חומר רקע
Mail: [email protected] Tl: 0545-902096
Fax: 153-545-902096 web: www.arlozorov-forum.org.il
לכבוד
8/16/2020
,חה"כ רם שפע
יו"ר ועדת החינוך של הכנסת
הנ:דון התייחסות פורום ארלוזורוב ל
וו מת
ה הקואליציה לאוטונומיה בחינוך ,
לקראת הדיון המהיר בנושא–
17.8.2020
המסמך נכתב על ידי טל חסדאי-ריפא, חוקר בכיר, פורום ארלוזורוב
, א ושר על ידי ד"ר בני נוריאלי, מנהל
אקדמי, פורום ארלוזורוב
הקדמה :
משבר הקורונה
מזמן
דיון ציבורי
חדש במ .ורכבות מערכת החינוך על ממדיה השונים סוגיית הביזור וריכוז סמכויות המערכת
.הינה סוגיה מורכבת שנדונה רבות הן בדיוני מדיניות והן במחקרים אקדמיים רבים אוטונומיה למנהלי בתי ספר (בין אם
בשגרה ובין
אם בחירום), מתמקמת בצידו הימני של הדיון בין הפרטה מוחלטת של מוסדות חינוך לבין ריכוז סמכויות מלא
של
המדינה בתקצוב, פיקוח והוצאה לפועל של מערכת ה .חינוך בישראל
אוטונומיה, בין
אם
לרשות מקומית או
ל ,מנהל בית ספר מקבעת תהליך המייצר
קומודיפיקציה
של החינוך, קרי, הפיכת
"החינוך "למוצר
אשר הצלחתו או כישלונו נמדדים על-
.פי אמצעים המושאלים מעולם העסקים הפרטיים חשוב לציין כי
אוטונומי
ה , על גווניה השונים, הינה רק שלב ביניים בדיון רחב יותר
המ עודד
הפר
טה מלאה של מערכת.
במסמך זה נתייחס
למתווה מטעם הקואליציה לאו
טונומי
ה
.בחינוך לקראת פתיחת שנת הלימודים תשפ"א אנו מקווים, כי בהינתן תיאור המצב
כפי שאנו רואים אותו, כך יבינו גם חברי הוועדה את הסכנות הטמונות במתן אוטונומיה בתחומים אלו לרשויות מקומיות או
.מנהלי בתי ספר ואת הפגיעה הפוטנציאלית בתלמידי ישראל
אוטונומיה והפר
טה ככלים להנצח
ת המעמדות בחינוך:
ראוי להזכיר כי יצירת
אוטונומיה, על כלל השלכותיה הפדגוגיות, תקציביות וחברתיות הינה מהלך שיביא
ושי לנ ל סמכויות
.ממשרד החינוך כגוף המתווה מדיניות, מתקצב אותה, מוציא אותה לפועל ומפקח על תוצריה ההתמודדות הנקודתית של
הקואליציה
בתקצוב , הוצאה לפועל ופיקוח, מייצר מצג בו כביכול משרד החינוך נשאר הרגולטור, אך בפועל סמכויותיו
נלקחים
ממנו .
התוויית מדיניות חינוכית לל א היכולת לתרגם אותה לסעיף תקציבי"צבוע"
הינה יכולת
חלקית ומוגבלת
. פירושה , גם לקיחת
סמכויות
מתהליכי הביצוע והפיקוח
מידי משרד החינוך
, הפקדתו
בתחילה אצל הרשויות המקומיות ולאחר מכן בידי עמותות
.וחברות פרטיות אשר יציעו את שירותיהן במחיר מוזל
ככלל, כפי שמראה מחקרם של דגן-
בוזגלו וסבירסקי משנת1
2009
ומחקר
ה של דגן-
בוזגלו משנת2010
)(מכון אדווה2
,
"הכפפת מערכת החינוך ל"כוחות השוק מבססת ואף מחריפה את אי
השוויון המעמדי בתחומים שבהם היא מתרחשת ו ."מצמצמת את קבוצות האוכלוסייה השונות בנגישות שלהן ל"זכות לחינוך
המחקר מראה כי דווקא הוצאת תחומי אחריות מסוימים מידי מערכת החינוך לידי גופים חיצוניים (בין אם במיקור חוץ ובין
אם בהפרטה3
,)פוגעת באיכות ההוראה
, וכפועל יו
צא מכך ב יכולתם של תלמידים ותלמידות ממעמדות נמוכים
בפריפריה
החברתית והגיאוגרפית של ישראל ,
להתקדם בלימודים ולייצר .אפשרות של מוביליות חברתית טובה יותר בעתיד
1סבירבסקי
, שלמה, דגן -
.בוזגלו, נועה2009
.בידול, אי שוויון ושליטה מתרופפת :תמונת מצב של החינוך הישראלי
. מכון אדווה
2
דגן-בוזגלו, נו ג .ה2010
.
היבטים של הפרטה במערכת החינוך
. מכון אדווה
3
מיקור חוץ, או הפרטה חלקית (כפי שמתייחסים אליו במספר מחקרים), הינו העברת
האחריות למתן ה שירות החינוכי מהמדינה, לגורם פרטי או
.עמותה,כך, להבדיל מהפרטה חלוקת
התקציב, הפיקוח והתוויית המדיניות נשארת בידי המדינה, אך ההוצאה לפועל .נעשית בידי גוף שלישי
:אוטונומיה בתחום הפדגוגי
ההצעה המו
באת לדיון
נשענת על בסיס הקביעה, המופרכת לטעמנו, כי ,אנשי המקצוע בשטח, קרי המנהלים או המורים
יוכלו להחליט לאילו תקנות פדגוגיות של משרד החינוך לציית .ולאילו לא בנוסף לכך , תלמידי בתי הספר היסודיים וחטיבות
הביניים יצמצמו משמעותית .את היקף הבחינות בבית הספר (לפי שיקולים נקודתיים) ויציעו הצעות חלופיות לדרכי ההוראה
כמובן שהצעה זו מעוותת לחלוטין את עיקרון האוטונומיה הפדגוגית כפי שמוצג במחקרם של ,בוגלר
בן-דוד ואחרים
מספטמבר4
2019
המקדם את עיקרון הפדגוגיה הבית-ספרית ברוח ההוראה במאה ה-
21
.
נכון, מחקרים רבים מראים
את הקשר החיובי בין איכות ההוראה לאוטונומיה בית ספרית, אך רעיון
הצמצום
מופרך כמעט בראשיתו של כל מחקר
.משמעותי בתחום
באותו דו"ח מדובר של המד ען הראשי במשרד החינוך, אף מתואר באופן מפורש כי כל עוד נשענים המורים על "הצלחת
.הלמידה כאן ועכשיו", כך נפגע יותר תהליך הלמידה
במילים
אחרות, תכנון ארוך טווח, איכותי, שלוקח בחשבון את המשמעות ההוליסטית של חופש
הוראה בקרב המורים בישראל ומעודד
אותם לפתח דרכי הור אה חדשניות יותר (בתוך הגבולות
,)הפדגוגיים של משרד החינוך
הוא התכנון הראוי והנכון לקידום איכות ההוראה בישראל .
נדגיש
–
הרחבת הסמכויות הפדגוגיות למנהלים ומורים הינה חשובה, אבל אינה יכולה להיות
בתחומי ההערכה
ותוכניות הלימוד. שיטות ההוראה, ערכי הלימוד והחדשנות הפדגוגית–
היא זו
.שצריכה לעמוד בלב אימוץ האוטונומיה הפדגוגית בקרב מורי ומנהלי בתי הספר בישראל
אוטונומיה בתחום ה :תקציבי
גם סוגיה זו הינה סוגיה שנחקרה רבות
בהקשר הישראלי. ראשית .לבתי הספר קיימת גמישות תקציבית רבה כבר היום
,היכולת לגייס תרומות תשלומי הורים ושאר מערכות גיוס כספים פרטיות קיימות לרשות בתי הספר כבר היום. נציין כי
מנגנון זה מפלה לרעה יישובים
במעמד סוציו-
אקונומי נמוך יותר אשר היכולות שלו להישען על תשלומים פרטיים של
,הקהילה המקומית מוגבל. יתרה מזאת אנו מאמינים שיש להגביל את האפשרויות התקציביות האלה, או לחלקם באופן
שוויוני
יותר לפי
האשכולות החברתים-
.כלכליים של למ"ס
כיום
קיימות רשויות מקומיות רבות אשר
נהנות מעודפי תקציב
גדולים
מאוד ,
וניתן להסיתם אל עבר בתי ספר בעלי
משאבים פרטיים מוגבלים.
בהתבסס על
נתונים אלה
, ודאי שההצעה לבטל את המגבלות התקציביות על ה שעות התוספתיות ושאר התוספים
התקצי ביים תייצר מצב אבסורדי בו מנהל בית ספר יכול לקצץ משמעותית בשעות ההוראה לתלמידים בכל תחום אשר
.יחפוץ ,כך למשל
מחקר משותף של למ"ס ומרכז המידע והמחקר
של הכנסת הראה כי יישום יום לימודים ארוך שיפר את
הכנסתן של אימהות שילדיהן למדו במסגרות האלו ב-
1,600
–
2500
בשנה₪
5
. משבר הקורונה אינו יכול
להוות
תירוץ
תחת
י ו ניתן לבטל תוכניות חינוך והעשרה אשר מקדמות תלמידים ומשפחות .מכל רחבי ישראל
:אוטונומיה בהעסקת כוח אדם
כיום, מופעל
ו
ת במשרד החינוך מספר רב של ת
ו כניות תמרוץ .לקידום מצוינות בהוראה ,בראש ובראשונה
תכנית ה מענקים
ה מיוחדים לעובדי הוראה המצטיינים בעבודתם במקצועות מתמטיקה, אנגלית ומדעים ובמקצועות הטכנולוגיים, בכל אזורי
'העדיפות הלאומית שנקבעו בהחלטת ממשלה מס667
,מתאריך כ"ח באב תשע"ג4.8.13
.
עיקרה, כמו עיקרי תוכניות
.תמריצים אחרות, הינה לבסס מורים מצוינים היכן שצריך אותם יותר
4
בוגלר, בן-
דוד
ואחרים .
2019
.אוטונומיה בית ספרית ולמידה :אבן דרך שלישית
. דוח מחקר
.ללשכת המדען הראשי במשרד החינוך
5 וייסבלאי, אתי, וורגן, יובל ו
אחרים .
2015
. יום חינוך ארוך והשפעתו על הכנסות של אימהות מעבודה. הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. נייר
עבודה מס95
Mail: [email protected] Tl: 0545-902096
Fax: 153-545-902096 web: www.arlozorov-forum.org.il
כיום
, מערכת החינוך מפעילה תוכניות רבות אשר מטרתן שיפור כוח ההוראה בישראל ,
ומשרד החינוך משקיע משאבים
,"רבים בקידום תוכניות כגון "חותם ."רביבים" ועוד המחשבה אותה
מספקים הוגי ההצעה כי אין צורך ב שום תנאי סף בכדי
להעסיק מורים במערכת החינוך היסודית והעל-
.יסודית אינה מגובה בשום ממצא אמפירי
יתרה מזאת, אפילו את השפעות התוכניות הקיימות על טיב איכות ההוראה בקרב מורים אשר השתתפו בתוכניות הכשרה
אלו ניתן יהיה לבדוק רק בעוד מספ
ר שנים על-
ידי מחקר עומק שינתח באופן משווה את הישגי התלמידים שמוריהם סיימו
.את תוכניות ההכשרה השונות
מחקרים עדכניים שבוצעו בנושא , בעיקרם המחקר המקיף מטעם מכון טאוב הסוקר את אי
השוויון בחינוך6
,מראים כי ההון האנושי הינו המשאב החשוב ביותר ובעל ההשפעה הרבה ביו .תר על הישגי התלמידים
קיים כיום קונצזוס רחב בקרב חוקרי מדיניות חינוך בנושא והמחשבה כי זניחת כל סנן רוחבי לקליטת עובדי הוראה והשארת
התחום פרוץ ובשליטת מנהלי בתי הספר בלבד, רק תפגע באיכות כוח ההוראה בעתיד ותוריד לטמיון את המשאבים
הרבים
אותם משקיע משרד החינוך
.בתכניות הקיימות המתמודדות עם הנושא
צמצום סמכויות ה מפקחים
ה
אזוריים :
גם בנושא זה, חבל שכותבי המלצות המדיניות .לא טרחו לקרוא מספר פרסומים מרכזיים בתחום מכלל המחקרים הרבים
שבוצעו בנושא זה בישראל ,ובעולם
אין מחקר משמעותי
ה
תומך בביטול/צמצום מערך ה פיקוח. כל מערכת חינוך טובה
.חייבת מערכת פיקוח מקומית, אזורית וארצית בכדי להבטיח את טיב ההוראה
זיהוי חוזקות וחולשות
משותפות מתאפשר רק על-
ידי פיקוח מרכזי של גורם כזה או אחר .מטעם מתווה המדיניות במאה
ה-
21
, הופך אפוא הפיקוח לאתגר קשה שבעתיים עקב
הדרישה ההולכת וגוברת מחד למדידת תלמידים על-
פי הישגיים
הלימודיים בלבד, ומעורבות הורים וקהילה
אקטיבית
.הדורשת סביבת לימודים אישית ומכילה מאידך
מחקר מקיף שנערך בנושא מטעם מכון מופ"ת בשנת7
2015, מראה כי
ישנם י תרונות וחסרונות לכל מודל של פיקוח, בין
אם פיקוח ישיר
, הנשען על אכיפה היררכית של מדיניות (כמו שקיים בישראל), ובין אם בפיקוח עקיף , הנשען על מבנה
תמריצים
נרחב וחיבור רופף בין יחידות ההוראה
(כמו שקיים בבריטניה ובארה"ב). קיימים גם מודלים המשלבים פיקוח
ישיר ועדי
ף, כמו ש מיישמת שבדיה, אשר מחברים בין אכיפה לתמריצים, אך מודל זה אינו מתאים לכל סוגי מערכות החינוך
.בעולם הפיקוח מאפשר הן מדידה קבועה של הישגי המורים והתלמידים והן יכולת מהירה לזהות בעיות ולטפלן ברמה
.האזורית
קיימים דיונים רבים, הן בישראל והן בעולם, על האופ ן בו הפיקוח צריך להתבצע. האם הפיקוח צריך להתקיים
?מתוך או מחוץ למערכת החינוך
מה תדירות?ואופי הפיקוח
.ועוד
מערך הפיקוח הוא מערך חשוב הן להבטחת טיב ההוראה והן ל פתרון בעיות נקודתיות באופן מהיר ויעיל. אכן יש צורך
,בשיפור מערך הפיקוח והבקרה של מערכת החינוך
אך
נישול הסמכויות
של המפקחים העירוניים אינו ישפר את ,המערכת
אלא להיפך, ייתכן ויתקבע מעבר לפתרון זמני ויפגע
אנושות
.ביכולת הבקרה והאכיפה של מערכת החינוך
התייחסות לסוגיות נוספות :
אין להתעלם מכך
כי אין מחקרים משמעותיים, כלכליים או אחרים, המצדיקים את המלצות המדיניות המוזכרות במסמך
שהוגש לדיון על ידי הקואליציה לאוטונומיה בחינוך בכל הנוגע ל ביזור סמכויות לרשויות המקומיות, מניעת פרסום לוח חגים
וחופשים, או הטמעת החופשות למשק .
כל אלה אינם נושאים המעוגנים במחקר עומק כלשהו ומבוססים, רובם ככולם, על התפיסות האידיאולוגיות הנוגעות
להפרטת מערכת החינוך
6
.מרכז טאוב2019
.אי שוויון בחינוך: ממחקר למדיניות
7
.פז, דזירה2015
. מערכי
בקרה ואכיפה במערכות חינוך בעולם. מכון מופ"ת