים משימות ומטלות לפי הצורך ולנהלם באופן שוטף
בהיבט הניהולי. ניהול תקציב המנהא"ז משמש את מסגרת הפעילות של השירותים
הממשלתיים באזור יהודה ושומרון, והמנהא"ז מקצה תקנים ותנאים נלווים (רכב,
כוננויות, שעות נוספות, שכר עידוד וכדומה) לכל אחד ממשרדי הממשלה ויחידות
הסמך הפועלים בתחום אחריותו.
הצוות שהקימה נש"ם) שמטרתו לבחון - (להלן17 הקימה נש"ם צוות2017 בשנת
את נושא ניהול ההון האנושי של המנהא"ז. המלצות הצוות האמור הוגשו בפברואר
לממלא המקום של נציב שירות המדינה, והנציב החליט לאמצן למעט ההמלצה 2018
בדבר תשלום שכר לעובדי המנהא"ז באמצעות מתפ"ש. המלצות הצוות נגעו, בין
היתר, לנושאי מכרזים לאיוש משרות, למעטפת רווחה והדרכה, לטיפול בתקן,
להערכות עובד ולקליטת עובדים, כמפורט בהמשך.
בביקורת נבדק נושא העסקתם של עובדי המדינה בכפוף לסמכות המנהא"ז ונמצאו
ליקויים בתהליכי העבודה וחלוקת תחומי האחריות בתחום ניהול ההון האנושי בין
משרדי האם לבין המנהא"ז, כפי שיפורט להלן:
היעדר אחידות בנוגע לאישור דוחות הנוכחות של קמ"טים
ולביצוע הערכות בנוגע לעבודתם
דוחות נוכחות נחוצים לצורך תשלום השכר ובכלל זה תשלום עבור שעות נוספות.
דוחות אלה מאפשרים גם לבצע בקרה על שהות העובד בעבודתו. בחווה"ד נש"ם
נקבע כי "טפסי הדיווח על העבודה בשעות נוספות ואש"ל יוגשו ע"י עובד השטחים
לחתימת מפקד האזור או מי שהסמיך לכך... בסיום כל חודש, בטרם ניתן להגיש את
הדוחות לאישור ע"י סמנכ"ל המשרד הנוגע בדבר" (ההדגשה במקור).
סגן רמ"א מאשר את - בביקורת עלה כי חווה"ד נש"ם מיושמת באופן חלקי בלבד
דוחות הנוכחות של שלושה קמ"טים, וקמ"ט מנגנון מאשר את דוחות הנוכחות של
שני קמ"טים אחרים. לעומת זאת, על אישור דוחות הנוכחות של שאר
הקמ"טים מופקדים משרדי האם שלהם, בלי שלגורם המאשר הוקנו הכלים
המאפשרים לו לעשות בקרה על הדוחות ולוודא את נכונותם, ובלי שיהיה לו
יומי של הקמ"טים. -כל מידע על התפקוד היום
הצוות כלל נציגים מנציבות שירות המדינה, ממשרדי הממשלה וכן את סגן רמ"א וקמ"ט מנגנון כנציגי
17
.המנהא"ז
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
229
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
) תגובת נש"ם- מסרה נש"ם בתגובתה על ממצאי הביקורת (להלן2019 בספטמבר
כי הגורם שצריך לאשר את דוחות הנוכחות הוא המינהל האזרחי ולא משרדי האם.
משרד מבקר המדינה מעיר למנהא"ז כי מתוקף אחריותו לניהול העובדים
הרי שאישור דוחות נוכחות על ידי גורם שאינו קשור במישרין לעבודת
הקמ"ט עלול שלא לעלות בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. נוכח זאת על
המנהא"ז בתיאום עם משרדי האם ונש"ם לפעול לתיקון מצב זה באופן
שדוחות הנוכחות של כלל הקמ"טים יאושרו על ידי הגורם במנהא"ז המנהל
את עבודתם באופן שוטף.
צה"ל מסר בתגובתו כי מקובלת עליו ההמלצה שדוחות הנוכחות של קמ"טים יאושרו
על ידי הגורם שמנהל את עבודתם.
הערכה ומשוב משמשים כלי ניהולי בידי המנהל המסייע לו בקבלת החלטות באשר
לפיתוח המקצועי ולהכוונה של העובדים, בתיאום ציפיות הדדי בין מנהל למוערך
ובהנחיית המוערך על הדרך שבה הוא יכול למצות את הפוטנציאל הגלום בו באופן
המיטבי ולהשתפר.
המלצות הצוות שהקימה נש"ם היו כי את ההערכה של הקמ"ט יבצע המנהל הישיר
באמצעות רמ"א או סגנו, ואת הערכת המנהל העקיף יבצע הגורם הרלוונטי במשרד
הממשלתי.
בביקורת עלה כי את חלק מההערכות המקצועיות של הקמ"טים מבצעים
משרדי האם ולא הממונים הישירים שלהם במנהא"ז אשר להם ממשקי
יומיים עם המוערכים. למשל, סגן רמ"א מעריך בהיבט המקצועי -עבודה יום
את מנהלת לשכת התכנון, קמ"ט חשמל, קמ"ט שיכון, קמ"ט מנגנון ומנהל
יחידת הפיקוח, ואילו את שאר הקמ"טים מעריכים משרדי האם, והדבר פוגע
בתכלית של הערכות העובד וגורם להיעדר שוויון.
בתגובת נש"ם נמסר כי לשינוי בשיטת הערכות העובדים המוצע בהמלצות צוות
נש"ם יש השלכות על יחסי העבודה ולכן בטרם הדבר ייושם בהנחיה יש צורך
בחתימה על הסכם קיבוצי, בייחוד נוכח שילובם המובנה של אנשי צבא בהערכת
עובדי המדינה.
צה"ל מסר בתגובתו כי המלצות הביקורת מקובלות, וכי הקמתה של יחידת הון
אנושי במנהא" ז נותנת מענה לסוגיות הערכות עובדים ומכרזי כוח אדם.
230
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
על נש"ם להשלים הטיפול בנוגע לשינוי שיטת הערכות העובדים, בין היתר
לפי המלצת הצוות שהיא הקימה.
אופן הקצאת שעות נוספות של הקמ"טים
(להלן 18במנהא"ז פועלת ועדה שייעודה הקצאת שעות נוספות ושעות כוננויות
הוועדה להקצאת ש"נ), והיא מתכנסת אחת לחודשיים. בראש הוועדה עומד -
סגן רמ"א, ומשתתפים בה קמ"ט מנגנון, קמ"ט אוצר וקמ"ט הגנת הסביבה בתוקף
תפקידו כיו"ר ועד העובדים.
כל קמ"ט מדווח על השעות הנוספות שלו. תחילה הוא מדווח עליהן במערכת
במנהא"ז, ואם הן מאושרות כמפורט לעיל, הדיווח מועבר 19מחשוב המרכב"ה
למערכת השכר של משרד האם המשלם לקמ"טים את השכר בעד שעות עבודה
נוספות בהתאם להסכמי השכר.
כללי מינהל תקין מחייבים לפעול באופן שוויוני ואחיד, ולפיכך ראוי לתעד את
דיוני הוועדות השונות בפרוטוקול שישקף את עיקרי הדיון ויאפשר לעקוב אחר
אופן קבלת ההחלטות. בג"ץ עמד על החשיבות שבניהול פרוטוקול, אומנם הוא
התמקד בתחום ועדת המכרזים, אך ניתן להחיל את דבריו גם על נושא הקצאת
אשר עסק בוועדות מכרזים נקבע 20שעות נוספות ושעות כוננות. למשל, בבג"ץ
כי "בסדרי המינהל התקינים, חייבת ועדה לרשום פרוטוקול אשר ישקף את עיקרי
המידע שהובא לפניה ואת ההחלטות שנתקבלו בעקבות אותו מידע".
פרסם נציב שירות המדינה בקרב כלל הסמנכ"לים הבכירים למינהל 2014 בשנת
העוסקת ברכיבי השכר 21ולמשאבי אנוש במשרדי הממשלה וביחידות הסמך הנחיה
. 22המשתנים, הכוללים שעות כוננות ושעות נוספות, והמגדירה כללים להקצאתם
בהנחיה נקבע כי תמונה ועדה להקצאת רכיבי השכר, וחבריה יהיו: סמנכ"ל בכיר
למינהל ומשאבי אנוש, חשב במשרד, מנהל משאבי אנוש, הממונה על מעמד
האישה במשרד והיועמ"ש של המשרד. הנחיה זו לא הגיעה לידיעת המנהא"ז,
ולפיכך לא יושמה.
.מצב שבו עובד עשוי להיקרא לעבודה
18
.מערכת (מחשב) רוחבית כוללת במשרדי הממשלה
19
.)2004( 836 ,817,)3( ,יפו, פ"ד כרך נט- יוסי אילן נגד עיריית תל אביב3751/03 בג"ץ
20
."הנחייה בדבר "צמצום פערי השכר המגדריים בשירות המדינה
21
ובהם צורך בביצוע עבודה מעבר לשעות העבודה המקובלות, מידת הדחיפות במתן מענה מיידי לסוגיות
22
.העולות במסגרת התפקיד וכן הנכונות והזמינות של העובד לאחר שעות העבודה
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
231
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
1,000- הקצתה הוועדה להקצאת ש"נ הן לקמ"ט א' והן לקמ"ט ב' כ2018 בשנת
שעות נוספות לחודש). כל אחד מהגורמים האמורים 80-שעות נוספות בשנה (כ
דיווח כי השעות הנוספות האלה נוצלו במלואן, גם בחודשים שבהם חלו חגים
.2018 , למשל בדיווחי הקמ"טים לאפריל23וחופשות מרוכזות
בביקורת עלה כי הוועדה להקצאת ש"נ פועלת ללא קריטריונים או נוהל לקביעת
ההקצאה, והשיקולים שביסוד קבלת החלטותיה אינם מתועדים בפרוטוקול.
משרד מבקר המדינה מעיר למנהא"ז כי תיעוד בפרוטוקול נחוץ לפי כללי
מינהל תקין בכל הנוגע לדיוני הוועדה ולתהליך קבלת החלטותיה. עוד מעיר
משרד מבקר המדינה למנהא"ז כי בהיעדר קריטריונים להקצאת מסגרת של
שעות נוספות ונוכח ההיקף הניכר של ניצול השעות הנוספות במשך שנה של
קמ"טים אלה, ראוי כי המנהא"ז יבחן את שיטת ההקצאה של השעות הנוספות
בהתאם להנחיות נש"ם, וזאת בהתאם למשימות המוטלות על הקמ"טים.
צה"ל מסר בתגובתו כי ההמלצה לעיל מקובלת, וכי "הנחיות נש"ם בדבר שעות
נוספות התקבלו לאחרונה במנהל האזרחי, ההנחיות יבחנו ויבנה נוהל המותאם
למינהל האזרחי".
מכרזים לאיוש משרות במנהא"ז
מסרה סגנית הממונה על מערכת הביטחון בנציבות שירות המדינה 2019 במרץ
סגנית הממונה) לצוות הביקורת כי התקנים של עובדי המנהא"ז שייכים - (להלן
למתפ"ש, וכי "משרד האם מפרסם את המכרזים [לאיוש המשרות במשרד הקמ"ט
המשויך אליו] לפי סדרי עדיפויותיו, שאינם עולים תמיד בקנה אחד עם אלה של
המינהל האזרחי".
בנוגע לקיומם של מכרזים פנימיים 24תקנון שירות המדינה (התקשי"ר) קובע
משרדיים, כי יש למנות לוועדת הבוחנים נציג משרדי אחר, וכי -ומכרזים בין
"בוועדות בוחנים במכרזים פנימיים למשרות קמ"טים שישובצו במינהל האזרחי,
ניתן למנות כנציג משרדי אחר גורם צבאי מהמינהל האזרחי, שהוא הממונה הישיר
25על העובד. נציג המשרד יהיה נציג משרד האם של המשרה". עוד קובע התקשי"ר
בנוגע למכרזים חיצוניים (שבמסגרתם נבחנת העסקתו של מועמד שאינו עובד
מדינה) כי בהרכב של ועדת הבוחנים ישתתפו, בין היתר, שני חברים נציגים של
.בחופשות פסח ובסוכות
23
.)(ג11.459- ו11.454 בפסקאות
24
.2) (א12.362 בפסקה
25
232
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
המשרד הנוגע בדבר, אשר אחד מהם הוא הממונה הישיר של העובד המועמד
למשרה המוכרזת או מי מטעמו.
אימץ ממלא מקום נציב שירות המדינה את המלצות הצוות 2018 כאמור, בפברואר
שהקימה נש"ם. במסגרתן צוין כי "פרט למכרזי קמ"טים [מכרזים פנימיים], אין
נציגות של אנשי הצבא אשר להם ממשק עבודה יום יומי עם העובדים בוועדת
הבוחנים [מכרזים חיצונים]", ולכן היא ממליצה כי הרכב ועדות הבוחנים העוסקות
בכלל המשרות במנהא"ז יהיה זהה, ויכלול נציג מנהא"ז (גורם אזרחי או איש צבא)
שיהיה הממונה הישיר על המשרה המוצעת במכרז.
סגנית הממונה לצוות הביקורת כי "בכללים [בתקשי"ר] 2019 בהקשר זה מסרה במרץ
אין הסדרה דומה למכרז חיצוני, והם אינם נותנים מענה מלא לכפל הניהולי הקיים
בניהול מש"א [משאבי אנוש] במינהל האזרחי".
במסמך המלצות הצוות שהקימה נש"ם צוין כי "המכרזים [לגיוס כוח אדם] מתנהלים
על ידי משרדי הממשלה/יחידות סמך, דבר שגורם תלות בלוחות הזמנים והתמשכות
הליכי המכרזים במנהל האזרחי", וכן צוינה ההמלצה להעביר את האחריות לניהול
מכרז לגיוס כוח אדם ליחידה במנהא"ז, וזאת על מנת לייעל את התהליך הקיים,
ולאפשר למנהא"ז לנהל את לוחות הזמנים בכל הנוגע לאיוש תקניו.
יוצא אפוא שמכרזי כוח האדם שמנהלים משרדי האם גורמים לתלות של
המנהא"ז בלוחות הזמנים של משרדי האם. נוסף על כך, במכרזים חיצוניים
שבהם מגויסים עובדים למנהא"ז לא משתתף נציג של גורם צבאי מהמנהא"ז
בוועדת הבוחנים, ומכאן שלמינהל האזרחי יש יכולת השפעה מוגבלת על
ניהול המכרזים ועל בחירת העובדים.
השתתפותו של נציג מנהא"ז בוועדות מכרזים, כאמור, עלולה לפגוע -אי
ביכולת לבחור עובדים המתאימים למלא את התפקיד אשר עומדים בדרישות
הידועות לנציג המנהא"ז. נוכח אופי הפעילות המיוחד של המנהא"ז, הנסמך
על משרדי האם, וכן נוכח מתכונת עבודתם הייחודית של עובדי המנהא"ז,
המתקיימת בתיאום עם גורמי הצבא, ראוי כי נש"ם תבחן את האפשרות לבצע
תיקונים והתאמות בהוראות התקשי"ר באופן שבמכרזים חיצוניים ייכללו
בהתאם להמלצת הצוות שהקים - בוועדת הבוחנים נציגי מנהא"ז, ובהמשך
תועבר לידיה של יחידה במנהא"ז האחריות לניהול מכרזים לגיוס כוח אדם.-
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
233
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
בתגובת נש"ם נמסר כי ראוי שההמלצה בדבר העברת האחריות לניהול המכרזים
מהמשרדים הממשלתיים ליחידת משאבי אנוש במנהא"ז תיעשה בהסכמת נציגות
העובדים. הקושי הוא בקביעת מעמד זהה לנציגי המשרד ולנציגי המנהא"ז בוועדות
הבוחנים.
לא יועסק עובד במשרד או ביחידת הסמך אם ההעסקה 26בהתאם לכללי התקש"יר
עלולה להביא להיווצרות יחסי כפיפות או קשרי עבודה עם קרוב משפחתו באותו
משרד או באותה יחידה מינהלית, או אם העסקתו עלולה לגרום להיווצרות ניגוד
עניינים בשל קרבת המשפחה.
- (כ13 בביקורת נבדק בסיס הנתונים של העובדים המועסקים במנהא"ז, ונמצא כי
) מהעובדים הישראלים המועסקים במנהא"ז הם קרובי משפחה של עובדים 5.5%
.אחרים בגוף זה
העובדה שעובדי המנהא"ז משתייכים למשרדים וליחידות סמך שונים מקשה את
. יצוין כי הצגת מועמדותו של עובד 27ביצוע האכיפה בעניין העסקת קרובי משפחה
למשרה בשירות המדינה מצריכה, בין היתר, הצהרה בדבר קרובים המועסקים
בשירות המדינה. הצהרה זו מוגשת למשרד האם בלבד, ולכן למעשה אין למנהא"ז
ולנש"ם מידע מלא על האפשרות להעסקת קרובי משפחה במנהא"ז.
נוכח העובדה שהמנהא"ז אינו חשוף להצהרת המועמד למשרה ולנש"ם אין
מידע מלא על קרובי משפחה המועסקים במנהא"ז, קשה להבטיח שיתקבל
המידע האמור ממשרדי האם, המנהלים את המכרזים. לכן ראוי שנש"ם תנחה
את משרדי האם לנקוט את כל הצעדים האפשריים למניעת תופעה זו ולהעביר
הן למנהא"ז והן לנש"ם את המידע המתקבל מהמועמדים לעבודה במנהא"ז,
שיכלול גם את הצהרת המועמד לגבי קרובי משפחה המועסקים במנהא"ז.
כל זאת, כדי לאתר מצב של קרבת משפחה בין מועמד ובין עובד במנהא"ז
ולאפשר למנהא"ז ולנש"ם לפעול בעניין זה בהתאם לכללי התקשי"ר באשר
לגיוס המועמד ולבחון אם יש צורך להטיל עליו מגבלות נדרשות. צעד זה
יש בו כדי להבטיח קיום בקרה, שתאפשר את צמצום החשש לניגוד עניינים.
בתגובת נש"ם נמסר כי כאשר סמכויות לניהול מכרזי כוח אדם ותחומי הפרט של
עובדי המדינה במנהא"ז יועברו ממשרדי האם ליחידת משאבי אנוש במנהא"ז,
יהיה גורם אחד אשר מטפל בכלל עובדי המנהא"ז, והוא שיהיה אחראי גם לבדוק
, לתקש"יר קובעת כי קרוב משפחה הוא בן או בת זוג, לרבות ידוע בציבור, הורה, הורי הורה13.312 פסקה
26
,בן, בת, אח, אחות, גיס, גיסה, דוד, דודה, אחיין, אחיינית, חותנת, חם, חמות, חתן, כלה, נכד או נכדה
סב או סבתא, לרבות בעל קרבה משפחתית חורגת או קרבה הנוצרת עקב אימוץ.
מתרשומת פגישה עם סגנית הממונה.
27
234
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
האם קיימת קרבת משפחה בין המועמד למשרה במנהא"ז לבין עובדים המועסקים
במנהא"ז או במשרדי האם.
היעדר יחידה לניהול ההון האנושי של המנהא"ז
עובדים פלסטינים 112 , עובדי מדינה ישראלים202 הועסקו במנהא"ז2019 בשנת
עובדים פלסטינים יומיים. במנהא"ז אין יחידה האחראית לניהול ההון 131-ו
האנושי, והגורם המטפל בנושא זה הוא קמ"ט מנגנון שאותו מינה רמ"א. יצוין כי
משרד קמ"ט מנגנון מונה מלבד הקמ"ט שתי משרות: אחראי ארכיון של המנהא"ז
ומנהלת לשכה.
בתיאור המשרה של קמ"ט מנגנון בנש"ם נקבע כי הוא "מנהל תחום בכיר משאבי
אנוש" במנהא"ז האמור למלא, בין היתר, תפקידים אלה: "ממונה על ביצוע צו
] בדבר מינוי והעסקת עובדים במנגנון הממשלתי... מופקד ומפקח 37[ 35 .מס
על המשרד הממונה על המנגנון בעניין הוצאה ופרסום הוראות שבגדר סמכותו...
הטיפול בענייני עובדים וכל יתר הפעילות של המשרד. משפר תהליכי העבודה
והתקשורת בין המשרד למנגנון האוצר... מקבל החלטות לשינויים בתנאי שירות
ובמבנה הארגוני של המשרדים בענייני העובדים בהתאם למדיניות הממשל הצבאי...
מפקח ומשתתף בבדיקות המבנה הארגוני של המשרדים וקובע צורך בשינויים או
אדם, עוסק בוויסות כוח אדם... נותן עזרה לראש המינהל האזרחי. -צמצום כוח
אדם ואיוש המשרות וכן לדרישות ושינויים בתקן ובא לצורך כך -אחראי לגיוס כוח
לדיונים בנש"מ[ם]... מרכז את הטיפול בעובדים הישראליים במינהל האזרחי בכלל
הנושאים הקשורים לנש"מ[ם] ובתאום עם משרדי הממשלה".
הצוות שהקימה נש"ם ציין בהמלצותיו: "רמת הבקיאות בתנאי העסקה, בכל הקשור
להסכמי שטחים והסכמי שעון הנוכחות, אינה אחידה בין מנהלי משאבי אנוש במשרדי
הממשלה ויחידות הסמך. ביחס לנושאי פרט שוטפים כגון מתן היתר לעבודה פרטית,
דיווח ימי היעדרות, יציאה להכשרות, קרבת משפחה, יציאה לחל״ת ועוד גם כאן
נמצאה שונות פעולה בין משרדי הממשלה ויחידות הסמך, מה שגורר פרשנות ויישום
שונה לעובדים [של משרדי ממשלה שונים] המועסקים זה לצד זה (באופן פיזי)".
הצוות שהקימה נש"ם העלה בעבודתו כי בנושאי פרט שוטפים נותנים לעיתים משרדי
הממשלה ויחידות הסמך לעובדיהם במנהא"ז מעטפת רווחה והדרכה, שלא ניתנת
לעובדים אחרים ולעיתים נוסף על הניתן להם על ידי המנהא"ז. באופן זה עובדים
המועסקים זה לצד זה זכאים למעטפת שכרית, רווחתית והדרכתית שונה. לפיכך
המליץ הצוות להקים יחידה לניהול משאבי אנוש ולהעביר אליה את האחריות לטיפול
בנושאי פרט שוטפים, וציין כי "ניהול ריכוזי על ידי יחידה אחת יבטיח שוויוניות בכל
הקשור לזכאויות הפרט בעבודה, יקשור בין האחריות לבין הסמכות ויגביר את
הזיקה של העובדים למנהל האזרחי".
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
235
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
בתגובת נש"ם נמסר כי "הקושי במצב הקיים הוא הצורך להעביר את האחריות
והסמכות לטיפול השוטף בעובדי המנהל האזרחי ממשרדי האם ליחידת משאבי
אנוש במנהל האזרחי, וכן בהגדלת מספר תקני היחידה על מנת שיוכלו לטפל
במשימות הנוספות שיוטלו עליה".
בהיעדר יחידה האחראית לניהול הון אנושי, אין במנהא"ז גוף מתכלל שיטפל
בכל הנושאים הנוגעים לטיפול בהון האנושי, ובכלל זה בנושאי פרט שוטפים,
וירכז אותם. יתר על כן, היות שמעטפת רווחה והדרכה (יציאה להכשרות,
חל"ת וכד') ניתנת על ידי משרדי האם, עשויים עובדים שונים במנהא"ז
לקבל מעטפת רווחה והדרכה שונה.
משרד מבקר המדינה מציין כי אף שממלא מקום נציב שירות המדינה אימץ
, במועד סיום הביקורת 2018 את המלצות הצוות שהקימה נש"ם כבר בפברואר
נש"ם טרם החלה ביישומן.
על נש"ם, מתפ"ש והמנהא"ז לבחון דרכים ליישום המלצות הצוות שהקימה
נש"ם, ובכלל זה באמצעות הקמת יחידה לניהול ההון האנושי של המנהא"ז,
החיונית לתפקוד ארגון כה גדול, ובייחוד נוכח ההבדלים שבין משרדי
הממשלה השונים. הקמת יחידה עצמאית כזאת, שתתכלל את כל נושאי ההון
האנושי, תבטיח שוויוניות בנושאי פרט ותפקח על העסקת קרובי משפחה.
בתגובת נש"ם נמסר כי בשל ההשפעות שיש להמלצות אלה על יחסי העבודה
במנהא"ז, הוצגו השינויים בהסדרי ניהול משאבי האנוש במסגרת משא ומתן אשר
עם נציגי העובדים ועם הסתדרות עובדי המדינה. במסגרת 2018 התקיים בשנת
המשא ומתן אף סוכם עקרונית כי השינויים הנדרשים בניהול ההון האנושי ייושמו
במנהא"ז. המלצות אלה טרם יושמו מאחר שבמועד סיום הביקורת טרם נחתם
ההסכם הקיבוצי המסדיר עניין זה.
צה"ל מסר בתגובתו כי הוא מקבל את המלצת הביקורת, וכי בשנתיים האחרונות
הולכת ומוקמת יחידת הון אנושי ייחודית למינהל האזרחי, ועם הקמתה יתייתר
חלק נכבד מהמלצות הדוח בכל הקשור למשאבי אנוש. נש"ם היא המובילה נושא
זה, והיא שאמורה להוציא לפועל את ההנחיות. עם זאת, קידום נושא זה קשור
להסכם עבודה חדש (המכונה "הסכם שטחים חדש"), אשר המדינה והסתדרות
עובדי המדינה מקיימות משא ומתן בעניינו.
236
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
משרד מבקר המדינה מציין בפני נש"ם ומנהא"ז כי ראוי להשלים בהקדם את
יישום המלצות הצוות מיד עם חתימת "הסכם שטחים חדש".
חברות בוועד העובדים של קמ"ט הגנת הסביבה
התקשי"ר קובע כי לשם מניעת ניגוד עניינים בין חברות בוועד העובדים לבין מילוי
תפקידים מסוימים במשרדי הממשלה, עובדי המדינה הממלאים את התפקידים
המנויים בסעיף ודומיהם לא יוכלו להמשיך במילוי תפקידם אם ייבחרו לחברי ועד
העובדים או יכהנו ככאלה, והדברים אמורים למשל בתפקידים אלה: "(א) חברי
הנהלה... (ג) מנהל אגף... (ד) מנהל יחידה גאוגרפית ברמת מחוז או סגנו".
, וכן משמש יו"ר ועד העובדים של 2002 מכהן בתפקידו משנת28קמ"ט הגנת הסביבה
המנהא"ז. כמו כן, הוא מכהן כיו"ר ועד העובדים של עובדי המשרד להגנת הסביבה.
מדוחות ותוכניות העבודה של משרד קמ"ט הגנת הסביבה המוגשים למשרד להגנת
הסביבה עולה כי המשרד שהוא מנהל מוגדר כמחוז (מחוז יהודה והשומרון), ומכל
מקום בהיותו ראש המשרד, הרי שמהבחינה העקרונית הוא מכהן לפחות כמנהל אגף
וכמנהל יחידה גאוגרפית בדרג המחוז. כמו כן יצוין כי גם דרגתו מקבילה לדרגת
מנהל אגף, והוא מנהל יותר ממאה עובדים.
מהביקורת עולה כי קמ"ט הגנת הסביבה מכהן גם כקמ"ט וגם משמש חבר של
שני ועדי עובדים, האחד של המנהא"ז והשני של המשרד להגנת הסביבה,
ואף משמש יו"ר שלהם. זאת אף שבתקשי"ר נקבעה מגבלה בעניין זה.
עוד עלה בביקורת כי המנהא"ז לא הביא את נושא החברות של הקמ"ט להגנת
הסביבה בוועד העובדים לבחינה של נש"ם, כדי שתקבע אם יש להטיל
מגבלות על תפקודו של הקמ"ט במסגרת פעילותם של ועדי העובדים.
צה"ל מסר בתגובתו כי היות שקמ"ט הגנת הסביבה מנהל קשרי עבודה שוטפים זה
שנים רבות עם נש"ם, הרי שדבר היותו חבר ועד העובדים היה ידוע לה.
נש"ם מסרה בתגובתה כי להערכתה יש לקבל גם את תגובתה של הסתדרות עובדי
המדינה בנוגע לחברותו של הקמ"ט בשני ועדי עובדים.
מסר המשרד להגנת הסביבה, בתגובתו על ממצאי הביקורת, כי 2019 בנובמבר
פנתה אליו נש"ם בעניין תלונה שהגיעה אליה בשם עובדי המנהל 2014 ביולי
האזרחי ביהודה ושומרון בנושא חשש לניגוד עניינים בשל חברותו של הקמ"ט
בוועד העובדים של המנהא"ז. בחוות הדעת של יועמ"ש המשרד להגנת הסביבה
. הוא גם ממונה על תשתיות זורמות המתאם את פעילותו של קמ"ט מים2019 החל מינואר
28
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
237
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
נאמר כי אין ניגוד עניינים, אך הועלתה הבקשה כי נש"ם תמסור2014 מספטמבר
את חוות דעתה בעניין בעצה אחת עם הגורמים הרלוונטיים במנהא"ז.
הגם שכאמור, החלה בדיקה בדבר החשש לניגוד עניינים במסגרתה ניתנה
חוות דעתו של יועמ"ש המשרד להגנת הסביבה לפיה לא מתקיים חשש
שכזה, הרי שמאז לא השלימה נש"ם את הבדיקה. לפיכך, על נש"ם להשלים
בדיקה זו ולפעול להסדרת הנושא בהתאם.
פעילות יחידת קמ"ט תעסוקה
רקע
פלסטינים המתגוררים באיו"ש מועסקים בישראל ובאיו"ש (ביישובים ישראליים,
באזורים כפריים ובמפעלי התעשייה באזור), על בסיס היתרי העסקה שמנפיק להם
המנהא"ז. עבודת הפועלים הפלסטינים בישראל ובאיו"ש היא מרכיב משמעותי
בכלכלה הפלסטינית, ולעבודתם תרומה לענף הבנייה בישראל.
מספר הפלסטינים המורשים לעבוד בישראל נקבע בהחלטות ממשלה שעניינן קביעת
מכסות להעסקת עובדים פלסטינים בישראל. מכסות אלה מפולחות ומוקצות לענפי
התעסוקה השונים, כגון בניין, תעשייה ושירותים, חקלאות, בריאות ומלונאות.
העסקתם של פלסטינים על ידי מעסיקים ישראלים באיו"ש מתבצעת בכפוף
להוראות הצו בדבר העסקת עובדים במקומות מסוימים (יהודה ושומרון) (מס'
הצו בדבר העסקת עובדים באיו"ש), שנקבע לשם - (להלן1982-), התשמ"ב967
הגנת זכויותיהם של העובדים באזור. פלסטינים מועסקים ביישובים הישראליים
באיו"ש בתחומים אלה: בניין, חקלאות, שירותים ותעשייה.
קמ"ט תעסוקה ממלא את תפקידו מתוקף כתב מינוי של רמ"א. על פי כתב המינוי
קמ"ט תעסוקה אחראי ליישם את המדיניות שנקבעה בנושא העסקת פלסטינים
תושבי איו"ש ביישובים הישראליים באיו"ש, ולהנפקת רישיונות תעסוקה
לפלסטינים המועסקים בישראל ובאיו"ש. במסגרת אחריות זו משרד הקמ"ט אמון
מת"ש) וכן - על הקשר עם מדור התשלומים במינהל האוכלוסין וההגירה (להלן
מקיים קשרי עבודה עם משרד העבודה הפלסטיני.
העסקת פלסטינים בישראל
מת"ש מקצה את המכסות להעסקת עובדים פלסטינים בשטחי ישראל, שאותן קבעה
הממשלה, לפי ענפי תעסוקה. בהתאם למכסות התעסוקה המאושרות מונפקים
238
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
למעסיקים ישראלים היתרים להעסקת עובדים פלסטינים לתקופה מוגבלת בתחומי
ישראל.
בנושא "סיוע ממוקד להגדלת היקף 317 התקבלה החלטת ממשלה2015 ביולי
). במסגרת החלטת ממשלה 317 החלטת ממשלה- פעילות הבניה למגורים" (להלן
זו, שהתקבלה לנוכח הצורך בהגדלת היקפי הבנייה בישראל, הוחלט להקים צוות
משרדי לשינוי שיטת ההקצאה של היתרים להעסקת עובדים פלסטינים -בין
משרדי). - הצוות הבין- בישראל בענף הבניין בראשות משרד הבינוי והשיכון (להלן
בענף הבנייה מועסקים רוב העובדים הפלסטינים בעלי היתר העסקה בישראל, כפי
להלן. בצוות השתתפו נציגים ממשרדי הממשלה האלה: האוצר, 3 שמוצג בתרשים
הכלכלה והמשפטים, וכמו כן נציגים ממנהא"ז, ממתפ"ש ומרשות האוכלוסין
משרדי יגיש לקבינט הדיור - קובעת כי הצוות הבין317 וההגירה. החלטת ממשלה
-). עבודת הצוות הבין2015 ימים ממועד קבלת ההחלטה (יולי90 את המלצתו בתוך
משרדי נועדה להסדיר חלק ניכר מהכשלים הכרוכים בהעסקת עובדים פלסטינים
בענף הבנייה בתחומי ישראל, ובין השאר להפחית במידה ניכרת את תופעת הסחר
בהיתרים ובפועלים (ראו בהמשך).
נתונים בדבר מכסות התעסוקה בישראל: משרד מבקר המדינה בחן את מידת
המימוש של יעדי הממשלה להעסקת פלסטינים לפי החלטות הממשלה, כמפורט
להלן:
)2018 - 2014( : מכסות העסקת פלסטינים בישראל ומימוש המכסות1 לוח
השנה2014
2015
2016
2017
2018
מספר המכסות המאושרות56,850
60,850
74,400
95,000
99,500
*מספר המועסקים בפועל46,852
56,277
66,698
75,458
82,453
שיעור מילוי המכסה82.4%
92.5%
89.6%
79.4%
82.9%
. של יחידת התעסוקה והעבודה במנהא"ז2018 המקור: מצגת סיכום לשנת
* המספר הממוצע. שיעור ההעסקה בפועל עשוי להשתנות ברמה היומית.
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
239
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
2018 : פילוח מכסות העסקת פלסטינים בישראל לפי ענפים בשנת3 תרשים
. של יחידת התעסוקה והעבודה במנהא"ז2018 המקור: מצגת סיכום לשנת
שיעור המימוש של 2018 - 2014 מניתוח הנתונים שמציג המנהא"ז עולה כי בשנים
. 92.5%- ל79.4% המכסות שאישרה הממשלה להעסקת פלסטינים בישראל היה בין
2014 מועסקים בשנת47,000-ראוי לציון הנתון כי מספר המועסקים בפועל גדל מכ
מסר משרד הבינוי והשיכון בתגובה 2019 . בספטמבר2018 מועסקים בשנת82,500-לכ
על ממצאי הביקורת כי בראייה שנתית עומד שיעור מימוש המכסות בענף הבניין על
וכי בחלק מהענפים שהוזכרו המכסה היא עונתית. כמו כן הובהר שבחלק 95%-כ
מהמקרים המכסה אינה מלאה מכיוון שחלק מהעובדים הם בעיצומו של תהליך
מסרה רשות האוכלוסין וההגירה בתגובתה על ממצאי 2019 חיפוש עבודה. בספטמבר
תגובת רשות האוכלוסין וההגירה) כי בכמה ענפים אין ביקוש מצד - הביקורת (להלן
מעסיקים למימוש מלוא המכסה, וכי מימוש המכסות תלוי בביקוש לעובדים.
משרדי את הבעיות המרכזיות בנושא העסקת - הציג מתפ"ש לצוות הבין2016 במרץ
פלסטינים בישראל, ובהן: לא ניתן להעביר מכסת עובדים מסקטור לסקטור; אישור
ההעסקה אורך פרק זמן ממושך; קריטריונים ביטחוניים להעסקה מונעים העסקת
ומטה); סוגיות הנוגעות להעסקה באמצעות 21 פועלים צעירים יחסית (שגילם
מתווכים.
סחר בהיתרי העסקה ותשלומי "עמלות" למתווכים ולמעסיקים
מעסיק ישראלי המבקש להעסיק עובד פלסטיני בישראל נדרש לפנות למת"ש
בבקשה לקבל היתר להעסקתו. משנתן מת"ש היתרי עבודה למעסיק, רשימת
240
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
ההיתרים מועברת לקמ"ט תעסוקה, והלה בודק שהעובד הפלסטיני המקבל את
אישור העבודה בישראל עומד בקריטריונים שקבע המנהא"ז. רק לאחר השלמת
בדיקה פרטנית זו נמסר אישור העבודה לעובד באמצעות משרדי התיאום והקישור.
, שבה חל גידול ניכר בהיקף ההעסקה 2015 ובייחוד משנת- בשנים האחרונות
התפתחה תופעה של סחר בהיתרי - של עובדים פלסטינים בענף הבנייה בישראל
העסקה ותשלומי "עמלות" למתווכים ולמעסיקים של פועלים פלסטינים. תופעה זו
אף עלתה מדי פעם על סדר היום הציבורי.
משרדי, ציין מתפ"ש: "הקשר בין עוסק -, במסגרת דיון של הצוות הבין2016 במרץ
ומעסיק מתבצע ע"פ [על פי] רוב באמצעות ראיסים/מאעכר שגוזר קופון ע"י
המעסיק/עוסק... עודף ביקוש לאור מיעוט מכסות והליך אישור חודשי בלבד, מייצר
הגשת בקשות פיקטיביות הגבוהות מהצורך האמיתי". בסיכום דיון זה צוין כי השכר
ש"ח, ובענף הבנייה השכר 200 היומי הממוצע של עובד פלסטיני בישראל הוא
משרדי צוין כי עלות ההעסקה של -הממוצע גבוה יותר. בסיכום עבודת הצוות הבין
בממוצע.29 ש"ח לחודש6,148 עובד פלסטיני בענף הבנייה היא
כתבה לשכת דוברות מתפ"ש לבכירי מתפ"ש ומנהא"ז בנושא 2018 בספטמבר
"תיווך" של היתרי תעסוקה לפלסטינים כי "בין הנושאים שמעסיקים באופן בולט
את הציבור הפלסטיני ותופסים מקום משמעותי בשיח נמצא הסחר בהיתרי תעסוקה
ותשלום עבור היתרים אלו. רבים ממבקשי ההיתרים, אשר עומדים בתנאים לקבלת
היתר, ביניהם כאלה שקיבלו היתר מיוחד לחיפוש עבודה בישראל, נאלצים לשלם
ש"ח]" (ההדגשה 3,000- ל2,500 סכומים חודשיים גבוהים תמורת אותו היתר [בין
במקור).
גם מממצאי שיתוף הציבור אפשר לעמוד על היקפה וחומרתה של התופעה. אחד
הגורמים המעורים בתחום תיאר את המצב כלהלן: "התהליך הוא שיש אדם באיזשהו
כפר שהוא המאכער... כולם יודעים מי הוא. למעסיק שהוא בקשר אתו יש הקצאה
אנשים והמינהל האזרחי לא בודק כמה צריך ומה צריך. נוצר מצב שיש לו 10 של
אפשרות ליותר הקצאות ממה שהוא צריך ומתנהל שוק שחור בהקצאות האלה של
העברת פועלים מקבלן לקבלן. כדי שהפועל יוכל לקבל את ההקצאה הוא צריך
לשלם הרבה כסף למאכער... הם לא יכולים לקבל את האישור בדרך אחרת".
.2014 הנתונים שהוצגו הנם מתוך דוח בנק ישראל לשנת
29
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
241
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
ש"ח לחודש5,000 מהאמור עולה כי שכרו הממוצע של עובד פלסטיני הוא
בקירוב, וחלק ניכר מהעובדים משלמים למתווכים כמחצית ממנו כדמי
תיווך, ויש בכך משום פגיעה ניכרת ביכולתו של העובד הפלסטיני להשתכר.
לא קיבל קמ"ט תעסוקה תלונות כתובות 2004 בתגובת צה"ל נמסר כי משנת
העוסקות בנושא קנייתם ומכירתם של רישיונות תעסוקה.
תופעת הסחר בהיתרי תעסוקה שהנפיק קמ"ט תעסוקה, גורמת לפגיעה
בעובדים פלסטינים ולפגיעה באמון הציבור במנהא"ז, ואף עלולה לפגוע
בענף הבנייה בישראל.
יישום החלטות הממשלה בנושא שינוי שיטת העסקת
עובדים פלסטינים בענף הבנייה
, מסיכום עבודה זו אפשר ללמוד, 2016 משרדי סוכמה באוגוסט-עבודת הצוות הבין
בין השאר, על כמה בעיות הנוגעות לשיטת העסקת הפלסטינים בישראל (א)
"כבילת" העובד למעסיק: באופן שלשני הצדדים יש אינטרס שהיתר ההעסקה
יישאר בתוקף, אף אם אין צורך בעובד; (ב) גביית דמי תיווך והעברת היתרים:
מסתמנת תופעה של "העברת עובדים שלא כדין וללא היתר בין מעסיקים וגביית
דמי תיווך בגינם", זאת משום שהקבלנים מחויבים במימון התנאים הסוציאליים
ובתשלומי מיסים לעובדים, גם אם לא נמצאה להם עבודה בפועל, ולכן הקבלנים
פונים לקבלנים אחרים ומציעים להם להעסיק בקבלנות משנה את העובדים; (ג)
פיקוח ואכיפה: "נוצר קושי גדול לפקח על תנאי ההעסקה של העובדים, מכיוון
שהמעסיק בפועל מעסיק אותם שלא כדין ולפיכך העסקה זו אינה מדווחת לרשויות
המדינה, מה גם שזהות המעסיק משתנה באופן תדיר דבר המקשה אף הוא על
יכולת האכיפה והפיקוח".
משרדי המליץ לשנות את שיטת ההעסקה באופן שעובד פלסטיני יוכל -הצוות הבין
לבחור את המעסיק שלו באופן חופשי ובלא שיהיה כבול להיתר העסקה שקיבל
המעסיק. בהתאם לשיטה זו, עובד פלסטיני יקבל אישור עבודה בישראל ויוכל
לעבוד אצל כל מעסיק שיבחר, ואף לעבור בין מעסיקים (גישת "השוק החופשי").
הוא יוכל לעשות זאת, רק לאחר שיקבל אישור לכך בהיבט הביטחוני והמקצועי
(למשל אישור שהוא מתאים לעבודה בתחום הבניין). עוד נקבע כי בניגוד למצב
הנוכחי, הגשת הבקשות להיתרים, וכן איתור עובדים פלסטינים על ידי מעסיקים
ישראלים והשמתם לעבודה, יתבצעו באמצעות מערכת ממוחשבת ובאמצעות
טפסים מקוונים.
242
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
בנושא "הגדלת היקפי התעסוקה2174 התקבלה החלטת הממשלה2016 בדצמבר
של עובדים פלסטינים בישראל מאזור יהודה ושומרון, ייעול אופן הקצאת היתרי
החלטת - העבודה והבטחת תנאי העסקה הוגנים לעובדים פלסטינים" (להלן
). בהחלטה זו נקבע כי יש לממש את שינוי שיטת העסקת העובדים 2174 הממשלה
ימים ממועד קבלת 140 משרדי, בתוך-הפלסטינים בישראל, כפי שסיכם הצוות הבין
. עוד נקבע בהחלטה כי על משרד הבינוי והשיכון להקים 2017 ההחלטה, ביולי
"מערך בחינה, מיון, הדרכה והשמה לעובדים פלסטיניים שיהיו מעוניינים לעבוד
כדין בישראל בענף הבנייה", וכי על מתפ"ש לנהל מאגר לרישום המועמדים שעברו
ולפיה תתוקן 3431 התקבלה החלטת ממשלה2018 בהצלחה את המיון. בינואר
ומועד יישום השינוי של שיטת הקצאת העובדים לענף 2174 החלטת הממשלה
הבניין יידחה לאוקטובר אותה שנה.
3431- ו2174 עלה כי במועד סיום הביקורת טרם מומשו החלטות הממשלה
בנוגע לשינוי שיטת ההעסקה של פלסטינים, ובשל כך עדיין מתקיימות
תופעות של סחר בהיתרי העסקה ושל גביית תשלומים שלא כדין מעובדים
2017 פלסטינים על ידי מעסיקים ומתווכים. עוד עלה כי בין אמצע שנת
לא ניתנה ארכה להחלת השיטה החדשה, וכי אף לאחר 2018 לתחילת שנת
לא ניתנה ארכה כאמור.2018 אוקטובר
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הבינוי והשיכון ולמתפ"ש על שלא מומשה
במועד שהגדירה הממשלה, אף לאחר שמועד יישום 2174 החלטת הממשלה
. בנוסף, 3431 שיטת הקצאת העובדים נדחה, כאמור, בהחלטת הממשלה
משרד מבקר המדינה מציין כי היה ראוי שיעדכנו את הממשלה בדבר העיכוב
ובדבר המועד הסופי המעודכן למימוש החלטתה.
מסר קמ"ט תעסוקה לצוות הביקורת כי על מנת לממש את המודל 2019 בפברואר
עובדים לאיוש תקנים חדשים למשרות בתחום זה, אולם 12 שנקבע יש צורך בגיוס
טרם פורסמו מכרזים לאיוש התפקידים הללו. עוד מסר כי הוא מעריך 2019 במרץ
.2019 שגיוס כוח אדם שיאפשר את הפעלת המודל לא צפוי להסתיים לפני סוף שנת
מסרה רפרנטית המנהא"ז במשרד האוצר לצוות הביקורת כי באוקטובר 2019 באפריל
אושר לפני מועד 2019 משרות בתקן מנהא"ז, אך מאחר שתקציב12 אושרו2018
. אישר משרד האוצר את קליטת העובדים2019 זה, הרי שרק בשנת
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
243
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
מסר רמ"א לצוות הביקורת כי עיכוב בהעברת התקציב למימוש המודל2019 ביוני
הביא לעיכוב במימושו, וכי להערכתו בתחילת 2019 ואישורו רק בתחילת שנת
יוכל המנהא"ז להתחיל בהפעלת המודל. לדבריו, המנהא"ז קיבל עליו 2020 שנת
את האחריות לממש את החלק העיקרי במודל, מאחר שהבין את חשיבות השינוי
והכיר בהשפעתו החיובית הצפויה על שוק העבודה הפלסטיני ועל קידום רווחתם
של הפלסטינים באיו"ש.
בתגובת אגף התקציבים נמסר כי "המשאבים זמינים למנהל האזרחי... ויישום
המודל אינו מתעכב בגלל חוסר במשאבים".
בתגובת משרד הבינוי והשיכון נמסר כי המשרד רואה "חשיבות גבוהה בפעולת הביקורת
בנושא שבנדון, שכן לנושא תהליך כניסת הפועלים הפלסטינים לישראל לעבודה בענף
הבניין, כמו גם לנושא הסחר בהיתרים, השפעות משמעותיות על החברה והכלכלה
בישראל וברשות הפלסטינית בכלל ועל ענף הבניין בפרט, ושיפור תהליך זה צפוי
להשפיע לטובה בהיבטים הביטחוניים, המדיניים והכלכליים לרווחת כולם".
בתגובת רשות האוכלוסין וההגירה נמסר כי זה מכבר התקבלו החלטות ממשלה אשר
קבעו כי השיטה החדשה תחול גם על אזור התעשייה עטרות, וכי למעשה בעטרות
.2019 כבר החל פיילוט של יישום השיטה במרץ
בתגובת צה"ל נמסר כי המנהא"ז ממשיך לקדם את יישום מודל התעסוקה ובתוך
כך אפיין את בעלי התפקידים הנדרשים למימוש המודל, ביצע אפיון של המערכת
והתקשר בחוזה עם חברה לנושא המחשוב.
משרד מבקר המדינה מעיר למתפ"ש ולמנהא"ז כי נוכח חשיבותו הרבה של
מודל התעסוקה החדש, עליהם להאיץ את הפעולות שהחלו ליישום החלטת
הממשלה בנושא תעסוקת הפלסטינים והפעלת מודל התעסוקה החדש, אשר
עשויות לצמצם את תופעת הסחר בהיתרי העסקה והתשלום עבור היתרים
אלו, אשר צפויות להביא לתרומה לכלכלת ישראל ולכלכלה הפלסטינית.
משרד הבינוי והשיכון מסר בתגובתו כי טיוטת החלטת ממשלה להארכת מועד
נמצאת בהליכי אישור מתקדמים מול משרדי הממשלה 2020 יישום ההחלטה למרץ
הרלוונטיים, וכי המשרד מקווה שהיא תועלה בקרוב לדיון בממשלה.
משרד מבקר המדינה ממליץ כי משרד הבינוי והשיכון יבקר את תהליך יישום
המודל כדי לוודא את הצלחתו.
244
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
העסקת פלסטינים ביישובים הישראליים באיו"ש
רקע
הצו בדבר העסקת עובדים באיו"ש מטיל על קמ"ט תעסוקה את האחריות להעסקת
עובדים פלסטינים על ידי מעסיקים ישראלים בתחומי איו"ש, ובין השאר את
האחריות לכך שהפועלים הפלסטינים יועסקו בהתאם להיתרי העסקה שתיתן לשכת
התעסוקה באיו"ש למעסיקים.
בהתאם לצו זה קבע קמ"ט תעסוקה נוהל בנושא "הזמנת תושב אוטונומיה לעבודה
נוהל לקבלת רישיון). על פי הנוהל מעסיק ישראלי המבקש - באיו'ש" (להלן
להעסיק עובד פלסטיני בתחומי איו"ש נדרש לפנות אל קמ"ט תעסוקה בצירוף
מסמכים והצהרה שהוא "מתחייב להעסיק עובדים על פי תנאי רישיון העבודה".
אישור העסקה למעסיק הישראלי ניתן לתקופה מוגבלת, שאורכה בין כמה שבועות
לבין עונות שלמות ולכל היותר שנתיים (והכול בנוגע לענף שבו מועסק העובד),
וזאת לפי שיקול דעתו של קמ"ט תעסוקה ובסמכותו.
עמד משרד מבקר המדינה על אחריותו של קמ"ט תעסוקה 30בדוח ביקורת קודם
לבצע פיקוח ואכיפה בעניינן של הוראות הצו בדבר העסקת עובדים באיו"ש מתוקף
מינויו כממונה לעניין צו זה. משרד מבקר המדינה העיר בדוח זה כי "נוכח הסיכון
הביטחוני הנובע מהעסקת עובדים פלסטינים ללא היתר תעסוקה כדין, הכרחי
שהמנהא"ז, צה"ל והמשטרה ינקטו את כל הצעדים הנדרשים למיגור תופעה זו".
בלוח שלהלן יוצגו השינויים שחלו במספר רישיונות התעסוקה של פלסטינים
באיו"ש:
: המספר הממוצע של רישיונות התעסוקה התקפים 2 לוח
)2018 - 2015( באיו"ש
השנה2015
2016
2017
2018
מספר הרישיונות התקפים27,140
29,261
32,131
33,738
. של יחידת התעסוקה והעבודה במנהא"ז2018 המקור: מצגת סיכום לשנת
.)2012( 'ב62 ,דוח מבקר המדינה, סוגיות בתיאום בין גופי אכיפת החוק באזור יהודה ושומרון
30
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
245
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
2018 : פילוח מכסות העסקת פלסטינים באיו"ש לפי ענפים בשנת4 תרשים
. של יחידת התעסוקה והעבודה במנהא"ז2018 המקור: מצגת סיכום לשנת
האכיפה והבקרה בנושא שימוש בהיתרי העסקה
. כלי האכיפה העומדים לרשות קמ"ט תעסוקה1
(להלן1988-), התשמ"ט1263 'הצו בדבר עבירות מנהליות (יהודה ושומרון) (מס
הצו בדבר עבירות מנהליות), קובע כי ניתן להטיל קנס מינהלי על מי שעבר על -
דין או על תחיקת ביטחון המפורטים בתוספת לצו. התוספת לצו בדבר עבירות
מינהליות אינה כוללת את הצו בדבר העסקת עובדים באיו"ש, ולפיכך לא ניתן
להטיל קנסות מינהליים בגין הפרה של הצו בדבר העסקת עובדים באיו"ש.
שירות הביטחון הכללי, - לפני קמ"ט תעסוקה הובאו תלונות של גורמים שונים
- משטרת ישראל, רכזי ביטחון שוטף ביישובים, יחידת הפיקוח במנהא"ז ואזרחים
בנוגע להעסקת פלסטינים באיו"ש. תלונות אלה נוגעות לחשדות ולדיווחים בדבר
סחר של מעסיקים ברישיונות תעסוקה ובדבר שימוש ברישיונות תעסוקה שלא
בהתאם להיתר שניתן.
כתב יועמ"ש איו"ש כי הוכנה טיוטת צו המתקן את הצו בדבר עבירות 2016 ביוני
מינהליות, וזאת "נוכח הקושי המשמעותי באכיפת עבירות מסוימות באיו"ש". הצורך
בתיקון הוסבר בכך ש"חלק ניכר מהקושי האכיפתי נובע מהיעדר הרצון והיכולת
של גורמי אכיפת החוק לבצע אכיפה כנגד עבירות אלו, בין היתר משום שהם
אינם מייחסים לעבירות האלו חומרה יתרה ונמנעים מלערוך חקירה פלילית ברוב
246
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
המוחלט של המקרים", וכי תיקון הצו לעבירות מנהליות יאפשר "למפקד הצבאי
להגדיר עבירות מסוימות (בתוספת לצו) כעבירות הניתנות לאכיפה בדרך מנהלית,
כתחליף להליך הפלילי. הצו מסמיך מפקחים להטיל עיצומים כספיים". עוד נכתב
מופו הנושאים שלגביהם נקבע 2016 כי במהלך דיון שהתקיים במנהא"ז בפברואר
כי "ראוי להטיל עיצומים כספיים", ובהם תחום התעסוקה.
פנה יועמ"ש איו"ש למנהא"ז על מנת לקדם את הדיון בנושא תיקון הצו 2018 במאי
בדבר עבירות מינהליות וכתב כי "כידוע מזה זמן רב מקודמת במחלקתנו עמ"ט
[עבודת מטה] ליצירתם של כלי אכיפה מנהליים, במטרה לשפר ולייעל את הליכי
האכיפה באיו"ש... בפועל לא נעשה בו [בצו בדבר עבירות מנהליות] שימוש",
וכי "החייאתו של הצו תדרוש מספר תיקוני חקיקה, ובפרט, תדרוש את עדכון
התוספת לצו, הקובעת את העבירות המנהליות". יצוין כי יועמ"ש איו"ש כתב כי
תיקון הצו בנושא אכיפת עבירות מינהליות, אשר משרד הביטחון הגדירו כנושא
לטיפול שנמצא בסדר עדיפות גבוה (א'), נכלל בתוכנית העבודה של לשכת יועמ"ש
, ובמועד סיום הביקורת טרם תוקן. 2018 איו"ש לשנת
מסר קמ"ט תעסוקה לצוות הביקורת כי אין לו כלים אפקטיביים 2019 בפברואר
לאכיפת הדין על מעסיקים שמבצעים שימוש חריג בהיתרי העסקה באיו"ש, שכן
אין מנגנון של הטלת קנסות מינהליים על מעסיקים - שלא כמו בישראל- באיו"ש
הפועלים שלא כדין. עוד מסר כי אכיפה פלילית היא מסורבלת, ולכן לא נעשה
בה שימוש. לדבריו, האכיפה שהוא מבצע מסתכמת בשלילת אישורים נקודתיים
ממעסיקים שהפרו את תנאי ההיתר.
יוצא אפוא כי כל עוד לא תוקן הצו בדבר עבירות מינהליות, והצו בדבר
העסקת עובדים באיו"ש אינו מוסף לתוספת לצו בדבר עבירות מינהליות,
אין בידי המנהא"ז אמצעי לביצוע אכיפה מינהלית נגד מעסיקים ישראלים
שאינם מקיימים את הוראת הצו בדבר העסקת עובדים באיו"ש.
תיקון הצו בדבר עבירות מינהליות -משרד מבקר המדינה מעיר למנהא"ז כי אי
2018 האמור לאפשר אכיפה מינהלית במשך פרק זמן ארוך, ובפרט לאחר שבשנת
קבע משרד הביטחון כי יש לתת עדיפות גבוהה לטיפול בנושא, יש בו משום פגיעה
בהתנהלות התקינה וביכולת האכיפה. על מנהא"ז, בשיתוף יועמ"ש איו"ש, לפעול
בהקדם לתיקון צו זה ולקדם את הוספת הוראות הצו בדבר העסקת עובדים באיו"ש
לתוספת לצו, באופן שיאפשר להטיל קנסות מינהליים גם על מי שהפרו צו זה. כמו
כן, על מנהא"ז לבחון דרכים להפעיל כלי אכיפה פליליים אם תוגש תלונה.
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
247
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
מינהל ההסדרה) אחראי לאכיפה- מינהל הסדרה ואכיפה במשרד העבודה (להלן
; 1987-פלילית בתחומי איו"ש של חוקי העבודה האלה: חוק שכר מינימום, התשמ"ז
; וחוק שירות 1954-; חוק עבודת נשים, התשי"ד1991-חוק עובדים זרים, התשנ"א
מסר מינהל ההסדרה לצוות הביקורת כי 2019 . ביוני1959-התעסוקה, התשי"ט
האכיפה הפלילית אשר הוא מבצע מותנית בהגשת תלונה של עובד, וכי בשנים
לא התקבלו במינהל ההסדרה תלונות של עובדים פלסטינים על הפרת 2019- ו2018
.חוקי עבודה באיו"ש
לקמ"ט תעסוקה סמכויות למנות מפקחי עבודה כדי להבטיח את ביצוע החוק ואף
קמ"ט תעסוקה מינה את מפקחי 2006 להטיל קנסות. בהתאם לכתב מינוי משנת
העבודה של אגף האכיפה במשרד העבודה (לשעבר במשרד התמ"ת ובמשרד
הכלכלה) למפקחים על העבודה באיו"ש. במהלך הביקורת מסר קמ"ט תעסוקה
לצוות הביקורת כי אף שמונו מפקחי העבודה נבצר מהם לבצע אכיפה בתחומי
איו"ש, וזאת מאחר שמערכת המחשב של המנהא"ז לא הייתה מחוברת לזו של
משרדי הממשלה.
משרד מבקר המדינה מציין כי על המנהא"ז להתמודד עם החסמים שאינם
מאפשרים למפקחים ממשרד העבודה לבצע אכיפה בעניין העסקת עובדים
פלסטינים ביישובים ישראליים באיו"ש. נוכח החסמים הללו, מומלץ לרמ"א
להיכנס לעובי הקורה ולבחון דרכים שיאפשרו את הפעלת המפקחים כאמור.
) בצו בדבר העסקת עובדים באיו"ש נקבע כי קמ"ט תעסוקה רשאי 1(א3 בסעיף
להתקין תקנות בדבר "חובת דווח של מעסיק ועובד על העסקה".
בביקורת עלה כי לא הותקנו תקנות המחייבות מעסיקים ישראלים לדווח
על העסקת עובדים פלסטינים כדי לשפר את יכולת הפיקוח על המעסיקים.
לפיכך בפועל מעסיקים אינם מדווחים לקמ"ט תעסוקה על העסקת עובדים.
על קמ"ט תעסוקה לשקול להתקין תקנות שיחייבו דיווח שוטף של מעסיקים
על אופן מימוש ההיתרים שקיבלו, וזאת בהתאם לצו המאפשר זאת, שכן
אלה עשויות לשפר את הבקרה על אופן העסקת פלסטינים באיו"ש.
ממכלול הדברים עולה כי לגורמים השונים האמונים על האכיפה של העסקת
פלסטינים באיו"ש אין כלי אכיפה מתאימים לבצע אכיפה. לפיכך על
המנהא"ז בשיתוף משרד העבודה לפעול למימוש אחריותם בנושא זה ולבחון
248
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
את הדרכים המיטביות להגברת האכיפה, בין היתר על ידי קיום דיון ייעודי
שיעסוק בדרכים להגברת האכיפה.
מסר משרד העבודה בתגובתו על ממצאי הביקורת כי הוא מקבל 2019 בספטמבר
את ממצאי הביקורת בנושא, וכי הוא "ייזום דיון בנושא האמור מול הגורמים
הרלוונטיים במינהל האזרחי".
. בקרה שמבצע קמ"ט תעסוקה על המעסיקים 2
כאמור, קמ"ט תעסוקה כממונה על תעסוקה באיו"ש מנפיק רישיונות עבודה ועליו
לפקח על אופן השימוש בהם. קמ"ט תעסוקה מסר לצוות הביקורת כי הוא "רואה
את עצמו אחראי על כך שברישיונות שהוא מנפק יבוצע שימוש ראוי", וכי יחידת
קמ"ט תעסוקה מבצעת ביקורות מדגמיות בקרב מעסיקים ביישובים באיו"ש.
"ביקורים 54 ביצע עובד לשכת התעסוקה2018 - 2016 צוות הביקורת מצא כי בשנים
הביקורות באתרים), והם תועדו ב"דוח סיור" המפרט את - באתרי תעסוקה" (להלן
ממצאי הביקור ואת הפעולות שננקטו בעקבות חריגות שנמצאו במהלכו.
בדיקת ממצאי הביקורות באתרים העלתה כי בביקורות אלה אותרו חריגות בשימוש
ברישיונות עבודה, כלהלן: היעדרות עובדים מאתרי העבודה שאושרו, הימצאות
ביטול היתרי עבודה שלא מבוצע בהם -עובדים במקומות עבודה שלא אושרו, אי
שימוש בהיעדר עבודה.
צוות הביקורת עיין בממצאי הביקורות באתרים והעלה כי הטיפול המבוצע בעת
איתור חריגה בשימוש בהיתר הוא רק של ביטול רישיון העבודה של העובד אשר
הוא או מעסיקו חרגו מההיתר. עוד עלה כי גם אם העובד או המעסיק ביצעו
הפרות חוזרות ונשנות של הרישיון, קמ"ט תעסוקה לא נוקט נגדם אמצעי אכיפה
, עקב כך יכולת ההרתעה נפגעת. 31משמעותיים, מלבד ביטול רישיונות העבודה
על המנהא"ז לבחון הפעלת סנקציה חמורה יותר מזו של ביטול רישיון
העבודה לעובד אשר הוא או מעסיקו חרגו מההיתר, זאת באופן חוזר ונשנה.
קמ"ט תעסוקה מסר לצוות הביקורת כי את הביקורות באתרי העבודה מבצע בעיקר
בעל תפקיד אחד, וממצאיהן אינם מופצים באופן מסודר לגורמים נוספים לצורכי
אכיפת החוק. קמ"ט תעסוקה הוסיף כי מצב זה נובע מ"היעדר יחידת פיקוח שעובדת
לפי תכנית עבודה סדורה שתבטיח ביקורת בו בעת של כלל עובדי המעסיק".
.נמצא כי שני מעסיקים חרגו בכמה ביקורות מההיתרים שקיבלו
31
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
249
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
מסר רמ"א לצוות הביקורת כי ליחידת קמ"ט תעסוקה אין תקן ליחידת2019 ביוני
פיקוח, וכי במסגרת עבודת המטה שביצע לצורך ביצוע שינוי ארגוני במנהא"ז
הוא ביקש להקים יחידה כזאת. במועד סיום הביקורת שינוי ארגוני 2016 בשנת
זה טרם בוצע. לפיכך נבצר מקמ"ט תעסוקה לבצע אכיפה בנושא השימוש בהיתרי
העסקה באיו"ש, ובפועל זו אינה מתקיימת.
לשם פיקוח יעיל המאפשר להשיג את מטרתו נדרשים תוכנית עבודה
מסודרת ושימוש אפקטיבי בממצאי הביקורת כדי לאכוף את החוק. על
קמ"ט תעסוקה לבחון את האפשרות לקבוע תוכנית ביקורת מסודרת ומקיפה
ככל האפשר בהתאם לתקני כוח האדם הקיימים ביחידתו בנושא העסקת
פלסטינים ביישובים ישראליים באיו"ש. כמו כן עליו לסכם, לנתח ולהפיץ
לגורמים הרלוונטיים במנהא"ז את ממצאי הביקורות אשר מבוצעות בקרב
יוכל - כל אחד בתחום אחריותו- מעסיקים באיו"ש, כדי שהגורמים הללו
לבצע פעולות אכיפה כלפי מעסיקים, וכל זאת על מנת לוודא כי המעסיקים
הישראלים ממלאים את החובות החוקיות המוטלות עליהם.
בתגובת צה"ל נמסר כי הממצאים וההמלצות דלעיל מקובלים עליו, וכי יועמ"ש
איו"ש והמנהא"ז החלו בעבודת מטה שנועדה לשפר את האכיפה, בין היתר,
באמצעות תיקון הצו בדבר עבירות מינהליות וכי ננקטים אמצעים נגד מעסיקים
המפרים היתרים. עוד נמסר כי ביחידת קמ"ט תעסוקה אין תקן ליחידת פיקוח.
משרד מבקר המדינה מעיר למנהא"ז כי אף שהתריע בעבר על כך שלא
נאכף בקפידה החוק בנוגע לשימוש בהיתרי ההעסקה לעובדים פלסטינים
ביישובים הישראליים באיו"ש, לא בוצע שינוי באופן הבקרה בנושא העסקת
העובדים באיו"ש.
לנוכח העובדה כי קמ"ט תעסוקה אינו אוכף את השימוש בהיתרי העסקה
בתחומי איו"ש, אף שהחובה לאוכפו מוטלת עליו על פי דין, יש לנקוט
צעדים מיידיים, וזאת בהתחשב בסיכון הביטחוני הכרוך בהעסקת עובדים
פלסטינים ללא היתר העסקה כדין, כשם שהעיר על כך משרד מבקר
המדינה בדוח הקודם. בהתאם לכך, על המנהא"ז לשפר את הפיקוח על אופן
העסקת פלסטינים באיו"ש ולמצות את כלי האכיפה הנתונים בידיו על בסיס
המשאבים המוקצים לו.
250
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
פעילות יחידת רישום מקרקעין ביהודה ושומרון
יחידת רישום מקרקעין) - יחידת רישום מקרקעין באזור יהודה ושומרון (להלן
עוסקת בפעולות הכרוכות בניהול וברישום של זכויות במקרקעין. היחידה היא
שלוחה של משרד המשפטים, הפועלת כיחידה עצמאית ונפרדת. בראש היחידה
, שאותו 32עומד קצין מטה המשמש נציג של משרד המשפטים ורישום מקרקעין
מינה רמ"א לקמ"ט מקרקעין.
יחידת רישום מקרקעין אמונה בתחום המקרקעין על הסדרה ורישום של הבעלות
. הנהלת היחידה שוכנת בבית אל. ליחידה תשע לשכות הפרוסות C במקרקעין בשטחי
שתי לשכות ישראליות: בערים אריאל ובמעלה אדומים, - ברחבי יהודה והשומרון
מת"קים) בפאתי הערים פלסטיניות: - ושבע לשכות במשרדי תאום וקישור (להלן
שכם, ג'נין, קלקיליה וטול כרם, חברון, בית לחם, יריחו ורמאללה. בלשכות אלה
נרשמות עסקאות במקרקעין (כמו מכר, משכנתה וירושה) בדומה למשרדי רישום
המקרקעין (הטאבו) בישראל, אך בנפרד מהם. היחידה אחראית, בין היתר, לרישום
ולהסדרה של בעלות על קרקעות, למתן רישיון לעסקאות מקרקעין, לפיקוח על
ולפיקוח מינהלי על הוועדות לרישום ראשון של נכסי דלא ניידי 33הליכי הרישום
שטרם נרשמו, וכן היא אחראית למשרדי מס הרכוש הישראליים באזור יהודה
והשומרון, להפקת נסחים ומידע על זכויות במקרקעין וכן לגביית אגרות בהתאם
לחקיקה הקיימת.
למרשם המקרקעין באיו"ש חשיבות רבה. עם זאת, רישום המקרקעין באיו"ש
מתבצע בספרי מקרקעין פיזיים מתקופת המנדט הבריטי והשלטון הירדני באיו"ש
ומנוהל בשפה הערבית. הציבור אינו מורשה לעיין בספרי המקרקעין של איו"ש
.34מכוח צו אלוף
ההסדרים המחייבים קבלת רישיונות והיתרים לביצוע עסקאות במקרקעין בתחיקת
הביטחון מבוססים, בעיקרם, על הדין הירדני, והם עוגנו בצו בדבר עסקאות
צו העסקאות). - (להלן1967-), התשכ"ז25 'במקרקעין (יהודה והשומרון) (מס
צו העסקאות מתנה את תוקפה של עסקה באזור בקבלת רישיון עסקה מקמ"ט
מקרקעין. נוסף על הדרישה לרישיון עסקה, עסקאות מסוימות במקרקעין טעונות
. רישיון עסקה הינו תנאי לדיון בבקשה ל"ועדה לרישום 35גם קבלת היתר עסקה
ראשון", וזאת בהתאם לתקנות רישום נכסי דלא ניידי אשר טרם נרשמו (בקשות
.קמ"ט מקרקעין משמש גם קמ"ט משפטים. הביקורת עסקה רק ביחידת רישום מקרקעין
32
.בדיקת תיקי הרישום, הליכי החתימה לפני הרשם, ביקור בשטח והרישום בספרי המקרקעין
33
.2014-), התשע"ד1737 'הצו בדבר מקרקעין (עיון במרשמים)(יהודה והשומרון)(מס
34
: חוק השימוש והחזקה בנכסי דלא ניידי1953 לשנת40 'חוק השכרת ומכירת נכסי דלא ניידי לזרים, מס
35
.1953 לשנת61 'על ידי אישיות משפטית, מס
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
251
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
.2008-לרישום) (יהודה ושומרון), התשס"ט
פלסטינים. קמ"ט 15-בתקן היחידה נכללות משרות של עשרה עובדים ישראלים ו
לצוות הביקורת כי לנוכח עומס העבודה בלשכות 2019 מקרקעין מסר באפריל
הרישום שמקורו במחסור בכוח אדם, קמ"ט מקרקעין מנייד עובדים מלשכה ללשכה
באופן תדיר. כאשר עובד מועבר מלשכתו ללשכה אחרת, נוצר פער בקידום העבודה
בלשכת רישום המקרקעין שבה הוא מוצב בעיתות שגרה.
תהליך רישום המקרקעין באיו"ש
באיו"ש לא הושלמו הליכי הרישום של המקרקעין, מאחר שלא הוסדר רישומם של
כשני שלישים מהקרקעות. נקיטת הליכי הסדר המקרקעין, שהחלה עוד בתקופת
המנדט הבריטי לגבי כל שטחי ארץ ישראל, המשיכה באיו"ש גם בתקופת השלטון
הליכי ההסדר בהתאם לצו בדבר הסדר 36 הותלו1969 הירדני, אך החל מינואר
. צו זה לא ביטל את 1968-), התשכ"ט291 'קרקעות ומים (יהודה ושומרון) (מס
תוקפם של ההליכים שהחלו וטרם הסתיימו במועד תחילתו של הצו האמור, אלא
33%-הקפיא את המצב הנתון, באופן שבפועל עד מועד ההתליה בצו הוסדרו רק כ
מהקרקעות באיו"ש.
אשר למקרקעין שאינם מוסדרים ולכן אינם רשומים במרשם המקרקעין, אפשר
לנקוט בעניינם הליך של "רישום ראשון", המאפשר הכרה בזכויות שאינן זכות
. את העסקה או הרישום 37בעלות, ביוזמת הטוען לזכות ולא במסגרת הסדר כולל
המבוקש בוחנת הוועדה לרישום ראשון, שהיא ועדה מעין שיפוטית שכוננה מכוח
חוק זה. בסופה של הבדיקה ניתן צו לרישום המקרקעין במרשם המקרקעין, על שם
מי שהוועדה קובעת שהוא בעל הזכויות על המקרקעין.
שירות לאוכלוסייה
לטיפול בבקשות ובעסקאות 38בלשכות רישום המקרקעין בישראל הוגדרו קבועי זמן
מקרקעין בכלל כדי לשפר את השירות לציבור, וזאת באמצעות קביעת יעדים
ובחינת מידת העמידה בהם.
כתב סגן רמ"א לשעבר לרפרנט המנהא"ז במשרד האוצר כי מרשמי 2017 בספטמבר
המקרקעין נמצאים בתיקים פיזיים בלא שמופעלות כלל מערכות מחשוב (בעניין זה
ראו בהמשך), ועקב כך תהליך הטיפול בבקשות המרשם אורך זמן רב.
.הופסק הטיפול בהם
36
, כפי שתוקן1964 משנת6 'זאת בהתאם לחוק הירדני בדבר רישום נכסי דלא ניידי אשר טרם נרשמו, מס
37
.מעת לעת בתחיקת הביטחון
מאתר המרשתת של לשכות רישום המקרקעין בישראל.
38
252
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
בתהליך שיתוף הציבור עלה כי היעדר קציבת מועדים למתן תשובות לבקשות
המופנות ליחידת רישום מקרקעין מביא לכך שתשובות לפונים ניתנות אחרי
חודשים רבים.
בביקורת עלה כי בניגוד ללשכות בישראל, ביחידת רישום מקרקעין לא נקבעו
לוחות זמנים מוגדרים לביצוע פעולות הכרוכות בטיפול ברישום מקרקעין,
ובכלל זה לא הוקצב זמן מוגבל למתן תשובות לבקשות המופנות ליחידת
רישום מקרקעין, לטיפול בתיקי עסקאות ועוד.
צה"ל מסר בתגובתו כי קבועי הזמן לטיפול בבקשות ובעסקאות במקרקעין שנקבעו
בלשכות רישום המקרקעין בישראל "אינם ריאליים בעת הזו נוכח ריבוי וגידול
הפניות בכלל היבטי עיסוק היחידה במשך השנים האחרונות... ומצוקה בכוח אדם
ומשאבים, ולא ניתן לעמוד בסטנדרט רצוי זה שנקבע".
משרד מבקר המדינה ממליץ למנהא"ז ולקמ"ט מקרקעין כי גם בהתחשב
בעומס העבודה המוטל על יחידת רישום מקרקעין ראוי לקבוע פרק זמן
מוגדר לביצוע פעולות הכרוכות בטיפול ברישום מקרקעין, כדי שמשך
הטיפול ברישום מקרקעין יהיה מוגבל ולא ישתהה יתר על המידה, שכן הדבר
פוגע בשירות לאוכלוסייה.
לשכות רישום המקרקעין הנותנות שירות לאוכלוסייה הישראלית
והפלסטינית
לשכות רישום מקרקעין הנותנות שירות לאוכלוסייה הפלסטינית
בלשכות רישום המקרקעין של יחידת רישום המקרקעין באיו"ש הנותנות שירות
לאוכלוסייה הפלסטינית פועלים כמה בעלי תפקידים: רשם מקרקעין, פקיד המוציא
נוסחי רישום, פקיד המטפל בעסקאות, מבקר עסקאות ומנהל לשכה.
נרשמו בספרי המקרקעין בלשכות רישום המקרקעין הנותנות שירות 2018 בשנת
עסקאות. 3,298 לאוכלוסייה הפלסטינית
על פי נוהל שלפיו פועלת יחידת רישום מקרקעין, יש להעביר את תיקי העסקאות
נוהל מבקר עסקאות). תפקידו של מבקר העסקאות הוא לבחון - לביקורת (להלן
את מידת התקינות של הליך הרישום ולבקר ביוזמתו את העסקאות באופן סדור,
להפחית את הסיכון לטעויות ולמנוע הטיות מכוונות ברישום. בהקשר זה מסר במרץ
קמ"ט מקרקעין לצוות הביקורת כי נודעת חשיבות מכרעת לתפקיד מבקר 2019
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
253
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
עסקאות, שכן תפקידו מאפשר "לצמצם ככל האפשר את החשש מטעויות ברישום
ועל מנת לשמר את אמון הציבור בתקינות מרשם המקרקעין". יצוין כי רק עובד אחד
משמש מבקר העסקאות של שבע הלשכות הנותנות שירות לאוכלוסייה המקומית
מבקר העסקאות), ומקום מושבו הוא במת"ק רמאללה.- (להלן
בישראל קיימת חובה לאייש את תפקידו של מבקר עסקאות בלשכת רישום מקרקעין,
. 2011- לתקנות המקרקעין (ניהול ורישום), התשע"ב14- ו13 וזאת מכוח תקנות
נקבע: "נחתם שטר עסקה ואומת כאמור... יאשר הרשם את 13 למשל, בתקנה
העסקה לרישום, יעבירה לביקורת".
יחידת רישום המקרקעין באיו"ש פועלת בהתאם לנוהל שקבע רשם המקרקעין
, ולפיו תיקים אשר לשכת מבקר העסקאות מקבלת או מוסרת 1953 הירדני בשנת
לגורמים אחרים צריכים להירשם בספר (פנקס) התנועות (כל עסקה ממוספרת
במספר רץ האופייני לכל נפה) תוך ציון שם מבקש העסקה, מספר העסקה, המועד
שבה קיבל אותה מבקר העסקאות ומועד השבתה ללשכות הרישום.
בביקורת נבדק אופן הרישום בפנקס רישומי תנועות התיקים במת"ק
רמאללה, והועלה כי הרשימות בפנקס התנועות של מבקר העסקאות במת"ק
של 39 אינן מלאות, וכי חסר רישומן הרציף2018- ו2017 רמאללה לשנים
העסקאות. לפיכך לא ניתן לדעת אם כל תיקי העסקאות הובאו למבקר
העסקאות לבחינת תקינות המסמכים ולאישורו.
משרד מבקר המדינה מעיר לקמ"ט מקרקעין כי עליו להקפיד שמבקר העסקאות
שעליו הוא מופקד ינהל רישום מסודר ומלא של התיקים המנוהלים בלשכות
השונות, באופן שתהיה הלימה בין מספר התיקים המנוהלים בלשכות ובין
התיקים שאותם הוא בודק בתוקף תפקידו כמבקר עסקאות.
לשכות רישום מקרקעין הנותנות שירות לאוכלוסייה הישראלית
יחידת רישום המקרקעין באיו"ש הנותנת שירות לאוכלוסייה הישראלית כוללת
את לשכת הרישום באריאל ובמעלה אדומים, ולשתיהן יש מנהל לשכה אחד. על
פי המקובל בישראל לשכת רישום מקרקעין כוללת מנהל לשכה, מקבל קהל, פותח
תיקי עסקאות במקרקעין, מנפיק נסחים, רשם מקרקעין ומבקר עסקאות.
נרשמו בלשכות רישום המקרקעין הנותנות שירות לאוכלוסייה 2018 בשנת
עסקאות.375 הישראלית
כאמור, העסקאות רשומות על פי מספר רץ לכל עסקה, והביקורת מצאה כי יש "חללים" ריקים בדפי
39
.הרישום בספר התנועות באופן שאין רצף בדיווח על כלל העסקאות
254
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
בביקורת עלה כי נוהל מבקר עסקאות אינו מיושם בלשכות אלה עקב היעדר
מבקר עסקאות. יתרה מזו, מנהל הלשכות מבצע בקרה על עבודתו כמטפל
בעסקאות במקרקעין.
קמ"ט מקרקעין לצוות הביקורת כי רשם המקרקעין 2019 בהקשר זה מסר במרץ
בלשכות אלה ממלא במסגרת תפקידיו גם את התפקידים האלה: מנהל לשכה,
פותח תיקי עסקאות במקרקעין, מנפיק נסחים, משיב לטלפונים, מקבל קהל ורושם
עסקאות, וכי מאחר שבלשכות אלה איש אינו ממלא תפקיד של מבקר עסקאות
(תפקיד המאויש בלשכות של האוכלוסייה המקומית) "הוא מבקר את העסקאות
של עצמו".
עוד מסר קמ"ט מקרקעין כי בהיעדר מבקר עסקאות "יש פוטנציאל לקיומו של ניגוד
עניינים, ובמקרים חריגים אף חשש לפתיחת פתח לפגיעה בטוהר מידות".
משרד מבקר המדינה מעיר למנהא"ז כי מצב שבו בעל תפקיד מופקד על
הבקרה של עבודתו שלו, יוצר קושי באיתור טעויות בפעולת הגוף שעליו
הוא אמון וכן אף עלול להביא לקושי באיתור ניגוד עניינים. נוכח זאת, על
המנהא"ז לפעול לכך שיפעל מבקר עסקאות גם בלשכות הנותנות שירות
לאוכלוסייה הישראלית, בהתאם לנוהל מבקר עסקאות, באופן שהגורם
המבצע את הביקורת על העסקה לא יהיה האדם שביצע את העסקה.
היעדר גיבוי ותיעוד בנושא מרשם המקרקעין
, ומתבצע באופן ידני בספרי 40רישום המקרקעין באיו"ש מתקיים בשפה הערבית
הספרים) לפי יישובים, גושים וחלקות. הרישום מתבסס, - רישום המקרקעין (להלן
בין היתר, על אישור העברת הזכויות בתיקי עסקאות.
כאמור, רישום המקרקעין מתבצע בספרים פיזיים, וזאת באופן ידני. ספרים אלו
חשופים לפגיעה, אם בשל פגעי הזמן (כמו התיישנות ובלאי), ונזקים שמקורם
ברטיבות ובאש, ואם בשל פגיעה במזיד של יד אדם. אם ייפגעו ספרים אלה, ייתכן
שלא תישאר כל אסמכתה המתעדת את העסקאות שבוצעו במקרקעין.
ממסמך אפיון למערכת רישום מקרקעין ממוחשבת (ראו בהמשך) עבור המנהא"ז ממרץ
מסמך האפיון) עולה הצורך בתיעוד דיגיטלי של ספרים ותיקי עסקאות.- (להלן2019
במשך השנים החל המנהא"ז בגיבוי הספרים באמצעות סריקתם. במועד סיום
.למעט הרישום בלשכות הישראליות שמתבצע בשפה העברית
40
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
255
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
,הביקורת טרם הושלמה סריקת הספרים. עבודת הסריקה שנותרה כוללת, בין היתר
דפי פרצלציה 1,900 את הספרים האלה: בלשכת הרישום אריאל נותרו לסריקה
; בלשכת הרישום במעלה אדומים נותרו לסריקה 41 דפי ספרים מנדטוריים3,700-ו
דפי 33,000 רמאללה נותרו לסריקה- דפי פרצלציה; בלשכת רישום בית אל1,206
ספרים ירדניים המתעדים קרקע מוסדרת; בלשכת רישום קלקיליה וטול כרם נותרו
דפי ספרים ירדניים המתעדים קרקע מוסדרת. 5,600-לסריקה כ
2013 יצוין כי במשך השנים החל המנהא"ז לגבות גם תיקי עסקאות. למשל, בשנים
מתיקי העסקאות בלא שנסרקו טופסי אישור העברת הזכויות 60%- נסרקו כ2018 -
.שעליהם מתבסס הרישום בספרי הרישום
צה"ל מסר בתגובתו כי פרויקט סריקת תיקי המקרקעין נמצא בעיצומו, ועד כה
הושקעו בפרויקט מאות אלפי ש"ח, אולם השלמת הסריקה קשורה במישרין
להקצאת משאבים וכוח אדם.
משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי המנהא"ז הכיר בצורך לגבות את
תיקי העסקאות במקרקעין. עם זאת, משרד מבקר המדינה מעיר למנהא"ז
כי בחלוף הזמן, היעדר הגיבוי של חלק ניכר מתיקי עסקאות המקרקעין
ומהספרים בלשכות הרישום, וכן העיכוב בהשלמת הסריקה מעמידים בסכנה
את ספרי הרישום ותיקי רישום המקרקעין שטרם נסרקו, שעלולים להינזק
בשל פגעי טבע או יד אנוש. לפיכך יש חשש לאובדן המידע באופן שלא
יאפשר לשחזרו. לכן על המנהא"ז להאיץ את תהליך גיבוי ספרי הרישום
במקרקעין ותיקי הרישום ולהשלימו בהקדם.
היעדר מחשוב מערך רישום המקרקעין באיו"ש
לשכות מירשם המקרקעין בישראל פועלות בסביבה ממוחשבת הכוללת גם רישום
ממוחשב של ספרי המקרקעין, והן אף פועלות באופן מקוון. בשנים האחרונות
בוצעו במערכות אלה הליכי שיפור וייעול בדגש על טיב השירות למשתמשים.
שימוש במערכות מידע ממוחשבות מסייע במניעה של זיוף מסמכים או חבלת
סייבר, ומייעל את התהליך של בדיקת המסמכים המצורפים לבקשות להיתר עסקה.
לעומת זאת, המרשם באיו"ש מאופיין, כאמור, בשימוש בספרי רישום פיזיים,
ובהגשת בקשות על דפי נייר. למשל, כאשר נדרשים עובדי לשכות המקרקעין לאתר
רישום כלשהו (עסקה במקרקעין, הערת אזהרה וכו'), הם נאלצים לבצע חיפושים
פיזיים בספרי המקרקעין השונים, בהיעדר רישום ממוחשב של בעלות וזכויות
. כמחציתם בשיטה שקדמה לרישום גוש וחלקה
41
256
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
במקרקעין. הדבר מאריך את זמן הטיפול בבקשות למתן היתר או רישיון עסקה
ומסרבל את תהליך הטיפול.
בהקשר זה ציין אגף תקשוב במנהא"ז כי גם הפקת נסחי רישום, המצריכה נוכחות
פיזית של המבקש, מתבצעת ידנית על ידי צילום של עמודים מספרי רישום
המקרקעין, וכי התהליך "מסורבל ואיטי המתמשך כשעה", וכי הדבר מקשה על
קמ"ט מקרקעין לבצע פיקוח ובקרה על סטטוס הפקת נוסחי רישום מקרקעין.
ביקש המנהא"ז להקים מערכת ממוחשבת. מטרותיה העיקריות היו: 2015 בשנת
לשמש כלי עבודה יעיל לרשמי המקרקעין; לשפר את השירות הניתן לציבור הפונים
ולגורמי הממשל לאפשר ריכוז של המידע במקום אחד; לשפר את הבקרה בנושא
תהליכי העבודה בלשכת רישום המקרקעין; ולקצר את משך הטיפול בתהליכי רישום
הכין אגף התקשוב במנהא"ז מסמך בנושא ובו נכתב כי 2017 מקרקעין. באוקטובר
סוכם בין פרויקטור של המנהא"ז לנושא זה לבין מנהל מערכות המידע במשרד
תוטמע מערכת לרישום מקרקעין במנהא"ז, וזאת אף 2018 המשפטים כי בשנת
המשמשת את לשכות 42בהסכמת מנהל הטאבו בישראל. עוד צוין כי מערכת רימו"ן
רישום המקרקעין בישראל נמצאה כחלופה הראויה שתשמש בסיס למערכת ניהול
רישום המקרקעין באיו"ש, בהתאמות הנדרשות.
במסמך האפיון צוין כי אחת הבעיות במצב הקיים הוא כי אין בסיס נתונים ממוחשב
המכיל רשומות עדכניות על בעלויות קרקע. במסמך זה צוינו גם מטרות ויעדים
שעיקרם: שיפור אמינותו של מרשם המקרקעין, צמצום האפשרויות לביצוע זיופים
והונאות ומתן אפשרות להצגת המידע הרישומי, כגון מסמכים. עוד נקבע במסמך
האפיון כי: "שינויים אלה שיבואו עם הטמעת המערכת [החדשה] יחייבו בחינה
מחדש של מבנה הלשכות והתאמה של שיטות העבודה", וכן כי הקמת המערכת
התכנסה לצורך 2019 . במאי2019 מתוכננת להתבצע במסגרת תוכנית העבודה לשנת
כך ועדת היגוי, שבראשה עמד סגן רמ"א לשעבר, וסיכמה את דרישות המערכת
בדומה למסמך האפיון לעיל.
יוצא אפוא שעל אף ההכרה בצורך במחשוב של מרשם המקרקעין באיו"ש
וגם לאחר גיבושו של מסמך אפיון למערכת מחשב ייעודית טרם קודם נושא
המחשוב של מרשם המקרקעין.
ציין רמ"א בסיכום דיון בנושא טיוב ושיפור של נושאי המקרקעין 2019 במרץ
, כי משרד המשפטים, באמצעות המנכ"לית והממונה על הטאבו, שותפים 43באיו"ש
קבלת שירותים והגשת בקשות- מערכת המאפשרת ניהול ממוחשב של תהליכים הנוגעים לממשל זמין
42
.באמצעות האינטרנט, ניהול תיק אלקטרוני מלא, קיום ממשקים מלאים עם גופים משיקים
בדיון השתתפו סגן שר הביטחון, מנהל האגף לרישום והסדר מקרקעין בישראל במשרד המשפטים, עוזר
43
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
257
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
לטיוב ולשיפור של התחומים המקצועיים הנוגעים אליהם והנוגעים לנושאים
המטופלים באיו"ש. אשר למערכת רימו"ן ציין רמ"א כי "צריך לאפיין במשותף...
מה המערכת יודעת לעשות ולאפיין למול הצרכים שלנו לאחר מכן תיקבע תכנית
עבודה לפי פיתוח וצרכים והטמעה".
בביקורת עלה כי תהליך מחשוב ספרי המקרקעין מתמשך זה יותר מארבע
שנים, וכי חילוקי הדעות בין משרד המשפטים למנהא"ז הם שמנעו לפרקים
את קידום התהליך.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים ולמנהא"ז כי כל עוד רישום
המקרקעין באיו"ש מתבצע באמצעות ספרים פיזיים, הרישום בהם חשוף
דיוקים, להטיות מכוונות במקרים חריגים ולרמת שירות -לטעויות, לאי
שאינה מיטבית. לפיכך, ומשהוכר הצורך בכך, יש להאיץ את מחשוב רישום
המקרקעין באיו"ש, שכן יהיה בכך כדי לשפר את השירות לתושבים, לפשט
את תהליכי העבודה בלשכות תוך חיסכון בתשומות, ולהבטיח את שמירת
המידע ומתן מידע עדכני לגבי מצב הזכויות במקרקעין באיו"ש. הדבר אף
יאפשר הליכי בקרה טובים יותר בנושא תהליכי העבודה בלשכות רישום
המקרקעין.
פיקוח ובקרה של קמ"ט מקרקעין על עובדי משרדו
עובדים. הקמ"ט מדווח לרמ"א 28 קמ"ט מקרקעין מנהל תשע לשכות רישום ובהן
ולמשרד המשפטים על פעילות לשכתו באמצעות דוחות "אתגר" ותוכניות עבודה.
לפחות - , עליו לקיים2018 בהתאם לתוכנית העבודה של קמ"ט מקרקעין לשנת
ביקורות פתע בלשכות רישום המקרקעין לבחינת טיב רישום הזכויות - אחת לחציון
במקרקעין כמשימה בעדיפות גבוהה.
בביקורת לא נמצאו אסמכתאות המתעדות ממצאי "ביקורות פתע", וכן
לא נמצאו רישומים של ממצאי ביקורות שוטפות שביצע קמ"ט מקרקעין
בלשכות רישום המקרקעין בנושא טיב רישום הזכויות במקרקעין.
קמ"ט מקרקעין לצוות הביקורת כי אין ברשותו "רשומות 2019 בהקשר זה מסר במאי
על הכמויות והפערים [של תיקים הממתינים לטיפול] אך יודגש כי אחת לחודשיים
במסגרת פ.ע. [פגישת עבודה] שבועית או דו שבועית ביני ובין מפקח הקרקעות
מקומיים, אני מקבל דין וחשבון בעל פה על מצב העומס [של הלשכות] ללא קשר
.שר הביטחון להתיישבות, סגן רמ"א, רת"ח תשתית, קמ"ט מקרקעין ורמ"ט סגן שר הביטחון
258
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
לדיווחים השוטפים בסוף כל חודש... בעקבות פנייתכם מצאתי לנכון לאסוף באופן
שיטתי גם נתונים אלה באופן שוטף ומידי, קרי, התיקים הממתינים לטיפול בכל
לשכה".
כמו כן, בביקורת עלה כי לקמ"ט מקרקעין אין כלים מחשוביים המאפשרים
לו לבצע פיקוח ובקרה על העבודה המתבצעת בלשכות שהוא מופקד עליהן.
בהיעדר מחשוב וריכוז של המידע נבצר ממנו לעקוב בזמן אמת אחר היקף
התיקים הממתינים לטיפול בלשכות בכל רגע נתון ואחר משך זמן הטיפול
בהם, ולפיכך אין לו תמונת מצב על המתרחש בלשכות.
צה"ל מסר בתגובתו כי נוכח ממצאי הביקורת הוטמע דוח אחיד המשמש לדיווח על
הביקורות השונות ובכלל זה על המעקב והבקרה.
משרד מבקר המדינה מעיר לקמ"ט מקרקעין כי נמצאו ליקויים באופן ביצוע
הביקורות שלו בלשכות רישום המקרקעין בנושא טיב רישום הזכויות
במקרקעין. תהליך ביקורת ובקרה צריך להתבצע באופן שיטתי, מסודר
ומתועד כדי להבטיח שיפור, התייעלות בעבודה והבטחה של רישום זכויות
במקרקעין על פי אמות מידה מקצועיות. ראוי שהמנהא"ז בתיאום עם משרד
המשפטים יבחנו מתן סיוע לקמ"ט בעניין זה בשל חשיבות מרשם המקרקעין
באיו"ש. היכולת לבצע מעקב ממוחשב תאפשר לו, בין היתר, לבצע באופן
שוטף חלק מהביקורות והבקרות.
פעילות הוועדה לרישום ראשון
כאשר מדובר במקרקעין שאינם מוסדרים (שאינם רשומים במרשם המקרקעין),
הבחינה של הזכויות במקרקעין מתבצעת על ידי הוועדה לרישום ראשון, שכוננה
. עוד קבע החוק כי 1964 , לשנת6 'בחוק רישום נכסי דלא ניידי אשר טרם נרשמו מס
הרכב הוועדה ימנה שלושה אנשים וכן קבע את הצורך בפרסום ואת הצורך בביצוע
ביקורת שטח גבולות.
עלו קשיים וחסמים בעבודת 2018 מתוכנית העבודה של קמ"ט מקרקעין לשנת
הוועדה, ובהם: הדין הקיים באזור מחייב משאבי כוח אדם שחסרים במנהא"ז
לצורך כינוס הוועדה המונה שלושה חברים, ולצורך ביצוע הליכים שחלקם מורכבים
ומתמשכים הכוללים את הצורך בפרסום והצורך בביצוע ביקורת שטח גבולות. כמו
כן, צויינו חסמים נוספים כדלקמן: חוסר זמינות של מרכז הוועדה (סגן הקמ"ט),
מאחר שהוא מופקד גם על תחומים נוספים של רשם המקרקעין הלשכתי ובהיותו
מחויב בד בבד בקבלת קהל ובניהול כמה לשכות, וחוסר זמינותו של המתורגמן
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
259
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
.שמשמש גם כמקליד במהלך דיוני הוועדה
144- גדל מספר התיקים שהוועדה דנה בהם מ2017 - 2011 בביקורת עלה כי בשנים
תיקים. לעומת 353- דנה הוועדה ב2017 , וכי בשנת2014 בשנת288- ל2012 בשנת
החלטות בשנת 6 :זאת, מספר ההחלטות הסופיות שהתקבלו בעניין תיקים אלו הוא
2018 , ותו לא. בשנת2017 החלטות בשנת10- ו2016 החלטות בשנת18 ,2015
החלטות סופיות בעניינם של תיקים של15 תיקים וקיבלה רק506-דנה הוועדה ב
להלן:5 החלטות סופיות בעניין תיקים של ישראלים. ראה תרשים10-פלסטינים ו
)2018 - 2011( : מספר תיקים שנדונו בוועדה לרישום ראשון5 תרשים
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
0
100
200
300
400
500
החלטות סופיות של הוועדה
לרישום ראשון בתיקים מקומיים
החלטות סופיות של הוועדה
לרישום ראשון בתיקים ישראלים
מספר התיקים שנדונו
132
144
240
288
298
350
353
506
15
10
10
23
18
15
16
12
9
11
6
6
5
3
6
8
יוצא אפוא שמספר ההחלטות הסופיות המתקבלות בעניינם של התיקים קטן
מאוד יחסית למספר התיקים שבהם דנה הוועדה, שרובם נשארים פתוחים
והם מצטברים לתיקים שיתווספו במהלך השנה העוקבת.
המקור: על פי נתוני המנהא"ז, בעיבוד משרד מבקר המדינה.
260
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
הכינה רת"ח תשתית מסמך בנושא "חיזוק יחידת קמ"ט רישום מקרקעין2017 בינואר
והוועדה לרישום ראשון", ובו ציינה כי: "החוליות הקריטיות החסרות להשלמת
שרשרת טיפול בבקשות לרישום ראשון הינו מתורגמן, קלדן, מרכז לוועדה" ועוד.
קמ"ט מקרקעין ציין בפגישה עם צוות הביקורת בנושא הטיוב והשיפור של נושאי
נוספו לוועדה לרישום ראשון שלושה תקנים 2018 המקרקעין באיו"ש כי בשנת
שהתקבלו ממשרד המשפטים לצורך כך, אך ציין כי "ריבוי וועדות ללא חיזוק
] הינו מצב בעיתי". 44[המעטפת המזכירותית
בראשות סגן שר הביטחון ורמ"א בנושא טיוב 2019 בסיכום דיון שהתקיים במרץ
ושיפור של נושאי המקרקעין באיו"ש ציין סגן השר כי "המציאות של רישום ראשון
באיו"ש שאורך בממוצע חמש שנים אינו סביר ולא הגיוני ונדרש לתקן ולשפר אותו,
בייחוד שבישראל המצב השתפר לאחר מספר תיקוני חקיקה שבוצעו". בדיון זה ציין
הממונה על הרשות להסדר ורישום מקרקעין בישראל שבמשרד המשפטים כי "יש
דברים שאפשר לעשות כמו שינוי חקיקה לדיין יחיד, אפשר להשתמש במתקנים
של משרד המשפטים ובקלדנים בירושלים, ולתקנן תקנות שנותנות יותר סמכויות
לוועדה [לרישום ראשון] שוועדת עררים לא תוכל לבטל או [הטלת] קנסות עבור
ביטולי דיונים".
במסמך שהכין המנהא"ז בנושא תקינת כוח האדם של המנהא"ז אשר הועברה
לשהב"ט צוין כי שיפור תחום הסדרת מקרקעין הוא נושא מרכזי, וכי הוא יטופל
בין היתר באמצעות "קיצור לוחות זמנים לביצוע הליכי רישום ראשון זאת על ידי
הוספת הרכבים לוועדה".
בתגובת משרד המשפטים נמסר כי הנהלת המשרד השקיעה משאבים בנושא תקינת
כוח אדם לתגבור יחידת הרישום באיו"ש, כך למשל, בהוספת תקן למשרת עוזר
משפטי לקמ"ט, המקרקעין ולחיזוק משמעותי של הוועדות לרישום ראשון. תגבור
זה נעשה מתוך הבנה לצורך הדחוף, אף שככלל, תגבור יחידת הקמ"ט נמצא במסגרת
תקציב המנהא"ז ולא בממסגרת התקציבית של משרד המשפטים.
.למשל, משרה של קלדנית ומתורגמן
44
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
261
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את השקעת המשאבים שמבצע משרד
המשפטים במשרד קמ"ט מקרקעין וכי היוזמה לייעול תהליכי עבודה היא
צעד חיובי המתבקש נוכח העיכובים והחסמים בקבלת החלטותיה של
הוועדה לרישום ראשון. עם זאת, על המנהא"ז בשיתוף משרד המשפטים
לבחון דרכים לייעול עבודת הוועדה, ובכלל זה לבחון באמצעות יועמ"ש
איו"ש אפשרות לביצוע שינוי בחקיקה כפי שהציע משרד המשפטים לעניין
הרכב הוועדה לרישום ראשון וסמכויותיה.
צה"ל מסר בתגובתו כי "ככל שיועברו ליועמ"ש איו"ש הצעות לתיקוני חקיקה
על ידי הגורמים המקצועיים האמונים על הנושא, הן תקודמנה כמקובל ובהתאם
לתכנית העבודה בנושא קידום החקיקה באיו"ש המאושרת על ידי משרד הביטחון".
עובדים פלסטיניים המועסקים ביחידה לרישום מקרקעין
נושא רישום והסדר הקרקעות באיו"ש נכלל בסדר היום הציבורי, ולעיתים בסדר
לאומי, ועולה לפרקים בתקשורת בשל רגישותו מהבחינה הציבורית -היום הבין
והפוליטית.
בשבע לשכות רישום המקרקעין באיו"ש הנותנות שירות לאוכלוסייה המקומית
. אחריותם של העובדים B- וA עובדים מקומיים המתגוררים בשטחי15 מועסקים
המקומיים היא לטיפול בעסקאות מקרקעין של פלסטיניים בלבד.
כאמור, לרישום מדויק ואמין של בעלויות בספרי המקרקעין נודעת חשיבות גבוהה,
מאחר שהדבר נועד למנוע, בין היתר, זיופים. זאת שעה שלעיתים מדובר במסמכים
ישנים מאוד מימי המנדט הבריטי והשלטון הירדני, אשר נכתבו ידנית ולפיכך קל
יחסית לזייפם.
פנה קמ"ט מקרקעין 2017 מעצר עובדים מקומיים על ידי הרשות הפלסטינית: ביוני
2017 למתאם פעולות הממשלה בשטחים, לרמ"א ולסגן רמ"א לשעבר ודיווח כי במאי
המנגנונים ברשות הפלסטינית עצרו וחקרו את עובד היחידה לרישום מקרקעין,
המשמש מבקר העסקאות של לשכת רישום מקרקעין ברמאללה. המעצר והחקירות
נמשכו לסירוגין כשנה.
בפנייתו זו ביקש הקמ"ט, בין היתר, גם לפעול מול הרשות הפלסטינית ולהביא
לשחרורו של מבקר העסקאות, וגם לקיים פגישה דחופה בשיתוף גורמי המנהא"ז
הרלוונטיים על מנת לנתח את המצב. זאת כדי לקבוע אסטרטגיית פעולה לשם
טיפול במשבר ולגבש צעדים בוני אמון אל מול העובדים המקומיים ביחידה. יצוין
כי בסיום המעצר שב העובד לעבודתו ביחידת רישום מקרקעין כמבקר עסקאות.
262
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
מסר קמ"ט מקרקעין לצוות הביקורת כי על אף פנייתו למתפ"ש לרמ"א2019 ביוני
ולסגן רמ"א לשעבר לדון באסטרטגיית הפעולה נוכח המשבר לא התקיימה כל
פגישה בנושא זה.
מכוח פעילותו בשבע הלשכות - בביקורת עלה כי אף שמבקר העסקאות
נחשף למידע בדבר - הנותנות שירות לאוכלוסייה הפלסטינית באיו"ש
עסקאות המקרקעין באיו"ש, הרי ששום גורם במנהא"ז או גורם ביטחוני
אחר לא בחן את התוצאות וההשפעות הצפויות של מעצרו ואת האפשרות
לזליגת מידע לרשות הפלסטינית.
כתבה רת"ח תשתית לשב"כ מסמך שכותרתו "בחינת הקשר שבין עובדי 2019 במאי
המנהא"ז פלסטינים לגופי מודיעין פלסטינים". בפנייתה היא מציינת כי ממידע
שנמסר לה עולים חשדות לכאורה נגד עובדי משרד רישום מקרקעין המשתפים
פעולה עם גורמי מודיעין פלסטינים. בסיפא של פנייתה היא מבקשת כי השב"כ
יבדוק אם יש קשר בין עובדי המנהא"ז הפלסטינים לבין גופי המודיעין המסכל
הפלסטינים, נוכח הרגישות הרבה הנוגעת לנושא המקרקעין באיו"ש.
גם בתהליך שיתוף הציבור עלה חשש כי עובדים מקומיים נחשפים למידע ועלולים
להעבירו לגורמים עוינים. גורם הפעיל בתיווך קרקעות באיו"ש, מסר לדוגמה,
כי עובד משרד קמ"ט מקרקעין מסר מידע לגורם מודיעיני פלסטיני, בנוכחות
הפלסטיני שבא לקבל אישור זכויות לשם ביצוע עסקת מכר במקרקעין.
בתגובת צה"ל נמסר בהתייחס לזליגת מידע הנוגע למכירת קרקעות של פלסטינים
לישראלים, כי המידע "אינו בידיעת העובדים המקומיים כלל וכלל".
בתגובתו לטיוטת הדו"ח מסר שב"כ כי העסקת פלסטינים ע"י 2019 בספטמבר
המנהא"ז מייצרת מצב אינהרנטי שבו המידע אליו נחשפים במסגרת העסקתם עלול
להיות מועבר בדרכים שונות לגורמים ברשות הפלסטינית, וזאת מעצם זיקתם
של המועסקים לרשות. עוד מסר, כי המענה למניעת זליגת מידע נכון שייקבע
במסגרת תהליכי עבודה ונהלים פנימיים ביחידות המנהא"ז והמתפ"ש בדגש על
כללי התנהגות, הגבלת גישה למידע ומידור.
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
263
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
משרד מבקר המדינה מעיר לרמ"א כי מיד לאחר מעצרו של עובד המנהא"ז
היה עליו להביא את הדבר לידיעתו של השב"כ ולידיעת כל גורם ביטחוני
רלוונטי. מעבר מידע רגיש לידי הרשות הפלסטינית עלול לפגוע בפעילות
המנהא"ז ואף במעמדו כגוף המוסמך לרישום מקרקעין בשטחים שבשליטה
ישראלית. על מתאם פעולות הממשלה בשטחים וראש המנהא"ז לפעול ברוח
המענה שעליו הצביע השב"כ, ולמצוא דרכים במסגרת תהליכים פנימיים
במנהא"ז כדי לוודא שהעובדים המקומיים שאינם עוסקים בעסקאות עם
ישראלים לא ייחשפו למידע הנוגע לעסקאות אלה, וכן לבחון דרכים למניעת
מקרים שבהם עובדי המנהא"ז הפלסטינים חשופים לאיומים וחקירות מצד
הרשות הפלסטינית. זאת על מנת לצמצם זליגת מידע רגיש מהמנהא"ז. נוכח
רגישות הנושא וחשיבותו עליהם לדון בנושא זה באופן מיידי ובמידת הצורך
להעלותו לדרג המדיני.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד המשפטים ולמנהא"ז כי חשיבותו הרבה
של ניהול מירשם הקרקעות, והטיפול במקרקעין באיו"ש מחייבים תשומת
לב משמעותית, הן בהיבט של המשאבים הטכנולוגיים ושל כוח האדם, וכן
מההיבט של הגברת הפיקוח והבקרה על עבודתם של עובדי יחידת רישום
המקרקעין.
לשכת התכנון איו"ש
רקע
), 418 'בצו בדבר חוק תכנון ערים, כפרים ובנינים (יהודה והשומרון) (מס
הצו בדבר חוק תכנון ערים) נכללו תיקונים לגבי חוק תכנון - (להלן1971-התשל"א
חוק תכנון ערים). חוק תכנון ערים - (להלן1966 לשנת79 'ערים, כפרים ובנינים, מס
מת"ע) תוכניות - קובע כי המנהא"ז יכין באמצעות מועצת התכנון העליונה (להלן
מתאר כלליות לאיו"ש ותוכניות מתאר אזוריות, שעליהן יושתתו התוכניות המקומיות.
עוד קובע חוק תכנון ערים, כפי שתוקן בצו בדבר חוק תכנון ערים, את שלבי ההכנה
של תוכניות באיו"ש: הפקדת התוכנית, הגשת התנגדויות לגבי התוכנית, אישור
התוכנית וכניסתה לתוקף, שמכוחה ניתן לקבל היתר בנייה. במסגרת הכנתן של
תוכניות כלליות נדרש להכין גם תוכניות מפורטות, ואלה יופקדו כדי לאפשר לציבור
להגיש התנגדויות בעניינן. שלבי הטיפול שמבצעת לשכת התכנון בתוכניות מתאר
264
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
;45 תמ"א), יפורטו כדלקמן: קבלת אישור רמ"א לקידום התוכנית- אזוריות (להלן
הפקדת התוכנית - אישור שר הביטחון להליכי התכנון; דיון להפקדה; פרסום
ימים ועל מנת לאפשר הגשת התנגדויות לתוכנית; דיון 60 לעיון הציבור למשך
; מתן היתרי בנייה. מעבר התוכנית 46בהתנגדויות; דיון למתן תוקף; פרסום לתוקף
קידום תוכנית או קידום) מותנה בהשלמת השלב הקודם.- משלב לשלב (להלן
הוועדה המחוזית), - הוועדה המחוזית לתכנון הערים, הכפרים והבניינים (להלן
אחראית, בין השאר, להחליט אם לאשר את תוכניות התכנון המפורטות, לדון
בהשגות על תמ"אות ועל תוכניות כלליות ולקבל החלטות בעניינן.
לשכת התכנון) אחראית לניהול הליכי התכנון - לשכת התכנון איו"ש במנהא"ז (להלן
כוועדה מקומית עבור - השונות47 באיו"ש, בוועדות התכנון הסטטוטוריותC בשטחי
תב"ע) - פלסטינים וכוועדה מחוזית וארצית בשאר התוכניות: תוכניות בניין עיר (להלן
בהתיישבות הישראלית ותמ"א ברחבי איו"ש. מדרג התוכניות באיו"ש הוא כדלקמן:
תוכנית מתאר אזורית, תוכנית מתאר מקומית (בתחום שיפוטה של מועצה אזורית או
מקומית), תוכנית מפורטת, תוכניות בינוי וחלוקה, והיתרי בנייה. לשכת התכנון יוזמת
תוכניות בניין ומתכננת את התוכנית בשלב מקדמי, עד הבאתה לדיון להפקדה, או
מטפלת בתוכנית המוגשת לה ובוחנת אותה בשלב מקדמי, עד הבאתה לדיון להפקדה.
מת"ע אָ צלה את סמכויותיה בהתאם לצו בדבר חוק תכנון ערים בהחלטה בדבר מינוי
2009-ואצילת סמכויות של מועצת התכנון העליונה (יהודה והשומרון), התשס"ט
ועדות - החלטה בדבר אצילת סמכויות), לוועדות משנה למת"ע (להלן- (להלן
המשנה), כלהלן: ועדת המשנה לתכנון ורישוי, ועדת המשנה להתיישבות, ועדת
המשנה לדרכים, מסילות ברזל ושדות תעופה, ועדת המשנה לאיכות הסביבה, ועדת
המשנה לכרייה וחציבה, ועדת המשנה להתנגדויות וועדת המשנה לפיקוח.
עיכובים בעבודת וועדות התכנון
הצו בדבר חוק תכנון ערים קובע את האופן שבו יבוצע תכנון בנייה באיו"ש ואת
הסמכויות שהוקנו למת"ע ולוועדה המחוזית לשם ביצוע הליכים אלה.
ללשכת התכנון אין הוראה המחייבת מועד לפרסום פרוטוקול של ועדת תכנון. עם
קובעים את 2017 זאת, יעדי לשכת התכנון כפי שנקבעו בתוכניות העבודה לשנת
ימים. תוכנית 60 - פרקי הזמן שבין מועד קיום הדיון לבין פרסום פרוטוקול הוועדה
של לשכת התכנון קובעת יעד של "ירידה מהממוצע הנוכחי" 2018 העבודה לשנת
. דיון להפקדה- המשך טיפול בתוכנית והעברתה לשלב התכנוני הבא
45
.הביטויים "קיבלו תוקף" או "פרסום לתוקף" משמעם הוא קבלת אישור סופי לתוכנית
46
.ועדה סטטוטורית היא ועדה שמונתה בהתאם לחוק או לצו, ומחובתה להתכנס
47
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
265
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
. של ועדות תכנון48בכל הנוגע לפרסום קובץ החלטות
, החל בישראל ואינו 1965–לשם השוואה יצוין כי חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה
חל באיו"ש, קובע כי ועדת תאשר את הפרוטוקול של דיוניה במהלך כינוס הוועדה
המתקיים לאחר הדיון הנדון ולא יאוחר מהדיון שאחריו. עוד קובע החוק כי החלטה
תפורסם בתוך שלושה ימים ממועד קבלתה.
מסרה מנהלת לשכת התכנון לצוות הביקורת כי הצורך במדידת הזמן 2019 באפריל
בין מועד כינוסה של ועדה לבין פרסום הפרוטוקול שלה עלה במסגרת הדיונים
בנושא "שכר עידוד", אך משום ששכר עידוד טרם הונהג, עדיין לא נמדדו הזמנים
הללו.
בביקורת עלה כי לשכת התכנון אינה מנהלת מעקב כדי לוודא שוועדות
התכנון עומדות ביעד שנקבע בתוכנית העבודה בעניין פרקי הזמן שבין מועד
דיוניהן לבין מועד פרסום פרוטוקולי הדיונים.
משרד מבקר המדינה בחן את משך הזמן הממוצע שנדרש לפרסום פרוטוקולים של
דיוני ועדת ההתיישבות ודיוני ועדות ההתנגדויות על ועדת ההתיישבות. בבדיקה
פרסום פרוטוקולים אלו ארך בממוצע כשלושה חודשים. 2018 - 2016 עלה כי בשנים
ימים. 60-וכי פרסום הפרוטוקול של כמחצית מדיוני הוועדות ארך יותר מ
תכלית היעדים שצוינו בתוכנית העבודה היא בדיקת ביצועים, איתור חריגות
וביצוע בקרה עצמית בנושא תהליכי העבודה לצורך שיפור אופן תפקודן של
הוועדות, כמצופה מכללי מינהל תקין. יצוין כי לעיכוב בפרסום הפרוטוקולים
השפעה על פרק הזמן הנדרש לקידום ולאישור של תוכניות בנייה.
נוכח זאת, ראוי שלשכת התכנון תבצע מעקב ובקרה על פרק הזמן לעבודת
ועדותיה ותבחן את הסיבות לכך שהיא אינה עומדת ביעד שנקבע לה לפרסום
פרוטוקולים ואת האפשרות לייעל ולשפר את עמידתה ביעד זה. כמו כן ראוי
לקבוע נורמה הניתנת להשגה לזמן הדרוש לפרסום פרוטוקולים, ובכלל
זה פרוטוקולים המתעדים את תהליך קבלת ההחלטות של ועדות תכנון
סטטוטוריות, אשר תעוגן כהוראה מחייבת של לשכת התכנון.
ההחלטה בדבר אצילת סמכויות קובעת כי יועמ"ש איו"ש או נציגו יהיו חברים
קבועים בכלל ועדות התכנון ובין השאר בוועדת התיישבות ובוועדת התנגדויות.
ההחלטה בדבר אצילת סמכויות אינה קובעת חובת נוכחות של כל חברי הוועדה בכל
מסר גורם בלשכת התכנון כי החלטות ועדות התכנון מפורסמות לציבור בד בבד עם פרוטוקול2019 ביוני
48
.הדיון
266
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
.ועדה, ובין השאר אינה קובעת חובת נוכחות של יועמ"ש בוועדה
משרד מבקר המדינה בדק את נוכחות היועמ"ש או נציגו בדיוני ועדות
ומצא כי היועמ"ש או 2018 - 2016 ההתיישבות וועדות ההתנגדויות בשנים
. כמו כן עלה כי היועמ"ש 49 ועדות שנסקרו75 מדיוני57%-נציגו נכחו רק בכ
מדיוני ועדת התנגדויות.32%-נכח רק בכ
שבו דן משרד מבקר המדינה בהיעדרות 50בתגובתו של המנא"ז על דוח ביקורת קודם
יועמ"ש מוועדות תכנון, נאמר כי "יחידת יועמ'ש איו'ש המצויה בפערי כוח אדם
משמעותיים, צמצמה משמעותית את השתתפותה בוועדות הסטאטוטוריות
השונות... בשנה האחרונה החלה עמ"ט [עבודת מטה] נרחבת... כלל הבחינות
והדיונים... נותנים מענה בפועל להמלצת צוות הביקורת".
מבדיקת הפרוטוקולים דלעיל עלה כי בדיונים שהתקיימו בהיעדרו של
יועמ"ש איו"ש משך הזמן לפרסום הפרוטוקול שלהן היה ארוך יותר בשלושה
חודשים בממוצע מאשר בדיונים שבהם נכח יועמ"ש.
מסר יועמ"ש איו"ש לצוות הביקורת כי נציג יועמ"ש איו"ש אינו 2019 במאי וביוני
נדרש להיות נוכח בדיוני כל הוועדות, וכי ככלל אין חובה כי יועמ"ש יאשר פרוטוקול
של דיון או ישתתף בהליכי אישורו ולכן להיעדרו של היועמ"ש מדיוני ועדה אין
השפעה על מועד פרסום הפרוטוקול. יועמ"ש איו"ש הוסיף כי "לטעמנו, יש חשיבות
רבה בהשתתפות יועץ משפטי בישיבות ועדת התכנון... נדגיש כי פרקטיקה זהה
נהוגה אף בישראל" וכי "בעבר, נוכח פערי כוח אדם... צומצמה נוכחות נציגי
... הורחבה משמעותית 2018 יועמ"ש איו"ש בחלק מהוועדות... החל מחודש נובמבר
השתתפות נציגי יועמ"ש איו"ש בוועדות השונות".
. ועדות התנגדויות46 , ועדות התיישבות29
49
.)2014( 'ב64 ,דוח מבקר המדינה, פעילות יחידת הפיקוח והאכיפה והיבטים בהסדרת מקרקעין
50
| קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון
267
פרק ראשון | אזור יהודה ושומרון
95%- נציגי היועמ"ש לקחו חלק ב2018 צה"ל מסר בתגובתו כי החל מחודש נובמבר
מדיוני הוועדות.
בנוכחות 2018 משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את השינוי שחל מנובמבר
יועמ"ש איו"ש בוועדות התכנון השונות. על יועמ"ש איו"ש לוודא כי נוכחות
זו בוועדות התכנון השונות תישמר, לאור התרומה שבנוכחות היועמ"ש
בוועדות לקיצור לוחות הזמנים לפרסום הפרוטוקולים.
268
2020-ג | התש"ף70 מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי
סיכום
המנהא"ז פועל בשטחי איו"ש מתוקף תפקידו כנציג הריבון וממשלת ישראל.
הקמ"טים במנהא"ז, המשמשים כנציגות המקצועית של משרדי הממשלה
מאפשרים למנהא"ז להגשים את ייעודו תוך שיתוף פעולה ותיאום עם
צה"ל ומערכת הביטחון. הצורך לתת מענה אזרחי לאוכלוסייה הפלסטינית
והישראלית, יחד עם הכפיפות הדואלית של קציני המטה הן למשרדי
הממשלה והן למנהא"ז הופכת את הגשמת ייעודו של המנהא"ז למשימה
מורכבת וייחודית.
הביקורת העלתה ליקויים בנוגע לממשקי העבודה של המנהא"ז עם משרדי
האם האחראיים להנחייתם המקצועית על עבודת הקמ"טים והאופן בו
המנהא"ז מממש את ייעודו כלפי האוכלוסייה באיו"ש. ליקוים נוספים נוגעים
לחילוקי דעות בין משרדי הממשלה לבין המנהא"ז, דבר הפוגע בקידום
משימות שונות, בין היתר, בתחום ניהול מרשם הקרקעות ובטיפול בהיתרי
העסקה של עובדים פלסטינים שתכליתן שיפור המענה לאוכלוסייה באיו"ש.
הביקורת העלתה כי מתקיים סחר בהיתרי העסקה של עובדים פלסטינים
בתחום הבניין המועסקים בישראל. ליקוי זה פוגע באוכלוסייה הפלסטינית
ועלול לפגוע בתדמית מדינת ישראל בעולם ותיקונו עשוי לצמצם את תופעת
הסחר בהיתרי העסקה וצפוי להביא לתרומה לכלכלת ישראל ולכלכלה
הפלסטינית. הביקורת העלתה גם ליקויים בנוגע להיעדר אכיפה אפקטיבית
ובקרה ראויה בנושא אופן השימוש ברישיונות העבודה לפלסטינים
המועסקים ביישובים ישראליים באיו"ש, המהווה סיכון ביטחוני לתושבים
הישראליים מחד גיסא, ופגיעה אפשרית בזכויות העובד המוקנות לעובדים
אלה מצד המעסיקים שלהם מאידך גיסא. כמו כן, הביקורת העלתה ליקויים
הנוגעים לרישום המקרקעין המונע מתן שירות מיטבי לאוכלוסייה באיו"ש.
תיקון הליקויים שעלו בדוח זה, שחלקם כבר נמשכים שנים רבות ונוגעים גם
ליישומן של החלטות הממשלה, ישפיע על מימוש ייעודו של המנהא"ז ובכלל
זה על שיפור השירות לאוכלוסייה באיו"ש. אשר על כן, על רמ"א, במשותף
עם מתאם פעולות הממשלה בשטחים ומשרדי הממשלה הרלוונטיים,
להידרש בהקדם לתיקון הליקויים שעלו בדוח זה.