חומר רקע

הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm סוגיות בכליאה בישראל :כתיבה"ד ר נורית יכימוביץ-כהן :| אישור אורלי אלמגור לוטן :תאריך י"א ב סיוון תש "ף , 3 ביוני 2020 סוגיות בכליאה בישראל הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תוכן ה עניינים תמצית ................................ ................................ ................................ ................................ ....... 2 1. מבוא................................ ................................ ................................ ............................... 11 2. צפיפות הכליאה בישראל ................................ ................................ ................................ ... 14 2.1 חקיקה ו פסיקת בג"ץ1892/14 ................................ ................................ ........................ 16 2.2 החלטות ממשלה עיקריות ................................ ................................ ............................... 18 2.2.1 'החלטת הממשלה מס1840 ................................ ................................ ...................... 18 2.2.2 'החלטת ממשלה מס3595 ................................ ................................ ........................ 22 2.3 נתונים על כלואים ועל שטח המחיה בבתי הסוהר ................................ .............................. 25 3. פעולות בינוי להתמודדות עם צפיפות הכליאה ................................ ................................ ...... 34 4. שינויים במדיניות הענישה ................................ ................................ ................................ .. 44 4.1 בתי משפט קהילתיים ................................ ................................ ................................ ..... 44 4.2 ריצוי מאסר בעבו דות שירות ................................ ................................ ............................ 50 4.3 שחרור מוקדם מבתי הסוהר ................................ ................................ ............................ 63 4.4 פיקוח אלקטרוני ................................ ................................ ................................ ............. 78 4.5 סגיר ת תיקים בהסדר ................................ ................................ ................................ ...... 83 5. היבטי שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור ................................ ................................ ............ 91 5.1 שיקום בתוך בתי הסוהר ................................ ................................ ................................ .. 93 5.2 שיקום לאחר השחרור מהכלא ................................ ................................ ....................... 106 5.3 מכשולים ופערים בתחום השיקום– סיכום ................................ ................................ ...... 114 סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תמצית 1 באופן זמני נערכו שינויים משמעותיים בביקורים, בחופשות, בתוכניות החינוך, הטיפול והשיקום וכן בכניסת גורמים חיצוניים לבתי הסוהר. פעילות של האסירים מול עורכי דין ומול בתי משפט נערכה באמצעות שיחות טלפון ושיחות ,וידאו. נורית יכימוביץ כהן חומר רקע לדיון הוועדה המיוחדת בעניין ההתמודדות עם נגיף הקורונה – התנהלות שירות בתי הסוהר עקב משבר הקורונה ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת3 במאי2020 . הוועדה המיוחדת ,בעניין ההתמודדות עם נגיף הקורונה התנהלות שב"ס עקב משבר הקורונה ', פרוטוקול מס35 , 4 במאי2020 . 2 קליטת עצורים במתקני המעצר פחתה בכ- % 45. עו"ד רן רוזנברג, סגן בכיר במח לקת הבג"צים בפרקליטות ,המדינה, בקשה מטעם המדינה לקיום דיון בפני בית המשפט28 באפריל2020 . הועבר על ידי עו"ד ד"ר סיגל ,שהב, המרכז האקדמי למשפט ולעסקים ברמת גן, הודעה25 במאי2020 . שחרור האסירים בעת משבר הקורונה התאפשר על ידי חופשה שאליה יצאו אסירים שאינם א ,סירים ביטחוניים .המרצים מאסר של פחות מארבע שנים ושאינם כלואים עקב עבירות מין, אלימות במשפחה ואלימות חמורה תקנות שעת חירום (נגיף קורונה החדש ) (חופשה מיוחדת לאסיר ,)התש "ף– 2020 , 27 במרץ2020 . בין התאריכים27 במרץ ל- 14 במאי2020 שוחררו באופן זה מבתי הסוהר603 שפוטים . רב- ,כלאי כרמית מויאל ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב מתאריך17 במאי2020 , הועבר בדוא"ל על ידי גל יונה, לשכת השר ,לביטחון הפנים26 במאי2020 . מסמך זה נכתב לוועדת הפנים והגנת הסביבה לקראת תחילת פעילות הכנסת ה- 23 . המסמך סוקר כמה סוגיות בכליאת אסירים בישראל, בדגש על הצעדים שהמדינה נוקטת להפחתת הצפיפות בבתי הסוהר (המסמך עוסק רק ,)במתקנים שבאחריות שירות בתי הסוהר וכן שינויים במדיניות הענישה והטיפול בעוברי חוק ובשיקום .אסירים בשנים האחרונות גוברת ההכרה בכך ש הטיפ ול בעוברי החוק בישראל אינו מיטבי, וכי מאסרים, בעיקר הקצרים ,שבהם, אינם יעילים במניעת חזרה לפשיעה ולכליאה. בד בבד גבר העיסוק בצפיפות הכליאה בבתי הסוהר בישראל וב- 2017 פסק בג"ץ כי על המדינה להפחית את הצפיפות. למעשה, מדובר בשני תהליכים שקרו במקביל, אולם הם קשו.רים זה לזה בפתח המסמך מוצגות ההוראות בעניין צפיפות הכליאה בישראל ופסיקת בג"ץ בעניין. עוד מוצגות ההמלצות העיקריות של ועדת דורנר, שדנה באופן הטיפול בעוברי חוק וענישתם. בהמשך המסמך מוצגים הצעדים להקטנת צפיפות הכליאה ו ל טיוב הטיפול בעוברי חוק, בהתאם להמלצות וע דת דורנר: הוספת מקומות כליאה וריווח מקומות הכליאה הקיימים; מהלכים למניעת כליאה; צעדים לשחרור מוקדם מהכלא. לצד זאת מוצג מידע על שיקום עוברי חוק– בין כותלי הכלא ובקהילה, בשל הפוטנציאל ש יש ב שיקום מוצלח למניעת עבריינות חוזרת וא כליאה חוזרת . ב עבור כל אחד מהצעד ים הללו מוצגות ב ,מסמך ההוראות הרלוונטיות ומובאים נתונים על יישומן ו על הפערים .בביצוע .בחרנו להציג את כלל ההיבטים הללו במסגרת מסמך אחד, שכן יש להם השפעה הדדית לקראת סיום כתיבת המסמך פרץ משבר הקורונה בישראל, ושירות בתי הסוהר (להלן: שב"ס) נקט שורה ארוכה של צ עדים למניעת חדירת הנגיף למתקניו ולמניעת התפשטות הנגיף במקרה ש.תתגלה הדבקה1 בין היתר הופחתה .צפיפות הכליאה באמצעות שחרור אסירים מהכלא מכוח תקנות שעת חירום ובאמצעות הפחתת מספר המעצרים2 סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 3 אחד השינויים שקודמו בעת משבר הקורונה וייתכן שימשך גם לאחר סיום המשבר נוגע למידת השימוש בפיקוח אלקטרונ י (ראו פרק4.6). ב- 26 באפריל2020 גדל השימוש בתקני הפיקוח האלקטרוני והגיע לניצול של696 ( תקנים93% מ- 750 התקנים שבידי שב"ס). היות ששב"ס התכוון להמשיך ולהגדיל את מספר המפוקחים, הוא ביקש להגדיל את מספר התקנים, וב- 2 במאי אישרה הממשלה הצעת החלטה להגדלת מספר הת קנים ל- 1,000. תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (מכסת מפוקחים בפיקוח אלקטרוני), התש"ף– 2020 . הצעת המחליטים אושרה ב- 2 במאי2020 . חשוב לציין ששינויים אלו הם זמניים ואינם מייצגים את מצב צפיפות הכליאה בעת שגרה. 3 סביר להניח שמספר המעצרים והשחרורים ישוב להיות כשהי ה ,לכ.שמדינת ישראל תשוב לשגרה להלן עיקרי הדוח צפיפות הכליאה תקנות בתי הסוהר (תנאי מאסר ,)תש "ע– 2010 , ותקנות סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים) (תנאי החזקה במאסר), תשנ"ז– 1997 ,המתייחסות שתיהן למק ומות כליאה שתכנונם החל לאחר י ום תחילת התקנות (וככל האפשר גם ל)תכנון השיפוץ של מקומות הכליאה הקיימים , קובעות כי לרשות ו של כל אסיר וכל עצור צריך לעמוד שטח מחיה של 4.5 "ר מ, כולל השירותים והמקלחת. שטח הכליאה בפועל קטן מכך, ונתונים בעניין זה הובאו בעבר ב דוח ות .רבים של הסנגוריה הציבורית בשנת2014 הוגשה לבג"ץ עתירה שביקשה להגדיל את שטח ה מחיה העומד לרשותם של אסירים ועצורים (עתירה 'מס1892/14 .) בשנת2017 קיבל בג"ץ את העתירה, ופסק שעל שב"ס לספק לכלואים,, בשתי פעימות שטח מחיה כדלקמן: בפעימה הראשונה , שנקבעה ל- 30 באפ ריל2019, אמור היה שטח ה מחיה של כל אסיר ועצור לגדול ולהגיע ל- 3 מ"ר )(כולל שירותים ומקלחת ובמסגרת הפעימה השנייה , עד2 במאי2020 , אמור היה שטח ה מחיה להגיע ל- 4.5 מ"ר ומעלה. מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה למשרד לביטחון הפנים בבקשה לקבל נתונים על צפיפות הכליאה , בפילוח לפי אגפים. בתשובה לע ה פנייה שב"ס מסר כי במועד הפעימה הראשונה, היעד שקבע בג"ץ הושג במלואו; שב"ס גם העביר נתונים ש מהם עלה כי בכל מתקני הכליאה שלו אין מקומות כליאה שהשטח שעומד לרשות הכלואי ם בהם קטן מ- 3 מ"ר. עם זאת, מנתוני שב"ס גם עלה ש במאי2019 (מוע)ד הפעימה הראשונה, כ- 80% ממקומות הכליאה עדיין היו בשטח קטן מ- 4.5 מ"ר לכלוּא – .רחוק מיעד הפעימה השנייה בהודעת עדכון שהעבירה המדינה לבג"ץ בסוף 2019 נמסר שפעולות הבינוי ליישום הפעימה השנייה מתעכבות, והמדינה מייחסת את העיכוב ל"מצב המשטרי התקדימי" שבו הייתה ה מדינה באותה השנה, שגרם ל"חוסר ודאות מובנה". ואכן, בהודעה שמסרה המדינה לבג"ץ בסוף אפריל2020 נכתב כי,במועד הפעימה השנייה שב"ס לא עמד ביעד שקבע בג"ץ. לאחר שמיצה את כל הצעדים שבאפשרותו היה לנקוט עד למועד הפעימה (בין היתר הוספת מקומות כליאה זמניים, הוצאת מיטו ת מת אים ושיפוץ אגפים), כ- 40% ממקומות הכליאה עמדו ביעד של4.5 מ"ר ו- 60% .מהם לא עמדו בו ביולי 2020 צפוי להתקיים דיון בבג"ץ, וככל הנראה מועד הפעימה השנייה י י.דחה סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כאמור, ביקשנו משב"ס לקבל נתונים על צפיפות הכליאה בחלוקה לפי אגפים, במטרה להבין אם יש אגפים ש בהם צפיפות הכליאה גדולה יותר. למרות בקשות חוזרות ונשנות, שב"ס לא העביר נתונים אלו, אלא רק נתונים לפי מתקן .כליאה בינוי והוספת מקומות כליאה בעקבות פסיקת בג"ץ החליט שב"ס שיש להוסיף כ- 6,300 ."מקומות כליאה, ולשם כך הקים את מינהלת "תפנית לצורך ריווח הכליאה, שב"ס נוקט פעולות בינוי, שיפוץ והרחבה; חלקן הן פעולות לטווח הקצר, ואחרות הן פעולות :לטווח הבינוני והארוך - לטווח הקצר הוקמו בכמה בתי סוהר שבעה אגפי אוהלים (ובהם760 מקומות כליאה), ונבנו חמישה אגפים המכונים "כספות" (ובהם823 מקומות כליאה). נציין כי שינויים אלו הם ה יחידים שניתנים לביצוע בפרק הזמן .שקבע בג"ץ ליישום הפסיקה - לטווח הבינוני – החלטת הממשלה3595 משנת2018 , "שדרוג מערך הכליאה והרחבת מרחב ה מחיה בבתי "הסוהר, קבעה ותקצבה פעולות שונות במטרה להוסיף מקומות כליאה ולרווח אותם. בין היתר תוקצבו פעולות בינוי והפעלה בסכו ם של כ- 2 מיליארד ש"ח בפריסה לעשר שנים. סכום זה אמור לשמש להרחבת מתקני הכליאה אל ה בבאר שבע (הוספת כ- 400 מקומות כליאה עד שנת2023) ומעשיהו (הוספת כ- 300 מקומות כליאה עד שנת 2024 ) ולהקמת אשכול כליאה במגידו (הוספת2,400 – 2,800 מקומות כליאה עד שנת2028). נציין ש בינוי המתקנים החדשים צפוי להימשך כמה שנים, והוא כרוך בהתמודדות של שב"ס ו של רשויות אחרות עם אתגרים תכנוניים ואחרים. עד השלמת הבינוי המתוכנן יצטרך שב"ס לקדם את ריווח הכליאה באמצעים .אחרים - לטווח הארוך ,מקודמת הקמתם של שני אשכולות כליאה נוספים אחד בצפון הארץ ואחד בדרומה, במסגרת )תוכנית מתאר ארצית (תמ"א24 ; אשכולות אלו אמורים להיבנות עד שנת2040 , וכל אחד מהם ייתן מענה לכליאתם של כ- 4,000 .אסירים שינויים במדיניות הענישה והטיפול בעוברי חוק כאמור, בשנים האחרונות מדינת ישראל מצויה בתהליך מתמשך שבו ננקטים צעדים רבי ם במקביל, במטרה לשפר את הטיפול בעוברי חוק ו את .ענישתם בשנים2015 – 2011 פעלה ועדה בעניין זה, בראשותה של השופטת דליה דורנר. בשנת2015 הגישה הוועדה דוח :(להלן דוח דורנר), ובו פורטו המלצות בנושא .טיפול בעוברי חוק בין המלצות הוועדה : לא לנסות להשיג הרתעה או שיקו ם באמצעות ענישה, לבחון מחדש את עונשי המקסימום ולהימנע מקביעת עונשי מינימום; להקים יחידת מחקר במשרד המשפטים, אשר תלווה שינויים במדיניות הענישה; להרחיב את פעילותם של בתי משפט קהילתיים, לייעל את עבודת ועדות השחרורים בבתי הסוהר, להגדיל את המשאבים שניתנים לרשות )לשיקום האסיר (להלן: רש"א ולהחיל פיקוח על גורמים שמספקים שירותי שיקום באופן פרטי; ל הקים בתי מעבר שיאפשרו ריצוי מאסר מחוץ לבתי סוהר; להרחיב את מעגל האסירים שעונש המאסר שלהם מומר בעבודות שירות, .משישה חודשים לתשעה חודשים סוג יות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המלצות דוח דורנר אומצו בהחלטת ממשל 'ה מס3595 שהוזכרה לעיל, וכן בהחלטות ממשלה נוספות. בעקבות זאת קם במשרד המשפטים צוות התביעה בראשותו של עו"ד שלמה למברגר , שבחן אם יש ב דוח דורנר כדי להשפיע על מדיניות התביעה. דוח מסכם של צוות זה פורסם בשנת2018 , ו בין היתר נקבע ב ו שבמקרים המתאימים לכך מבחינת מ סוכנות הנאשמים, יש לשלב אותם בהליכים שיקומיים מחוץ לכ ו תלי בית הסוהר, והומלץ על כמה הליכים חלופיים, שיוצגו בהמשך. יודגש כי מסקנות אלו אינן נובעות בהכרח מהצורך להפחית את צפיפות הכליאה ,אך בכוחן להשפיע גם על היבט זה של החיים בבית הסוהר. להלן נציג את נקודות הצ ,יון העיקריות שהוזכרו לעיל .על ציר הזמן 2011 תחילת פעילות ועדת דורנר– הוועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים 2014 עתירה לבג"ץ בעניין מרחב ה מחיה לאסירים 2015 דוח ועדת דורנר 2016 'החלטת ממשלה מס1840 2017 פסיקת בג"ץ בעניין מרחב ה מחיה ל אסירים 2018 ינואר– דוח צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר 2018 פברואר– 'החלטת ממשלה מס3595 2019 מאי– יישום פסיקת בג"ץ – פעימה ראשונה 2020 מאי– יישום פסיקת בג"ץ– פעימה שנייה להלן יוצגו בקצרה עיקר השינויים במדיניות הענישה שנ נקטו במדינת ישראל בשנים האחרונות בעקבות דוח דורנר דוח ו :צוות התביעה בתי משפט קהילתיים הם מודל חדש יחסית להתמודדות עם פשיעה, המבוסס על הפניית עוברי החוק לאפיק טיפולי-שיקומי, תוך השבתם לקהילה והסתמכות על משאבי קהילה, .כמו תוכניות גמילה, שיקום ושירותי רווחה בתי ( המשפט הקהילתיים החלו לפעול כפיילוט בשנת המשפט תשע"ה2015-2014), מספרם גדל מדי שנה, וכיום פועלים שישה בתי משפט קהילתיים בשש ערים בארץ. פרופיל הענישה בבתי המשפט הקהילתיים שונה במידה ניכרת מזה ,של בתי המשפט הרגילים: עיקר הענישה בהם מבוסס על מאסר על תנאי שירות לתועלת הציבור, קנסות או פיצויים, ובמקביל לכך נערך מעקב באמצעות צווי מבחן ו .דיונים תכופים בבית המשפט הקהילתי ממשלת ישראל התכוונה לעגן את בתי המשפט הקהילתיים בחקיקה כהוראת שעה, אך תזכיר החוק עדיין לא הופץ. עד חודש פברואר 2020 החלו בתהליך במסגרת זו930 ( נאשמים, רובם הגדול82% ) בעלי עבר פלילי. כרבע מהם סיימו בהצלחה את התוכנית, מחציתם משתתפים פעילים בה, וכרבע מהם נשרו ממנה( . חלק ניכר מהנאשמים המשתתפים82% ) הם בעלי עבר פלילי, .וכמחצית מהמשתתפים ריצו בעבר מאסר( רק מיעוט מהנאשמים בתוכנית17% )בשנת תשע"ט סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הם ע רבים ,אף שלפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה כשליש מהעומדים לדין בכלל בתי המשפט בישראל הם .ערבים ריצוי מאסר בעבודות שירות ,מאסר באמצעות עבודות השירות נועד לצמצם את השימוש בכליאה לתקופות קצרות בשל ה עלות הגבוהה של הכליאה ו.חוסר יעילותה במניעת חזרה לפשיעה לעבודות השירות יש יתרון גם ב עבור ה אסירים , שנחסכים מהם הכליאה ו חסרונותיה . ,כמו כן הישארות ם של הנאשמים במסגרת הקהילה יכולה לסייע בשיקום ה אסיר ומשפחתו. עבודות השירות מוסדרות בחוק העונשין, תשל"ז– 1977 , (להלן: חוק העונשין); עד לאחרונה יכלו בתי המשפט להעניש בעבוד ות שירות את מי שנשפט למאסר שאורכו עד שישה חודשים, אך באפריל2019 נכנסה לתוקף הוראת שעה 'המאפשרת להוסיף לאוכלוסייה זו גם את מי שנשפט למאסר שאורכו עד תשעה חודשים (תיקון מס133 לחוק העונשין). עקב כך נוספה למעגל עובדי השירות גם אוכלוסייה שעשויה להיות מורכבת י ותר– אסירים שנשפטו למאסר של בין שישה לתשעה חודשים . לאחר התיקון לחוק גדל מספר עובדי השירות בכ- 5% , מכ- 1,840 עובדי שירות בממוצע בחודשים שקדמו לתחילת השפעת החוק על מספר העובדים לכ- 1,930 עובדי שירות .לאחר מכן כמו כן, משך עבודות השירות הממוצע התארך מכ- 4-3.9 חו דשים לכ- 4.2 חודשים . כ- 70% מעובדי השירות היו מוכרים לשב"ס עוד בטרם החלו בעבודות השירות– או שריצו בעבר מאסר בכלא או בעבודות שירות, או שנעצרו על ידי המשטרה, או שהיו תחת פיקוח אלקטרוני. לחלקם אף נרשמו כמה מהנ"ל . לפי המשרד לביטחון הפנים, העבודה עם עובדי השירו ת היא מורכבת, היות שמדובר במי שאינם מורגלים בניהול אורח .חיים נורמטיבי ,לפי עמדת שב"ס החוק לא נתן לממונה על עבודות השירות די סמכות לשיקול דעת בדבר מסוכנות האסיר או מאפיינים נו ספים שלו בעת קביעת ההתאמה שלו לעבודות שירות . שב"ס ציין ב עניין זה כי מוטב היה אילו ,ניתנה לממונה הסמכות להתבסס בהשמה על מאפיינים נוספים של עובד השירות, כמו היותו מכור לסמים בעל נתונים אישיים המצביעים על היעדר אפשרות השמה וא יכולת לעמוד בתנאי עבודות השירות, ואף על סירובם של מעסיקים לקבל עובדי שירות בעלי פרופיל מורכב (רפואי או אישי) או עב רייני מין ה מסוכנ ים .לציבור הטיפול בקהילה בעוברי חוק (שאינם אסירים משוחררים) ניתן באמצעות צווי מבחן; צווים אלו ניתנים בין היתר 'לאסירים המרצים מאסר בעבודות שירות. תיקון מס133 לחוק העונשין קבע שלכל המרצה עבודות שירות לתקופה העולה על שישה חודשים ת י קבע תו כנית ליווי ושיקום על ידי קצין מבחן, וכתוצאה מכך נדרשת הרחבה של היקף .הטיפול בעוברי חוק באמצעות צווי מבחן שירות המבחן למבוגרים של משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים ביקש לשם כך הגדלה של מספר קציני המבחן, והמשרד ביקש להוסיף73 תקנים לשם כך; עד כה אושרו6 3 תקנים– מחצית .מהמבוקש סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 7 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בשנת2019 , 420 עובדי שירות לא השלימו את המאסר בעבודות השירות ונכלאו. וא מנם מדובר בירידה לעומת .השנים הקודמות, אך עדיין יש מקום לשאול מהן הסיבות לכך שחרור מוקדם מכליאה בטרם ריצוי מלוא תקופת המאסר מתאפשר בשלוש דרכים, המעוגנות ב כמה :הוראות  שחרור ממאסר על תנאי באמצעות ועדות השחרורים (מכוח חוק שחרור ממאסר על תנאי, תשס"א– 2001 .) במסלול זה ועדות השחרורים מקבלות החלטה על שחרור אסירים לאחר שני שלישים מ תקופת מאסרם, תוך בחינה מעמיקה של מגוון רחב של שיקולים ועם התחשבות בחוות דעתם של גורמים .מקצועיים רבים במשך שנים נמתחת .ביקורת על העומס ועל חוסר היעילות בפעולת ועדות השחרורים, ונעשים נסיונות לייעל אותן  שחרור באמצעות היחידה לשחרור ממאסרים קצרים '(המוסדר כהוראת שעה בתיקון מס17 לאותו חוק, שנכנס לתוקף בשנת2018) מאפשר לשחרר מהכלא אסירים שנש פטו למאסר של שלושה חודשים עד שנה בתוך שני שלישים ממשך המאסר שנגזר עליהם, בהליך שהוא פשוט ומהיר יחסית להליך המתקיים בוועדות השחרורים. בשנה הראשונה לפעולת היחידה לשחרור ממאסרים קצרים, היא בחנה כ- 2,100 בקשות לשחרור מוקדם, .וכשליש מהן אושרו  שחרור מ י נהלי מוס 'דר בתיקונים מס13 , 41 ו- 54 לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב– 1971 (להלן: פקודת בתי הס והר). מטרתו של השחרור המינהלי הי א להפחית את הצפיפות בבתי הסוהר באמצעות הקדמת מועד שחרורם של אסירים, כתלות במשך המאסר שנגזר עליהם וביתרת המאסר שנותרה להם. סוג זה של שחרור מתאפשר כאשר ,מספרם של כלל הכלואים בשב"ס (שפוטים ועצורים; פליליים וביטחוניים) עולה על תקן הכליאה לשחרור מינהלי שהוא כיום14,000 '. תיקון מס13 לפקודת בתי הסוהר (משנת1993 .) תקף לאסירים פליליים ולאסירים ביטחוניים 'תיקון מס54 , ש קבע שחרור מינהלי שמאפשר הקדמה נוספת של מועדי השחרור מהכלא , אינו חל על אסירים ביטחוניים .נציין ש החוק הטיל על שב"ס חובה ,לשחרר אסירים בשחרור מינהלי לפי משך המאסר ויתרת המאסר ואין לשב"ס סמכות להתחשב בשיקולים אחרים, ובהם רמת המסוכנות של האסירים או צפיפות הכליאה .במתקנים ובאגפים השונים כך כול י להיווצר מצב שאסירים העו מדים ב קריטריונים לשחרור מינהלי מבחינת משך .מאסר ויתרת מאסר ישוחררו מהכלא גם אם הם כלואים באגף שבו הצפיפות קטנה יחסית היות ש אוכלוסיות שונות של אסירים (נשים וגברים ,בגירים וקטינים ,עצורים ואסירים ,פליליים וביטחוניים )כלואות בבתי הר סו שונים או באגפים שונים ,ייתכן ש קבוצות מסוימות של אסירים יושפעו באופן שונה מהשחרור ה מינהלי.  מנתוני שב"ס עולה כי כמעט כל האסירים משתחררים לפני תום תקופת המאסר שנגזרה עליהם. בשנים 2018-2017 ובחודשים הראשונים של2019 , רק2% מהאסירים הפליליים שוחררו בתום מאסר מלא, ו- 14% השתחררו באמצעות ועדות השחרורי.ם בהקשר זה נציין כי רק מי שמשוחרר ברישיון לפי החלטת ועדת .השחרורים (והוא תושב ישראל) מחויב בתוכנית שיקום כחלק מתנאי השחרור  בתקופה זו, שיעור האסירים הביטחוניים ששוחררו בתום מאסר מלא נע בין7% ל- 9% .שאר האסירים שוחררו .באחד משלושת המסלולים שהוזכרו לעיל סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 8 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm פיקוח אלקטרוני הוא אמצעי טכנולוגי שמאפשר לוודא שהמפוקח נשאר ב"מקום הפיקוח" שנקבע לו, ומאפשר מעקב פיזי אחר אסירי ם ששוחררו מהכלא ואחר מי שנעצר עד תום ההליכים ו שוחרר לקהילה. הפיקוח האלקטרוני מוסדר בשני חוקים: חוק ס דר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה– מעצרים), תשנ"ו– 1996 , וחוק שחרור על ,תנאי ממאסר תשס"א– 2011. הפיקוח האלקטרוני חוסך לאסירים ולעצורים את הכליאה על כל חסרונותיה. נוסף על כך, לאפשרות .לשהות בקהילה יש פוטנציאל שיקומי עד לאחרונה היו בידי שב"ס750 תקני פיקוח אלקט( רוני600 בעבור עצורים ו- 150 בעבור אסירים). בין השנים2019-2018 השימוש בתקנים התרחב , אך הוא עדיין אינו מלא – נכון לדצמבר2019 ., בין רבע לשליש מהתקנים היו פנויים לאחרונה אושרו לשימוש שב"ס250 תקנים נוספים, ובכך הגיע מספרם ל- 1,000 ,. עם זאת אין בידינו נתונים.על שיעור הניצול של תקנים אלו נציין שהאפקטיביות של הפיקוח האלקטרוני היא בעיקר בדיעבד, ו אין בכוחו למנוע הפרות של תנאי הפיקוח . מנתוני שב"ס עולה כי בשנת2018 נערכו שימועים ל- 258 חשודים בהפרה, וכ- 30% .מחשודים אלו הוחזרו לכליאה סגירת תיקים בהסדר הליך זה (שמעו 'גן בתיקון מס66 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב– 1982 ) נועד לאפשר לרשויות התביעה להימנע מהגשת כתב אישום בתיקים שבהם התובע לא רואה לנכון לבקש עונש מאסר . ,במסגרת זו תיקו של חשוד ייסגר בתנאי שיודה באשמה ואם אין לו רישום פלילי בחמש השנים האחרונות . כמו כן עליו יקיים אחד או יותר מהתנאים האל ה: תשלום קנס למדינה, תשלום פיצוי לנפגע העבירה, התחייבות להימנע מביצוע עבירה, עמידה בתנאי תוכנית שיקום, נקיטת פעולות לתיקון הנזק שנגרם עקב העבירה. מדובר בהליך מעין ,שיפוטי ש בו נקבעים.תנאים שעל החשוד למלא ההליך מנוהל על ידי תובע, ולרוב הנאשם בו אינו מיוצג על .ידי סנגור הליך זה חוסך מהחשודים את ה ""כתם של הרשעה פלילית, ו אף מ סיר עומס ממערכת המשפט , תוך קביעת תנאים שאותם החשוד ים צרי כים למלא. אף ש אין להליך של סגירת תיקים בהסדר השפעה ישירה על הכליאה , ה מידע על יו מוצג במסמך הן ב של המקום ההולך וגדל שהוא תופס במכלול השינויים במדיניות הענישה והן משום ש הוא מייצג ,חלק מהתפיסה הרחבה יותר ההולכת ומתפתחת במערכת האכיפה בשנים האחרונות המתייחסת להיבטים נוספים .על ענישת העבריינים אפשר לראות בהסדר מותנה אפיק שמסיט נאשמים מהמסלול הפלילי אל חיי ם נורמטיביים, .ובחלק מהמקרים יש לו ערך שיקומי  בשנים האחרונות נרשמה עלייה במספר התיקים שנסגרו בהסדר . בשנת2018 ,למשל מחלקת התביעות המשטרתית סגרה בהסדר פי חמישה תיקים מב שנת2017 ; בשנים אלו הוכפל מספר התיקים שנסגרו בהסדר על ידי מחלקת העררים של פרקליטות המדינה (תיקים אלו נפתחו בגין מגוון עבירות) ועל ידי מוסמכי היועץ המשפטי לממשלה בפרקליטות המדינה, בתחום עבירות הבנייה. בס ך ול הכ נערכו בשנת2019 כ- 5,700 .הסדרים  האפשרות לסגור תיקים בהסדר הוסדרה עבור עבירות שנחשבות קלות יחסית, אולם רשימת העבירות המאפשרות סגירת תיקים בהסדר מתעדכנת מעת לעת, ונוספות לה עבירות חדשות. בהרחבה הבאה יש סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 9 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כוונה להכניס למסגרת ההסדרים המותנים גם תיקים של עבירות איומים בין בני זוג ובין הורים לילדיהם הקטינים. הדבר יצריך הגדלה של מספר קציני המבחן שעומדים לרשות היחידה להסדר תיק מותנה במשטרת ישראל, בש .ל הצורך בביצוע הערכות סיכון מעמיקות  עד מועד כתיבת המסמך לא נערכו מחקרים לבחינת כלל ההשפעות של אפיק זה לטיפול בעוברי חוק, ולכן אין בידי מערכת אכיפת החוק מידע על השפעת הגידול של סגירת התיקים בהסדר על מערכת המשפט, ואף .לא על עבריינות חוזרת שיקום אסירים בבת י הסוהר ולאחר השחרור מכלא יותר מ- 40% מהאסירים חוזרים לכלא ב תוך חמש שנים מיום שחרורם. פעולות שיקום יכולות למנוע חזרה לפשיעה ולכליאה, וזאת לטובת האסיר ולטובת כלל החברה. גורמים רשמיים (ובהם ועדת דורנר וצוות התביעה שפעל ,בעקבותיה) הדגישו את הצורך בפעולות שיקום ובייחוד בהקשר של שינויים במדיניות הענישה, שהוזכרו לעיל, אשר .חלקם מקדמים מניעת כליאה מלכתחילה וחלקם מאפשרים שחרור מוקדם מהכלא שיקום אסירים בבתי הסוהר 'תיקון מס42 לפקודת בתי הסוהר משנת2012 .קבע כי באחריות שב"ס לערוך פעולות שיקום בתוך בתי הסוהר במסגרת התי קון לא הוגדר מהו שיקום , אך נקבע שהמועד, ההיקף והתנאים לשיקום ייקבעו בתקנות ובפקודות ;השירות תקנות אלו לא תוקנו עד היום . ,על פי שב"ס הוא מקיים פעולות שיקום בכלא, וקיים אותן גם בעבר, עוד לפני 'תיקון מס42 לחוק. חלק מהשיקום נעשה במחלקות ייעודיות, ולצ י דן פוע לות קבוצות טיפוליות ב כמה תחומים. משב"ס נמסר כי בעקבות תיקון החוק הוא הרחיב את פעולות השיקום, ובמסגרת זו גייס לשורותיו בשנים2018-2017 כ- 100 עובדים סוציאליים. שב"ס לא מסר מידע על גיוסם של אנשי מקצוע מתחומים טיפוליים-שיקומיים נוספים כמו פסיכולוגים, קרימינול.וגים או אנשי חינוך ,למרות בקשתנו שב"ס לא העביר לידינו נתונים על האסירים שמשתתפים בתוכניות השיקום בכלא. על כן, אין באפשרותנו לדעת כמה אסירים משתתפים בכל אחת מהתוכניות וכמה אסירים שוחררו מבתי הכלא בלי שעברו הליך שיקום בעת מאסרם. עם זאת, ,ככלל נראה ש מי שנגזר עליו מאסר קצר יחסית אינו משתתף בתוכניות שיקום, וחלק לא מבוטל מ ה .משתחררים מבתי הסוהר לא עברו כל תהליך שיקום יתר על כן, לאור השינויים במדיניות הכליאה, שמטרתם לקצר את משך המאסר, לאסירים שישתחררו בתום מאסר קצר יהיו פחות הזדמנויות להשתתף בתוכניות שיקום. גורמי מקצוע מותחים ביקורת על כך ומציעים שתוכניות השיקום יתחילו בבתי הסוהר וי י משכו ברצף לאחר השחרור. עוד עלתה ביקורת על מגוון תוכניות השיקום בשב"ס ועל היבטים ארגוניים כמו הי עדר תכנון מערכתי והיעדר מעקב מחקרי מספק. נראה כי בהיבטים אלו לא חל שינוי מאז התקבל תיקון מ 'ס42 .לחוק נתונים על הצלחתן או אי- הצלחתן של חלק מתוכניות השיקום מובאים במחקרים שנערכו על ידי חוקרים ,מהאוניברסיטה העברית בשיתוף פעולה עם שב"ס. על פי מחקרים אלו רוב תוכניות השיקום אינן יעילות במניעת .חזרה לכליאה בחמש השנים שלאחר השחרור מהכלא יש תוכניות שה משתתפים בהן גילו נטייה מופחתת לחזרה סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 10 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לכליאה במשך תקופה קצרה לאחר סיום התוכנית, אך נט י יה זו פחתה או נעלמה בחלוף השנים. יש תוכניות שבהן נרשמה הצלחה יחסית במניעת חזרה לכליאה: תוכנית שיקום קבוצתי, חלק מתוכניות ההשכלה, תוכנית "בית התקווה" וחלק קטן מתוכניות ההכשר .ה המקצועית ,ככלל תוכניות השיקום של שב"ס נערכות בשפה העברית . מאפיין זה יכול להיות חסם מפני השתתפותם של אסירים שאינם דוברי עברית ברמה שמתאימה להשתתפות בתוכניות– מדובר בחלק מהאסירים הערבים, שהם .כמחצית מהכלואים הפליליים בשב"ס, ובחלק מהעולים החדשים שיקום ל אחר השחרור מהכלא הרשות לשיקום האסיר (רש"א) מפעילה מגוון מענים במסגרת תוכניות השיקום שהיא עורכת. כל תושב ישראל שריצה את עונשו בכלא זכאי להשתתף בשיקום של רש"א, אולם רק מי ששוחרר מהכלא לאחר החלטת ועדת שחרורים חייב בשיקום. גם היחידה לשחרור ממאסרים קצרים יכולה להתנות את השחרור בתוכנית שיקום של רש"א, אך במקרים רבים אסירים אלו אינם מופנים לרש"א בשל יתרת תקופת הרישיון הקצרה שיש להם, אשר אינה מאפשרת השתתפות אפקטיבית בתוכניות שיקום. מי ששוחרר מהכלא לאחר ריצוי מלא של מאסרו או בשחרור מינהלי (ללא ועדת שחרורים) אינו חיי ב להשתתף בתוכנית שיקום לאחר .שחרורו היות שכאמור רק מיעוט מהמשוחררים הפליליים שוחררו לאחר החלטת ועדת שחרורים, בפועל רוב האסירים המשוחררים אינם חייבים בשיקום. יש אסירים שרוכשים שירותי שיקום מגו פ ים פרטיים , אשר לא בהכרח פועלים לפי אמות המידה של רש"א. מבקר המד ינה מתח ביקורת על כך ב דוח מ שנת2014 , שבו העלה את סוגיית האסירים שידם אינה משגת לרכוש שירותי שיקום באופן פרטי, ואף את סוגיית היעדרם של מנגנוני פיקוח ובקרה על איכות התוכניות, יישומן ועמידת האסירים בהן .לרש"א לא ידוע כמה משקמים פרטיים פועלים וכמה אסירים מסתיי עים בשירותיהם, ואף לא .ידוע מה איכות הפיקוח שלהם על האסירים בתשובה על פנייתנו בעניין זה מסר המשרד לביטחון הפנים כי "לא מתקיימים תהליכי שיקום פרטיים בתוך בתי הסוהר". המשרד לא השיב על ה שאלה אם יש בידיו נתונים על אסירים שהכינו תוכנית שיקום באופן עצמאי לקראת .ועדת השחרורים משרד המשפטים מסר כי הוא אינו פועל להסדרה בחוק של תוכניות שיקום פרטיות ואף אינו סבור שיש בכך צורך בעת הזו. בעקבות השינויים במדיניות הענישה, צפוי שחלק מעוברי החוק שבעבר היו נכלאים, מעתה לא י י .כלאו שירות המבחן למבוגרים של משרד הרווחה הוא הגוף .שאחראי על הטיפול בעוברי החוק בקהילה בתשובה לפנייתנו, שירות המבחן למבוגרים מסר הערכה שלפיה )בעקבות כלל השינויים במדיניות הענישה (ובהם הרחבת עבודות השירות יתווספו לקהילה1,500 – 2,000 עוברי חוק ששייכים לאוכלוסייה שעד כה הייתה מרצה עונש מאסר בכלא, ויש לתת את .הדעת לרמת המסוכנות שלהם קציני מבחן מעורבים במגוון אפיקים לטיפול בעוברי חוק שאינם נכלאים בבתי הסוהר, ובין היתר בטיפול ב אלה י שנ ,דונו למאסר באמצעות ריצוי עבודות שירות ב אלה ,שתיקם נסגר בהסדר ב אלה שהופנ ו לבתי דין קהילתיים ואף באל ה שהשופטים החליטו לחרוג בעניינם ממתחם העונש ההולם– אפיקים .שפעילותם הורחבה וצפויה להתרחב עוד בעתיד לפי תשובת שירות המבחן למבוגרים בעניין זה, לצורך יישום כלל ה המלצות דוח ב צוות התביעה ליישום דוח דורנר, משרד הרווחה ביקש לקבל73 תקנים לתגבור כוח האדם הרלוונטי. נכון לינואר2020, משרד האוצר אישר36 מה בקשות. סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 11 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 1. מבוא ענישת עוברי חוק בישראל ובעולם מסתמכת במידה רבה על כליאה בבתי סוהר. בשנים האחרונות גוברת ה ביקורת על יעילות הכליאה כאמצעי למניעת עבריינות חוזרת, ובמקביל גוברת ההכרה בצורך ב גישות נוספות וחלופיות לטיפול ב עוברי חוק ולענישתם– דרכים המבו ססות על שיקום וטיפול בתוך הקהילה , בעיקר כשמדובר ב עוברי חוק שנשפטים למאסרים קצרים בעקבות עבירות שנחשבות ללא .חמורות גישות חדשות אלו משתקפות ב מסקנות ועדת דורנר, שהוקמה לצורך ב חינת דרכי הטיפול בעוברי חוק ובענישתם ו פעלה בשנים2011 – 2015 (ראו פירוט בהמשך הפרק) . כמה מ גישות אלו שולבו בתיקוני חקיקה והחלטות ממשלה ,שיפורטו בהמשך המסמך. לצד ה דיון ביעילות הכליאה מתקיים דיון ב תנאי ה מחיה בבתי הכלא, ובאופן ספציפי ב צפיפות הכליאה. בשנת2017 פסק בג"ץ שבתי הכלא בישראל צפופים מדי ושיש להקטין את צפיפות הכליאה )(מאסר ומעצר בתהליך .הדרגתי4 ,היות שבינוי בתי סוהר חדשים הוא תהליך ממושך בשני ם האחרונות מערכת אכיפת החוק החלה ל תכנן ול נקוט שלושה סוגי צעדים שבכוחם להפחית את צפיפות הכליאה , והם גם עולים בקנה אחד עם הגישות החדשות המקדמות שיקום וטיפול: 5  צעדים למניעת כליאה בבתי סוהר ובבתי מעצר, ,ובהם ריצוי המאסר בעבודות שירות מאסר על תנאי, פיקוח אלקטרוני על עצורים ו על אסירים( , חלופות מאסר דהיינו שהייה במתקנים שאינם בתי סוהר), שיפוט בבתי משפט קהילתיים שמפנים את העבריינים למסלול )שיקומי (שבין היתר כולל צווי מבחן ושירות למען הציבור , סגירת תיקים בה סדר מותנה וחריגה ממתחם העונש ההולם. 6  צעדים לשחרור כלואים מבתי הסוהר , ובהם פיקוח אלקטרוני ו הר חב ת השימוש ב שחרור מוקדם, כולל שחרור מינהלי מוגבר ושחרור באמצעות יחידה למאסרים קצרים, בנוסף לוו עדות השחרורים שפועלות זה שנים רבות.  צעדים להגדלת שטח ה מחיה לכלואים בב תי הסוהר ובבתי המעצר, ובהם בני ית בתי כלא חדשי ,ם הוספת אגפים בבתי כלא קיימים ו פתיחת אגפי אוהלים. בעקבות יישום צעדים אלו ,צפוי שבשנים הקרובות מספר עוברי החוק שחיים בקהילה .יגדל 4 פסיקת בג"ץ 'בעתירה מס1892/14 . 5 .בהמשך המסמך נפרט על אודות כל אחד מצעדים אלו 6 חריגה ממתחם העונש ההולם משמעותה שבית המשפט יוכל לחרוג ממתחם הענישה שנקבע בחוק, בהתאם לשיקול דעתו. בעניין זה נפרט בפ רק4.2 . אפשר להפחית את צפיפות הכליאה במתקני הכליאה :באמצעות צעדים למניעת כליאה הרחבת שחרורים מבתי הסוהר הגדלת שטח המחיה סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 12 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm במסמך זה יובאו מידע ו נתונים על ,צפיפות הכליאה ה על צעדים שננקטו ל הקטנתה על ו שינוי י ם ב מדיניות הענישה שנעשו בשנים האחרונות, ותובא התייחסות ל היערכות ם של כמה גורמים ל קראת העלייה ב שחרור של עוברי חוק לקהילה. דוח דורנר לבחינת דרכי הטיפול בעוברי חוק ובענישתם , 2015 דרכי הטיפול ב עוברי חוק נמצאות על סדר-היום הציבורי זה שנים רבות, ובשנת2011 החליט ה ממשלת ישראל להקים ועדה ציבורית לבחינת הנושא – ועדת דורנר. 7 הוועדה דנה באופן הטיפול ב עוברי חוק שנגזר דינם , הן בעת כליאתם ו הן בקהילה , בדרכים לאמוד עלות ותועלת של דרכי ענישה שונות ובדרכים חדשות להתמודדות עם עבריינות ועם עוברי חוק . בדוח הוועדה, שהוגש בשנת15 20 ,פורטו כמה תובנות ש עלו בדיוני הוועדה: 8  ;מאסרים ממושכים אינם בהכרח מחזקים את ההרתעה  ,צעדי שיקום בקהילה (למשל ריצוי המאסר ב עבודות שירות, צווי מבחן ושירות למען הציבור) צפויים;להניב תוצאות טובות יותר מאשר שיקום בכלא  מאסר ים הם בין היתר אמצעי ל צמצ ו ם הפשיעה מחוץ לכותלי הכלא , באמצעות הרחקת העברייני ם מהקהילה .יש להביא בחשבון שח לק מהכלואים ממילא לא ישובו לעבור עבירות לאחר השחרור, ועבורם המאסר ככלי למניעת עבריינות חוזרת הוא ת פחו רלוונטי ;  לכליאה יש עלות גבוהה, ש אפשר לנתב ;לאמצעים אחרים לצמצום הפשיעה9  בעת המאסר ה אסירים מאבדים חלק מהכישורים והיכולות להתפרנס באופן חוקי . המאסר אף מחזק דפוסי חשיבה והתנהגות עברייניים. ,מסיבות אלו סיכוייהם של אסיר ים לשעבר לחזור ולבצע עבירות גדול מ סיכוייהם של עוברי חוק שנידו נו לעונש מחוץ לכותלי הכלא. 7 החלטת ממשלה3767 של הממשלה ה- 32 מתאריך23 באוקטובר2011 ,הק מת ועדה ציבורית לבחינה של מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים. 8 דוח דורנר הועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים דין וחשבון , אוגוסט2015 . 9 על פי דוח דורנר, העלות הישירה של הכליאה בישראל היא כ- 10,000 ש"ח לחודש לאסיר בממוצע, וזאת בנוסף על עלויות תמיכה במשפחות האסירים ועלויות הנוצרות עקב החלשה נוספ ,ת של אוכלוסיות החלשות ממילא שעלולה בעצמה להגביר נטייה לעבריינות. שם. על פי דוח של מבקר המדינה, עלות כליאה של אסיר היא כ- 150,000 ש"ח בשנה, כלומר כ- 12,500 ,ש"ח בממוצע לחודש. מבקר המדינה היבטים בשיקום אסירים , דוח ,ביקורת2014 ,. על פי נתונים שהעביר למרכז המחקר והמידע של הכנסת אגף התקציבים של משרד האוצר עלות הכליאה לאסיר היא כ- 200,000 ש"ח בשנה. חישוב זה מבוסס על חלוקת תקציב השכר והקניות של שב"ס (ביצוע בפועל) (בשנת2019 - 2.98 מיליארד ש"ח) במספר הכלואים; נציין כי בשיטת חישוב זו, עלות הכליאה לאסיר משתנה במידה רבה עם השינויים במספר האסירים בשב"ס. עוד נציין כי תקציב שב"ס כולל הוצאות רבות שלא בהכרח קטנות עם הירידה במספר האסירים– בעיקר משכורות של אנשי הסגל (כתלות, כמובן, בגודל הירידה) ופנסיה של גמלאי שב"ס, וכן עלות החזקת מתקני הכליאה. מכאן שהעלות השולית של כל אסיר שכליאתו תימנע היא קטנה מ- 200,000 ש"ח לשנה. הנתון על גובה התקציב ועל חלקם הגדול של המשכורות והפנסיות הועבר על ידי יונתן פלורסהיים, רפרנט ביטח ,ון פנים באגף התקציבים, משרד האוצר, שיחה4 במרץ 2020, דוא" ,ל5 במרץ2020 . סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 13 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לאור זאת סברה הוועדה שיש לפעול לצמצום השימוש במאסרים שאינם הכרחיים להגבלת העבריינות של עוברי חוק בעלי מסוכנות גבוהה, ואף להרחיב את השימוש בעונשים זולים ויעילים ,יותר ש עומדים בעקרון ההלימה בין חומרת העבירה לחומרת הענישה. צעדים אלו , על פי ,הוועדה יביאו להקצאה יעילה ונכונה יותר של המשאבים המופני .ם לנושא להלן עיקרי המלצות ועדת דורנר: 10  התווי י ת עקרונות לעמדה ממשלתית ביחס ל חקיק ה בעניין עבירות ועונשים – ועדת דורנר המליצה שהממשלה לא תנסה להשיג הרת עה או שיקום באמצעות החמרת ענישה, וכי בעת קבלת החלט ה על החמרת עונש על עבירה מסוימת , י ובא בחשבון מידע על ר מות הענישה הנה ו גות בעבירה זו ועל עלות השינוי. 11 ,על פי ועדת דורנר יש להימנע מקביעת עונש מינימלי על עבירות ; בטווח הארוך יש לבחון מחדש את עונשי המקסימום על עבירות שונות, ו בעת קביעת עבירות חדשות או הרחבת עבירות קיימות, יש לבחון אם אכן נחוץ להסתייע בדין הפלילי או שיש אפשרות להתמודד עם העבירה באמצעות המשפט ה מינהלי , דיני נזיקין .וכדומה  מחקר, מעקב ושקיפות – הומלץ להקים ,יחידה למחקר ומידע במשרד המשפטים שתתמקד במדיניות ענישה, שיקום וגזירת הדין, בנוסף לליווי ניסויים (פיילוטים) בתחום הענישה והשיקום.  בתי משפט קהילתיים– הומלץ לאמץ את המודל הניסויי של עמותת אשלים ולהקצות שופטים שימונו לבית המשפט הקהילתי, לקבוע קריטריונים להפניית תיקים למסלול הקהילתי ולהתוות מנגנון ניתוב תיקים פנימי בבית המשפט, .שיפעל על פי קריטריונים אלו12  שחרור מוקדם ממאסר– זאת באמצעות הדינים העוסקים בשח רור מוקדם, ולא באמצעות תיקון חוק העונשין, תשל"ז– 1977 (להלן.): חוק העונשין13 לשם כך הומלץ לייעל את עבודת )ועדת השחרורים, להגדיל את המשאבים שניתנים לרשות לשיקום האסיר (להלן: רש"א , 10 דוח דורנר הועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים דין וחשבון , או גוסט2015 . 11 ועדת דורנר הציעה כי הערכת עלות השינוי תיעשה על ידי משרד האוצר. במקביל לכך דנה הוועדה בעלויות הכליאה ומנתה בדוח עלויות ישירות (עלות מתקני המאסר וסיוע שהמדינה נותנת למשפחות הכלואים) ועלויות עקיפות– החלשת אוכלוסיות שהן חלשות מלכתחילה; פגיעה חברת ית, ובעיקר בילדים; פגיעה ביכולת ההשתכרות החוקית, ובעקבות כך עלייה בפשיעה; הקטנת תוצר המדינה, אובדן הכנסות למדינה והגדלת .תשלומי ביטוח לאומי 12 בתי משפט קהילתיים הם מודל חדש יחסית להתמודדות עם פשיעה. מודל זה מבוסס על ההנחה שחלק מהעבירות מתבצעות על רקע בעיות חברתיות- כלכליות שמובילות לעבריינות ולעבריינות חוזרת. כדי להתמודד עם הבעיה יש לאתר את השורש שלה ולטפל בו במבט שיקומי- הוליסטי, תוך השבת העבריין לקהילה שנפגעה והסתמכות על משאבי הקהילה, למשל תוכניות גמילה, שיקום ושירותי רווחה. לפירוט בעניין בתי המשפט הקהילתיי ם ראו פרק4.3 . 13 חוק העונשין, תשל"ז– 1977 . ועדת דורנר המליצה על צמצום מספר ה מאסרים שאינם הכרחיים וענישה באפיקים זולים ויעילים .יותר סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 14 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שהיא הגוף האחראי על שיקום אסירים משוחררים בישראל, ולהחיל פיקוח על משקמים פרטיים., אשר בעת דיוני ועדת דורנר פעלו ללא פיקוח  ריצוי מאסר בבתי מעבר– בתי מעבר הם מרכזים של שיקום ושילוב בחברה הפועלים ב אופן דומה לחלק מההוסטלים שפעלו בעת דיוני ועדת דורנר. ב תים אלו מאפשר ים לאסירים השוהים ב הם לצאת בשעות היום לפעילות תעסוקתית או אחרת בשילוב עם ,פעילות טיפולית .שיקומית או תעסוקתית ועדת דורנר המליצה להסמיך את ועדות השחרורים להעביר למרכזים אלו אסירים בשנה האחרונה לפני תום שני שלישים מתקופת מאסרם, ולאחר שריצו .מחצית מתקופת מאסרם  עבודות שירות כחלופה למאסרים קצרים– הומלץ להסמיך את בית המשפט להמיר בעב ו וד ת שירות עונשי מאסר לתק ו פה של עד תשעה חודשים (בעת דיוני הוועדה היה משך )התקופה המרבית שאפשר המרה לעבודות שירות שישה חודשים ,ול אפשר לממונה על עבודות השירות להביע עמדה בעניין התאמתו של הנידון לעונש זה. עוד המליצה ועדת דורנר כי המדינה תקלוט מכסה קבועה מראש של עובדי שירות כדי לענות על החוסר הקיים במקומות עבודה לאוכלוסייה זו. במסמך זה יובאו מידע ונתונים על אימוץ המלצות הוועדה על ידי הממשלה ו יישומן ו על פעולות נוספות ש מערכת אכיפת החוק החלה ביישומן בכמה תחומים: ה,פחתת צפיפות הכליאה שינוי ב התייחסות לעוברי החוק בהי בטים של ענישה, שיקום וטיפול בכלא ובקהילה. 2 . צפיפות הכליאה בישראל בשנת2015 אימצה העצרת הכללית של האו"ם את הסטנדרט המינימלי לטיפול באסירים (המכונ ה גם )""כללי מנדלה,הקובע ,בין היתר שיש צורך ב שטח מחיה מינימלי.לאסירים14 צורך זה הוגדר בהנחיות הטכניות לתכנון בתי"סוהר שפרסם האו ם בשנת 2016 :כלהלן לאסיר יחיד בתא יוקצה שטח שלא יפחת מ- 5.4 מ"ר, ולאסירים שחולקים תא יוקצה שטח שלא יפחת מ- 3.4 מ"ר לכל אסיר. בתאים עם מיטות קומתיים יש להקצות לפחות2.6 מ"ר ל כל 14 United Nations Office on Drug and Crime. The United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners. General Assembly resolution 70/175, annex, adopted on 17 December 2015. P.5, Rule 13. התייחסות ראשונית לצורך בשטח מחיה מינימלי לאסירים נקבעה בקונגרס הראשון למניעת פשיעה ולטיפול בעוברי חוק, שערך האו"ם בשנת1955 .. במועד זה לא נקבע מהו שטח המחיה המינימלי Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners Adopted by the First United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, held at Geneva in 1955, and approved by the Economic and Social Council by its resolutions 663 C (XXIV) of 31 July 1957 and 2076 (LXII) of 13 May 1977. סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 15 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אסיר, ובתאים עם מיטות של שלוש קומות– 2.3 .מ"ר לכך מצטרפים סטנדרטים מינימליים למרחק בין הקירות, לגובה התקרה ו ל שטח ם של פתחי ם ל אוורור ו ל.כניסת אור יום15 בסקירת ספרות שערך שב"ס בשנת2013 נמנו כמה השפעות שליליות של צפיפות הכליאה על הכלואים. בין היתר, נסקרו מחקרים שטענו כי צפיפות עלולה ליצור הזדמנויות לעבריינות אסירים , משום ש היא מקשה על הסגל לפקח על הנעשה; בשל הצפיפות, וככל שמספר האסירים במתקן עולה, חלק מהאס י רים אינם זוכים להשתתף בתוכניות טיפול, וגישתם לאנשי הסגל .הטיפולי פוחתת נוסף על כך, מחקר שנערך בשב"ס בשנים2009 - 2010 ה עלה ש ככל שהשטח האפקטיבי של האסיר קטן, כך גדל מספר אירו עי האלימות באגף. 16 כליאה בצפיפות עלולה .גם לגרום להיגיינה ירודה ולעלייה בתפוצת מחלות17 בהקשר זה נציין כי בעת סיום כתיבת ,המסמך במסגרת ה התמודדות עם משבר נגיף הקורונה תוקנו תקנות שעת חירום המאפשרות להוציא לחופשה אסירים המצויים ב- 30 הימים האחרונים למאסרם, במטרה להקטין את צפיפות .הכליאה18 בדברי ההסבר להצעת התקנות נכתב כי האסירים מוחזקים בשטח מחיה ,סגור ,צפוף ומצומצם יחסית, וכי מטרת התקנות היא למזער את הסיכון הברור בהדבקה בנגיף שעלולה להסלים במהירות להתפשטותו בתוך מקומות המעצר ובתי הסוהר ולגרום להדבקה ו ל תחלואה המונ ית של אסירים, עצורים ואנשי שב"ס וכל הבאים איתם במגע, לרבות .סנגורים, תובעים, שופטים וציבור באי בתי המשפט19 צעדים נוספים שנקט שב"ס הוזכרו במסמך שהכין מרכז המחקר והמידע של הכנסת לקראת דיון ב נושא זה, שנערך ב וועדה המיו חדת .בעניין ההתמודדות עם נגיף הקורונה20 15 השטחים שהוזכרו לעיל כוללים את שטחי המיטות (או מיטות קומתיים), שמוערך ב- 1.6 .מ"ר UNOPS, Technical Guidance for Prison Planning, 2016. 16 השטח האפקטיבי הוא פרמטר שמביא בחשבון לא רק את שטח התאים, אלא גם את השטחים הציבוריים ואת מספר שעות הטיול המוקצות לאסירים; פרמטרים אלו משתנים מאגף לאגף. במחקר זה לא נמצא קשר מובהק ,בין מספר האסירים בתא או מספר האסירים באגף לבין מספר אירועי האלימות. קתרין בן צבי ותומר כרמל אלימות כלואה– הקשר בין רמת הצפיפות בבתי סוהר פליליים בישראל לרמת האלימות הפיזית . פורסם בביטאון ,שב"ס, צוהר לבית הסוהר2013 , גיליון15 ', עמ82 . 17 פסיקת בג"ץ 'בעתירה מס1892/14 . 18 לחופשה זו יצאו אסיר ים שאינם אסירים ביטחוניים, המרצים מאסר של פחות מארבע שנים ושאינם כלואים עקב .עבירות מין, אלימות במשפחה ואלימות חמורה תקנות שעת חירום (נגיף קורונה החדש) (חופשה מיוחדת לאסיר), התש"ף– 2020 , 27 במרץ2020 . 19 .שם 20 ,נורית יכימוביץ כהן חומר רקע לדיון הוועדה המיוחדת בעניין ההתמודדות עם נגיף הקורונה – התנהלות שירו ת בתי הסוהר עקב משבר הקורונה ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת3 במאי2020 . סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 16 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2.1 חקי קה ופסיקת בג" ץ1892/14 תשתית החקיקה בישראל ב נושא צפיפות הכליאה כוללת התיי סות ח הן לבתי סוהר והן לבתי מעצר . להלן ההוראות הרל וו נטיות , שנקבעו למקומות כליאה שתכנונם החל לאחר יום תחילת התקנות, וככל הניתן גם ל תכנון השיפוץ של מקומות הכליאה ה.קיימים  בתקנות בתי ,)הסוהר (תנאי מאסר ה תש"ע– 2010 , נקבע כי השטח הממוצע לאסיר בתא לא יפחת מ- 4.5 מ"ר ; חישוב השטח לאסיר ייעשה לפי השטח שבין קירות התא, לרבות ,השירותים, הכיור והמקלחת אם ,יש חלקֵ י מספר המיטות בתא. תקנות אלו חלות גם על .אסירים שמוחזקים בתאי בידוד21  בתקנות סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה– ,)מעצרים) (תנאי החזקה במאסר ה תשנ"ז– 1997, נקבע כי השטח הממוצע לעצור בתא לא יפחת מ- 4.5 מ"ר , קרי– אותו שטח ; גם כאן חישוב השטח האמור ,יהיה לפי השטח שבין הקירות, לרבות שטח השירותים, הכיור והמקלחת חלקֵ י מספר המיטות .בתא22 נציין שה חוק לא קבע כללים לגבי צפיפות הכליאה ה מ תייחס ים לתפיסת ההפעלה של אגפים שונים שבהם מתאפשר לאסירים לעזוב את תאיהם ולשהות בחצר או בפעילויות אחר ות)(טיפול, השכלה או תעסוקה. למאפיינים ה אל כ תיתכן השפעה על תחושת הצפיפות הסובייקטיבית .שהאסירים חשים ,כמו כן המחוקק (וכן פסי קת בג"ץ), וראו להלן לא התייחס להבדלים בצ ו רכי אוכלוסיות שונות של אסירים, ולכן לא קבע כללים לגבי אגפים שבהם כלואים אסירים מ אוכלוסיות ייחודיות, כמו קטינים, קשישים, נשים או אסירים עם מוגבלות . כמו כן לא נקבעו כללים שונים לאסירים פליליים לעומת אסירים .ביטחוניים23 מהאמור עולה כי שטח סביר בעיני המחוקק הישראלי הוא לכל הפחות4.5 ,מ"ר לאסיר כולל השירותים והמקלחת, הן בעבור שפוטים (מי שנשפט ו בבית המשפט ונגזר דינם .למאסר) והן בעבור עצורים בפועל, שטח הכליאה הממוצע לאסיר ב ישראל ערב העתירה בעניין לבג"ץ היה קטן מ כך. הסנגוריה הציבור ית מפרסמת לעיתים קרובות דוח ות על ביקורי ה בבתי כל א, ואחד הנושאים .שעולים בהם הוא צפיפות הכליאה ב שנת2013 הסנגוריה הציבורית ייחדה לנושא זה דוח, ו בו נכתב כי בשנים2012-2011 השטח הממוצע בארץ היה3.5-3 מ"ר לאסיר, ו הוא לא גדל במהלך 21 תקנות בתי הסוהר (תנאי מאסר), תש"ע– 2010 , סעיף2 .)(ח 22 תקנות סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה- מעצרים) (תנאי החזקה במעצר), תשנ"ז– 1997 . סעיף3 ()(ה3 .) 23 בפרק4.5 ', העוסק בין היתר בשחרור המינהלי המוגבר (תיקון מס54 לפקודת בתי הסוהר), נעסוק בין היתר .בהבדל בין אסירים ביטחוניים לפליליים, כפי שקבע החוק ב פועל, שטח הכליאה הממוצע לאסיר בישראל קטן מהסטנדרט הזה. התקנות בנושא צפיפות הכליאה הרצויה במתקני כליאה חדשים ומשופצים מלמדות כי בעיני המחוקק הישראלי, שטח הכליאה הסביר הוא לכל הפחות4.5 מ"ר לאסיר, כולל ,השירותים והמקלחת הן בעבור שפוטים והן .בעבור עצורים סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 17 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 20 השנים שקדמו לכתיבת ה דוח. דוח ב אף נכתב ששטח זה קטן יחסית למקובל במדינות ( מערביות שבהן השטח הממוצע הוא כ- 6 – 12 מ"ר לאדם). עוד עלה מ דוח הסנגוריה משנת 2013 כי למעלה ממחצית האסירים שוהים בשטח מחיה של3 מ"ר ומטה, וכי מספר האסירים בתא בישראל (על פי רוב יותר מארבעה בתא) גדול במידה ניכ רת ממספר האסירים בתא .באירופה, שם בדרך כלל האסירים שוהים בתאים בודדים או זוגיים24 דוח ב הפעילות של הסנגוריה הציבורית לשנת2017 , אשר פורסם ביולי2018 , הוגדרה הצפיפות בבתי הסוהר "בלתי ,"נסבלת והשטח לאסיר הגיע לעיתים לכדי2- 3 מ"ר לכלוא, ו בחלק מהמקרים אף לפחות מ.כך25 נוכח צפיפות הכליאה , בשנת2014 הוגשה ל בג"ץ עתירה נגד השר לביטחון הפנים, נציב בתי הסוהר ושרת המשפטים, שביקשה לקבוע שטח מחיה ,הולם לאסיר לתכנן תוכנית לקביעת דרכי הפעולה להשגת שטח מחיה זה ולקבוע לוח זמנים סביר למימוש התוכנית. העותרים העבירו בג ל"ץ נתונים שקיבלו משב"ס, ומהם ע ל ה כי בעת הפקת הנתונים שטח ה מחיה ה ממוצע לאסיר בכלל מתקני הכליאה היה כ- 3.1 מ"ר– פחות משטחי ה מחיה .שנקבעו בחוקים שהוזכרו לעיל26 ,לאחר סדרת דיונים ב שנת 2017 בג"ץ קיבל את העתירה ופסק שעל שב"ס לאפשר לכל אסיר ועצור שטח מחיה מזערי של4 מ"ר ללא שירותים ומקלחת, כמבוקש בעתירה, או4.5 מ"ר כולל שירותים ומקלחת . עוד פסק בג"ץ שהמדינה תעשה את הנדרש להגדלת שטח ה מחיה בשתי פעימות: 27 1. תוך תשעה חודשים מיום מתן פסק הדין (שניתן ב- 13 ביוני2017 ) יהיה שטח מחייתו של כל אסיר ועצור3 מ"ר לפחות, לא כולל שירותים ומקלח ת. 2. תוך18 חודשים מיום מתן פסק הדין יהיה שטח מחייתו של כל אסיר ועצור לכל הפחות4.5 מ"ר כולל שטח השירותים והמקלחת, או4 .מ"ר בלעדיהם 24 משרד המ ,שפטים, הסנגוריה הציבורית צפיפות אוכל וסין– דוח הסניגוריה הציבורית בנושא הצפיפות במתקני הכליאה , יולי2013 . 25 ,משרד המשפטים, לשכת הסנגור הציבורי הארצי, הסנגוריה הציבורית דוח פעילות– 2017, יו לי2018 . בישראל יש כ- 100 בני אדם בעלי סמכות לבקר בבתי סוהר, וכ- 60 מהם מטעם הסנגוריה הציבורית. גיל שפירא, מנהל ,המחלקה לייצוג אסירים בסנגוריה הציבורית, שיחת טלפון1 ביולי2019 . 26 מקור הנתונים שנמסרו לבג" .ץ היה מינהל התכנון של שב"ס בג"ץ 1892/14 , עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לדיון דחוף. העותרים: האגודה לזכויות האזרח בישראל, המרכז האקדמי למשפט ולעסקים ברמת גן וארגון רופאים לזכויות אדם. המשיבים: השר לביטחון הפנים, נציב בתי הסוהר ושרת המשפ .טים פסק דין בעתירה 1892/14 , 13 ביוני2017 . 27 .שם בג" ץ פסק שיש להגדיל את שטח המחיה לאסיר בשתי :פעימות עד אפריל2019 היה על שב"ס להגיע לשטח של3 מ"ר ,לאסיר לכל הפחות ועד מאי2020 על שב"ס להגיע לשטח של4.5 מ"ר לאסיר .לכל הפחות סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 18 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,בעקבות בקשות של המשיבים בעתירה בג"ץ התיר לשב"ס לדחות את מועדי הפעימות, כך שהפעימה הראשונה הייתה אמורה להתבצע עד לתאריך30 ב אפריל2019 , והפעימה השנייה עד לתאריך 2 במאי2020 . 28 בג"ץ ,ציין בפסיקתו ששב"ס ייאלץ לבצע פעולות שיפוץ והרחבה של בתי הסוהר ואף הזכיר כי באפשרותן של הרשות המבצעת ו הרשות המחוקקת לנקוט צעדים נוספים , כמו הפחת ת ,מספר המעצרים שאינם חיוניים שליחה ל ריצוי מאסר בבתי מע בר הר ו חבת .עבודות השירות לתשעה חודשים בג"ץ אף הציע לשקול ה גדלה של מספר ה שחרורים ה ,מוקדמים הארכת תקופות התנאי המוטלות בחלק מהעבירות ו ה גדלת קנסות במקום כליאה של מורשעים בעבירות כלכליות . ,חלק מצעדים אלו נכללו בהמלצות של ועדת דורנר קד ש מו לפסיקת בג"ץ. 29 2.2 החלטות מ משלה עיקריות להלן יובא מידע על החלטות הממשלה העיקריות שבהן ממשלת ישראל קבעה ותקצבה צעדים להקלה על צפיפות הכליאה, ואף א ימצה את עיקרי המלצות דוח דורנר באשר ל שינויי המדיניות בתח ום הטיפול ב עוברי חוק .וענישתם בפרק זה נביא מידע ראשוני על 'החלטה מס1840 והחלטה מס ' 1953 משנת2016 ו על הצוותי ם ,המקצועיים שהוקמו בעקבותיהן ו כן על החלטת ממשלה 'מס 3595 מפברואר2018, שעניינה הקלה על צפיפות הכליאה. בהמשך המסמך יובא ו .מידע מפורט ונתונים על אודות יישום החלטות אלו 2.2.1 'החלטת הממשלה מס1840 30 בהחלטה 1840 מתאריך11 באוגוסט2016 , "ייעול מדיניות הענישה ושיקום האסירים ,"בישראל הוחלט לאמץ את עיקרי דוח ,דורנר ולשם כך נקבעה שורת צעדים שמטרתם לייעל את מדיניות הענישה ואת שיקום האסירים בישראל .בין צעדים אלו: הרחבת מודל בתי המשפט הקהילתיים; קידום הוראת שעה שתאפשר הארכה של תקופת עבודות השיר ות כחלופה למאסרים קצרים ; הקצאת ת קני איזוק אלקטרוני לרש"א כחלופת כליאה. על צעדים אלו נרחיב בהמשך המסמך . עוד נקבע בהחלטת הממשלה1840 כי במשרד המשפטים תוקם מחלקת מחקר, שתעריך את הצלחת הצעדים השונים באמצעות מחקרים מלווים, ואף תכתוב חוות דעת מקצועיות ת בע 28 כמו כן נקבע כי תוך שנה ממועד הפעימה השנייה, הוראות פסק הדין ייוש .מו גם במתקני החקירה של השב"כ החלט ת בג"ץ שניתנה לאחר פסיקת בג" 'ץ מס1892/14 , בתאריך1 בנובמבר2018 . 29 פסיקת בג"ץ 'בעתירה מס1892/14 . 30 החלטת ממשלה1840 של הממשלה ה- 34 מתאריך11 באוגוסט2016 , ייעול מדיניות הענישה ושיקום האסירים .בישראל 'החלטת ממשלה מס 1840 קב עה שורת צעדים שמטרתם לייעל את מדיניות הענישה ואת שיקום .האסירים סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 19 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הכנת הצע ו ת חוק (ממשלתי ו ת או פרטי ו ת) המבקש ו ת להחמיר בענישה או לקבוע עונש מזערי לעבירה, לקבוע עבירות חדשות או להרחיב את התפרסותן של עבי רות קיימות על התנהגויות .נוספות על פי תשובת משרד המשפטים לע ,פניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת מחלקת המחקר עדיין לא הוקמה, ו אופן ההקמה עדיין בבחינה. עם זאת, נמסר כי המשרד פועל לקידום מחקרים באופן נקודתי. 31 'עוד נקבע בהחלטת הממשלה מס1840 שעל משרד המשפטים למנות מתאם בין- משרדי ,למניעה וצמצום של עבריינות בקרב נוער משום שהטיפול בבני נוער עוברי חוק ניתן על ידי כמה גורמים, ונדרש גורם שי בחן את .הטיפול בראייה כוללת32 בנובמבר2017 מונתה עו"ד מיכל גולד למתאמת בין-משרדית, ( ושנת הפעילות הראשונה שלה2018 ,) הוקדשה ללימוד ל ביסוס ,תשתית וממשקי עבודה ל מיפוי הגורמים הרלוונטיים בתחום ו ל זיהוי סוגיות הדורשות טיפול, וזאת לצד הובלת מהליכים בנושאים שכבר זו.הו כדורשים מענה33 בין ה תפקידי ם שנקבעו ל מתאמת: תיאום בין הממשלה לגורמים שמחוץ לה בנושא מניעה וצמצום עבריינות נוער; תיאום "שולחנות עגולים" בין הגופים האמונים על התחום; העברת הכשרות לגורמים העוסקים בנוער בגופי האכיפה; קידום ובדיקה של פרויקטים בתחום המניעה והש יקום לנוער בשיתוף יחידת המחקר(ש,כאמור .)עדיין לא הוקמה דוח צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר בעקבות החלטת הממשלה1840 הוקם בפרקליטות צוות תביעה בראשותו של עו"ד שלמה למברגר, המשנה לעניינים פליליים לפרקליט המדינה. מטרת דיוני הצוות הייתה לבדוק אם יש במסקנות דוח .דורנר כדי להשפיע על מדיניות התביעה הצוות הורכב מ נציגים של ,הפרקליטות של התביעה המשטרתית ו של.מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים34 דוח ב 31 ,ענבל גלון, מנהלת מחלקת מחקר, חטיבת תכנון מדיניות ואסטרטגיה, משרד המשפטים, דוא"ל18 ביוני ו- 21 בנובמבר2019 . 32 החלטת ממשלה1840 של הממשלה ה- 34 מתאריך11 באוגוסט2016 , ייעול מדיניות הענישה ושיקום האסירים .בישראל 33 :המתאמת פעלה בארבעה צירים מרכזיים ריכוז מידע ויצירת תשתית ידע מקצועי בתחום; יצירת פלטפורמה לשיתוף ידע ושיתופי פעולה (פורום נוער משרדי של כלל עובדי ה משרד המטפלים בקטינים, מכלל המחוזות ביחידות המשרד השוונת– ;)הפרקליטות, הסנגוריה הציבורית, הסיוע המשפטי, ייעוץ וחקיקה ומחלקת חנינות "קידום תפיסה של שיתוף קטינים בהתאם לאמנת האו ם לזכויות הילד (מפגש של קטינים עוברי חוק עם גורמי אכיפת החוק, תכנון והובלה של "פר למנט הנוער" שקיימה המועצה לשלום הילד, גיבוש מתווה לשיתוף ילדים .בשיתוף המועצה לשלום הילד); הובלת מהלכים וגיבוש תפיסה וממשקי עבודה בנושאים שזוהו כדורשים תיאום ,ענבל גלון, מנהלת מחלקת מחקר, חטיבת תכנון מדיניות ואסטרטגיה, משרד המשפטים, דוא"ל18 ביוני2019 . 34 הצוות דן בנושאים האמורים, תוך היוועצות עם הגורמים המקצועיים הרלוונטיים בגופים מרכזיים, ובהם משרד הרווחה, הסנגוריה הציבורית, לשכת עורכי הדין, עמותת אשלים, שב"ס, הרשות לשיקום האסיר (רש"א), משרד .המשפטים דוח צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר , ינואר2018 . בעקבות דוח דורנר הוקם בפרקליטות המדינה צוות תביעה לבחינת השפעת דוח דורנר על מדיניות .התביעה צוות התביעה קבע שבמקרים המתאימים, יש להעדיף הליך שיקומי על פני כליאה, וזאת בכל אחד משלבי ההליך הפל.ילי סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 20 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm :שחיבר הצוות (להלן דוח צוות התביעה ) הוא קבע ש "במקום ש בו שיקולי ההלימה וא יו ן המסוכנות אינם מחייבים מאסר או מעצר בין כ ותלי הכלא, וכשניתן לשלב את הנאשם בהליך שיקומי ממשי המותאם לצרכיו, מחוץ לכותלי הכלא, כי אז יש להעדיף את ההליך ."השיקומי על פני מעצר או מאסר עדיפות זו להליכים שיקומיים תבוא לידי ביטוי בכל אחד משלבי ההליך הפלילי , ובין היתר במדיניות המעצרים, בפנייה למסלול הסדר מותנה במקום ,הגשת כתב אישום35 לאחר הגשת כתב האישום, בניתוב תיקים לבית משפט קהילתי, במדיניות ה .ענישה של התביעה בשלב גזירת הדין ובמדיניות התביעה לגבי ועדת השחרורים צוות התביעה אף המליץ לש קול שימוש במעצר בפיקוח אלקטרוני. 36 על פי מסקנות הצוות, לצורך מימוש מסקנו ת דוח דורנר יש לשנות באופן משמעותי את עבודת כלל הגופים הרלוונטיים ואף להקצות תקציבים מתאימים. 37 עוד המליץ צוות התביעה על בחינה במסגרת צוות בין- משרדי של הקמת חלופות מעצר מוסדיות סגורות נוספות, שיש בהן כדי להתמודד עם מסוכנות ברף גבוה יותר ו עם בעיות .התמכרות38 ,על פי תשובת משרד המשפטים בעניין זה ה צוות הבין- משרדי לא הוקם, וכלל .החלופות נבחנות במסגרת הצוות לבחינת חלופות כליאה (צוות מררי) שיוצג להלן39 עוד הומלץ ב דוח צוות התביעה כי מערכת המחשוב של משרד המשפטים תותאם לאיסוף .נתונים על חלופות המאסר והמעצר40 ה שינוי במע רכת המחשוב (מערכת תנופ"ה) של המשרד החל ב-1 בינואר2019 לאחר תהליך אפיון. השינוי כולל הוספת מנגנון חיוויים המאפשר בין היתר לבצע מעקב ומדידה של יישום דוח צוות התביעה; הפרקליטים במשרד הונחו להשתמש בחיוויים אלו. המערכת החדשה מאפשרת לפרקליטים לסמן את המקרים שבה ם נבחרה חלופה שיקומית (ומהי החלופה), במקום המסלול שהיה נהוג עד כה. עוד יעודכנו 35 סגירת תיקים בהסדר הוא הסדר שנערך עם חשודים בעבירות שנחשבות לקלות יחסית, בתיקים שבהם לא צפוי להיגזר עונש מאסר, אשר נעשו על ידי עבריינים בעלי רמת מסוכנות נמוכה. ל צורך סגירת התיקים נדרשת הודאה של החשוד בביצוע העבירה, היעדר עבירות בחמש השנים שלפני החתימה על ההסדר, ועמידה בתנאים שנקבעים עם החשוד (למשל תשלום קנס, תשלום פיצוי לנפגע העבירה, שירות לתועלת הציבור, התחייבות להימנע מעבירה). להרחבה בנושא זה ראו פרק4.1 . 36 דוח צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר . משרד המשפטים ציין בתשובתו לפנייתנו כי עוד בטרם תוקצבו הצעדים שעליהם המליץ דוח צוות התביעה, נעשו בפרקליטות המדינה פעולות שונות להטמעת ההמלצות בקרב הפרקליטים; כך, יום החטיבה הפלילית, שבו השתתפו מאות פרקליטי החטיבה הפלילית מכלל המחוזות, הוקדש .כולו לנושא השינוי הנדרש במדיניות הפרקליטות על רקע המלצות דוח צוות התביעה ענבל גלון, מנהלת מחלקת מחקר, חטיבת תכנון מדיניות ואסטרטגיה, משרד המש ,פטים, דוא"ל18 ביוני2019 . 37 ,שינויים אלו נדרשים בגופים רבים וביניהם: שירות המבחן, מערך עבודות השירות בשב"ס, בתי משפט קהילתיים .פרקליטות המדינה, והרשות לשיקום האסיר דוח צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר . 38 דוח צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר. 39 ענבל גלון, מנהלת מחלקת מחקר, חטיבת תכנון מדיניות ואסטרטגיה, משרד המשפטים ,, דוא"ל21 בנובמבר 2019 . 40 דוח צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר . סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 21 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm במערכת תשובות לשאלות– ,האם המהלך נעשה בתמיכת הפרקליטות או למרות התנגדותה והאם הנאשם השלים את השיקום. הובהר לפרקליטים שהשימוש בחיוויים חשוב לא רק לצורך הפקת נתונים בעתיד, אלא גם לצורך מעקב אחר יעילות החלופות.השיקומיות יצוין כי ב דוח צוות התביעה הודגשה חשיבותו של הליווי המחקרי של הצעדים השונים ובדיקת השפעתם על צמצום היקף העבריינות והישנות עבירות, ואף נכתב כי" המלצות הצוות כפופות לליווי מחקרי הדוק." בהמשך המסמך נבחן אם יש די מידע מחקרי על אודות השפעתם של שינויי המדיניות בתחום הענישה שנעשו עד כה. נציין כי חברי צוות התביעה ביקשו לנתק את הקשר בין דוח הצוות לבין בג"ץ שטח ה מחיה , מאחר שה דוח נכתב עוד בטרם ניתן פסק הדין ב בג"ץ וללא קשר אליו. כל חברי צוות התביעה הסכימו כי "אין זה נכון לעצב מדיניות תביעה ארוכת טווח, תוך שקילת שיקולים קצרי טווח המתייחסים לצורך במתן מענה מיידי לבעיית הצפיפות בבתי הכלא הישראליים, וכי פתרון אד- הוק יש למצוא בפתרונות קצרי מועד חלופיים. לשון אחר, המלצות צוות זה אין מטרתן ליתן מענה לקביעות ולהנחיות בית המשפט העליון בג ב"ץ שטח המחיה, אלא הן מבוססות על שיקולים ונימוקים העומדים בפני עצמם, שהיו שרירים וקיימים גם אילו פסק הדין האמור כלל לא היה בא ."לעולם41 עם זאת, ממשלת ישראל ראתה לנכון לעסוק בשני הנושאים האלו יחדיו (ראו בהמשך פירוט על החל טת הממשלה3595 משנת2018 ), ככל הנראה בגלל התפיסה שהם משפיעים זה ,על זה. יתר על כן ,תפיסה זו מאפיינת גם את שב"ס אשר הקים את " מינהלת מרחב מחיה" לשתי מטרות: הוספת מקומות כליאה .והתייחסות לחלופות כליאה צוות לבחינת חלופות כליאה ב החלטת הממשלה1840 נקבע שיש לבחו ן הרחבה של אפשרויות ה ענישה ,בישראל. לצורך כך ולצורך יישומו של דוח צוות התביעה , הוקם צוות בראשות עו"ד עמית מררי, המשנה לעניינים פליליים ליועץ המשפטי לממשלה. על הצוות הוטל לבחון אפשרות להוסיף לסל הענישה הקיים בחוק הישראלי חלופות התואמות את העקרונות המנחים שנ קבעו ב דוח דורנר, לאחר לימוד חלופות אפשריות ו תוך בחינת משפט השוואתי ובחינ ה של השפעת חלופות המאסר על היקף הכליאה. 42 ,לדברי עו"ד אסנת חיטרון מייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים נדונות אפשרויות כמו בתי סוהר "פתוחים" בעלי רמת אבטחה נמוכה, אשר בהם יש לאסירים יותר שליטה ע ל היבטים 41 דוח צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר ', עמ17 . 42 עוד חברים בצוות– נציגים ממשרד המשפטים, משרד הרווחה, הרשות לשיקום האסיר, שב"ס ואגף התקציבים .של משרד האוצר וח ד צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר . הצעת תקציב לשנת הכספים2019 ודברי הסב ,ר המשרד לביטחון פנים, חוברת ו', פברואר2018 ', עמ23 - 24 . יישום המלצות צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר צריך להיות .בליווי מחקרי הדוק סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 22 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שונים בסדר- ;היום מגבלות על תנועת העבריינים ש חיים בקהילה , למשל מגבלות על יציאה מהבית בשעות מסויי;מות הרחבת מענים בקהילה , כדוגמת הוסטלים . ,לדברי עו"ד חיטרון בכוונת צוות מררי לעסוק הן במאסרים והן במעצרים, מכיוון שעל פי רוב, מ אסרים נגזרים לאחר תקופת מ.עצר43 חברי הצוות ביקרו ב מתקני כליאה שמתנהלים במתכונת פתוחה בצרפת ובשבדיה לצורך למידה על חלופות כליאה אלו ועל הליווי שעוברי החוק מקבלים במעבר ממתקנים אלו.לקהילה44 על פי החלטת הממשלה 1840 , עבודת הצוות הייתה אמורה להסתיים עד לתאריך1 במרץ 2017 , אך נכון למ ועד כתיבת מסמך זה ה צוות לא סיים את פעילותו, והוא צפוי לפרסם את מסקנותיו במהלך שנת2020 . 45 דוח ב ביצוע החלטות הממשלה שפ רסם משרד ראש הממשלה בינואר2020 נכתב ו מה כ סיבות עיקריות לעיכוב בפעולת הצוות : חילופי תפקידים בצוות; העובדה ש הצוות מורכב מבעלי תפקידים בכירים, שככל הנראה קשה לתאם ביניהם; משך איסוף המידע על ידי חברת ה ייעוץ שהתבקשה לערוך מחקר משווה של חלופות כל יאה בכמה מדינות. נראה כי לאחר סיום המ חקר היה צורך בהעמקה נוספת ובהמשך בחינה של חלופות המאסר. 46 2.2.2 'החלטת ממשלה מס3595 על פי תשובת שב"ס על ,פנייתנו לאחר מתן פ סק הדין של בג"ץ הוא ערך עבודת מטה, ו ממנה עלה ש חסרים כ- 6,300 מקומות כליאה. לכן הוא בחר לפעול בכמה אפיקים: מיצוי והתאמת מקומות הכליאה הקיימים (כולל ריווח ושיפוץ אגפים); בינוי מתקני כליאה חדשים; הרחבת חלופת מאסר שבאחריות שב"ס; שינוי י חקיק ה . על פי תשובת המשרד לביטחון הפנים למרכז המחקר והמידע של הכנסת ,צעדים 'אלו אושרו בהחלטת ממשלה מס3595 , שדרוג מערך הכליא ה והרחבת מרחב ה מחיה ,בבתי הסוהר מ תאריך25 ב פברואר2018 . 47 החלטה זו מת ייחסת בכפיפה אחת לצפיפות הכליאה ולשינויים במדיניות הענישה. בין הצעדים :שעליהם הוחלט  לאמץ את המלצות צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר, .שתוארו לעיל 43 הצוות אינו עוסק בשחרור מוקדם ואף לא בעבודות שירות. אוסנת חיטרון, אשכול ענישה וחלופות במחלקה ,למשפט פלילי, ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים. שיחת טלפון27 בפברואר2019 . 44 ,נעמה פויכטוונגר, יעוץ וחקיקה, משרד המשפטים, שיחה8 במרץ2020 . 45 ענבל גלון, מנהלת מחלק ,ת מחקר, חטיבת תכנון מדיניות ואסטרטגיה, משרד המשפטים, דוא"ל21 בנובמבר 2019 . יונתן פלורסהיים, רפרנט ביטחון פנים באגף התקציבים, משרד האוצר (וחבר בצוות מררי שעוסק בחלופות ,כליאה), שיחה4 במרץ2020 . 46 ,משרד ראש הממשלה דוח מסכם2018, דיווחי ביצוע על החלטות ממשלה '. עמ490 . 47 החלטת ממשלה3595 של הממשלה ה- 34 ,שדרוג מערך הכליאה והרחבת מרחב ה מחיה בבתי הסוהר , 25 בפברואר2018 . 'החלטת ממשלה מס 3595 קבעה שורת צעדים, הן בתחום הגדלת מספר מקומות הכליאה והן בתחום מדיניות הענישה (שחרור על תנאי ממאסרים קצרים, שחרור ,מינהלי של אסירים הארכת עבודות השירות והפנייה לבתי .)משפט קהילתיים בעקבות דוח דורנר ובעקבות המלצות צוות התביעה, הוקם במשרד המשפטים צוות שתפקידו לבחון הרחבה של אפשרויות הענישה בישראל ואיתור חלופות .מתאימות צוות זה אמור היה לסיים את פעיל ותו בשנת2017 , אך נראה כי מסקנותיו יתפרסמו במהלך 2020 . סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 23 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  לקדם תיקון לחוק שחרור ממאסר על תנאי, במטרה להגדיל שחרור על תנאי ממאסרים קצרים )(בין שלושה חודשים לשנה. חוק זה יעביר את הסמכות לשחרר אסירים על תנאי מנציב בתי הסוהר לוועדה מקצועית בשב"ס בראשות משפטן הכשיר לשמש לכל הפחות .כשופט של בית משפט שלום  לקדם הצעת חוק ממשלתית ל תיקון בפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב– 1971 , במטרה ל שנות את כללי ה שחרור ה מינהלי של אסירים, שנעשה כאשר מספר האסירים בבתי הסוהר עולה על תקן הכליאה לשחרור מינהלי (הסבר על תקן כליאה זה ראו ב.)מסגרת בהמשך הפרק שינוי ה חוק יאפשר הקדמה של מועדי השחרורים והרחבת היק.פם48  להרחיב את פריסת בתי המשפט הקהילתיים לשישה. להקצות תקן שוטר לכל בית משפט .)קהילתי (ובסך הכל שישה תקנים  להאריך את תקופת עבודות השירות משישה חודשים לתשעה חודשים . לצורך זה הוקצו תקצי בים וכ ו .ח אדם לשב"ס ולשירות המבחן של משרד הרווחה  לבנות, לשפץ ולהתאים מקומות כליא ה לכ- 4,000 אסירים עד לשנת2027 ,וכן ל רשום את הודעת השר לביטחון הפנים שמספר המיטות בכל מתקני הכליאה הקיימים יופחת, ו עד שנת2027 יהיו בהם 2,000 מיטות פחות מהמספר הנוכחי.  להקים מי נהלת הקמה בראשות סגן בכיר לחשב הכללי ובהשתתפות נציג אגף התקציבים .במשרד האוצר, נציג המשרד לביטחון הפנים ונציג שב"ס  להקים צוות בהשתתפות נציגים של כמה גופים: משרד המשפטים, משרד העבודה הרווחה ,והשירותים החברתיים, רש"א שב"ס , משטרת ישראל ואגף תקציבים במשרד ה אוצר . כל נציג יעלה את הצרכים הרלוונטיים שיאפשרו יישום מלא של המלצות הצוות לבחינת דוח דורנר. לצורך יישומם של צרכים אלו הוקצה תקציב של50 .מיליון ש"ח על פי החלטת הממשלה3595 ,בכל שנה ב-1 בינואר, השר לביטחון הפנים, שר האוצר ושר המשפטים ידווחו ל מנכ"ל משרד ר א ש הממשלה על התקדמות ביצוע ההחלטה ו על הצעדים שננקטו בשנה שחלפה.לצורך יישומה נציין כי עד סוף שנת2019 לא הועבר למשרד ראש הממשלה כל דיוו ח בכתב משלושת המשרדים. 49 ,על פי תשובת משרד ראש הממשלה בדצמבר2019 דיווח המשרד לביטחון הפנים למנכ"ל משרד ראש הממשלה דיווח בע ל פה .בלוויית מצגת50 למרות פניותינו החוזרות ונשנות ,המשרד לביטחון הפנים לא העביר אלינו את המצגת, ובתשובתו נ מסר כי "לא הוצגה מצגת בסופו של דבר, והדיווח ניתן 48 בעקבות החלטת הממשלה שונתה פקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב– 1971 ', ס68 ב. לפירוט בעניין זה ראו פרק4.5 . 49 ,דוד גדליזון, אגף ממשל וחברה ,משרד ראש הממשלה, דוא"ל15 בדצמבר2019 . 50 ,שם, דוא"ל19 בדצמבר2019 . אחת לשנה, השר לביטחון הפנים, שר האוצר ושר המשפטים אמורים לדווח למשרד ראש הממשלה על התקדמות משרדיהם ביישום החלטת הממשלה3595 . ,היעדר דיווחים בכתב לפחות בעבור שנת 2019 , מקשה על פיקוח אחר יישום .ההחלטה סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 24 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בעל פה". 51 נציין כי ב היעדר דיווחים כתובים י , י תכן קושי בפיקוח על יישום ההחלטה הן מצד מ שרד ראש הממשלה וה ן מצד .הכנסת מהו תקן הכליאה? מצאנו שני הקשרים שבהם משתמשים ב"מושג "תקן הכליאה: תקן הכליאה לשחרור מינהלי אשר נקבע בחוק הוא מספר האסירים המרבי בשירות בתי הסוהר. מעל למספר זה, נציב ב תי הסוהר משחרר את האסירים בהתאם לאמות המידה שנקבעו בחוק (ראו פרק4.5). לפי ס עיף 68ב לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב– 1971 , "השר ,רשאי לקבוע בצו, מעת לעת באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, את תקן הכליאה ."לתקופה שלא תעלה על שנה52 עוד נקבע בפקודת ב תי הסוהר כי עד לתאריך30 בנובמבר 2019 תקן הכליאה הוא14,000 .מקומות כליאה53 תקן הכליאה אינו מביא בחשבון את צפיפות הכליאה, שתלויה הן במספר הכלואים בפועל והן בשטח העומד לרשותם ועשויה להשתנות .בין מתקנים ובין אגפים ***** לעיתים שב"ס מתייחס למושג "תקן הכ ליאה" גם בהקשר של מספר מקומות הכליאה ("מיטות") ש ב עבורם הוא מבקש תקציב ממשרד האוצר , גם אם אינם מאוכלסים על ידי אסירים. בעבור כל מיטת כליאה שב"ס מקבל ממשרד האוצר כ- 25,000 .ש"ח לשנה54 בהסתמך על נתוני שב"ס על ה שיעור ה ממוצע של הכלואים בפועל מתוך תקן הכליאה המשמש לתקצוב , חישבנו כי בשנים2002 – 2012 שיעור זה נע בין90% ל- 103% , ומשנת2012 עד שנת 2019 – בין% 73 ל- % 81 . בשנים2018 - 2019 קטן תקן הכליאה המשמש לתקצוב מ- 22,500 ל- 18,537 . 55 51 ,ליאור חיימוביץ, ראש מטה השר לביטחון הפנים, דוא"ל15 בינואר2020 . 52 פקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב– 71 19 ', ס68 .ב 53 שם. בשנים2015 - 2018 , תקן הכליאה לשחרור מינהלי היה15,500 מקומות כליאה. רב- כלאי כרמית מויאל, ראש ,לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 ,, הועבר על ידי גל יונה, רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני 2019 . 54 קתרין בן צבי בונאן ,ראש ענף אסטרטגיה בשב "ס ,שיחת טלפון , 27 באוקטובר 2019 . 55 רב- ,כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 , הועבר על ידי גל יונה, רכזת ,קשר עם הכנסת26 ביוני2019 . סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 25 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 2.3 נתונים על כלואים ועל שטח המחיה בבתי הסוהר להלן יובאו בתרשים1 נתונים על הכלואים בישראל בש נים2002 – 2019 . נתונים אלו כוללים ,אסירים פליליים אסירים ביטחוניים ושוהים בלתי חוקיים. במהלך השנים חלו שינויים ב התפלגות האסירים בין קבוצות אלו. 56 תרשים1. מספר הכלואים בישראל (ב)אלפים, 02 20 – 19 20 57 לפי הנתונים בתרשים, בשנת2002 היו בבתי הסוהר והמעצר בישראל כ- 10,800 כלואים. בשנים שלאחר מכן מספרם גדל , עד שבשנת2008 הוא הוכפל והגיע ל- 22,400 . במשך תשע השנים שלאחר מכן מספר הכלואים לא השתנה במידה ניכרת , ו הוא היה על פי רוב בין22,000 ל- 20,000 . מאז שנת2017 חל קיטון במ ספר הכלואים הממוצע, ו בשנת2019 הוא הגיע כל- 00 8, 14, כלומר כ- 800 כלואים )(בממוצע מעל לתקן הכליאה לשחרור מינהלי אשר נקבע בחוק. 58 עוד עולה מנתוני התרשים כי בין2018 ל- 2019 קטן מספר הכלואים הממוצע בכ- 1,700 . בתרשים2 יוצגו נתוני שב"ס על מצבת הכלואים הפליליים בכל אחד מחודשי שנת2018 ,בפילוח לפי שפוטים ו עצורים. 59 56 למשל, מנתוני שב"ס אפשר ללמוד ששיעור האסירים הביטחוניים בשב"ס גדל מכ- % 33 בדצמבר2010 לכ- % 38 בד צמבר2018 . כמו כן, במצבת הזרים בשב"ס נרשמה תנודתיות רבה: בעוד שבדצמבר2010 היו כלואים בשב"ס2,089 זרים, בדצמבר2015 היו כלואים4,452 זרים, ובדצמבר2018 – 210 .זרים דוח שב"ס לשנת 2018 '. עמ19 - 20 . 57 רב- ,כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 , הועבר על ידי גל יונה, רכזת ,קשר עם הכנסת26 ביוני2019 . 58 .שם 59 דוח שב"ס לשנת2018 '. עמ19 . 10.8 12.1 13.6 15.7 19.7 21.6 22.4 22.3 21.2 19.8 19.8 19.7 20.8 20.3 20.8 19.0 16.5 14.8 0 10 20 30 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 ממוצע כלואים בשנים האחרונות חל קיטון במספר הכלואים, מכ- 20,800 כלוא ים בשנת2016 לכ- 14,800 בשנת 2019 . סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 26 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים2 . מצבת הכלואים הפליליים (אלפים) בחודשים ינואר– דצמבר2018 60 על פי נתוני שב"ס, בין נובמבר לדצמבר2018 קט ן מספר השפוטים הפליליים ב- 933 (מ- 7,052 שפוטים בנובמבר ל- 6,119 )בדצמבר . ככל הנראה ירידה זו קשורה בשחרור המינהלי המוגבר, ש עליו נפרט בפרק4.5 ; ב תקופה זו מספר ה עצורים הפליליים לא השתנה במידה ניכרת – כ- 3,100 בממוצע. 61 להלן יו צגו בטבלה1 נתוני שב"ס על מצבת הכלואים בין31 בדצמבר2017 ל- 30 בספטמבר 2019 . נתונים אלו נמסרו בהודעת עדכון שהעבירה המדינה ל בג"ץ בדצמבר2019 . 62 טבלה1 . מצבת הכלואים בשב"ס בין דצמבר2017 לספטמבר2019 63 דצמבר 2017 דצמבר 2018 יוני 2019 ספטמבר 2019 ש ינוי דצמבר2017 - ספטמבר2019 עצורים פליליים 3,150 2,884 3,290 3,407 257 + שפוטים פליליים 7,336 6,119 6,035 5,977 1,359 - עצורים ביטחוניים 2,568 2,197 2,176 1,975 593 - שפוטים ביטחוניים 3,582 3,331 3,035 2,967 615 - אחר ים 1,615 210 177 179 1,436 - סך הכול 18,251 14,741 14,713 14,505 3,746 - 60 .שם 61 .שם 62 בג" ץ1892/14, הודעת עדכון מטעם המדינה, הועב רה לידינו על ידי עו"ד ד"ר סיגל שהב, המרכז האקדמי ,למשפט ולעסקים ברמת גן, הודעה22 בדצמבר2019 . 63 .שם 7.5 7.5 7.6 7.4 7.3 7.3 7.5 7.1 6.8 6.9 7.1 6.1 3.2 3.2 3.0 3.1 3.0 3.0 2.9 3.3 3.4 3.2 3.0 2.9 0 2 4 6 8 10ינוארפברוארמרץאפרילמאייונייוליאוגוסטספטמבראוקטוברנובמברדצמבר מצבת כלואים שפוטים עצורים סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 27 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מהנתונים בטבלה ומתשובת המדינה ל בג"ץ עולה כי חלק ניכר מהירידה במספר הכלואים בשנתיים האחרונות נובע מ קיטון ב מספר הנתינים הזרים הכלואים (ככל הנראה בעקבות )סגירת מתקן הכליאה חולות64 ובמספר הכלואים הביטחוניים ( בין תחילת2018 לספטמבר 2019 קטן מספרם של הכלואים הביטחוניים בכ- 1,200 ,כ- 600 מהם עצורים וכ- 600 שפוטים). במקביל, קטן מספר השפוטים הפליליים בכ- 1,300 .בסך הכול, קטן במהלך תקופה זו מספר השפוטים בשב "ס בכ- 2,000 (שני שליש ים מהם פליליים ושליש ביטחוניים), ואילו מספר העצורים קטן בכ- 300 (מספר העצורים הפליליים גדל, ואילו מספר העצורים הביטחוניים קטן). 65 נתונים על שטחי ה מחיה במתקני הכליאה הגורם האחראי בשב"ס על מדידת שטחי ה מחיה הוא מינהל התכנון. תהליך מדידת התאים כולל מדי דה של כל אחד מכ- 5,000 התאים שבבתי הסוהר ו בבתי המעצר , המחולקים למאות אגפים בכ- 30 .מתקני כליאה ברחבי הארץ66 מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה למשרד לביטחון הפנים בבקשה ל קבל נתונים על צפיפות הכליאה ב פילוח לפי האגפים ש ל בתי הכלא ושל בתי המעצר בישראל , אך המשרד לא העביר לידינו נתונים אלו , למרות פניותינו החוזרות ונשנות. נציין כי היעדרם של נתונים בפילוח לפי אגפים לא מאפשר להצביע על קשיים באגפים ספציפיים ובכלל זה על אוכלוסיות כלואים מסוימות – .קטינים, קשישים, עצורים, אסירים בשיקום, משתמשים בסמים ועוד ב כמה הזדמנויות שב "ס העלה כמה נימוקים לאי-העברת .הנתונים בתחילה מסר שב"ס כי בעת הכנת התשובה לבקשתנו נכנסה לשימוש ,מערכת מחשוב חדשה למעקב אחרי הנתונים ושב"ס הי ה בעיצומה של הזנת הנתונים למערכת החדשה (כך ביוני2019 ). 67 ל אחר שפנינו פעם ,נוספת שב"ס השיב כי כליאת אסירים באגפי הכלא משתנה מעת לעת, ועל כן אין באפשרות ו לה עביר לידינו.נתונים על כך68 בחודש מאי2019 "מסר שב ס ב כי- 30 באפריל הסתיים תהליך העברת כל תאיו, אגפיו ומתקניו לשטח של3 מ"ר לאסיר בכפוף להוראת בג"ץ, וכי החל מיום זה ועד המעבר לשטח מחיה של4.5 מ"ר לא יאוכלס אף אסיר במקום כליאה ששטחו קטן מ- 3 .מ"ר 64 מתקן חולות נסגר בחודש מרץ2018 .דוח שב"ס לשנת2018 '. עמ53 . 65 בג" ץ1892/14 , הודעת עדכון מטעם המדינה, הועברה לידינו על ידי עו"ד ד"ר סיגל שהב, המרכז האקדמי ,למשפט ולעסקים ברמת גן, הודעה22 בדצמבר2019 . 66 רב-כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממ ,לא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 , הועבר על ידי גל יונה, רכזת ,קשר עם הכנסת26 ביוני2019 . 67 .שם 68 קתרין בן צבי בונאן ,ראש ענף אסטרטגיה בשב "ס ,, שיחת טלפון23 ביולי 2019 . למרות פניות חוזרות ונשנות, המשרד לביטחון הפנים לא העביר לידינו נתונים על צפיפות הכליאה בפילוח לפי אגפי .מתקני הכליאה סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 28 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המשרד לביטחון הפנים הסביר בתשובתו שעל מנת לעמוד ביעד שהציב בג"ץ הוצאו מיטות ,מהתאים, ולכן השטח העומד לרשות כל אסיר ועצור השתנה. מסיבה זו, מסר שב"ס מדידות שטחי התאים שנערכו לאחרונה ב- 2017 - 2018 הן כעת חסרות ערך. 69 בעניין זה נעיר ש בהנ חה שלא נ ערכו ,שינויים במבנה תאי הכליאה מדידות התאים עדיין בעלות ערך, אלא שעם הקטנת מספר המיטות, יש לחשב מחדש את השטח העומד לרשות כל מקום כליאה בנפרד . עם זאת, המשרד העביר נתונים על מספר מקומות הכליאה ("מיטות") בפילוח לפי השטח הממוצע שבו הן נמצאות .יודגש כי נתונים אלו רלוונטיים לשטח הממוצע שעומד לרשות כל מקום כליאה ("מיטה") ולא לשטח העומד לרשותו של כל אסיר ועצור כנדרש על ידי בג"ץ. מאחר שלא כל המיטות מאוכלסות, סבי ר להניח שצפיפות הכליאה בפועל קטנה מ הכתוב מהטבלה. נתונים אלו נכונים ל-1 במאי2019, והם יוצגו בטבלה 2. 70 69 רב- ,כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019, הועבר על ידי גל יונה, רכזת ,קשר עם הכנסת26 ביוני2019 . 70 הנתונים אינם כוללים את בית מעצר אילת ואת בית מעצר פתח תקוה. רב- כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא ,מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 ,, הועבר על ידי גל יונה, רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני2019 . סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 29 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm טבלה 2 . )"מקומות כליאה ("מיטות לפי שטחי מחיה לאסיר , 1 במאי2019 71 בית סוהר או בית מעצר 4.5-3 מ"ר 4.5 מ"ר ומעלה סך הכול אופק 144 102 246 איילון 510 29 539 אשל 476 123 599 בית מעצר אוהלי קידר 507 26 533 בית מעצר הדרים 0 640 640 בית מעצר ירושלי ם 150 14 164 בית מעצר מגן-ניצן 445 302 747 בית מעצר קישון 310 8 318 בית מעצר תל אביב 381 13 394 אלה 4 796 800 גבעון 303 16 319 גלבוע 576 22 598 דמון 227 3 230 דקל 632 112 744 השרון 464 42 506 חרמון 320 320 640 כרמל 341 8 349 מגידו 785 22 807 מ עשיהו 849 69 918 נוה תרצה 135 47 182 נפחא 567 1 568 סהרונים 612 - 612 עופר 1028 - 1028 צלמון 89 962 1051 קציעות 1962 12 1974 רימונים 1098 9 1107 רמון 690 20 710 שיטה 476 36 512 שקמה 328 11 339 סך הכול 14,409 3,765 18,174 לפי הנתונים בטבלה2, י ב כ-1 במאי2019 היו בישראל18,174 מקומות כליאה – כולם בשטח של3 מ"ר או יותר; ל- 20% ( ממקומות הכליאה3,765 )מיטות הי ה שטח שעלה על4.5 .מ"ר 71 רב-כלאי כרמית מוי ,אל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 , הועבר על ידי גל יונה, רכזת ,קשר עם הכנסת26 ביוני2019 . מבחינת נתוני הטבלה נראה כי במאי2019 כחמישית ממקומות הכליאה בשב"ס היו בשטח הגדול מ- 4.5 מ"ר בממוצע, והשאר בשטח שבין4.5-3 .מ"ר נתונים אלו נוגעים למקומות כליאה ("מיטות"), אך בשב"ס יש מקומות כליאה רבים שאינם מאוישים, ומכאן ש ככל הנר אה צפיפות הכליאה בפועל קטנה ממה ש מפורט בטבלה. סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 30 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,כאמור נ תונים אלו אינם מאפשרים להבין מה ההבדל בין אגפים וא וכלוסיות שונות של כלואים בתוך מתקן מסוים. כאמור, במועד העברת הנתונים ל ידינו היו בשב"ס כ- 14,800 כלואים, ולרשותם עמדו, בכל מתקני הכליאה, 18,174 מקומות כליאה; כלומר, מספר מקומות הכליאה גדול ממספר הכלואים בפועל בכ- 23% (וגדול בכ- 29% מתקן הכליאה לשחרור מינהלי). ככל הנראה עיקר הפער בין מספר הכלואים בפועל לבין מספר מקומות הכליאה נובע מן הגמישות התפעולית שעל שב"ס ל הביא בחשבון בתכנון מספר המקומות הכליאה. הצורך בגמישות תפעולית עולה מ כמה סוגי אילוצים: 72  אילוצים הקבועים בדין, כמו הצורך בהפרדה בין נשים לגברים, בין עצורים לאסירים, בין קטינים לבגירים , בין אסירים אזרחיים ל אסירים פלי ליים , בין אסירים במאסר ראשון ל אסירים במאסרים חוזרים. 73  ,אילוצים מובנים בניהול מערך הכליאה כמו הפרדה בין אסירים מסוכסכים, כלואים ששייכים לארגוני פשיעה שונים או בעלי מאפיינים ביטחוניים שונים, שונות במצבת האסירים או העצורים באזורים שונים עקב הצורך בכליאה בסמו ך למקום שבו מתנהל ההליך המשפטי ו סיווג ביטחוני של מתקנים.  אילוצים מבצעיים הנובעים מהיערכות שב"ס למצבי חירום, המצריכים שמירת מקומות כליאה כעתודה לנסיבות של ביצוע מעצרים (ביטחוניים או משטרתיים) בהיקף גדול . בעניין זה נציין כי גודל אוכלוסיית ה כלואים הביטחוניים נ תון לתנודתיות רבה, בעקבות תקופות של אי-שקט ביטחוני מחד ו עסקאות חילופי שבויים מאידך . כאמור, מספר מקומות הכליאה (במאי2019 – כ- 18,000 ) משמש את שב"ס לצורך תקצוב על ידי משרד האוצר. לאור זאת נשאלת השאלה מהי ה גמישות ה תפעולית הנ דרשת בפועל. על פי ,שב"ס ה גמישות ה תפעולית משתנה מעת ל עת, ויכולה להיות בטווח של 15% – 50% באגפים שונים וב.אוכלוסיות כלואים שונות74 לדברי יונתן פלורסהיים, רפרנט ביטחון הפנים באגף ,התקציבים של משרד האוצר אם תוגדר גמישות ת פעולית קטנה יותר, יקטן הצורך ב הגדלת היצע מקומות הכליאה באמצעות בינוי של מק ומות כליאה.נוספים75 72 בג" ץ1892/14 , הודעת עדכון מטעם המדינה, הועברה לידינו על ידי עו"ד ד"ר סיגל שהב, המרכז האקדמי ,למשפט ולעסקים ברמת גן, הודעה22 בדצמבר2019 . 73 פקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב- 1971 ', ס10 . 74 ,קתרין בן צבי בונאן ראש ענף אסטרטגיה בשב"ס , ,הודעה1 בדצמבר 2019 . 75 ,יונתן פלורסהיים, רפרנט ביטחון פנים באגף התקציבים, משרד האוצר, שיחה4 במרץ2020, דוא" ,ל5 במרץ 2020 . גמישות תפעולית : מספר מקומות הכליאה בשב"ס גדול ממספר הכלואים בפועל, וזאת כדי לאפשר עמידה באילוצי שיבוץ אסירים אשר חלקם קבועים בחוק, חלקם נובעים מצורכי ניהול מערך הכליאה וחלקם קשורים .בשיקולים מבצעיים ,על פי משרד האוצר אם תצומצם הגמישות התפעולית, יקטן הצורך בהגדלת היצע מקומות הכליאה באמצעות .בינוי סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 31 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm עוד עולה מהנתונים בטבלה 2 כי בעת הפקתם ( מאי2019 , כאמור) עמדה בפני שב"ס כברת דרך עד להשגת שטח ה מחיה בג ש"ץ קבע ל פעימה השני י ה, שכן במועד זה קרוב ל- % 80 ממקומות הכליאה היו בשטח קטן מ- 4.5 .מ"ר לצורך המחשת ה פער שעליו שב"ס היה צריך לגשר עד לת אריך2 במאי2020 ,נציג בתרשים 3 את שיעור מקומות הכליאה ששטחם היה בין4-3.5 מ"ר ואת שיעור המקומות ששטחם היה גדול מ- 4.5 מ"ר ב-1 במאי2019 . תרשים3 . שיעור מקומות הכליאה לפי שטחי מחיה ובתי סוהר או בתי מעצר ( :להלן)בימ"ר , מאי 2019 76 מתרשים ז ה עולה שעד מאי2020 שב"ס היה צריך לגשר על פער ניכר בין הצפיפות הקיימת לבין דרישת בג"ץ ל פעימה השניה . לפי הנתונים שבתרשים, נכון למאי2019 , רק במעט מאוד בתי 76 רב-כלאי כרמית מו ,יאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 , הועבר על ידי גל יונה, רכזת ,קשר עם הכנסת26 ביוני2019 . 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% בימ"ר הדרים אלה צלמון חרמון אופק בימ"ר מגן-ניצן נוה תרצה אשל דקל בימ"ר ירושלים השרון מעשיהו שיטה איילון גבעון בימ"ר אוהלי קידר גלבוע בימ"ר תל אביב שקמה רמון מגידו בימ"ר קישון כרמל דמון רימונים קציעות נפחא סהרונים עופר 4.5-3מ"ר יותר מ- 4.5מ"ר עד מועד הפעימה השנייה בתחילת מאי 2020 , שב"ס היה אמור לגשר על פער ניכר בין הצפיפות הקיימת לבין דרישת בג" ץ– 4.5 .מ"ר סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 32 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm סו הר ו בתי מעצר היו כל מקומות הכליאה או רובם המוחלט ב שטח של4.5 מ"ר או יותר לכלוא: הדרים, אלה ו צלמון. כ ,מו כן היו כמה תמ קני כליאה שכמחצית ממקומות הכליאה בהם כבר היו בשטח של לפחות 4.5 :מ"ר ,חרמון אופק, ו מגן- .ניצן ,עם זאת בעת הפקת הנתונים , רק מיעוט מ כל מקומות הכליאה אפשרו שטח של4.5 מ"ר או יותר לכלוּא ,וב רוב מתקני הכליאה ה שטח לכלוּא היה 4.5-3 מ"ר. מתקנים אלו :הם איילון, אשל, בימ"ר אוהלי קידר, בימ"ר ירושלים, בימ"ר ,קישון, בימ"ר תל אביב, גבעון, גלבוע, דמון, דקל, השרון, מגידו, מעשיהו, נווה תרצה, נפחא סהרונים, עופר, קציעות, רימונים, רמון, שיטה ו שקמה. שב"ס ציין בתשובתו על פנייתנו כי בעקבות פסיקת בג"ץ שקבעה את שתי ה פעימות, הוחלט להקטין את שטח ה מחיה של חלק מהפרויקטים ש במקור תוכננו ל אפשר שטח מחיה של 4.5 מ"ר ,לאסיר בתא כך שיאפשרו שטח מחיה של3 מ"ר, וזאת כדי לעמוד בפסיקת בג"ץ .במועד שנקבע77 נציין כי פעולה זו וא מנם נתנה מענה קצר טווח ,לפעימה הראשונה אך .לא לפעימה השנייה מעדכונים ש המדינה מעבירה בג ל"ץ אחת לרבעון אפשר ללמוד על התקדמות ההיערכות .של שב"ס בספטמבר2019 נכתב בעדכון המדינה ל בג"ץ כי לאחר השלמת הפעימה הראשונה התחילה עבודת מטה בראשות מזכיר הממשלה ליישום הפעימה השנייה . עבודת המטה כללה שתי ישיבות מטה שנערכו ביוני וביול י, ובמסגרתן סקרו ה גורמי ם המקצוע יים במשרדי הממשלה .הרלוונטיים את התקדמות פעולות שב"ס יודגש כי בדיווח זה בג ל"ץ לא נמסר מה הצעדים המעשיים שננקטו עד אותו מועד, ולא הובאו נתונים.עדכניים על צפיפות הכליאה78 בעקבות כך ביקש בג"ץ מהמשרד כי בדיווח של דצמבר יובא פירוט של מכלול הפעולות וההסדרים שנעשו עד אז.ליישום הפעימה השניה79 בדצ מבר2019 שלחה המדינה הודעת עדכון בג ל"ץ, ובה נכתב כי במועד הפעימה השנ י ,יה ב- 1 במאי2020 , לא יעלה בידי המדינה להגשים את מימוש היעד שקבע בג"ץ ,(כאמור 77 רב- ,כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 , הועבר על ידי גל יונה, רכזת ,קשר עם הכנסת26 ביוני2019 . 78 הודעת עדכון מט עם המדינה, מכתב מעו"ד רן רוזנברג, סמנכ"ל בכיר במחלקת הבג" ,צים בפרקליטות המדינה 10 בספטמבר2019 . ההודעה הועברה לידינו על ידי עו"ד ד"ר סיגל שהב, המרכז האקדמי למשפט ולעסקים ,ברמת גן7 באוקטובר2019 . 79 בג"ץ 1892/14 , החלטה מתאריך19 בנובמבר2019 . במועד הפעימה השניה שב"ס לא עמד בדרישת בג" ץ להגיע ל- 4.5 מ"ר לכל אסיר ועצור עד מאי2020 . סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 33 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שטח מחיה של4.5 מ"ר לכל אסיר ואסיר בתא עם ש ירותים ומקלחת, או4 מ"ר ללא השירותים והמקלחת). 80 נוסף על האמור נמסר בהודעת המדינה בג ל"ץ כי עד לאותו מועד חל ריווח משמעותי בשטחי ה מחיה, 81 וכי עד למועד הפעימה השנייה הוא מתכוון גם להוציא1,046 מיטות מתאי כליאה (שב"ס מכנה החלטה זו בשם "החלטת ה- 1,000 )" וב כך לרו.וח חלק מהתאים לאחר פעולות ,אלו במועד הפעימה השניה התפלגות שטחי המחיה הייתה צפוי ה :להיות כדלקמן82  % 40 ממקומות הכליאה צפויים להיות בשטח של4.5 מ"ר לאסיר, או יותר; 83  9% ממקומות הכליאה צפויים להיות בשטח של 4.5-4 מ"ר לאסיר;  40% ממקומות הכליאה צפויים להיות בשטח של4-3.5 מ"ר לאסיר;  11% ממקומות הכליאה צפויים להיות בשטח של3.5-3 .מ"ר לאסיר נכון ל- 28 ,באפריל לאחר הוצאת1,000 המיטות כמתוכנן, שיעור מקומות הכליאה שעומד בדרישת בג"ץ הוא40% , כמתוכנן. על פי שב"ס, אלמלא נדרש להקצאת מתקן כליאה וכמה אגפים למקרה שיעלה צורך בב ידוד אסירים עקב מגיפת הקורונה, היה שיעור זה מגיע לכ- % 45 . 84 נציין ששב"ס מודד את השטחים שבהם נמצאים מקומות הכליאה, ולצורך כך הוא מביא בחשבון גם את ה מיטות שאינן מאו י שות בכוונה תחילה , כדי לאפשר גמישות תפעולית. מכך אפשר להסיק שמספר האסירים שנמצאים בפוע ל במקומות כליאה שעומדים בדרישות החוק גדול ממה ש תואר .בדיווח שב"ס 80 בג" ץ1892/14 , הודעת עדכון מטעם המדינה, הועברה לידינו על ידי עו"ד ד"ר סיגל שהב, המרכז האקדמי למשפט ולעסקים ברמת גן, הוד ,עה22 בדצמבר2019 . 81 .בהמשך הפרק נפרט את הצעדים שערך שב"ס עד כה 82 הודעת עדכון מטעם המדינה, מכתב מעו"ד רן רוזנברג, סמנכ"ל בכיר במחלקת הבג" צים בפרקליטות ,המדינה 10 בספטמבר2019 . ההודעה הועברה לידינו על ידי עו"ד ד"ר סיגל שהב, המרכז האקדמי למשפט ולעסקים ,ברמת גן7 באוקטובר2019 . 83 בתשובת המדינה לבג" ץ נכתב כי בשיטת חישוב שונה, שיעור העמידה ביעד יהיה% 45 , וזאת אם יוכללו בקטגוריה זו גם תאים בכלא צלמון, ששטחם3.8 מ"ר לאסיר, בתאים שכוללים שירותים, אך אינם כוללים מקלחת. על פי חישוב זה שיעור המקומות בטווח של4-3.5 מ"ר הוא35% .. שם 84 עו"ד רן רוזנברג, סגן בכיר במחלקת הבג" צים בפרקליטות המדינה, בקשה מטעם המדינה לקיום דיון בפני בית ,המשפט28 באפריל2020 ". הועבר על ידי עו ,ד ד"ר סיגל שהב, המרכז האקדמי למשפט ולעסקים ברמת גן ,הודעה25 במאי2020 . במועד הפעימה ,השנייה40% ממקומות הכליאה בשב"ס היו בשטח של 4.5 .מ"ר או יותר סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 34 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ב- 28 באפריל 2020 פנה המשרד לביטחון הפנים בג ל"ץ בבקשה לדחות את מועד הפעימה השני יה. 85 בג"ץ הטיל על המשרד להעביר ל.ו דיווח תקופתי עד סוף חודש יוני עד אמצע יולי צפויה להתקבל ב בג"ץ תגובת העותרים, ו בהתאם למידע שיובא בפניו הוא יחליט אם לדחות את מועד הפעימה השני יה. 86 3 . פעולות בינוי להתמודדות עם צפיפות הכליאה הקטנת הצפיפות בבתי הסוהר יכולה להיעשות בין היתר באמצעות הוספת מקומות כליאה בעקבות בינוי בתי סוהר חדשים, בינוי אגפים במתקנים הקיימים והוספת אגפי אוה .לים בפרק זה יובאו מידע ונתונים על אודות הפעולות ששב"ס נוקט ומתכנן להגדלת מספר מקומות ( הכליאה לטווח הקצר (מבנים זמניים), הבינוני עד שנת2027 – בינוי במסגרת תוכניות שכבר הוכנו ותוקצבו) והארוך (עד שנת2040 ), במסגרת תוכנית מתאר ארצית )(תמ"א24-4 . החלטת ממשלה 'מס3595 – בינוי והוספת מבנים זמניים ,כאמור מ עבודת ה מטה שערך שב"ס בעקבות פסיקת בג"ץ עלה שח סרים6,300 מקומות .כליאה עוד לפני שהתקבלה פסיקת בג"ץ החליטה הממשלה 'במסגרת החלטה מס3595 מ שנת2018 ש עד לשנת2027 יש לבנות, לשפץ ולהתאים מקומות כליאה לכ- 4,000 .אסירים במסגרת זו התקבלו כמה החלטות: 87  לטווח קצר– הוספת823 מקומות כליאה עד שנת2019 , על ידי שיפוץ והתאמה של מתקנים קיימים;  הרחבת מתקן הכליאה אלה בכ- 400 מקומות עד שנת2021 ;  הרחבת מתקן הכליאה מעשיהו בכ- 400 מקומות עד שנת2025 ;  בניית מתחם כליאה מגידו, ש בו יהיו כ- 2,800 מקומות כליאה עד שנת2027 , וכן סגירת בית הסוהר הקיים ב מגידו עד שנת2021 . על פי הנתונים שהמשרד לביטחון הפנים העביר במאי 2019, עם סגירת כלא מגידו במתכונתו הנוכחית צפויים להתבטל כ- 800 .מקומות כליאה מכאן שבשילוב שני הצעדים– סגירת בית הסוהר הקיים במגידו והפ עלת מתחם הכליאה המתוכנן – יתווספו לשב"ס בסך הכול2,000 .מקומות כליאה 85 שם. 86 בג"ץ 1891/14 , החלטה מתאריך30 באפריל2020 . 87 החלטת ממשלה3595 של הממשלה ה- 34 ,שדרוג מערך הכליאה והרחבת מרחב ה מחיה בבתי הסוהר , 25 בפברואר2018 . בהחלטת המ משלה 3595 נקבעו ותוקצבו פרויקטים ליישום בטווח קצר (תוך שנה) ובינוני (תוך .)עשר שנים סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 35 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כמו כן, בהחלטת הממשלה הוחלט להקצות לפעולות הבינוי את ה תקציבים הא לו: טבלה3 . תקצ י ב פעולות הבינוי(ב )מיליוני ש"ח בכל אחת מהשנים לפי החלטת הממשלה88 שנה 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 סך הכול תקציב60 138 178 245 245 245 245 245 245 245 2,091 לפי הנתונים בטבלה 3, סך ההקצאה שאושרה לבינוי בתי סוהר הוא כ- 2.1 מיליארד ש"ח בפריסה לעשר שנים. על פי ההחלטה, לאחר סיום הבנייה, תקציבים אלו יופנו לתפעול בתי הסוהר וי י כללו בבסיס התקציב. 89 מכאן שעד לסיום הבנייה, תקציבים אלו אינם בבסיס התקציב. בשנת2020, שנפתחה ללא תקציב מדינה מאושר , ,יחול על משרדי הממשלה תקציב המשכי כלומר תקציב חודשי השווה ל- 1/12 מתקציב המדינה המאושר הא חרון, כפי שאושר עבור שנת 2019 , ו על כן עלול להיווצר קושי בתקצוב ה פרויקטים . רם ט הצגת יישום החלטת הממשלה 3595 , נציין כי פעולות הבינוי לטווח הבינוני (הרחבת .מתקני הכליאה אלה ומעשיהו ובניית אשכול מגידו) מתעכבות כאמור ,בדיווח המדינה לבג"ץ מדצמבר 2019 נכתב שב מועד הפעימה השניה, ב- 1 במאי2020 ,לא יעלה בידי שב "ס להגיע ליעד שקבע בג"ץ ( כאמור, שטח מחיה של4.5 מ"ר לכל אסיר ואסיר בתא עם שירותים ומקלחת, או4 .)מ"ר ללא השירותים והמקלחת בהודעתה ייחסה המדינה את "העיכוב ל מצב המשטרי התקדימי "בעקבות התפזרות הכנסת שלוש פעמים ברצף בתוך שנה ושלטון של ממשלת מעבר ,אשר בעת כתיבת ההודעה עדיין לא הסתיים ,ש גרם ל"חוסר ודאות מובנה." 90 פנינו למשרד לביטחון הפנים בשאלה בדבר הקשר בין המצב המשטרי התקדימי לבין בינוי .בתי הסוהר מתשובת המשרד לביטחון הפנים עלה כי רוב ב שנת 2019 הבינוי ב כלא אלה עוכב בעיקר על ידי החשב הכללי של משרד האוצר, וכי בשנת2020, שנפתחה בלא תקציב מ דינה .מאושר, יעוכב הבינוי בכלא זה בשל התקציב ההמשכי שהונהג בעת ממשלת המעבר91 המשרד 88 .שם 89 .שם 90 בג" ץ1892/14 , הודעת עדכון מטעם המדינה, הועברה לידינו על ידי עו"ד ד"ר סיגל שהב, המרכז האקדמי למשפט ולעסקים ברמת גן, הוד ,עה22 בדצמבר2019 . 91 ,עו"ד ליאור חיימוביץ, ראש לשכת מטה השר לביטחון הפנים, תשובה לפניית הממ"מ, דוא"ל4 בפברואר ו- 18 בפברואר2020 . סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 36 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לביטחון הפנים לא הסביר את הקשר בין המצב המשטרי החריג לבין העיכוב בפעולות הבינוי שהיה עליו לערוך במתקני הכליאה מעשיהו ומגידו. ,לפי אגף התקציבים במשרד האוצר העיכוב בהגדלת היצע מקומות הכליאה אינו נובע מהיעדר תקציב , שכן שב"ס תוקצב בהתאם להחלטת הממשלה3595 ; כך מסר יונתן פל ורסהיים, רפרנט ביטחון פנים באגף. 92 בהקשר זה נציין שבהצעת התקציב לשנת2019 נקבעה הרשאה להתחייב "לטובת בינוי בתי סוהר חדשים" על סך כ- 819 .מיליון ש"ח93 לעניין לוח הז מנים לבינוי בתי סוהר חדשים, מאגף התקציבים במשרד האוצר נמסר שהחלטת בג" ץ בבקשת המדינה לדחיית מועד יישום הפעימה השנייה ניתנה בנובמבר 2018 , ולמעשה נותרו בידי המדינה כ- 18 חודשים ליישום הפסיקה ; בינוי של מתקני כליאה חדשים והרחבה של מתקנים קיימים מצריכים פרקי זמן.ארוכים יותר כך לדוגמ ה במסגרת המכרז להרחבת בית ה כלא אלה נדרש הקבלן להשלים את הבינוי לכל המאוחר תוך37 חודשי.ם94 " עוד נמסר מהאוצר, כי לאור הירידה הניכרת במצבת הכלואים ,ודחיית בג"ץ את המתווה שהציגה המדינה במסגרת החלטת הממשלה3595 , מתקיימת עבודת מטה לעדכון החל .טת הממשלה ל כשתוקם הממשלה היא תידרש לכך." 95 יישום החלטת הממשלה3595 ,לצורך ניהול פעולות הבינוי באוגוסט2017 הוקמה בשב"ס מינהלת מרחב מחיה. ה מינהלת הורחבה באפריל2018 , וכעת היא נקראת מינהלת תפני "ת .)(תכנון, פיתוח, ניהול ותיאום מטר יתו ה של:המינהלת ייזום, תכנון וביצוע ה פרויקטים תחת גוף אחד שי רכז את כל משימות 92 ,יונתן פלורסהיים, רפרנט ביטחון פנים באגף התקציבים, משרד האוצר, שיחה4 במרץ2020, דוא" ,ל5 במרץ 2020 . 93 הצעת תקציב לשנת הכספים2019, המשרד לביטחון הפנים והסעיפים הצמודים לו , פברואר 2018 ', עמ2 ו- 62 . 94 ,יונתן פלורסהיים, רפרנט ביטחון פנים באגף התקציבים, משרד האוצר, שיחה4 במרץ2020, דוא" ,ל5 במרץ 2020 ,. אתר מינהל הרכש 'מכרז מס29/2019. תאריך כניסה :לאתר4 בפברואר2020 ; במכרז נקבע כי מועד השלמת הבנייה יהיה37 .חודשים ממועד צו התחלת העבודה 95 דחיית בג"ץ את המתווה שהציגה המדינה, מתייחסת ללוח הזמנים שקבע בג" ץ באשר לפעולות הבינוי, בפריסה לעשר שנים. יונתן פלורסהיים, רפרנט ביטחון פנים באגף התקציבים, משרד ה ,אוצר, שיחה4 במרץ2020, דוא" ,ל 5 במרץ2020 . סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 37 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .הליבה בראש המינהלת עומדת גונדר קטי פרי , ו לרשותה עומדים32 תקנים. 96 תשעה מהם מועסקים במטה המינהלת, והשאר בשלוש מחלקות: 97  מחלקת תיכנון ופיקוח )(תשעה תקנים, ש בין תפקידיה ,עבודת מטה, ייעוץ, קביעת יעדים אישור ת ו כניות ולוחות זמנים, אחריות כוללת על התקציב ועל לוח ה זמנים, תיאום וניהול סיכונים, הסדרת כל הדרישות החוקיות והאחרות לצורך הקמת מתקני כליאה חדשים , תיאום וחיבור המתקנים החדשים לתשתיות אזרחיות.  ענף חלופות כליאה )(שלושה תקנים, העוסק ב אינטגרציה של כלל החלופות הקי ימות בפ ו יתוח חלופות נוספות, בו ניתוח תמונת מצב הכ ל יאה הארגוני עם ה מעבר לריווח שטח ה מחיה.  ענף תורות ה פ עלה )(תשעה תקנים, שי כתוב את תורת ה הפעל ה של אשכול מגידו – תצור ת כליאה .שעד כה לא הופעלה בישראל אשכול כליאה מבוסס על כמה מתקני כליאה שונים ונפרדים שנמצאים בקר בה גיאוגרפית, ו המיקום המשותף אמור ל אפשר איגום משאבים ל מטרות משותפות, כמו שירותי ביטחון (ליווי אסירים, פטרול היקפי, תגבור הדדי בשיגרה )ובחירום ו שירותים לוגיסטיים כמו מטבח, אפסנאות ו מחסנים, ומכלולי תפעול משותפים כמו שער כניסה ומכלול ביקורים. עד כה ערכה היחיד ה מיפוי של תורות הפעלה בארץ ובעולם , וגיבשה טכניקה להפעלת אשכול על סמך המידע שנאסף. 98 להלן נביא מידע ונתונים על פעולות בינוי והקמה ששב"ס יב צע כדי להקל על הצפיפות בטווח הקצר, .ועל פעולות הבינוי שהוא מתכנן לערוך בטווח הרחוק פעולות בטווח הזמן הקרוב יש פרויקטים הש קמתם ה סתיימה או שהיו בשלבים מתקדמים בעת כתיבת התשובה (מאי 2019 ): 99  760 מקומות כליאה התווספו בעקבות הקמתם של שישה אגפי אוהלים בכלא קציעות ואגף אוהלים אחד בכלא מגידו . כוח האדם שגויס לאגפים אלו– 90 תקנים לקציעות ו- 25 .למגידו 96 שמונה מ- 32 התקנים היו קיימים בשב"ס לפני הקמת מינהלת תפנית והשאר ה.ם תקנים חדשים 97 רב- ,כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 , הועבר על ידי גל יונה, רכזת ,קשר עם הכנסת26 ביוני2019 . ,שב"ס, אגף המטה, מינהל תכנון פקודת ארגון– מנהלת מרחב מחיה – 8 . 1 במאי2018 . שב"ס, מנהלת תפני"ת, סקירת פעילות למשרד לבט"פ– ,שטח מחיה1 בינואר2019 . הועבר בדוא"ל על ידי רב- ,כלאי טליה סבג, עוזרת לראש המינהלת13 בפברואר2019 . 98 על פי מידע שהועבר ממינהל התכנון, אשכול כליאה אפשר שיכיל ,בית מעצר, בתי סוהר ברמות ביטחון שונות ואגפים ייעודיים לשיקום, טיפול ועוד. דוח רקע להכנת תמ"א24-4 , הועבר על ידי פיאנה קרנץ, אגף קרקע, מים ,ומוסדות ציבור לאומיים, אגף לתכנון ארצי, מינהל התכנון, דוא"ל27 בנובמבר2019 . 99 רב-כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מ ,קום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 , הועבר על ידי גל יונה, רכזת ,קשר עם הכנסת26 ביוני2019 . סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 38 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  823 מקומות כליאה התווספו בעקב ות הקמת חמישה אגפים חדשים, "המכונים "כספות, בבתי הכלא קציעות, עופר ורמון, ועל ידי שיפוץ אגפים בבתי כלא השרון, ניצן ואלה. כוח האדם שגויס לאגפים אלו– 63 תקנים לאגפי הכספות ו- 40 .לאגפים המשופצים100 לטווח הבינוני , הגדירה מינהלת תפני"ת את ה תפ וקות האלו בתחום הבי נוי: 101 o הרחבת בית הסוהר אלה בבאר שבע , מתקן כליאה עבור .שפוטים פליליים ב מתקן זה אושר לקדם את בנייתם של416 מקומות כליאה ושל מרכז תעסוקה חדש , וכן אושרו שיפוץ והרחב ה של מתחם תקון , מגורי סגל ומשרדים. במסגרת ה פרויקט ייבנו12,500 מ"ר וישופצו1,500 מ"ר, והוקצו לו 138 מיליון ש"ח ו- 93 תקני כוח אדם. עד כה הוגשה בקשה להיתר בנייה לעיריית באר שבע, פורס ם מכרז לבחירת מנהל פרויקט והוכנו מפרטים ל צורך פרסום מכרז תכנון וביצוע . באפריל2019 נבחרה חברת ניהול ופיקוח, וב סוף2019 פורסם מכרז לעבודות תכנון והקמה. 102 בהחלטת הממשלה3595 נקבע שיש להשלים את הבנייה עד שנת2021 , אך על פי הדוח הרבעוני של מינהלת תפנית בשב "ס, עבודות ההקמה אמורות להתחיל ב- 2021 ו מועד האכלוס המשוער הוא בשנת2023 , עם סיום עבודות ה הקמ ה של .מתחם הכליאה ומתחם התעסוקה לאחר מכן תושלם בניית מתחם תקון, מתחם דת ו מתחם התייחד.ות103 על פי ,המשרד לביטחון הפנים בשנת2019 המכרז לבינוי בכלא אלה התעכב במשך כמה חודשים עקב "אילוצים טכניים" (הסדרת התקשרות 100 .אגפי הכספות נקראים כך משום רמת הביטחון הגבוהה הנהוגה בהם; באגפים אלו כלואים אסירים ביטחוניים ,יורי רבינוביץ, רמ"ח בינוי בשב"ס, שיחת טלפון19 בדצמבר2019 . 101 ,שב"ס מנהלת תפני"ת, סקירת פעילות למשרד לבט"פ– ,שטח מחיה1 בינואר2019 . הועבר בדוא"ל על ידי רב- ,כלאי טליה סבג, עוזרת לראש המינהלת13 בפברואר2019 . 102 ,אתר מינהל הרכש 'מכרז מס9/2019 2 :. תאריך כניסה לאתר4 בפברואר2020 ; במכרז נקבע כי מועד השלמת הבנייה יהיה37 .חודשים ממועד צו התחלת העבודה 103 שב"ס, מנהלת תפני"ת, סקירת פעילות למשרד לבט"פ– ,שטח מחיה1 בינואר2019 . הועבר בדוא"ל על ידי רב- ,כלאי טליה סבג, עוזרת לראש המינהלת13 בפברואר2019 ,). דוח רבעוני מנהלת תפנית (רבעון שלישי30 באוקטובר2019 ,, הועבר על ידי לשכת נציב בתי הסוהר בדוא"ל13 בנובמבר2019. רב- ,כלאי כרמית מויאל ,ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 ,, הועבר על ידי גל יונה, רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני2019. אתר מינהל ,הרכש 'מכרז מס29/2019 :. תאריך כניסה לאתר4 בפברואר2020 ; במכרז נקבע כי מועד השלמת הבנייה יהיה37 .חודשים ממועד צו התחלת העבודה סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 39 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm )החשב הכללי של משרד האוצר עם חברת ניהול , ו משהוסר האילוץ הטכני, מסתמן עיכוב בעטיו של"המצב המשטרי" האמור, שבגללו מעכב החשב הכללי פרויקט.ים חדשים104 o פינוי-בינוי של בית סוהר מעשיהו ברמלה , מתקן כליאה ל שפוטים ועצורים פליליים, ש נכון להיום שטחו17,000 .מ"ר מתוכננת הוספת שטח של11,000 מ"ר ובהם 400 מקומות כליאה (במקביל לכך י י הרסו100 מקומות כליאה , כך שבסך הכול יתווספו300 מקומות) וכן ,אזורי חינוך .מרפאה, קנטינה ומרכז שליטה לצד זאת נשקלת הרחבה של היקף הבניה ל- 800 מקומות כליאה .ל שם כך יש לאסוף ולנתח דרישות מבצעיות ולקיים הליכי רישוי מול י עיר.ית רמלה ל פרויקט הוקצו(לעת עתה, עבור בניית 400 )מקומות כליאה 160 מיליון ש"ח ו- 85 תקני כוח אדם. בהחלטת הממשלה3595 נקבע כי הבינוי יושלם עד שנת2025 ,וב דוח הרבעוני של מינהלת תפנית מספטמבר2019 נכתב כי התאריך המשוער לסיום ה פרויקט הוא תחילת שנת2024 . 105 o בינוי אשכול מגידו – שב"ס נ ערך לבניית2,400 – 2,800 מקומות כליאה ב אשכול מבנים, שיהיו בו שניים או שלושה מ תקני כליאה לצד"מתחם תפעולי ואג מי משותף. מתקנים אלו צפויים להשתרע על פני120,000 מ"ר, ולצורך זה הוחלט להקצות כמיליארד ש"ח ו- 950 תקני כוח אדם. עד כה שב"ס החל בהעברת זכויות המקרקעין לידיו וב טיפול ב חסמי תב"ע . הממשלה משרדי מול106 כן כמו נבחנת המקומות מספר הקטנת מ- 2,800 ל- 2,400 .)(במקביל לבחינת הגדלת מספר המקומות בכלא מעשיהו המועד המשוער לסיום הפרויקט הוא בין סוף2027 לתחילת2028 . 107 המשרד לביטחון הפנים ציין בתשובתו כי נבחנת הקדמה של מועדי סיום הבינוי בכלא מעשיהו ובאשכול מגידו, אך יש לכך השפעות תקציביות ונדרש זירוז של הטיפול בחס מי תכנון מרחבי, 104 בעניין זה העביר לידינו המשרד לביטחון הפנים הנחייה של החשב הכללי לחשבי משרדי הממשלה, על פיה מתבקשים המשרדים להימנע מאישור התקשרויות חדשות, אשר צפויות לגרום להוצאה במזומן בשנת2020 , למעט התקשרויות דחופות וחיוניות, אשר אי אישורן צפוי לגרום לנזק של ממש. עוד נכתב בהנחיית החשב הכללי, כי בשנת2020 ת פעל במשרד האוצר ועדת חריגים שתוכל לאשר התקשרויות מיוחדות. פנינו למשרד לביטחון הפנים בשאלה האם בכוונתו לבקש תקציב מוועדת החריגים לקידום המכרז שכבר פורסם לבינוי בכלא אלה, והמשרד השיב כי אין צורך בפנייה לוועדת החריגים, כל עוד לא פורסמו מכרזים (כאמור, בבית הסו הר אלה .)פורסם מכרז 105 שב"ס, מנהלת תפני"ת, סקירת פעילות למשרד לבט"פ– ,שטח מחיה1 בינואר2019 . הועבר בדוא"ל על ידי רב- ,כלאי טליה סבג, עוזרת לראש המינהלת13 בפברואר2019 ,). דוח רבעוני מנהלת תפנית (רבעון שלישי30 באוקטובר2019, הועבר על ידי לשכת נציב בתי הסוה ,ר בדוא"ל13 בנובמבר2019. רב- ,כלאי כרמית מויאל ,ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 ,, הועבר על ידי גל יונה, רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני2019 . 106 על פי הדוח הרביעוני של מנהלת תפנית, תהליך זה מתקדם באופן מהיר מהצפוי ועד כה התקבלו אישורים מחברת מקו רות על אספקת מים בהתאם לצריכה, אישור מחברת החשמל על יכולת הספקת חשמל, מועצה אזורית מגידו להתחברות למתקן טיהור שפכים, ממשרד התחבורה על הרחבת מחלפון וכביש גישה, ואישור ,)מרשות העתיקות בעניין חפירות הצלה. דוח רבעוני מנהלת תפנית (רבעון שלישי30 באוקטובר2019 , הועבר ,על ידי לשכת נציב בתי הסוהר בדוא"ל13 בנובמבר2019 . 107 .שם בג"ץ הטיל על שב"ס להגדיל במידה ניכרת את שטח ה מחיה של אסירים ב תוך18 חודשים, אך לוח זמנים זה אינו תואם בהכרח את משך הבנייה של מתקני כליאה .חדשים סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 40 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כמו.שינוי תב"ע וקבלת היתרי בנייה108 יש לתת את הדעת על כך שבכל מקרה שבו נדרשים הליכי רישוי מול גורמים עירוניים וארציים, י י תכנו עיכובים מסיבות מגוונות, ובהן התנגדות .של גורמים שונים בטבלה4 נציג את נתוני המשרד לביטחון הפנים על ה הק צאה השנתית ל בינוי ה פרויקט ים שהוזכרו לעיל. טבלה4 . תקצ י ב פעולות הבינוי )(במיליוני ש"ח בכל אחת מהשנים, כ נש פי מסר מ המשרד לביטחון הפנים109 שנה 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 סך הכול תקציב42 146 177 177 177 177 145 145 145 1,331 על פי הנתונים בטבלה, סך ה הקצאה שאושרה לבינוי בתי סוהר הוא כ- 1.3 מיליארד ש"ח בפריסה לתשע .שנים110 תקציבים אלו נמוכים ממה שנקבע בהחלטת הממשלה3595 (כפי ש פורט בטבלה3 .), שכן הם אינם כוללם את תקציבי ההפעלה לאחר סיום הבינוי בינוי מתקני כליאה לטווח ארוך – )תוכנית מתאר ארצית (תמ"א24 ת מ"א24 היא תוכנית מתאר ארצית לבניית בתי כלא, שהכנתה החלה בשנת1982 . נציין כי כל תהליכי הבינוי ששב"ס עוסק כעת בתכנונם או בבנייתם, נעשים במסגרת תוכניות קודמות של תמ"א24 . ב אחרונה ש בהן, תמ"א3- 24 , .אושרה בניית אשכול מגידו שהוזכר לעיל111 במסגרת ההיערכות לשנת0 204 , הוכנה בשנים האחרונות תמ"א4- 24 . 112 תכנון ארוך טווח של מתקני כליאה בישראל דורש תחזית של מספר מקומות הכליאה שיידרשו בעתיד. שב"ס העביר לידינו תחזית שהוכנה על ידי פרופ' אורן גזל-אייל , דיקן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה , אשר שימשה בסיס להערכת הצר כים הצפויי ם בשנת2040 . לצורך הכנת התחזית נבחנו תרחישים שונים והובאו בחשבון אפשרויות לשינויים רבים בתחום )הדמוגרפי (גודל האוכלוסייה בישראל ו בתחום מגמות הכליאה, שינויי מדיניות בתחום האכיפה והכליאה ושינויים חברתיים אחרים. בהנחה שגידול האוכלוסייה יהיה בינוני ושיעור הכלו אים 108 רב- ,כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 ,, הועבר על ידי גל יונה ,רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני2019 . 109 .שם 110 החלטת ממשלה3595 של הממשלה ה- 34 ,שדרוג מערך הכליאה והרחבת מרחב ה מחיה בבתי הסוהר , 25 בפברואר2018 . 111 'החלטת ממשלה מס129 של הממשלה ה- 34 ,תוכנית מתאר ארצית להוספת אשכול בת י סוהר מגידו– תמ"א 3- 24 , מתאריך25 ביוני2019 . 112 תוכנית מתאר ארצית לבתי סוהר, מס' תמ"א24 , 1982 . 'לפי הערכה של פרופ אורן גזל- אייל, בשנת 2040 יידרשו בישראל כ- 16,000 מקומות כליאה עבור אסירים .פליליים בנוסף לכך יידרשו מתקני כליאה בעבור ,נוער ובעבור נשים כ- 9,000 מקומות כליאה בעבור אסירים ביטחוניים, ומספר לא ידוע של מקומות כליאה בעבור שוהים .בלתי חוקיים סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 41 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,בכלל האוכלוסייה לא ישתנה הערכתו של פרופ' גזל- אייל היא כי בשנת2040 יידרשו כ- 16,000 מקומות כליאה ב עבור גברים שנשפטו בגין עבירות פליליות .לה ערכה זו יש להוסיף מתקני כליאה נפרדים לנוער ולנשים (כ- 600 )מקומות כליאה לשתי קבוצות אלו גם יחד וכ- 9,300 מקומות כלי אה לאסירים ביטחוניים, ומקומות כליאה לשוהים בלתי חוקיים או זרים , ש בעת הכנת ה תחזית נקבע ש אין אפשרות לאמוד את מספרם מראש, אך מינהל התיכנון הביא בחשבון כ- 4,800 זרים. נציין גם כי בהערכת מינהל התיכנון הובאה בחשבון גמישות תפעולית של% 15 עבור ה אסירים הבגירים השפוט ים על רקע פלילי , אך לא עבור .האוכלוסיות האחרות113 במסגרת הכנת תמ"א24-4 נבחנו יותר מ- 70 .חלופות למתקני כליאה, בחמישה מחוזות החלופות נותחו על פי קריטריונים ומדדים שונים, התקיימו מפגשים עם לשכות תכנון מחוזיות ונערכו סיורים ב כמה .אתרים כמו כן התקיימו מפגשים עם נציגי הרשויות המקומיות הסמוכות .לאתרים שבהם נשקלת בניית בתי סוהר114 נציין שהכנת תמ"א לבניית בתי סוהר ובחירת האתרים המתאימים היא תהליך מורכב, ובמסגרתו מובאים בחשבון גורמים רבים, ובהם השפעות חברתיות, השפעות סביבתיות, חיבור לתשתיות, נגישות תחבורתית וחששות של ה אוכלוסייה במקומות ש בהם נבחן בינוי, ב היבטים של סיכון שלום הציבור וירידה של ערך הדירות באזור. כמו כן מ ו באים בחשבון הצורך בקרבה גיאוגרפית בין האתרים הנבחנים לבין מקומות הפשיעה (שקשורים לאזורי המגורים של הכלואים ובני משפחותיהם), מיקום בתי המשפט, אזורי המגורים.של הסוהרים ואזורים בעלי פוטנציאל לתעסוקת אסירים כחלק משיקומם בכלא115 במהלך הכנת תמ"א24-4 נמצאו אתרים בשני מרחבי חיפוש במחוז צפון- חיפה ובחלקו הדרומי של מחוז מרכז (אזור ירושלים-אשקלון), ו הם הוצגו בפני המועצה הארצית ביולי2018 . התוכנית הועברה להערות הוועדות.המחוזיות והציבור116 ב- 5 בנובמבר2019 , לאחר קבלת ההערות .והטמעתן בתוכנית, אישרה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה את התוכנית117 ,על פי התוכנית עד שנת2040 ייבנו שני אשכולות כליאה נוספים על הקיי מי ם– אחד בצפון הארץ (הרחבה 113 תחזית הכליאה שהוכנה על ידי פרופ' גזל-אייל הועברה לידינו עם תשובת המשרד לביטחון הפנים. רב-כלאי ,כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 , הועבר על ידי גל יונה, רכזת קשר ,עם הכנסת26 ביוני2019 . דוח רקע להכנת תמ"א24-4 , הועבר על ידי פיאנה קרנץ, אגף קרקע, מים ומוסדות ,ציבור לאומיים, אגף לתכנון ארצי, מינהל התכנון, דוא"ל27 בנובמבר 2019 . 114 אתר מינהל התכנון של משרד האוצר, תמ"א24/4 – :תוכנית מתאר ארצית לבתי סוהר. תאריך כניסה לאתר7 בנובמבר2019 . 115 תמ"א4 - 24 ,נספח חברתי . דוח רקע להכנת תמ"א4- 24 , הועבר על ידי פיאנה קרנץ, אגף קרקע, מים ומוסדות ,ציבור לאומיים, אגף לתכנון ארצי, מינהל התכנון, דוא"ל27 בנובמבר2019 . 116 אתר מינהל התכנון של משרד האוצר, תמ"א24/4 – :תוכנית מתאר ארצית לבתי סוהר. תאריך כניסה לאתר7 בנובמבר2019 . 117 ,החלטות המועצה הארצית לתכנון ולבנייה 'ישיבה מס634 , 5 בנובמבר19 20 . סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 42 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm של אתר כרמל או בניית אשכול באתר "שגיא2000 " הסמוך למגדל העמק) ואחד בדרום הארץ (באתר חרוב או .)באתר פלוגות כל אחד מה אשכול ות יוכל לתת מענה לכליאתם של4,000 .אסירים לאחר שממשלת ישראל תאשר את התוכנית, יוכל שב"ס להמשיך בתהליך התכנון מול הגורמים המקומיים הרלוונטיים ומול הגופים המספקים תשתיות. כמו כן, במסג רת תמ"א24-4 הוגדרו כמה אתרי כליאה כאתרים ל"ביטול מותנה", כלומר אתרים שייסגרו כאשר תהיה להם .חלופה פעילה האתרים לביטול מותנה הם בתי ה מעצר קישון, תל אביב, ירושלים ושקמה וכלא .דמון118 בינוי מתקן כליאה לנשים תמ"א24 אינה כוללת בינוי של מתקן כליאה חדש לנשים . בה קשר זה נציין כי במסמך קודם של מרכז המחקר והמידע של הכנסת , משנת2017 , נכתב כי נווה תרצה, כלא הנשים היחיד בישראל (לעצורות ול שפוטות בגין עבירות פליליות) הוא מתקן מיושן וצפוף, שאינו מתאים לצ ו רכיהן של נשים, ו ודאי שאינו מתאים לא י( מהות שכלואות עם ילדיהן על פי חוק, אסירות יכולות לשהות בכלא עם ילדיהן עד גיל שנתיים), 119 וכי שב"ס מודע לכך. ב אותו מסמך מסר שב"ס הוא ש מקדם תהליך להקמת כלא חדש לנשים ליד באר שבע, אך במהלך הכנת המסמך תוכנית זו בוטלה ו שב"ס הודיע כי הוא בוחן אפשרות למיקום אחר, ב מרכז הארץ ,ו להערכתו הקמת המתקן תימ שך בין ארבע לחמש שנים. 120 נכון לעכשיו נראה כי בניית כלא חדש לנשים אינה בתהליך ת כנון , שכן היא לא נכללת במסגרת תמ"א24 ו אף לא בין התוכניות שנמסרו לנו על ידי שב"ס. נציין שמאחר ש נווה תרצה הוא הכלא היחיד בישראל לשפוטות ועצורות על רקע פלילי, לא יהיה אפשר להקטין את צפיפות הכליאה בו , אלא אם כן אסירות יועברו.למתקני כליאה אחרים 118 את מסמכי תמ"א4 - 24, כולל מפת מתקני הכליאה, אפשר למצוא ב אתר תכנון זמין של מינהל התכנון . פיאנה ,קרנץ, אגף קרקע, מים ומוסדות ציבור לאומיים, אגף לתכנון ארצי, מינהל התכנון, דוא"ל4 במרץ2019 , שיחת ,טלפון27 בנובמבר2019 . 119 פקודת בתי הסוהר [נוסח חדש],תשל"ב- 1971 , סעיף2. 120 ,נורית יכימוביץ כהן היבטים בכליאת נשים בישראל ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת12 ביולי2017 . סוגיות בכליאה בישראל הצפיפות בבתי הסוהר והגדלת שטחי ה מחיה 43 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הוספת מקומות כליאה– סיכום כדי לעמוד בפסיקת בג"ץ ,שב"ס נקט ומתכוון לנקוט צעדים ל:הוספת מקומות כליאה כדלקמן ל טווח הקצר – שב"ס הוסיף כ- 1,500 מקומות כליאה באמצעות הקמת אגפי אוהלים ואגפי ""כספות בבתי ה סוהר קציעות, מגידו, עופר ורמון, וכן באמצעות שיפוץ אגפים בבתי הסוהר רון ש, .ניצן ואלה לטווח הבינוני (עד שנת2027 ) – פרויקטים התלויים בבניית מבנים חדשים ש תוקצבו במסגרת החלטת הממשלה3595 נמצאים בשלבי תכנון, ו על פי ה ,משרד לביטחון הפנים הם מתעכבים עקב "ה מצב המשטרי החריג", הגורם לחוסר ודאות. לטווח ה ארוך – שב"ס נערך לאפשר את כליאתם של כ- 16,000 א סירים ועצורים (גברים ,שנכלאו בגין עבירות פליליות); נוסף על כך יידרשו מתקני כליאה גם לנשים ל נוער ו ל יותר מ- 9,000 אסירים ביטחוניים . לשם כך מתוכננת בנייתם של שני אשכו לות כליאה נוספים על האמור – אחד בצפון הארץ ואחד בדרומה. הקמתם של פרויקט ים אלו אמורה להסתיים בשנת 2040 . יונתן פלורסהיים, רפרנט ביטחון פנים באגף התקציבים במשרד האוצר, מסר כי "לאור הירידה הניכרת במצבת הכלואים ודחיית בג" ץ את המתווה שהציגה המדינה במסגרת החלטת ה ממשלה3595 (קרי: קביעת בג"ץ לוח זמנים של18 חודשים ליישום הפעימה השניה, בעוד שבינוי מתקני כליאה דורש פרק זמן ארוך מכך), מתקיימת עבודת מטה לעדכון החלטת .הממשלה לכשתוקם הממשלה היא תידרש לכך." 121 121 דחיית בג"ץ את המתווה שהציגה המדינה, מתייחסת ללוח הזמנים שקבע בג" ץ באשר לפעולות הבינוי, בפריסה לעשר שנים. יונתן פלורסהיים, רפרנט ביטחון פנים באגף התקציבים, משרד האוצר, ש ,יחה4 במרץ2020, דוא" ,ל 5 במרץ2020 . סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 44 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4 . ש ינויים ב מדיניות ה ענישה בשנים האחרונות חלו כמה שינויים במדיניות הענישה ,בישראל שיכולים להשפיע על מגוון היבטים בכליאה בישראל, ובכלל זה על מספר הכלואים, על צפיפות כליאתם ו .על שיקומם בפרק זה נביא מידע ונתונים על מצב יישומם . הצעדים השונים יפורטו לפי ה סדר שבו הם מתרחשים בהליך הפלילי :בתי משפט קהילתיים, ריצוי מאסר בעבודות ש ,ירות שחרור מוקדם מהכלא (באמצעות ועדות השחרורים או שחרור מינהלי ושחרור באמצעות היחידה ל מאסרים )קצרים ו פיקוח אלקטרוני (אמצעי פיקוח שרלוונטי גם לעצורים וגם לאסירים שהשתחררו ממאסר). במסגרת זו לא נסקור את 'תיקון מס113 לחוק העונשין (המכונה הבניית שיקול הדעת הש יפוטי בענישה) ,למרות שעשויה להיות לו השפעה על הכליאה. 122 בסיום הפרק נציג גם את ההליך שבו נסגרים תיקים בהסדר מותנה. יודגש כי הליך זה מיועד רק לתיקים ש בהם לדעת התובע העונש המתאים אינו כולל מאסר בפועל (ובכלל זה מאסר שירוצה בדרך של עבודות שירות). בחרנו להציג הלי ך זה במסמך על אף שאין לו השפעה ישירה על הכליאה, בשל המקום ההולך וגדל שהוא תופס בתוך מכלול השינויים במדיניות הענישה. 123 4.1 בתי משפט קהילתיים כאמור לעיל, בתי משפט קהילתיים הוצעו דוח ב דורנר כחלופה לכליאה, ו הם קודמו בהחלטות הממשלה1840 ו- 3595 . בתי משפט קהילתיים הם מודל חדש יחסית להתמודדות עם פשיעה , ה מבוסס על ההנחה שחלק מהעבירות מתבצעות על רקע בעיות חברתיות- כלכליות שמובילות לעבריינות ולעבריינות חוזרת. כלומר, הפשיעה אינה שורש הבעיה , אלא הסימפטום .לכן, כדי 122מסמך בעניין זה ייכתב בהמשך. חריגה ממתחם העונש ההולם מתאפשרת במקרים שבהם הנאשם השתקם או .שיש סיכוי טוב שישתקם 'הצעת חוק העונשין (תיקון מס113), התשע"ב- 012 2. פורסם בספר החוקים ב- 10 בינואר2012 '. ס40 'ד(א). תיקון מס113 ,לחוק מאפשר לחרוג ממתחם הענישה גם לחומרא, במקרים מסויימים '[ס40 'ה- 40 ]'ז חוק העונשין, תשל"ז- 1977 ', סימן א1 הבני ית שיקול הדעת השיפוטי בענישה. 123 .בשנים האחרונות היו שינויים נוספים במדיניות הענישה, שעליהם לא נפרט במסמך זה, כולל: א חקיקת סעיף 12א לחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), תשל"א- 1971 , לעניין הליך חלופי שיקומי לקטינים. על פי סעיף זה, שנוסף לחוק בשנת2011 , בכל מקרה שבו עולה מן החקירה כי יש בסיס ראייתי להעמדה לדין של קטין, על המדינה לבדוק טרם הגשת כתב אישום האם אפשר להפנות את הקטין להליך חלופי, שיביא אותו לידי קבלת אחריות למעשיו מבל י "להכתים אותו" בכתם של הליך פלילי. נכון לאפריל2019 , מספר הקטינים השפוטים שכלואים בכלא אופק אינו גדול– כ- 60 .כלואים. ב 'החלטת ממשלה מס2474 מ- 5 במרץ2017 , אישור מדיניות אכיפה כלפי שימ וש בקנאביס והקמת ועדה בין-משרדית ליישום המדיניות . בהחלטה זו נקבע כי הליך מדורג ,לאכיפה, בהתאם לגילו של החשוד (קטין או בגיר) ובהתאם למספר העבירה (עבירה ראשונה, שניה או שלישית .)רביעית בתי משפט קהילתיים פועלים בישראל משנת2014 . פעולתם מבוססת על ההנחה שעבריינות אינה שורש הבעיה ,אלא סימפטום ושאפשר למנוע פשיעה חוזרת באמצעות טיפול שיקומי- הוליסטי המסתמך על משאבי .הקהילה סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 45 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm להתמודד עם הבעיה יש לאתר את ה שורש שלה ולטפל בו במבט שיקומי-הו ליסטי , תוך השבת העבריין לקהילה שנפגעה והסתמכות על משאבי הקהילה. 124 מודל בתי המשפט הקהילתיים הוקם בישראל כפיילוט ביוזמת עמותת ג'וינט-אשלים, אשר גייסה כשותפים שורה ארוכה של גורמים רשמיים, ובהם הנהלת בתי המשפט, היועץ המשפטי לממשלה, מחלקת התביעות במשטרה, הסנגור יה הציבורית, משרד המשפטים, משטרת ישראל, שירות המבחן למבוגרים ומשרד האוצר. ככלל, לבית משפט קהילתי מופנה מי שנחשד .בעבריינות קלה על רקע בעיות אישיות, כלכליות או חברתיות העבירות העיקריות שבגינן הופנו הנאשמים לבתי המשפט הקהילתיים הן אלימות במשפחה ,סמים ,רכוש ,איומים , אלימות ומרמה . בעיות הרקע המרכזיות שמאפיינות את המופנים לבתי המשפט הקהילתיים הן עוני או חובות, חוסר יציבות רגשית, תעסוקה, התמכרות, אלימות במשפחה, היעדר רשתות .תמיכה ובעיות בתחום בריאות הנפש125 לעת עתה, בתי המשפט הקהילתיים עדיין מופעלים כתוכנית הרצה (פ)יילוט, ו בשלב זה התנאי להצטרפות הנאשמים לתהליך הוא הסכמה – הן של התביעה והן של הנאשם ,. נוסף על כך נדרשת התאמה ,של הנאשם של העבירות שביצע ו של.נסיבותיו האישיות להשתתפות בתהליך עקרונות אלו באים לידי ביטוי בתהליך ניתוב התיקים לבתי המשפט הקהילתיים. ככלל, לאחר הגשת כתב אישום, שופט מוקד126 בוחן (לבקשת הצדדים או בהמלצת השופט עצמו ) אם הנאשם .מתאים להפניה לבית המשפט הקהילתי127 אם השופט מוצא את הנאשם מ תאים והצדדים ,מסכימים לתהליך הנאשם מופנה לבית המשפט הקהילתי, ובמסגרת זו נערך לו תסקיר מבחן 124 בין היתר, בתי המשפט הקהילתיים משתמשים במגוון רחב של התערבויות ובהן: סד נאות העשרה, פעילות שעות פנאי, סיוע בתחום התעסוקה, הסדרת חובות, ביטחון בתזונה, הפנייה לדיור ציבורי, סיוע במיצוי זכויות מול המוסד לביטוח לאומי, ליווי על ידי מתנדב, הדרכת הורים, התערבות משפחתית, בדיקות שתן, טיפול ביחידה להתמכרות, טיפול בתחליף סם, הפנייה לטיפו ,ל במשפחה, קהילה טיפולית, אישפוז, הוסטל, השבה לקהילה התייחסות לקורבן העבירה. לעיתים מסתבר שנאשם אינו יודעים קרוא וכתוב, ובמקרים אלו הוא מופנה ללימודים .רלוונטיים. מודל בתי המשפט הקהילתיים דורש היערכות מיוחדת והכשרות ייחודיות לצוות בתי המשפט בית ,משפט קהילתי דוח סיכום שנת המשפט תשע"ח . ד"ר טלי גל, ד"ר הדר דנציג- ,רוזנברג בתי משפט קהילתיים בישראל- מחקר מלווה , י ולי2017 .בג"ץ 1892/14 , הודעת עדכון מטעם המדינה, הועברה לידינו על ידי עו"ד ,ד"ר סיגל שהב, המרכז האקדמי למשפט ולעסקים ברמת גן, הודעה22 בדצמבר2019 . ,עו"ד דניאלה בייניש מנהלת בתי המשפט הקהילתיים, שיחת טלפון , 18 במאי2020 . 125 ,בית משפט קהילתי דוח סיכום שנת המשפט תשע"ח . בית משפט ,קהילתי דוח סיכום שנת המשפט תשע"ט . ,עו"ד דניאלה בייניש, מנהלת בתי המשפט הקהילתיים, דוא"ל19 באפריל2020 . 126 שופט מוקד הוא השופט האחראי לניהול המחלקה לניתוב תיקים שפועלת בחלק מבתי המשפט ולניהול הליכים .מקדמיים בתובענות תקנות בית המשפט (מחלקה לניתוב תיקים בבתי המשפט ובבתי הדין לעבודה ,)תשס "ב- 2002 ,ס ' 4. 127 אבחון מיידי לשימושו של שופט המוקד נערך על ידי קצין מבחן ייעודי שמוצב לשם כך בדיוני המוקד. הליך זה .נמשך כשבועיים ובסופו קצין המבחן מעביר לבית המשפט ולצדדים דוח תמציתי ובו המלצה בתי משפט קהילתיים בישראל- מחקר מלווה , יולי2017 . סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 46 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מעמיק שבו נבחנים בין היתר הרקע ,)האישי והמשפחתי שלו (אישיותו, תפקודו ומערכות יחסיו העבר העברייני שלו ובעיות עיקריות שלו, וכן סיכוייו להשתקם על פי תוכנית השיקום המוצעת לו . אם ב מסגרת זו ה נאשם ,נמצא מתאים מ וגש הסדר טיעון לאישורו של בית המשפט, ולאחר אישור ההסדר הנאשם מתחיל בתוכנית השיקום שהוצעה לו , תוך פיקוח מתמיד בחסות בית המשפט. 128 בשלב הראשון, המעקב של בית המשפט הקהילתי אחר יישו ם תוכנית השיקום נעשה בתדירות גבוהה– אחת לשבועיים, .ולאחר מכן בתדירות הולכת ופוחתת יש מקרים שבהם צוות בית המשפט הקהילתי מוצא לנכון להתערב במהלך התוכנית ולבצע בה שי נויים והתאמות ו לפתור בעיות, ולעיתים אף להפסיק את התוכנית אם .אין שיתוף פעולה של הנאשם משך ההשתתפות בתוכנית הוא18 חודשים בממוצע .ההצלחה בתוכנית נקבעת על ידי השופט לאחר מ עקב צמוד של בית המשפט אחר השתתפות הנאשם ב תוכנית השיקום בקהילה. 129 על פי רוב, מי שסיים את התוכנית בהצלחה נענש ב ,מאסר על תנאי ב ,שירות לתועלת הציבור ב קנס או ב פיצוי, והוא מלווה בצו מבחן . הענישה שהוטלה על מי שנשר מהתוכנית כללה בעיקר .מאסר (בפועל או על תנאי) או עבודות שירות130 מקורם של כ- 90% מהתיקים שהגיעו לבתי המשפט הקהילתיים הוא במחלקת התביעות המשט רתית, והשאר– מקורם בפרקליטות המדינה ( והם נחשבים לקשים יחסית לתיקי )התביעה. 131 בשנת2017 נכתבה טיוטת תזכיר חוק לתיקון חוק סדר הדין הפלילי במטרה להסדיר בחקיקה )(במסגרת הוראת שעה את פעילות ,בתי המשפט הקהילתיים אך תזכיר החוק עדיין לא הופץ. 128 הפיקוח השוטף בבית המשפט כולל כוח אדם מקצועי קבוע– שופט, נציגי תביעה, נציגי הסנגוריה הציבורית ושירות המבחן, וכן אנשי צוות הקשורים בהפעלת המעטפת הקהילתית, בקשר עם גורמי השיקום ויצירת שותפויות .עם גופים מקצועיים וגורמים בקהילה. שם 129 שם, עו"ד ,דניאלה בייניש, מנהלת בתי המשפט הקהילתיים, שיחת טלפון18 במאי2020 . 130 שירות לתועלת הציבור (של"צ) הוא חלופת ענישה שמטיל בית המשפט בצו ובמסגרתו עובר החוק מבצע עבודה לתועלת הציבור, על פי תוכנית שמתווה קצין המבחן ומספר השעות ופריסתן לאורך זמן מתואמת עם קצין המ 'בחן. השירות לציבור מעוגן בס71 'לחוק העונשין, בעקבות תיקון מס6 לחוק, שהתקבל בשנת1979 ( חוק העונשין, תשל"ז- 1977 '. ס71 ). לעיתים מוטל עונש של"צ בלא הרשעה בבית המשפט, בין היתר במסגרת תנאי סגירת תיק בהסדר או במסגרת הטיפול בבית משפט קהילתי. עובדי השל"צ מבצעים את העבודות בכ- 700 מסגרות בפריסה ארצית, בתחומי הרווחה, הבריאות והחינוך. על פי משרד הרווחה, במסגרת השל"צ אפשר .לשלב גם עוברי חוק בעלי רמות סיכון גבוהות יותר, עם או בלי צו מבחן ותוכנית טיפול ושיקום בש נת2017 הוטלו כ- 5,281 צווי של"צ חדשים ובוצעו יותר מ- 10,000 .)(ובהם מבצעי של"צ חדשים וותיקים אסתי שדה, מנהלת ,שירות המבחן למבוגרים, דוא"ל17 בנובמבר2019 . 131 .שם בתי המשפט הקהילתיים מלווים ליווי צמוד את הנאשמים במהלך תוכנית הש יקום .שנקבעה להם תזכיר החוק שאמור היה להסדיר את פעילות בתי המשפט הקהילתיים עדיין לא .הופץ סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 47 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm עו"ד עינת גדעוני מיי עוץ וחקיקה במשרד המשפטים מסרה כי תזכיר החוק נמצא בשלבים .מתקדמים של גיבוש132 עד ס וף שנת המשפט תשע"ח( 2018-2017 )פעלו בישראל ארבעה בתי משפט קהילתיים: בבאר ( שבע פועל מ שנת תשע"ה , 2014 - 2015 ;) 133 ב( רמלה מ שנת תשע"ו , 2015 - 2016 ); 134 ב תל אביב (מ שנת תשע"ז , 2016 - 2017 ) 135 וב נצרת (מ שנת תשע"ח , 2017 - 2018 .) 136 בשנת המשפט תשע"ט( 2018 - 2019 )החלו לפעול בתי משפט קהילתיים גם בירושלים137 ובחיפה, 138 ובכך הגיע מספר בתי המשפט הקהילתיים ל שישה, בהתאם להחלטת הממשלה 3595 . 139 נכון למועד כתיבת דוח "סיכום שנת המשפט תשע ט ,של בתי המשפט הקהילתיים מאז תחיל ת הפעלת בתי המשפט הקהילתיים החלו בתהליך 930 .נאשמים. להלן נתונים על נאשמים אלו140 132 ,עו"ד דניאלה בייניש, מנהלת תוכנית בתי המשפט הקהילתיים, שיחת טלפון26 בפברואר2019 ,. דוא"ל9 בנובמבר2019 ,. עו"ד עינת גדעוני, ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים ,שיחת טלפון18 במאי2020 . 133 .בית המשפט הקהילתי בבאר שבע נותן מענה גם לדימונה ומתוכננת הרחבת הפעילות גם לתושבי רהט וחורה ,בית משפט קהילתי דוח "סיכום שנת המשפט תשע.ט 134 .בית המשפט הקהילתי ברמלה נותן מענה גם לתושבי לוד ורחובות. שם 135 בית המשפט הקהילתי בתל אבי ב נותן מענה גם לתושבי רמת גן, גבעתיים, אזור, בת ים וחולון; השנה מתוכננת .הרחבת המענה גם לתושבי רמת אפעל, הרצליה, כפר שמריהו, קריית אונו, רמת השרון, אור יהודה ובני ברק .שם 136 בית המשפט הקהילתי בנצרת נותן מענה גם לנוף הגליל, יפיע, עפולה, מגדל העמק ויישובי עמק יזרעאל, ובשנת .המשפט הבאה מתוכננת הרחבה של של המענה גם לאסאל, עילוט, עין מאהר, משהד וריינה. שם 137 .בית המשפט הקהילתי בירושלים צפוי לתת מענה גם ליישובי הסביבה ולמזרח ירושלים. שם עו"ד דניאלה בייניש, מנהלת בתי המשפט הקהילתיים, שיחת טלפון , 18 במאי2020 . 138 בית המשפט הקהילתי בחיפה נותן מענה גם לנשר, קריית אתא, קריית ביאליק, קריית מוצקין, קריית ים, טירת .הכרמל, דלית אל כרמל ועוספיא. שם 139 ,לאור הגידול בפעילות בתי המשפט הקהילתיים, אושרו למשרד הרווחה תקני קציני מבחן בהתאם. רועי בן נעים מנהל תחום קשרי כנסת וממשלה במשר ,ד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, דוא"ל8 במאי2019 . 140 ,בית משפט קהילתי דוח "סיכום שנת המשפט תשע ט ,. עו"ד דניאלה בייניש, מנהלת בתי המשפט הקהילתיים ,דוא"ל19 באפריל2020 . בין2014 ל- 2019 נפתחו בישראל שישה בתי משפט קהילתיים, ו- 930 נאשמים החלו בתהליך. רבע מהם סיימו את התוכנית בהצלחה, רבע מהם ,נשרו מהתוכנית ומחציתם עדיין .בתהליך סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 48 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים4 . סטטוס המשתתפים בכל השנים שבה ן פעלה תוכנית ,בתי המשפט הקהילתיים נכון ל פברואר2020 141 לפי ה נתוני ם ב תרשי ם, עד ל מועד כתיבת דוח תשע"ט , 236 נאשמים (כרבע מ כלל הנכנסים לתהליך מאז הפעלת בתי המשפט הקהילתיים) סיימו בהצלחה את התוכנית ( על פי קביעת שופט בבית המשפט הקהילתי.), כאמור142 ,עם זאת נדרש מעקב ממושך יותר כדי לקבוע את ההשלכות ארוכות הטווח של ה השתתפות בתוכנית. 143 עוד ממצאים ה עולים מ דוח ות ה סיכום של שנות המשפט תשע "ח ותשע"ט: 144  חלק ר ניכ מהנאשמים בבתי המשפט הקהילתיים הם רצידיביסטים – בכל השנים שבהן ,הופעלה התוכנית82% מהנאשמים היו בעלי עבר פלילי, ו- 53% ריצו בעבר מאסר. לדברי "עו ,ד בייניש חלקם ריצו בעבר עונשי מאסר רבים, והצלחה בתוכנית שנקבעה בבית המשפט הקהילתי יכולה למנוע חזרה לפשיעה ולכלי.אה145  שיעור משתתפי התוכנית שנגזר עליהם מאסר על תנאי בעבירות אחרות עוד ב טרם נכנסו לתהליך, גדל מכ- 16% בשנת תשע"ז ל- 38% בתשע"ט. לדברי עו"ד בייניש, משתתפים אלו הם אוכלוסיית יעד מרכזית של בתי המשפט הקהילתיים, והצלחה בתוכנית מונעת 141 .שם 142 כ- % 90 מהנאשמים בבתי המשפט הקהילתיים הואשמו במסגרת תיקים של התביעה המשטרתית וכעשירית מהם במסגרת תיקים של פרקליטות המדינה. לכ- 90% מהנאשמים בתיקי התביעה המשטרתית לא הוגשו כתבי ;אישום חדשים. שם.אין נתונים מקבילים על תיקי הפרקליטות עו"ד דניאלה בייניש, מנהלת בתי המשפט הקהילתיים, שיחת טלפון , 18 במאי2020 . 143 לפני כשנה החל מחקר הערכה לבד יקת יעילותם של בתי המשפט הקהילתיים לטווח ארוך, בשיתוף גורמים .מהאקדמיה. ממצאי המחקר צפויים להתפרסם בעוד כשנתיים עו"ד דניאלה בייניש, מנהלת בתי המשפט הקהילתיים, שיחת טלפון , 18 במאי2020 . 144 ,בית משפט קהילתי דוח סיכום שנת המשפט תשע"ח, ,בית משפט קהילתי דוח "סיכום שנת המשפט תשע.ט ,עו"ד דניאלה בייניש, מנהלת בתי המשפט הקהילתיים, דוא"ל19 באפריל2020 . 145 עו"ד דניאלה בייניש, מנהלת בתי המשפט הקהילתיים, שיחת טלפון , 18 במאי2020 . משתתפים פעילים , 454 , 49% נשרו , 240 , 26% סיימו בהצלחה , 236 , 25% 82% מהנאשמים בבתי המשפט הקהילתיים הם בעלי עבר פלילי, ו- 53% מהם ריצו בעבר .מאסר סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 49 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm כליאה חוזרת. עוד מסרה עו"ד בייני ש בעניין זה כי ההפנייה של מי שנגזר עליו מאסר על .תנאי לבתי המשפט הקהילתיים מעידה על האמון ההולך וגדל בחלופת מאסר זו146  רוב גדול של הנאשמים בבתי המשפט הקהילתיים הם יהודים . בין השנים תשע"ח לתשע"ט, גדל שיעורם של הלא-יהודים מכ- 13% ל- 17% . לצורך ההשוואה נציין כי על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, שליש מהעומדים לדין ב בתי המשפט בישראל )(מקרב תושבי ישראל הם ערבים. 147 לדברי ,בייניש שיעורם הקטן יחסית של הלא- יהודים קשור למ יקומם הגיאוגרפי של בתי משפט אלו בתחילת הפעלת הפיילוט לו כך שבראשית הדרך השתתפו בו רק תושבי הרשות ה מקומית שבה הוא הופעל. 148 ,עם זאת היות שמלכתחילה בתי משפט קהילתיים פעלו גם ביישובים ש בהם מתגוררת אוכלוסייה ערבית, לא ברור אם מיקומם של בתי המשפט הוא אכן ההסבר העיקרי לשיעורם הקטן של .המשתתפים הערבים כאמור, בשנה האחרונה נפתחו בתי משפט קהילתיים גם בירושלים ובחי פה, ו היקף פעילותם של בתי ה משפט הקהילתיים שכבר פועלים הורחב ליישובים נוספים(חלקם ערב י ים ובדואי םי). יש לבחון בעתיד אם בעקבות צעדים אלו שיעור הנאשמים הערבים יגדל וישתווה לשיעורם מ כלל העומדים לדין. עו "ד בייניש ציינה שבשירות המבחן יש מח סור בקציני מבחן דוברי ער בית, ולעיתים מסתייעים בשירותי תרגום. 149  על אף ה ירידה בשיעור הנשים שהשתתפו בתוכנית בתי המשפט הקהילתיים מ- 27% בשנת תשע"ז ל- 21% בשנת תשע"ט , שיעורן עדיין גדול משיעור הנשים מכלל ה עומדים לדין במשפטים פליליים – כ- % 10 . 150  בכל השנים שבהן הופעלה התוכנית, 68% מהמשתתפים ה יו ילידי ישראל ו- 32% ילידי .ארצות אחרות  ,בכל השנים שבהן הופעלה התוכנית58% מהמשתתפים היו הורים לילדים . שיעורי העמידה בהצלחה בתוכנית היו גדולים :יותר בקרב ההורים דוח מ תשע"ח עולה כי60% מהמשתתפים שהם הורים לילדים ס יימו את התוכנית בהצלחה, לעומת35% מאלו שאינם .הורים 146 .שם 147 בשנת7 201 עמדו לדין במשפטים פליליים8,884 ערבים ו- 17,742 יהודים מקרב תושבי ישראל . נתונים אלו הוכנו לבקשתנו במסגרת עיבוד מיוחד. דוד לנדאו, מידען ומרכז עיבודים מיוחדים, יחידת המידע ותוכן ,האינטרנט, לשכה מרכזית לסטטיסטיקה, דוא"ל13 בינואר2020 . 148 ,עו"ד דניאלה בייניש מנהלת בתי המשפט הקהילתיים, שיחת טלפון , 18 במאי2020 . 149 שם. 150 .שם רוב גדול של משתתפי התוכנית עד כה הם יהודים. רק 17% מהמשתתפים הם ערבים– כמחצית משיעורם של הערבים בכלל העומדים לדין .בישראל יש לבחון אם הרחבת פריסת בתי המשפט הקהילתיים בישראל תב יא להגדלת שיעור הערבים בין .המשתתפים סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 50 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4.2 ריצוי מאסר בעבודות שירות בראשית פרק זה יובא מידע על הסדרת עבודות השירות בחוק העונשין ועל תיקון החוק להרחבתה של חלופת כליאה זו. בהמשך יובאו נתונים על אסירים שהחלו לרצות את מאסרם בעבודות שירות בשנת2019 , ו לאחר מכן יובאו מידע ונתונים בכמה נושאים הקשו רים לעבודות השירות: השמת עובדי השירות ב מקומות העבודה, פיקוח עליהם והליווי שהם מקבלים משירות .המבחן למבוגרים עבודות השירות מוסדרות בחוק העונשין, והן מוגדרות כ"עבודה מחוץ לכותלי בית הסוהר, שהיא למטרות של תועלת הציבור, במוסד ממוסדות המדינה או בגוף אחר או בסוג י גופים שקבע השר ."לביטחון הפנים151 ריצוי מאסר בעבודות שירות נועד לצמצם את השימוש בכליאה לתקופות קצרות, לנוכח עלותה הגבוהה של הכליאה ולנוכח חוסר יעילותה במניעת חזרה לפשיעה,. על פי שב"ס עונשי עבודות השירות מוטלים כחלק מתפיסה של "החזרת החוב לחברה", והם מסייעים "ב הק ניית ערכי התנדבות."ותרומה לחברה152 ב עבור הנאשם, יש לעונש זה יתרון על פני מאסר בכלא בכך שהוא מאפשר לו להישאר בקהילה, למנוע ניתוק קשרי משפחה וקשרים חברתיים ואף למנוע נזקים נוספים שנגרמים מ ,מאסר בבית הסוהר. מנגד ,עובדי השירות עומדים בפני אתגרים משמעותיים כמו התחייבות למסגרת, קבלת מרות וקשיי פרנסה, שכן על פי רוב שעות העבודה בעבודות שירות מקבילות לשעות העבודה המ.קובלות במשק153 תיקון 'מס133 לחוק העונשין האריך את משך עבודות השירות שבית המשפט יכול לגזור על מי שהורשע בדין, משישה חודשים .לתשעה תיקון זה של החוק נ ועד לצמצם את השימוש במאסרים קצרים במקרים שבהם המאסר אינו הכרחי לאיון מסוכנותו של הנאשם לחברה ו לאפשר את שיקומו וחזרתו לחיים תקינים. 154 תיקון החוק הוא הוראת שעה ,, והוא תקף לשנתיים מ-1 באפריל2019 ועד סוף מרץ2021 .הרחבת עבודות השירות נקבעה כהוראת שעה כדי לבחון ,את השפעת התיקון בין היתר בשל "החשש ממה שכונה "הרחבת רשת– כלומר החמרת ענישה בגלל שבתי המשפט יגזרו עבודות שירות לתקופה ארוכה יותר במקרים שבהם לפני התיקון נגזר ו עבוד ו ת שירות של שישה חודשים. לצד זאת יש לבחון גם את השפעת תיקון החוק על משכי המאסר ועל השגת התכ ,לית של צמצום מספר המאסרים הקצרים ו כן את ה השפע ה של .הארכת התקופה על עמידת הנאשמים בתנאי עבודות השירות 151 חוק העונשין, תשל"ז– 1977 '. סימן ב1, נשיא.ת מאסר בעבודות שירות 152 דוח שב"ס לשנת2018 . 153 ,ליאת כהן, הממונה על עבודות שירות ,שב"ס, שיחה14 ו- 26 בפברואר2019 . 154 'חוק העונשין (תיקון מס133 – הוראת שעה), התשע"ח- 2018 , סעיף51 . עבודות שירות מוסדרות בחוק העונשין. מטרתן לצמצם את השימוש בכליאה לתקופות קצרות, לנוכח העלות הגבוהה של הכליאה ולנוכח אי- יעילותה במניעת חזרה .לפשיעה תיקון החוק נקבע כהוראת שעה כדי לאפשר בחינה של השפעתו על היבטים שונים של התיקון. עד כה חלפה מחצית מתקופת הוראת השעה, אך מחקר בנושא זה עדיין לא .נערך 'תיקון מס133 לחוק העונשין מאפשר להטיל עונש של עבודות שירות על נאשמ ים שביצעו עבירות שהעונש בגינן הוא תשעה חודשי מאסר (במקום שישה חודשי מאסר, עד .)לתיקון החוק סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 51 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בימים אלו, יחידת הניהול של משרד המשפטים מקדמת עריכת מחקר בעניין ה השפע ה של "הארכת עבודות השירות על מידת השימוש באפיק זה של ענישה ועל סוגיית "הרחבת הרשת שה וזכרה לעיל. לשם כך פורסם לאחרונה מכרז לעריכת מחקר על ידי גורם חיצוני. למכרז זה הוגשו הצעות, ובעת כתיבת המסמך משרד המשפטים ממתין להחלטתה של ועדת החריגים של משרד האוצר (שהוקמה כאמור משום ששנת2020 החלה ללא תקציב מדינה מאושר) בעניין .תקצוב המחקר155 היות שעד כה חלפה כמחצית מפרק הזמן שנקבע בהוראות השעה והמחקר טרם החל בפועל ,עולה השאלה עד כמה יהיו ממצאים בנושא לפני שתפקע .הוראת השעה 'היות שתיקון מס133 ל חוק נכנס לתוקף ב-1 באפריל2019 , תוצאותיו אמורות לבוא לידי ביטוי בנתונים על עובדי השירות כשישה חודשים לאחר מכן, כל ומר החל מהחודשים אוקטובר- נובמבר2019 . להלן יובאו בתרשים5 נתונים על מספר עובדי השירות הפעילים שנרשמו במערכת המחשוב של הממונה על עבודות השירות, בפילוח לפי חודשים בשנת 2019 . 156 תרשים 5. מספר עובדי השירות הפעילים ,ינואר– נובמבר2019 157 על פי נתונים אלו, בחודשים אוקטובר ונובמבר2019 נרשמו במערכת המחשוב של הממונה על עבודות השירות1,924 עובדי שירות פעילים בממוצע– 84 יותר ממספרם הממוצע בין ינואר 155 ,נעמה פויכטוונגר, יעוץ וחקיקה, משרד המשפטים, שיחה8 במרץ2020 . 156 הנתונים הופקו ממערכת המיחשוב של הממונה על עבודות השירות. לאחרונה נערך תהליך טיוב נתונים ב מערכת מיחשוב זו ובין היתר עודכנו רישומים רבים ונסגרו תיקים שהיו רשומים כפעילים למרות שבפועל לא היו פעילים. כמו כן, עודכנו הרישומים על אודות עובדי השירות שריצוי עונשם התארך ונדחה בשל אי התייצבות מלאה לביצוע העבודות; מסיבה זו, נתוני הממונה על עבודות השירות ה מוצגים במסמך שונים מהנתונים שהופקו לבקשתנו ממערכת המיחשוב הכללית של שב"ס, אשר לא יוצגו במסמך. יורם שריקי, ראש תחום רישום עבודות ,שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19 בדצמבר2019 . 157 ,יורם שריקי, ראש תחום רישום עבודות שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19 בדצמבר2019 . 1,833 1,853 1,858 1,811 1,812 1,838 1,855 1,860 1,842 1,918 1,931 1,500 1,600 1,700 1,800 1,900 2,000 ינואר פברואר מרץ אפריל מאי יוני יולי נובמבר אוקטובר ספטמבר אוגוסט מספר עובדי השירות לאחר הארכת עב ודות השירות משישה לתשעה חודשים, גדל מספרם ,של עובדי השירות ומשך עבודות השירות הממוצע .התארך במידת מה סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 52 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לספטמבר2019 (שהיה1,840 ). נציין גם שמשך עבודות השירות הממוצע בטרם השינוי היה4- 3.9 ,חודשים לאסיר ולאחר השינוי הוא היה4.2 .חודשים לאסיר158 נוסף על ,האמור תיקון 'מס133 לחוק קבע גם אפשרות לקיצור של המאסר בעבודות שירות , בתנאים האלו :עובד השירות ביצע את עבודות השירות כנדרש וברציפות; לא החל בעניינו הליך של הפסקה מינהלית של עבודת השירות; הוא עומד בתוכנית ליווי ושיקום שקבע לו קצין ה מבחן של שירות המבחן למבוגרים (אלא אם כן מצא קצין המבחן שלא נדרשת תוכנית כאמור )או בתוכנית שגובשה עבורו במסגרת צו מבחן ,אם הוטל עליו .משך הקיצור נקבע בחוק ,כך שמי שמרצה עונש עבודות שירות של שישה עד שבעה חודשים ,אפשר ש עונשו יקוצר בארבעה שבועות ,ומי שנענש לתק ופה שבין שבעה לתשעה חודשים ,אפשר ש עונשו יקוצר בשישה שבועות, ובלבד שתקופת עבודות השירות לא תפחת משישה חודשים. 159 ל אור ה אפשרות לקצר עונשי עבודות שירות לאחר ההרחבה שנקבעה בהוראת השעה ,ייתכן שבהמשך ישוב ויתקצר משך המאסר הממוצע של עובדי השירות בפועל. להלן יובאו נתוני ם מ הממונה על עבודות השירות בשב"ס על עובדי השירות ב כמה פילוחים (לפי סוג העבירות, לפי מספר המאסר, לפי גיל, מגזר ומגדר). נציין שיש קושי בהשוואת נתונים אלו לנתוני אוכלוסיות אחרות של עוברי חוק (למשל כלואים, עומדים לדין או מי שנגזר דינו לעונשים אחרים ללא כ ליאה), שכן אוכלוסיות אלו נבדלות זו מזו ב מאפייני העבירות בו .נסיבות האישיות בתרשים6 י ובאו נתונים על העבירות שבגינן נשפטו עובדי השירות שהחלו בעבודות שירות בשנת 2019 . 160 בתרשים נכללות7,595 עבירות, שהן כ- % 90 מהעבירות שנרשמו במערכת המחשוב של הממונה על עבודות הש;ירות בשב"ס161 נציין כי בשנת2019 , עד חודש נובמבר התחילו בעבודות שירות כ- 4,300 בני אדם שנשפטו בגין כ- 8,400 עבירות, ומכאן שסביר כי רבים מעובדי .השירות נשפטו בגין יותר מעבירה אחת162 158 .שם 159 חוק העונשין, תשל"ז- 1977 , סעיף51י1. החוק תקף לשנתיים, החל מ-1 באפריל2019 , בהתאם לתיקון חוק העונשי 'ן (תיקון מס133 – הוראת שעה), התשע"ח- 2018 . 160 הנתונים כוללים את העבירות שבגינן נשפטו עובדי שירות שהחלו בעבודות השירות עד סוף נובמבר2019 . רס"מ ,יפית צבי, רל"ש מפקדת יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל9 בדצמבר2019 . 161 בתרשים לא נכללו806 עבירות שהוגדרו כ"אחר" ו- 60 עבירות שהוגדרו כ"סעיפי הגדרה". רס"מ יפית צבי, רל"ש ,מפקדת יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל9 בדצמבר2019 . 162 .שם בין ינואר לנובמבר 2019 החלו בעבודות שירות כ- 4,300 בני אדם, שנשפטו בגין 8,400 עבירות. מכאן שרבים מעובדי השירות נשפטו עקב .יותר מעבירה אחת העבירות העיקריות הן עבירות רישוי ותעבורה, עבירות אלימות ועבירות של פגיעה בסדר .הציבורי סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 53 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים6. עבירות שבגינן נשפטו עובדי השירות שהחלו בעבודות, ינואר– נובמבר2019 163 לפ י ה נתוני ם ב תרשים, אלה העבירות הנפוצות ביותר שבגינן נשפטו עובדי השירות בשנת 2019 ( : עבירות רישוי ותעבורה2,106 ( עבירות), עבירות אלימות1,737 עבירות) עבירות על הסדר הציבורי ( 1,088 עבירות )עבירות סמים ( 737 עבירות )ועבירות רכוש ( 724 עבירות). נוסף עליהן נרשמו עב ירות מרמה, עבירות כלכליות, עבירות מין, עבירות על ביטחון ,המדינה164 עבירות כלפי חיי אדם, עבירות כלפי המוסר, עבירות שוד ועבירות מינהלי.ות165 להלן יוצגו בתרשים7 נתוני ם מ הממונה על עבודות השירות על אודות המרצים את מאסרם בעבודות שירות. ,לפי נתונים אלו כ- 70% מהם הי"ו מוכרים לשב ס עוד בטרם החלו בעבודות השירות– או שריצו בעבר מאסר בכלא או בעבודות שירות, או שנעצרו על ידי המשטרה או שהיו תחת פיקוח אלקטרוני. לחלקם אף נרשמו כמה מהנ"ל. בתרשים7 נכנה אירועים אלו בשם ""כניסות לשב."ס אפשר שלאותו אדם י י רשמו כמה כניסות לשב"ס בגין אותו אירוע (למשל )מעצר ואז מאסר , ולכן אין באפשרותנו לקבוע על סמך נתונים אלו בכמה אירועים עברייניים .היה כל אסיר מעורב בטרם הגיע לעבודות השירות 163 ,יורם שריקי, ראש תחום רישום עבודות שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19 בדצמבר2019 . 164 נכון לנובמבר2019, כ- % 1 ( מעובדי השירות בשב"ס הם אסירים ביטחוניים19 אסירים- .)שלושה מהם קטינים .נזכיר כי שיקול הדעת הביטחוני מובנה בחוק העונשין חוק העונשין, תשל"ז– 1977 '. סימן ב1 , נשיאת מאסר .בעבודות שירות 165 יורם שריקי, ראש תחום רישום עבודות ,שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19 בדצמבר2019 . 2,106 1,737 1,088 737 724 439 367 157 94 72 27 24 23 עבירות רישוי ותעבורה אלימות עבירות הסדר הציבורי עבירות סמים עבירות רכוש עבירות מירמה עבירות כלכליות עבירות מין עבירות ביטחון המדינה עבירות כלפי חיי-אדם עבירות כלפי המוסר עבירות שוד עבירות מינהליות סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 54 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים7 . מספר"ה"כניסות של עובדי עבודות השירות שהחלו את ריצוי העונש בשנת 2019 166 לנוכח כך נראה כי חלק ניכר מע ובדי השירות הם עבריינים מועדים . בתרשים8 יובאו נתונים על אותם עובדי שירות שנכללו בתרשים7 , לפי מספר המאסרים הקודמים שהם ריצו בעבר במסגרת עבודות שירות. 167 תרשים8 .מספר המאסרים הקודמים בעבודות שירות של מי שהתחילו בעבודות שירות בשנת2019 168 166 בנתונים אלו נכללים אלו שהתחילו לרצות מאסר בעבודות שירות עד תאריך15 בדצמבר2019 . מאחר שבתרשים זה חלק מהאחוזים עוגלו כלפי מעלה, סך כל האחוזים בו הוא101% . יורם שריקי, ראש תחום רישום עבודות שירות, יחידת ברק ,אי, שב"ס, דוא"ל19 בדצמבר2019 ,. יורם שריקי, ראש תחום רישום עבודות שירות ,יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19 בדצמבר2019 . 167 ,יורם שריקי, ראש תחום רישום עבודות שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19 בדצמבר2019 . 168 בנתונים אלו נכללים אלו שהתחילו לרצות מאסר בעבודות שיר ות עד תאריך15 בדצמבר2019 ,. יורם שריקי ,ראש תחום רישום עבודות שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19 בדצמבר2019 . ללא כניסות קודמות , 29% אחת , 33% שתים , 17% שלוש , 9% ארבע , 6% חמש , 4%שש , 3% ללא מאסר קודם , 74% אחד , 18% שניים עד שישה , 8% 70% מעובדי השירות היו מוכרים לשב"ס עוד בטרם החלו .בעבודות השירות סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 55 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בחינת הנתונים בתר שים8 מעל ה כי מספר עובדי השירות שכבר ריצו בעבר מאסר באמצעות עבודות שירות קטן יחסית למספר עובדי השירות שהיו כלואים בעבר בבתי סוהר– כרבע ממי שהחל בעבודות שירות בשנת2019 )ריצו את מאסרם בעבודות שירות בעבר (רובם פעם אחת, וכשלושה רבעים מהם לא ריצ ו בעבר מאסר בע.בודות שירות169 בתרשים9 יוצגו נתונים על אודות4,150 שפוטים שהחלו בעבודות שירות בשנת2019 , עד לתאריך15 .בדצמבר, בפילוח לפי קבוצות גיל170 תרשים9 . נתונים על מי שהתחילו בעבודות שירות בפילוח לפי קבוצות גיל , 2019 171 הנתונים בתרשים מראים כי בשנת2019 קבוצת הגיל ה גדולה ביותר בקרב מי שהחלו לרצות מאסר באמצעות עבודות שירות היו בני22 – 30 . 227 ממי שהחל לרצות מאסר בעבודות שירות בשנה זו היו בני61 ( ומעלה5.5% .)מעובדי השירות על פי הנתונים בתרשים10 ש להלן, בשנת2019 כמחצית מעובדי השירות היו יהודים וכמחציתם ערבים. 172 169 .שם 170 ,יורם שריקי, ראש תחום רישום עבודות שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19 בדצמבר2019 . 171 הנתונים כוללים את מי שהחל בעבודות שירות בין1 בינוא ר ל- 15 בדצמבר2019 . יורם שריקי, ראש תחום רישום ,עבודות שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19 בדצמבר2019 . 172 ,יורם שריקי, ראש תחום רישום עבודות שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19 בדצמבר2019 . מספר זה של עובדי שירות אינו זהה למספר שהוצג בתרשים8, יתכן שהסיבה לכ ך היא רישום לא מלא של פרטים אלו במערכת .המיחשוב 0.3% 0.6% 6.6% 33.2% 25.2% 18.8% 10.0% 4.2% 1.3% 17 18 21-19 30-22 40-31 50-41 60-51 69-61 70ומעלה סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 56 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים10. עובדי השירות , ,התפלגות לפי מגזר2019 173 על פי הנתונים בתרשים11 ש ,להלן97% ממי שהחלו בעבודות שירות בשנת2019 היו גברים, וכ- % 3 .היו נשים 174 תרשים11 . נתוני עובדי השירות ב פילוח לפי ,מגדר2019 175 השמת עובדי השירות ופיקוח עליהם עובדי השירות מועסקים ב- 433 מקו מות העסקה ברחבי הארץ, בין היתר בגופים כמו ,בתי חולים ,בתי אבות, בתי תמחוי, מתנ"סים, רשות הדואר, מתקני שב"ס, משטרת ישראל, צה"ל מוסדות שיקומיים, בתי עלמין, עמותות לשיקום ולהעסקת אנשים עם מוגבלויות, מוסדות ממשלתיים ו חברות ממשלתיות . על פי רוב עובדי השירות מוע סקים בשירותים כמו ניקיון, גינון .ותחזוקה, וככל שמדובר בעובדי שירות עם מוגבלות, מותאמת להם עבודה אחרת176 היחידה 173 יותר מ- % 90 מהלא יהודים הם מוסלמים, והשאר נוצרים, דרוזים, ואחרים. יורם שריקי, ראש תחום רישום עבודות ,שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19 בדצמבר2019 . 174 במערכת המיחשוב של הממונה על עבודות השירות, נרשמו4,434 שפוטים שהחלו בעבודות שירות בשנת2019 , עד לתאריך15 בדצמבר; המגדר של4,329 מהם צויין במערכת המיחשוב. יורם שריקי, ראש תחום רישום עבודות ,שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19 בדצמבר2019 . 175 .שם 176 רב- ,כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 ,, הועבר על ידי גל יונה ,רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני2019 ,. ליאת כהן, הממונה על עבודות שירות, שב"ס, שיחה14 ו- 26 בפברואר 2019 . גברים , 4,179 , 97% נשים , 150 , 3% יהודי2,127 49%לא יהודי2,212 51% עובדי השירות מועסקים ב- 433 מקומות העסקה ברחבי הארץ, בעיקר במגזר הציבורי. על פי רוב הם מועסקים ,בשירותים כמו ניקיון ג.ינון ותחזוקה סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 57 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הממונה על עבודות השירות בשב"ס מתאימה לשפוטים את מקומות העבודה ומפקחת על .עבודתם177 דוח ב צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר הומלץ להרחיב את מערך המעסי קים ולשלב בו גם יותר מעסיקים ממשלתיים (בין ישירות ו בין גופים שזכו במכרזים למתן שירותים במיקור .)חוץ178 בעניין זה הבהיר המשרד לביטחון הפנים בתשובה על פנייתנו כי המעסיקים הם גופים וולונטריים, ולא מוטלת עליהם חובה להעסיק עובדי שירות. כמו כן הדגיש המשרד כי העבוד ה עם עובדי השירות היא מורכבת ולעיתים קשה, היות שמדובר באנשים שאינם מורגלים בניהול אורח חיים נורמטיבי. בעקבות ביקורות שנערכו במקומות עבודה הוחלט לאחרונה לסגור159 מקומות העסקה מ כמה סיבות, ובהן פיקוח שאינו ראוי מצד ה מעסיק, יחס מזלזל או לא ראוי של המעסיקים כל פי עובדי השירות ו אי-עמידה של מקום העבודה בתנאי החוק. במקביל ,לכך מתחילת שנת 2019 נפתחו35 מקומות העסקה ממשלתיים, בין היתר במשרד המשפטים .ובדואר ישראל179 על פי תשובת המשרד לביטחון הפנים, המעסיקים החדשים נבחנים בקפידה על ידי כמה דרגים של ה פיקוח מטעם הממונה על.עבודות השירות180 לפי תשובת המשרד לביטחון הפנים על פנייתנו, ככלל, אין מחסור במקומות העסקה לעובדי שירות, ורק במקרים נדירים נדחית תחילת עבודתו של עובד שירות מפני ש לא נמצא לו מקום העסקה. .על פי רוב, אם יש קשיים בהשמת מועמד, הם נובעים ממאפייניו הייחודיים181 חשו ב לציין שעד תחילת שנת 2019 רוב עבודות השירות נעשו בשעות העבודה המקובלות – ימים ראשון עד חמישי משעות ה ,)בוקר עד אחר הצהרים (שמונה שעות וחצי ביום מה שיכול להביא ל קשיי פרנסה בקרב עובדי השירות. היחידה לעבודות שירות מודעת לכך, ולכן, כחלק מתפיסת ההפעלה החדשה של היחידה, נעשים מאמצים לאתר מעסיקים שיאפשרו .השתתפות בעבודות השירות גם בימי שישי ובשעות הערב או במשמרות182 177 דוח שב"ס לשנת2018 . 178 דוח צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר . ,ליאת כהן, הממונה על עבודות שירות, שב"ס, שיחה14 ו- 26 בפברואר2019 . 179 .דואר ישראל מופעל על ידי חברה ממשלתית שנמצאת בבעלות מלאה של המדינה אתר דואר ישראל , תאריך :כניסה4 במרץ2020 . 180 רב- ,כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב10 בדצמבר2019 , הועבר על ידי אור ,אלמוג, לשכת השר לביטחון הפנים1 בינואר2020 . 181 .שם 182 ,ליאת כהן, הממונה על עבודות שירות, שב"ס, שיחה14 ו- 26 בפברואר2019 . העסקת עובדי השירות בשעות העבודה המקובלות עלולה ליצור אצלם קשיי פרנסה. היחידה לעבודות שירות של שב"ס מנסה לאתר מעסיקים שיאפשרו השתתפות בעבודות שירות גם בימי שישי ובשעות הערב או .במשמרות סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 58 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שיקול דעת בקביעת ההתאמה ובתהליך ההשמה של עובדי השירות חוק העונשין קובע שבית משפט יכול להחליט על עונש מאסר בעבודות שירות , בתנאי שהנאשם מסכים לכך ובתנאי שב ית המשפט קיבל חוות דעת מטעם הממונה על עבודות שירות. על פי החוק, חוות הדעת מתמקדת בשני היבטים: 183 א. התאמה או אי-התאמה של הנאשם לעבודות שירות ,בהתחשב בשיקולים ביטחוניים המשתקפים בחוות דעת ו של קצין משטרה ,עובד שב "כ או קצין שב"ס אשר הוסמ ך לעניין זה, לפי סעיף51(ב ב1 () 1 .) לחוק העונשין נוסף על כך, החוק מאפשר להתחשב בחשש .שהנאשם יפגע באדם אחר או בעצמו ב. אפשרות ה השמה של הנאשם, לפי סעיף 51ב(ב1)(2 )לחוק העונשין ,בהתאם לשיקולי בריאות ,מוגבלויות של הנאשם ו יכולת ו לעמוד בשעות העבודה ובנוהלי העבודה ,ועל סמך מאפייני הנאשם ומאפי יני העבירה – סוג העבירה ,הרשעות קודמות ,חוות דעת מגורמים טיפוליים קודמים (ובכלל זה בעניין עבירות מין ,)צווי פיקוח שהוטלו על הנאשם בעבר184 והערכות שניתנו לו בעת ריצוי מאסר קודם .בעבודות שירות ,ליאת כהן ,הממונה על עבודות שירות בשב"ס הדגישה כי בתהליך ההשמה למ קומות ,התעסוקה המחוקק לא נתן לממונה על עבודות השירות די שיקול דעת בדבר מסוכנותו ,של הנאשם מלבד שיקול הדעת הביטחוני. 185 נזכיר כי החוק כן נתן לממונה על עבודות .השירות שיקול דעת באשר למסוכנותו של הנאשם לאחרים ולעצמו בתשובת שב"ס בעניין זה נכתב כי""החוק שותק בסו גיות האלו : 186  היעדר שימוש בסמים כתנאי לשיבוץ במקום העבודה;  נתונים אישיים ומידע על עברו של הנאשם, המצביעים באופן מפורש על היעדר אפשרות השמה ויכולת לבצע עבודה רציפה לאורך זמן;  סירוב מעסיקים לקבל עובדי שירות בעלי פרופיל מורכב (רפואי או אישי) או עברייני מין בעל.י מסוכנות לציבור וכדומה 183 חוק העונשין, תשל"ז– 1977 '. סימן ב1 ., נשיאת מאסר בעבודות שירות 184 :צווי פיקוח אלו ניתנים מכוחם של שני חוקים חוק הגנה על הציבור מפני ביצוע עבירות מין, התשס"ו– 2006 '(ס 12 ) וחוק מגבלות על חזרתו של עבריין מין לסביבת נפגע העבירה, תשס"ה– 2004 '(ס3 .) 185 ,ליאת כהן, הממונה על עבודות שירות, שב"ס, שיחה14 ו- 26 בפברואר2019 . 186 רב- ,כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 ,, הועבר על ידי גל יונה ,רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני2019 ,. ליאת כהן, הממונה על עבודות שירות, שב"ס, שיחה14 ו- 26 בפברואר 2019 . לפי שב"ס, בתהליך ההשמה למקומות התעסוקה, המחוקק לא נתן לממונה על עבודות השירות די שיקול דעת בדבר מאפיינים של הנאשמים שעשויים להשפיע על השמתם .במקומות התעסוקה סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 59 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לנוכח מצב זה, בשב"ס סבורים שיש צורך בשינוי התהליך לקביעת התאמת המועמד לעבודות שירות, ולהתחשב גם בשיקול הדעת של גורמי המקצוע. 187 בעניין זה נזכיר שכרבע מעובדי השירות נענשו עקב עבירות אלימות, ושחלק ממקומות התעסוקה של עובדי השירות הם מקו מות שבהם שוהות אוכלוסיות פגיעות: בתי חולים, בתי אבות ומוסדות שיקומיים. מכאן עולה .חשיבותה של התאמת האסיר למקום שבו הוא מרצה את עבודות השירות היות שתיקון133 לחוק העונשין הרחיב את מעגל המועמדים לריצוי מאסר בעבודות שירות גם למי שנגזרו עליהם מאסרים ארוכים יו תר מאשר בעבר, התווספו לציבור עובדי השירות גם עוברי .חוק בעלי מורכבות גדולה יותר, שביצעו עבירות חמורות יותר דוח צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר (שפורסם עוד טרם התיקון לחוק) כלל המלצה לשתף במידע מודיעיני את הממונה על עבודות השירות. לשם כך הוקם ביחידה לעבו דות שירות מערך מודיעין, והוא נמצא בקשר .עם גורמי מודיעין נוספים בקהילה188 פיקוח על עובדי השירות לדברי ליאת כהן, הממונה על עבודות השירות בשב"ס, לאחרונה השתנתה תפיסת הפיקוח על עובדי השירות: גברה ההכרה בכך שיש לקיים פיקוח הדוק על עובדי השירות, תוך שימוש בשעוני נוכחות המזהים טביעת אצבע. המפקחים על עובדי השירות גם מקיימים קשר עם גורמי רווחה .בקהילה189 דוח ב צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר הומלץ להגדיל את מערך הפיקוח על עבודות השירות. צוות התביעה קיבל את המלצת שב"ס להעסיק מפקח אחד לכל50 ,מפוקחים כדי לאפשר פיקוח ה ולם ויעיל. 190 מתשובת המשרד לביטחון הפנים על פנייתנו עולה כי לאחר תיקון החוק שא פשר להטיל עונש מאסר בעבודות שירות גם על מי שנגזרו עליהם עד תשעה חודשי מאסר, מספר המפקחים ביחידה גדל מ- 23 ל- 35 (עליה של כ- 50% ), ובנוסף עליהם 187 רב-כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב , 14 במאי2019 ,, הועבר על ידי גל יונה ,רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני2019 ,. תשובות לשאלות הבהרה28 ביולי2019 . 188 דוח צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר .ליאת כהן, ה ,ממונה על עבודות שירות, שב"ס, שיחה14 ו- 26 בפברואר2019 . 189 ,ליאת כהן, הממונה על עבודות שירות, שב"ס, שיחה14 ו- 26 בפברואר2019 . 190 דוח צוות התביעה לבחינת יישום דוח ד ורנר . ,ליאת כהן, הממונה על עבודות שירות, שב"ס, שיחה14 ו- 26 בפברואר2019 . סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 60 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .מועסקים שלושה קציני פיקוח בכירים191 בכך הושג יחס של1:50 ( בין מספר המפקחים38 ) ( למספר עובדי השירות1,900 .) ליווי עובדי השירות בצווי מבחן ב דוח צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר הומלץ שבמקרים המתאימים, שבהם עולים מתסקיר המבחן צרכים טיפוליים או שיקומיים של הנידון, תבקש התביעה כי הנאשם ייענש בעבוד ות שירות בצד צו מבחן .במהלך תקופת עבודות השירות ואף אחריה צווי המבחן ניתנים על ידי קציני מבחן של שירות המבחן למבוגרים של משרד הרווחה , שהוא הגוף המשקם עוברי חוק בקהילה . עיקר פעילות שירות המבחן למבוגרים הוא כתיבת ,תסקירים עבור מערכת אכיפת החוק ועל עוברי החוק פיקוח על עוברי חוק ו נקיטת פעולות .לטיפול ושיקום על פי צווי המבחן192 לעניין הרחבת עבודות השירות משישה לתשעה ,חודשים תיקון 133 לחוק העונשין הסדיר את מעורבותם של קציני המבחן בפיקוח על המרצים את מאסרם בעבודות שירות וקבע כי לכל עובד שירות שנגזרו עליו עבודות שירו ת לתקופה העולה על שישה חודשים תיקבע ת ו כנית 191 רב- ,כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב10 בדצמבר2019 , הועבר על ידי אור ,אלמוג, לשכת השר לביטחון הפנים1 בינואר2020 .. אנשי צוות אלו מועסקים במשרה מלאה. שם ליאת ,כהן ,הממונה על עבודות שירות, שב"ס ,הודעה2 ,בפברואר2020 . 192 פעילויות אלו מוסדרות בכמה הוראות: חוק העונשין, תשל"ז- 1977, פקודת המבחן [נוסח חדש], תשכ"ט- 1969 , ובתקנות המבחן (תסקיר קצין מבחן) תשס"ז- 2006 . חוק העונשין ,תשל "ז- 1977 'קובע כמה מצבים שבהם יש חובה או אפשרות להכין תסקיר מבחן: ס38 קובע חובת הכנת תסקיר מבחן בטרם יוטל על הנאשם עונש מאסר בפועל; הכנת תסקיר מבחן היא חובה גם לפני מתן צו 'שירות לתועלת הציבור לנאשם (ס71 א(ג)) ולפני צו מבחן לפי 'ס82 )לחוק העונשין (טיפול במשתמשים בסמים 'וס86 לחוק העונשין (טיפול באלימות במשפחה); בית המשפט רשאי לדרוש תסקיר לפני שיגזור את דינו של 'אדם (ס37 ); כאמור, תיקון113 לחוק העונשין, מאפשר לבית המשפט לחרוג ממתחם העונש ההולם במקרים שבהם תסקיר המבחן מצביע על כך שהנאשם השתקם, או שיש סיכוי של ממש שישתקם, וכן להורות על נקיטת אמצעי שיקומי כלפי הנאשם, לרבות העמדתו במבחן לפי סעיפים82 או86 לחוק העונשין או לפי פקודת המבחן [נוסח חדש] תשכ"ט- 1969 . בנוסף, לפי חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה- מעצרים) התשנ"ו- 1996 ', ס 21 .א, בית המשפט יכול לבקש להכין תסקיר מעצר לקראת דיון במעצרו של אדם פקודת המבחן [נוסח חדש ,]תשכ "ט- 1969 מסדירה היבטים רבים ו ,בהם הסמכות לקביעת צווי מבחן, תוכן הצווים .אי עמידה בתנאי הצווים, משך תקופת המבחן (בין שישה חודשים לשלוש שנים), פקיעת הצווים ועוד על פי תקנה 4 לתקנות המבחן (תסקיר קצין מבחן) תשס"ז- 2006 , תובע יכול לבקש, שיוכן תסקיר לעניין העמדתו לדין של חשוד. במקרים המתאימי ם ובעבירות שרמת חומרתן אינה ברף גבוה, יפנה תובע לשירות מבחן (בטרם ,הגשת כתב אישום) בבקשה לקבל תסקיר בסיומו של הליך טיפול או אבחון נוסף של החשוד. לאחר עיון בתסקיר יוחלט אם יש מקום להגשת כתב אישום. אפשר להפנות חשוד להכנת תסקיר גם במסגרת מענה לבקשה לעיכוב הלי כים, על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעניין עיכוב הליכים הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעניין עיכוב הליכים. :מס' הנחייה4.3030 :. תאריך עדכון24 ביולי2014 . סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 61 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ליווי ושיקום על ידי קצין מבחן, אלא אם כן מצא קצין המבחן כי לא נדרשת ת ו כנית .כאמור193 מכך עולה כי ה שינוי האמור .במדיניות הענישה כרוך בין היתר בהגברת השימוש בצווי מבחן בהקשר זה נציין כי צוות התביעה ליישום דוח דורנר המליץ על הרחבת מערך קציני המבחן של .שירות המבחן למבוגרים, וכן על הרחבת הליווי הסוציאלי194 משרד הרווחה מסר בעניין זה כי אכן עלה צורך בתוספת תקנים להעסקת קציני מבחן , ,עובדים סוציאליים ומדריכים והמשרד ביקש לשם כך73 תקנים. נכון לינואר2020 , משרד האוצר אישר36 .מהם195 'כאמור, תיקון מס133 לחוק קבע גם אפשרות לקיצור של המאסר בעבודות שירות בהתאם לכללים שנקבעו בחוק, בתנאי שהאסיר יעמוד בתוכנית ליווי ושיקום שקבע לו קצין המבחן של שירות המבחן למבוגרים (אלא אם כן מצא קצין המבחן שלא נדרשת תוכנית כזו ,) או בתוכנית שגובשה עב ב ורו במסגרת צו מבחן . ד"ר שיקמה ניצן- בירן, מנהלת ארצית תחום הליכים חלופיים בשירות המבחן למבוגרים, 'מסרה כי מאז נכנס לתוקף תיקון מס133 לחוק נבדקה התאמתם של כ- 600 אסירים לתוכניות ליווי במסגרת קיצור עבודות השירות, אך במועד מסירת המידע עדיין לא היו נתונים על ה.שתלבותם בפועל196 עוד מסרה ד"ר ניצן- בירן כי יש אסירים שנשפטו לעבודות שירות לתקופה של שישה עד תשעה ,חודשים, אשר אינם מעוניינים להשתלב בתוכניות הליווי והשיקום בשירות המבחן למבוגרים ומיעוטם אף מעדיפים לרצות את מלוא המאסר. לפי שירות המבחן למבוגרים, השירות משקיע מאמצים רבים מצידו ומצד הממונה על עבודות השירות לשלבם בתוכניות הליווי והשיקום .המוצעות על ידי שירות המבחן197 עובדי שירות שלא סיימו את תקופת עבודות השירות ונכלאו על פי תשובת שב"ס על שאלתנו, מספר עובדי השירות שלא עמדו בתנאי עבודות השירות ונכלאו ירד מ- 733 בשנת 2018 ל- 420 בשנת2019 , וזאת על אף שבאותה תקופה הייתה עלייה במספר עובדי השירות. בין הסיבות השכיחות להחלטה על כליאת עובדי השירות: התנהגות שאינה הולמת (למשל התחצפות או איומים) או בקשת עובד השירות לסיים את ריצוי העונש 193 חוק העונשין, תשל"ז- 1977 , סעיף51 .)ג(ג 194 דוח צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר . 195 רועי בן ,נעים, מנהל תחום קשרי כנסת וממשלה במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, דוא"ל8 במאי 2019 ,. אסתי שדה, מנהלת שירות המבחן למבוגרים, משרד הרווחה, דוא"ל5 בינואר2020 . 196 ד"ר שיקמה ניצן-בירן, מנהלת ארצית תחום הליכים חלופיים, שירות המבחן למבוגרים, משרד הרווחה . שיחת ,טלפון8 בדצמבר2019 ,. דוא"ל 10 בדצמבר2019 . 197 .שם כל עובד שירות שנגזרו עליו עבודות שירות לתקופה העולה על שישה חודשים נדרש לעמוד בתוכנית ליווי ושיקום .על ידי קצין מבחן משרד הרווחה ביקש לשם כך73 תקנים , אך נכון לינואר2020 , משרד האוצר אישר רק36 .מהם מספר לא מבוטל של עובדי שירות אינו עומד בתנאי עבודות השירות ובעקבות כך נכלא. בין הסיבות השכיחות לכך– התנהגות שאינה הולמת או בקשה של עובד השירות לסיים את השירות בכלא. יש לשאול מהן הסיבות לכך שחלק מהם מ.עדיפים להיכלא סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 62 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בכלא. בין עובדי השירות יש גם מעטים שנכלאו.לאחר שנגזר דינם בתיק אחר198 על אף הירידה המשמעותית במספרם של האסירים שלא עמדו בתנאי עבודות השירות, עדיין יש מקום לשאול מה הסיבות לכך שחלק מהאסירים נאלצים או מעדיפים לעזוב את עבודות השירות .ולהשלים את מאסרם בין כותלי הכלא קצבה להבטחת הכנסה למרצים את מאסרם בע בודות שירות עבודה במשרה מלאה במסגרת עבודות השירות עלולה לפגוע ביכולת ההשתכרות של עובדי השירות ובכך לגרום לקשיי פרנסה להם ולבני משפחותיהם. נושא זה עלה גם ב דוח צוות התביעה לבחינת יישום דוח .דורנר199 אסירים המרצים את מאסרם בעבודות שירות זכאים בתנאים מסוימים לקצ בה להבטחת הכנסה מהמוסד לביטוח לאומי, והם אף פטורים מהתייצבות בלשכת .התעסוקה כל עוד הם עובדים בעבודות השירות200 על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי, בשנים 2018 - 2019 קיבלו קצבה להבטחת הכנסה380 – 390 ,אנשים בממוצע בחודש201 ונכון לנובמבר 2019 , היו זכאים לקצבה כזו 222 עו.בדי שירות202 היות שבכל רגע נתון מועסקים כ- 800 ,1 – 900 ,1 ,עובדי שירות203 עולה שכ- % 80 – % 90 מהם אינם מקבלים את הקצבה. נציין כי המוסד לביטוח לאומי קבע תנאים לזכאות לקצבה להבטחת הכנסה, ובהם גיל, מצב משפחתי, הכנסת בני משפחה אחרים, בעלות על רכב (כולל אופנוע) ובעלות על נכסים פיננסיים או על נדל"ן. 204 ייתכן שחלק מעובדי השירות הם בעלי דירה או מכונית ובכל זאת הם נקלעים למצב כלכלי קשה .עקב הצורך להתייצב לעבודות השירות בשעות העבודה המקובלות במשך כמה חודשים ריצוי מאסר באמצעות עבודות שירות– קשיים ופערים עיקריים ריצוי מאסר באמצעו ת עבודות שירות הוא חלופה לכליאה, המאפשרת להעניש עוברי חוק תוך השארתם בקהילה. לעונש זה יכולים להיות יתרונות הן בעבור האסירים והן בעבור מערכת הכליאה והחברה . עם זאת, בפרק זה הצגנו כמה סוגיות ופערים בהפעלת עבודות השירות: 198 רב- ,כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 ,, הועבר על ידי גל יונה ,רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני2019 ,. תשובות לשאלות הבהרה28 ביולי2019 ,. מכתב10 בדצמבר2019 , הועבר על יד ,י אור אלמוג, לשכת השר לביטחון הפנים1 בינואר2020 . 199 דוח צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר ', עמ34 . ,ליאת כהן, הממונה על עבודות שירות, שב"ס, שיחה14 ו- 26 בפברו אר2019 . 200 ,המוסד לביטוח לאומי מידע למי שנשפט לעבודות שירות, על הזכאות ל קצבה להבטחת הכנסה . דצמבר2017 . ,המוסד לביטוח לאומי פטור מהתייצבות בלשכת התעסוקה . 201 ,גבריאלה הילברון, מנהלת אגף מחקרי גמלאות, המוסד לביטוח לאומי, דוא"ל27 בנובמבר2019 . 202 ,לילי דגן, מנהלת תחום הבטחת הכנסה במוסד לביטוח לאומי., דוא"ל6 בנובמבר2019 . 203 יורם שריק ,י, ראש תחום רישום עבודות שירות, יחידת ברקאי, שב"ס, דוא"ל19 בדצמבר2019 . 204 ,המוסד לביטוח לאומי הבטחת הכנסה, תנאי זכאות :. תאריך כניסה לאתר2 בפברואר2020 . סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 63 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm • חלק ניכר מעובדי השירות הם עבריינים מ ועדים – לפחות70% מהם כבר היו מוכרים לשב"ס (ריצו בעבר עונשי מאסר בבית הסוהר או בעבודות שירות , נעצרו על ידי המשטרה, היו נתונים .)בפיקוח אלקטרוני או כמה מהנ"ל גם יחד חלק ניכר מהם נשפט ו עקב עבירות אלימות, עבירות סדר ציבורי ועבירות סמים. היות שעובדי השירות מרצ ים את עונשם ב כל מיני ארגונים, ו ב כלל ם כאלה ששוהות בהם .אוכלוסיות פגיעות, עולה הצורך בהתאמת העובדים למקומות ההעסקה • ,על פי עמדת שב"ס החוק לא נתן לממונה על עבודות השירות די סמכות לשיקול דעת בעניין מסוכנות האסיר בעת קביעת .התאמת האסיר לעבודות השירות • באפריל 2019 נכנס לתוקף תיקון החוק שהרחיב את מעגל עוברי החוק שאפשר להטיל עליהם מאסר בעבודות שירות – .מנידונים לשישה חודשים לנידונים לתשעה חודשים השפעתו של שינוי זה, ובפרט על ,"הרחבת הרשת" האמורה עדיין אינה ידועה , מאחר שהמחקר על כך עדיין לא נערך . • חלק מעובדי השי רות(כ- 420 בשנת2019 )נכלאים לאחר שלא עמדו בתנאי עבודות השירות. חלקם נכלאים עקב בקש תם .לסיים את ריצוי העונש בכלא. יש לשאול מה הגורמים לכך • ההרחבה האמורה של מספר עוברי החוק שיכולים להיענש בעבודות שירות מחייבת ה גדלה של .מספר קציני המבחן המטפלים בהם משרד הר ווחה ביקש לשם כך73 תקנים, אך קיבל רק .כמחצית מהמספר שביקש 4.3 שחרור מוקדם מבתי הסוהר בראשית פרק זה נ ציג את ההוראות לעניין שחרור ממאסר על תנאי , שחרור מינהלי ושחרור ממאסרים קצרים . לאחר מכן נציג נתונים על שחרור אסירים בהתאם לסוג ה שחרור משנת2017 ועד אפריל2019 . שחרור על תנאי ממאסר חוק שחרור על תנאי ממאסר ,תשס "א– 2001 , מסדיר את שחרורם של אסירים בטרם סיימו לרצות את מלוא המאסר שנגזר עליהם ואת עבודת ועדת השחרורים. ככלל ,רשאים להגיש בקשה לשחרור מוקדם מהכלא אסירים שנשפטו למאסר העולה על שלושה חודשים (למעט שחרור ממאסר על תנאי נקבע על ידי ,ועדות השחרורים שמביאות בחשבון שורה ארוכה של שיקולים, ובהם ,מאפייני הנאשם ,מאפייני העבירה התנהגות האסיר בכלא וחוות דעת .מקצועיות שונות סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 64 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אסירי עולם , א לא אם נקצב עונשם.) 205 אסירים רל וונ טיים יוכלו להגיש בקשה לשחרור מוקדם לאחר שריצו שני שליש ים ממאסרם. 206 על ,פי החוק בהחלטה על שחרור מוקדם, הוועדה מביאה בחשבון שורה ארוכה של שיקולים : מהות העבירה; תוכן כתב האישום; הרשעות קודמות; דיונים קודמים בוועדות שחרורים; הקל ות בעונש שהתקבלו מנשיא המדינה; התנהגות האסיר בכלא; חוות דעת על האסיר מטעם שב"ס, משטרת ישראל או רשויות הביטחון; חוות דעת מקצועיות )(בין השאר בנושא גילוי עריות, אלימות במשפחה ובריאות הנפש; חוות דעת של רש"א (ובמידת )הצורך תוכנית שיקום; חוות דעת של שירות המבחן. כשמדובר באסיר המרצה מאסר בגין עבירת אלימות או מין בתוך המשפחה, הוועדה תביא בחשבון גם חוות דעת מקצועיות באשר למסוכנותו של האסיר ל ציבור .או לנפגע העבירה כאשר מדובר באסיר המרצה מאסר בשל .עבירת מין או אסיר הלוקה בנפשו, הוועדה תשקול אם האסיר מסוכן לציבור207 נצ יין כי חוק זה .אינו מבחין בין אסירים פליליים לאסירים ביטחוניים בשנת2010 כתבה עו"ד אמי פלמור, ש שימשה אז מ ,נהלת מחלקת חנינות במשרד המשפטים דוח ש הצביע על קשיים בעבודת ועדות השחרורים ,למשל: נורמה של דחיות דיונים, ניהול לקוי של ימי הדיונים, היעדר מסמכים רלוו נטיים ובעיות אצל הגורמים שאמורים להעביר חוות דעת אודות האסירים . עו"ד פלמור הציעה כמה צעדים לייעול התהליך בתוך ועדות השחרורים ובגופים חיצוניים ובהם שב"ס, רש"א ו גורמ ים ב מערכת הרווחה. 208 דוח ב דורנר הוצע לקבל את המלצותיה של עו"ד פלמור , ובמסמך קודם של מרכז המחקר והמידע של הכנסת תוארו .השלבים הראשונים ליישום המלצות אלו209 בהמשך הפרק נתאר את היחידה לשחרור ממאסרים קצרים, שהוקמה כדי לתת מענה מסוים לעומס ולסרבול שאפיינו את פעולת ועדות .השחרורים שחרור מינהלי של אסירים בשנת1993 'התקבל תיקון מס13 לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב– 1971 , ובו נקבע ש כאשר מספר האסירים בבתי הסוהר עולה על תקן הכליאה (כאמור, נכון למועד כתיבת 205 פרק ה' לחוק שחרור על-תנאי ממאסר, תשס"א- 2001 , קובע כללים שלפיהם יכולה ועדת שחרורים מיוחדת לבקש מנשיא המדינה לקצוב את עונשו של אסיר עולם ובכך לאפשר את שחרורו המוקדם. בין היתר קובע החוק את משך המאסר המינימלי עד לשחרור וכן את משך המאסר המינימלי שאחריו יכול האסיר לבקש את קציבת .העונש 206 .שם 207 חוק שחרור על-תנאי ממאסר, תשס"א- 2001 . 'ס9 - 11 . 208 משרד המשפטים, מחלקת חנינו ,ת, וועדות השחרורים דוח ( בדיקה2010 .) עו"ד אמי פלמור, מנהלת מחלקת .חנינות 209 ,צח בן יהודה היבטים בעבודת ועדות השחרורים ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת14 ,במרץ2017 . אפשר לשחרר ממאסר על תנאי הן אסירים פליליים והן .אסירים ביטחונים בע בר נמתחה ביקורת על התנהלות ,ועדות השחרורים ונטען שעליהן .להתייעל שחרור מינהלי של אסירים מתאפשר כאשר מספר האסירים בשב"ס עולה על תקן הכליאה (כיום14,000 שפוטים ועצורים, פליליים .)וביטחוניים כאחד סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 65 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המסמך, תקן הכליאה הוא 14,000 אסירים ,כולל שפוטים, עצורים, פליליים וביטחוניים,) 210 נציב בתי הסוהר יכול לשחרר מהכלא אסירים, לפי שיקול דעתו , ובמועד שימצא לנכון ,וזאת בהתאם ל.יתרת המאסר שפורטה בחוק למשל , אסיר שנשפט לתקופה שבין חודש לחצי שנת מאסר ונותרו לו שבועיים של מאסר, י כול היה להיות משוח רר מהכלא על ידי נציב בתי הסוהר (ראו טבלה5 להלן). הקיצור המרבי יכול להיות של 24 שבועות (למי שנגזרו עליו11 שנ ות מאסר .)ומעלה גם בחוק זה לא נעשתה הבחנה בין אסירים פליליים לאסירים ביטחוניים. 211 בעקבות 'תיקון מס13 התאפשר שחרור של אסירים לפני תום תקופת מאסרם ללא קשר למאפייניהם ו לנסיבות ביצוע העבירה ובלא שתישאל השאלה אם האסיר אינו מסכן את שלום הציבור. 212 במטרה להתמודד םע קושי זה ,בשנת 2012 'התקבל תיקון מס41 לפקודת בתי הסוהר, ש קבע כי ,אסירים שנשפטו למאסר העולה על ארבע שנים ישתחררו בשחרור מינהלי רק אם ועדת ה שחרור ים מצאה שהם מת אימים לכך לפי הקריטריונים של חוק שחרור על תנאי ממאסר. 213 אסירים אלו, שוועדת ה שחרור ,ים קבעה את זכאותם לשחרור מוקדם ישתחררו עוד בטרם חלפו שני שלישים ממאסרם המלא, שכן מ יתרת המאסר שעליהם לרצות לאחר החלטת הוועדה ינוכה גם פרק הזמן שנקבע במסגרת תיקון החוק שמאפשר.שחרור מינהלי בעקבות פסיקת בג"ץ שטח ה מחיה צע הו להרחיב את השחרור המינהלי על ידי תיקון נוסף של פקודת בתי הסוהר. הצ ,עת החוק הממשלתית התקבלה ובתוספת הראשונה לפקודה המתוקנת '(תיקון מס54 ) הוארכו יתרות המאסר באופן משמעות( י כל עוד תקופת המאסר לא תקוצר ביותר ממחציתה.) התיקון התקבל כהוראת שעה למשך שלוש שנים, החל מדצמבר2018 . 214 בדברי ההסבר להצעת החוק נכתב ש הוראת השעה היא פתרון זמני ל בעיית צפיפות הכליאה, עד ליישום אמצעים אחרים שהוזכרו בפסיקת בג"ץ – פעולות הבינוי והשיפוץ 210 כאמור, תקן הכליאה הוא מספר מקומות הכליאה המירבי בשב"ס. לפי ס ' 68ב ל פקודת בתי הסוהר ,][נוסח חדש תשל"ב– 1971 , "השר רשאי לקבוע בצו, מעת לעת באישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, את תקן הכליאה, לתקופה שלא תעלה על שנה". עם זאת, עד לתאריך30 בנובמבר2019 תקן הכליאה הוא14,000 .מקומות כליאה 211 'חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (תיקון מס13 ) (שחרור מינהלי ), התשנ"ג- 1993 . 212 דברי חבר הכנסת אמנון כהן, יושב ראש ועדת הפנים והגנת הסביבה בישיבת המליאה שבה קיבלה הכנסת את 'תיקון מס41 לפקודת בתי הסוהר בקריאה שניה ושלישית. הכנ סת ה- 18 ,, דברי הכנסת ישיבה326 , 27 בפברואר 2012 ', עמ93-92 . 213 'נימוק זה לתיקון מס41 'לחוק נכתב בדברי ההסבר לחוק. הצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס42 ) (שחרור מינהלי), התשע"ב- 2011 . 'חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס41), התשע"ב- 2012 . 214 ,ספר החוקים 'חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס54 )והוראת שעה , התשע"ט- 2018 . פקודת השעה בתוקף לשלוש שנים, החל ב- 20 בדצמבר2018 . 'תיקון מס54 התקבל כהוראת שעה כדי להקל על צפיפות הכליאה, אך בינוי בתי .הסוהר עדיין לא החל שחרור מינהלי של אסירים מתבצע בהתאם לשני תיקונים לפקודת בתי 'הסוהר: תיקון מס13 , המאפשר שחרור מוקדם זמן קצר יחסית לפני תום המאסר (תקף לאסירים פליליים וביטחוניים), ותיקון 'מס54 , המאפשר .שחרור מוקדם יותר לשחרור זה זכאים אסירים פליליים .בלבד סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 66 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ו שינויי חקיקה בתחום ה ענישה. 215 נציין כי בעת כתיבת המסמך חלפה יותר משנה מאז נכנס לתוקף 'תיקון מס54 לחוק, וטרם החלו עבודות הבינוי. שינויי המדיניות בתחום הענישה מנ וא ם החלו, אך השפעתם עדיין אינה ידועה. להלן יובאו בטבלה5 התוספת הראשונה לפקודת בתי הסוהר , שבה מפורט 'ים הכללים לשחרור מינהלי, לפני ואחרי תיקון מס54 – משך המאסר שבית המשפט גזר על האסירים ויתרת המאסר ה מאפשרת את שחרורם. 216 215 'הצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס54 והוראת שעה) (שחרור מינהלי ), התשע"ח- 2018 . 216 'חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (תיקון מס13 ) (שחרור מינהלי ), התשנ"ג- 1993 , ספר החוקים, חוק לתיקון פקודת 'בתי הסוהר (מס54 והוראת שעה), התשע"ט- 2018 . סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 67 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm טבלה5 . הכללים לשחרור מינהלי על פי תיק נים ו 'מס13 ומ 'ס54 לפקודת בתי הסוהר217 משך המאסר שגזר בית המשפט יתרת מאסר מירבית בשבועות 'לפי תיקון מס13 'לפי תיקון מס54 עולה על חודש ואינו עולה על חצי שנה 2 8 עולה על חצי שנה ואינ ו עולה שנה 3 12 עולה על שנה ואינו עולה על 18 חודשים 4 16 עולה על18 חודשים ואינו עולה על 24 5 20 עולה על24 חודשים ואינו עולה על 30 6 עולה על30 חודשים ואינו עולה על 36 7 21 עולה על36 חודשים ואינו עולה על 42 8 24 עולה על42 חודשים ואינו עולה על 48 9 27 עולה על48 חודשים ואינו עולה על 54 10 עולה על54 חודשים ואינו עולה על 60 11 עולה על60 חודשים ואינו עולה על 66 12 עולה על66 חודשים ואינו עולה על 72 13 עולה על72 חודשים ואינו עולה על 78 14 28 עולה על78 חודשים ואינו עולה על 84 15 30 עולה על84 חודשים ואינו עולה על 90 16 עולה על90 חודשים ואינו עולה על 96 17 עולה על96 חודשים ואינו עולה על 102 18 עולה על102 חודשים ואינו עולה על 108 19 עולה על108 חודשים ואינו עולה על 114 20 עולה על114 חו דשים ואינו עולה על 120 21 עולה על120 חודשים ואינו עולה על 126 22 עולה על126 חודשים ואינו עולה על 132 23 עולה על132 חודשים 24 כמפורט בטבלה 5, בעקבות תיקונים 'מס13 ו- 54 , נציב בתי הסוהר ישחרר מהכלא אסיר ים בהתאם למשך המאסר שגז ר בית המשפט ו ליתרת המאסר ש ,עליהם לרצות. למשל לאחר תיקון54 , אסיר שנשפט לתקופה שבין חודש לחצי שנת מאסר ונותרה לו יתר ת מאסר של שמונה שבועות, יכול להשתחרר שחרור מינהלי; טרם תיקון54, הוא היה יכול להשתחרר רק אם נותרה לו יתרת מאסר של שבועיים . נביא דוגמה נוספת ,הפעם לשחרור מינהלי ממאסר של יותר 217 'חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (תיקון מס13 ) (שחרור מינהלי ), התשנ"ג- 1993 , ספר החוקים, חוק לתיקון פקודת 'בתי הסוהר (מס54 והוראת שעה), התשע"ט- 2018 . סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 68 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מארבע שנים– כאמור, אסירים אלו ישוחררו מינהלי ת רק אם ועדת השחרורים אישרה את .שחרורם המוקדם ברישיון אסיר שנשפט לתקופה של78 חודשים וועדת השחרורים אישרה את שחרור ו כעבור שני שלישים ממשך המאסר המלא (כלומר כעבור 2 5 חודשי מאסר) היה י זכאי גם לשחרור מינהלי שבעה חודשים קודם לכך, ועל כן הוא ישוחרר כעבור45 חודשים ( 3.75 שנים), ולמעשה יירצה בכלא רק קרוב ל מחצית ממשך המאסר המקורי שבית המשפט קבע. הסמכות לשחרור ה מינהלי של האסירים ש תיקון חוק ה הגדיר ניתנה לנציב בתי הסוהר כ סמכות חובה ולא כסמכו ת .רשות218 כך מ נובע כי כל עוד מספר האסירים בשב"ס גדול מתקן הכליאה לשחרור מינהלי (כיום14,000 ,)כל אסיר שנשפט למאסר של ארבע שנים או פחות ישתחרר ב שחרור מינהלי. נו ,סף על האמור לעיל 'תיקון מס54 לפקודת בתי הסוהר ק בע גם שאם למרות השחרור המינהלי המוגבר תפוסת האסיר ,ים עדיין עולה על תקן הכליאה נציב בתי הסוהר יכול ,לשחרר אסירים נוספים באישור היועץ המשפטי לממשלה כך ששחרורם יוקדם בשבועיים נ וספים , וזאת,, על פי דברי ההסבר לחוק כ"מוצא אחרון" להבטחת ה עמידה בדרישות הדין באשר לצפיפות הכליאה. 219 כללים חדשים אלו בדבר הרחבת השחרו ר המינהלי אינם תקפים עבור אסירים ביטחוניים. אלה נותרו עם ה שחרור המינהלי 'הקצר יותר, בהתאם לתיקון מס13 משנת1993 . 220 בעניין זה נציין כי בפברואר2019 הגיש ו ארגון עדא לה והאגודה לזכויות האזרח עתירה ל בג"ץ , בבקשה לבטל את ההבחנה בין אסירים פליליים לביטחוניים ,בטענ ה 'שתיקון מס54 לחוק פוגע בזכויות יסוד ומעגן בחקיקה ראשית מסלולים חוקיים נפרדים ומפלים . עוד טוענים העותרים כי הה בחנה בין אסירים פליליים לביטחוניים לא נכ לל ה בחוק מלכתחילה, אלא התווספה אליו בשלבים מתקדמים של החקיקה, בעקבות פרסומים בתקשורת על ה אפשרות שמאות אס ירים ביטחוניים ישתחררו מהכלא. הדיון ב עתירה זו נ דחה ליולי2020 . 221 218 'פקודת בתי הסוהר ס68 א , חוק שחרור ממאסר על תנאי , תשס"א– 2001 . 219 'פקודת בתי הסוהר, ס68 .)ג (ב 'הצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס54 והוראת שעה) (שחרור מינהלי ,) התשע"ח- 2018 . 220 הערה לסעיף68 .ב לפקודת בתי הסוהר 221 בג"ץ 1406/19 , העותרים: פלוני, פלוני, עדאלה– המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל, והאגודה לזכויות האזרח בישראל, נגד: הכנסת ושב"ס. העתירה הוגדרה על ידי בית המשפט כחסויה ולכן לא כל המסמכים הרלוונטיים נמצאים באתר בג"ץ. גורמים בארגון עדאלה ,, שיחת טלפון4 במרץ2020 . סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 69 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נקודה למחשבה כאמור, שחרור מינהלי של אסירים נעשה כאשר סך הכלואים בכלל מתקני הכליאה מגיע לתקן הכליאה, וההוראות המסדירות את ה שחרור המינהלי לא קובעות כללי ם שונים ל שחרור מא גפים או מבתי סוהר שה צפיפות בהם שונה .לכן יכול להיווצר מצב שאסירים ה עו מד ים ב קריטריונים לשחרור מינהלי מבחינת משך מאסר ויתרת מאסר ישוחררו מהכלא גם אם הם כלואים באגף שבו הצפיפות נמוכה יחסית. ,כפי שהוזכר לעיל אוכלוסיות שונות של אסירים ,(נשים וגברים ,בגירים וקטינים, עצורים ואסירים )פליליים וביטחוניים כלואות בבתי סוהר שונים או באגפים .שונים מכאן עולה השאלה: האם כתוצאה מהשחרור המינהלי המוגבר הצפיפות פחתה באותה מידה בקרב כלל אוכלוסיות האסירים, או ש היא פחתה במידה שונה בקרב ?אוכלוסיות אסירים שונות עוד עולה השאלה: האם אין צורך בתקני כליאה שונים ל מתקני הכליאה השונים או לאגפים ,השונים בתוך אותו מתקן ב 'ייחוד לאור מטרתו של תיקון מס54 , לשמש פתרון זמני ?לבעיית הצפיפות בהקשר זה נציין את דברי עו"ד גיל שפירא , ממונה על ייצוג אסירים בסנגוריה הציבורית, בדיון בוועדה המיוחדת בעניין התמודדות עם נגיף הקו רונה , ולפיהם " יש צורך, ואפילו הכרח, לקדם קביעה של תקן כליאה מהותי שמתחשב גם בשטח ה מחיה ושקשור לבג"ץ הצפיפות". 222 שחרור על תנאי ממאסרים קצרים ,כאמור לעיל 'בהחלטת ממשלה מס3595 נקבע שיש לעודד הפניית אסירים להליך של שחרור על תנאי ממאסרים קצרים (בין שלושה חודשי ם לשנה) על ידי קידום תיקון חוק ל שחרור ממאסר על .תנאי223 תיקון 'מס17 לחוק שחרור ממאסר על תנאי, התשע"ח– 2018 , הוא הוראת שעה שמעבירה את הסמכות לשחרר אסירים בשחרור על תנאי לאחר ריצוי שני שלישים ,ממאסרם מנציב בתי הסוהר לוועדה מקצועית בשב"ס בראשות משפטן הכשיר לשמש לכל הפחות כשופט בית משפט שלום. ועדה זו מגבשת את החלטותיה על סמך מסמכים בכתב , ללא צורך בנוכחות האסיר ו באי כוחו או בא כוחו של היועץ המשפטי לממשלה. 224 הליך זה נועד לתת מענה לעומס ולסרבול שנוצרו בוועדות השחרורים לנוכח מספר ן הגדול של חוות הדעת שנדרשו ,המספר הגדו ל של גורמים מקצועיים שהיו מעורבים בהבאת המידע בפני 222 עו"ד גיל שפירא, ממונה על ייצוג אסירים בסנגוריה הציבורית במשרד המשפטים, דיון הוועדה המיוחדת בעניין ההתמודדות עם נגיף הקורונה, בנושא התנהלות שב"ס עקב משבר הק ורונה ', פרוטוקול מס35 , 4 במאי2020 . 223 החלטת ממשלה3595 של הממשלה ה- 34 ,שדרוג מערך הכליאה והרחבת מרחב ה מחיה בבתי הסוהר , 25 בפברואר2018 . 224 החוק הוא הוראת שעה למשך שלוש שנים והוא בתוקף מ- 15 באוקטובר2018 . רשומות ספר החוקים , חוק שחרור ממאסר על- 'תנאי (תיקון מס17 – )הוראת שעה , התשע"ח– 2018 . היחידה לשחרור ממאסרים קצרים מאפשרת שחרור של אסירים שמשך מאסרם הוא בין שלושה חודשים לשנה, בתום שני .שלישים ממאסרם ההליך מתבצע על ידי ועדה מקצועית בשב"ס שבוחנת את מסמכי האסיר, ללא צורך בנוכחות של .האסיר או בא כוחו סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 70 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm הוועדה והקושי לעמוד בלוחות הזמנים לכתיבת חוות הדעת האמורות, בפרט כאשר היה מדובר .באסירים שנגזרו עליהם תקופות מאסר קצרות225 ,לפי חוק שחרור על תנאי ממאסר הוועדה למאסרים קצרים תדון בעניינם של אסירים הנושא ים עונ ש מאסר לתקופה העולה על שלושה חודשים ואינה עולה על שנה, שנשא ו שני שלישי ם לפחות מתקופת מאסר ם . בהתייחס לאסירים שנגזרו עליהם עונשי מאסר של שישה עד12 ,חודשים הוועדה לא תדון בעניינם אם הם שייכים לאחת הקבוצות האלה( : קטינים לאחר תום שני שלישים מתקופת המאסר שנגזר עליהם), מרצים את מאסרם הנוכחי עקב עבירות אלימות במשפחה או ,עבירות מין בתוך המשפחה כלואים עקב עבירות מין, חולי נפש או הוגדרו כטעוני פיקוח רמה .'א226 לצורך יישום סעיף זה של ההחלטה החליטה הממשלה להקצות לשב"ס מיליון ש"ח בבסיס התקציב ו- 7 מיליון ש"ח בהקצאה חד-פעמי ת לשנת2019. בנוסף לכך הוחלט להקצות לשב"ס 16 תקני כוח אדם, ו שלושה תקנים.למשטרה227 על פי תשובת המשרד לביטחון הפנים על שאלת מרכז המחקר והמידע של הכנסת, באוקטובר2018 הוקמה בשב"ס ה ,יחידה למאסרים קצרים ובה שבעה תקני כוח אדם. ליחידה ניתן גם תקציב לצורך הקמת מערכ ת מחשוב בעלות של 1,150,000 .ש"ח228 בינואר2020 פורסמה פ קודת נציבו ת שב"ס המסדירה את אופן הטיפול בבקשת אסיר לשחרור על תנאי על ידי היחידה ל שחרור מ.מאסרים קצרים229 הפקודה מפרטת את ההרכב המחליט בבקשות אסירים (ראש היחידה לשחרור ממאסרים קצרים, ראש ענף כליאה וראש ענף ;תקון אפשר שיזומנו בעלי תפקידים נוספים) ואת סמכויותיהם– לדון ולהחליט בבקשת אסיר לשחרור 225 דברי ההסבר ל ה צעת חוק שחרור על-תנאי 'ממאסר (תיקון מס18 ,)) (היחידה לשחרור ממאסרים קצרים התשע"ח– 2018 . 226 חוק שחרור ממאסר על- 'תנאי (תיקון מס17 – )הוראת שעה , התשע"ח– 2018 . אסירים טעוני פיקוח רמה א' הם אסירים בעלי רמת תפקוד מינימלית וקשיי התנהגות והשתלבות מהותיים. הם זקוקים לתשומת לב ולהשגחה של הצוות הרב- מקצועי ,)כולל שירותי מב"ן (מרכז בריאות הנפש של שב"ס תכופים ולאחר שנעשו ניסיונות לשל בם במסגרות אגף רגיל . אסירים אלו הם ב עלי מאפיינים כמו: מחלת נפש (שאיננ ה עילה לאשפוז), הפרעת אישיות 'קשה, נכות קשה, פיגור, תחלואה כפולה, ופוטנציאל לניצול. שב"ס, פקודת נציבות מס04.06.00 , ,אבחון, מיון טיפול והחזקת עצורים/אסירים ט עוני פיקוח :. בתוקף מתאריך1 במאי2001 :. תאריך עדכון אחרון28 באפריל 2008 . 227 החלטת ממשלה3595 של הממשלה ה- 34 ,שדרוג מערך הכליאה והרחבת מרחב ה מחיה בבתי הסוהר , 25 בפברואר2018 . 228 צוות הי ,חידה כולל ראש יחידה בדרגת גנ"מ, ראש ענף תקו"ן, ראש ענף כליאה, ראש תחום מודיעין, רכז יחידה ושני רשמים. רב- ,כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 , הועבר על ידי ,גל יונה, רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני2019 . 229 'שב"ס, פקודת נציבות מס4.72.00 0 , אופן הטיפול בבקשת אסיר לשחרור על-תנאי על ידי היחידה למאסרים .קצרים :בתוקף מתאריך26 בינואר2020 . סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 71 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,על תנאי לקבוע את תנאי השחרור.ולשנות אותם230 על פי הפקודה , היחידה לא תשחרר אסיר .אלא אם כן שוכנעה כי הוא ראוי לשחרור וכי שחרורו אינו מסכן את שלום הציבור ,בעת ההחלטה על היחידה לשקול את ה שיקולים האלה : ,הסיכון הצפוי משחרורו של האסיר לשלום הציבור לרבות ל משפחתו , לנפגע העבירה ולביטחון המדינה ו את סיכויי שיקומו של האסיר. 231 בעת ההחלטה, היחידה תשקול גם פרמטרים כמו סוג העבירה וחומרתה, מאפיינים של האסיר כמו ,גיל, מצב משפחתי הרשעות קו דמות, שימוש בסמים, התנהגות בכלא ו הערכות מסוכנות שנערכו לאסיר (בתחום האלמ"ב או "מה שמכונה "פרופיל אלמ"ב וכן בתחום עבירות ה)מין. 232 היחידה לשחרור ממאסרים קצרים מוסמכת לדון גם בעניינם של אסירים ביטחוניים ובאפשרותה להתחשב בחוות דעת של שב"כ. עוד יכולה הוועדה להס תמך על חוות דעת של משטרת ישראל .ושל רש"א233 בהודעת העדכון של המדינה ל בג"ץ בדצמבר2019 נמסרו נתונים על פעילות היחידה לשחרור ממאסרים קצרים .בראשית דרכה בשנה הראשונה לפעולת היחידה (בין15 בנובמבר2018 ל- 27 בנובמבר 2019 ) , נדונו בקשותיהם של2,145 אסירים שנשפטו ל .תקופת מאסר קצרה נתונים על כך יוצגו בתרשים12 . תרשים12 .החלטות לשחרור על תנאי שנדונו ביחידה לשחרור ממאסרים קצרים – 15 ב נובמבר 2018 – 27 בנובמבר 2019 234 230 לשם קבלת החלטה על שינוי תנאי השחרור, ההרכב המחליט יתחשב גם בדעתו של הגורם המפקח על האסיר המשתחרר (במקרים שבהם יש גורם מפקח) ובחוות דעת 'של המשטרה. שב"ס, פקודת נציבות מס04.72.00 , אופן הטיפול בבקשת אסיר לשחרור על-תנאי .על ידי היחידה למאסרים קצרים :בתוקף מתאריך26 בינואר 2020 . 231 על פי הפקודה, אפשר שיובא לפני ההרכב המחליט על שחרור ממאסרים קצרים דוח של הרשות לשיקום האסיר בעניינו ש.ל אסיר, אך אין חובה לכך. שם 232 .שם 233 'שב"ס, פקודת נציבות מס04.72.00 , אופן הטיפול בבקשת אסיר לשחרור על-תנאי על ידי היחידה למאסרים .קצרים :בתוקף מתאריך26 בינואר2020 . 234 בג" ץ1892/14, הודעת עדכון מטעם המדינה, הועברה לידינו על ידי עו"ד ד"ר סיגל ש הב, המרכז האקדמי ,למשפט ולעסקים ברמת גן, הודעה22 בדצמבר2019 . אישור השחרור , 763 , 36% דחיית הבקשה לשחרור , 1,382 , 64% בשנה הראשונה לפעי לותה של היחידה לשחרור ,ממאסרים קצרים הוגשו לה כ- 2,100 .בקשות לשחרור 36% .מהן אושרו סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 72 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לפי הנתונים בתרשים, בש נה הראשונה לפעולתה של היחידה אושרו כ- 36% מ הבקשות ( 763 מ- 2,145 בקשות), ו- % 64 מהן נדח( ו1,382 )בקשות. 235 שיעורן הגבוה של הבקשות שנדחו מעלה שאלות בדבר רמת המסוכנות של האסירים הללו, שמ מילא צפויים להשתחרר בתוך זמן לא רב ,לאחר מכן ככל הנראה בלי ש הספיקו לעבור שיקום בכלא וללא חובת שיקום בתוכניות של רש"א. 236 האם ש מי השתחרר מהכלא באמצעות היחידה לשחרור ממאסרים קצרים משתת ף ?בשיקום חוק שחרור ממאסר על תנאי, תשס"א– 2001 , קובע שוועדת השחרורים רשאית , לפי המלצת שירות המבחן או רש"א, להתנות את שחרורו על תנאי של האסיר בהשתתפותו במהלך תקופת הרישיון (משך הזמן בין השחרור המוקדם לבין המועד שבו האסיר היה אמור להש תחרר ממאסר )מלא ו בת כנית טיפולית בפיקוח שירות המבחן או בתוכנית שהוכנה בידי רש"א. שחרור כאמור יותנה גם בתנאי התוכנית, והוועדה רשאית להתנותו בתנאים נוספים. 237 כמו כן ,לפי הפקודה, אסיר רשאי לפנות לרשות לשיקום האסיר בבקשה לבחינת האפשרות ל גיבוש תוכנית שיקום לאחר ה שחרור. 238 ל דברי ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ו ,ממלאת מקום מנכ"ל רש"א בפועל, אסירים רבים שמשתחררים מהכלא באמצעות היחידה לשחרור ממאסרים קצרים, אינם מופנים ל שיקום ב רש"א ,בשל הזמן הקצר העומד לרשותם לשיקום במהלך תקופת הרישיון , .אשר אינו מאפשר שיקום של ממש239 נציין כ י האסירים ששוחררו באמצעות היחידה לשחרור ממאסרים קצרים מיודעי ם על זכותם לפנות לרש"א בבקשה להשתתף בתוכניות .השיקום שלה באופן וולונטרי240 בשנה הראשונה לפעילות היחידה לשחרור ממאסרים קצרים (מנובמבר2018 עד נובמבר 2019 )השתתפו בתוכניות השיקום של רש "א כ- 350 אסירים שהשתחררו בדרך זו – קרוב ,למחצית מהמשוחררים בתקופה זו ו.ראו נתונים להלן241 רובם ככולם השתחררו ממאסר שאורכו 235 .שם 236 לפרטים בעניין השיקום בכלא ומחוץ לכלא, ראו פרק5. 237 חוק שחרור על- תנאי ממאסר, תשס"א– 2001 , סעיף13 .)(ג 238 שב"ס ', פקודת נציבות מס04.72.00 , אופן הטיפול בבקשת אסיר לשחרור על-תנאי על ידי היחידה למאסרים .קצרים :בתוקף מתאריך26 בינואר2020 . 239 ,ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל רש"א. שיחת טלפון25 במאי2020 . 240 'שב"ס, פקודת נציבות מס04.72.00 , אופן הטיפול בבקשת אסיר לשחרור על-תנאי על ידי היחידה למאסרים .קצרים :בתוקף מתאריך26 בינואר2020 . 241 ,ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל רש"א. הודעה26 בנובמבר2019 . ,במקרים רבים אסירים שמשתחררים באמצעות היחידה לשחרור ממאסרים קצרים אינם מופנים לשיקום ברש"א, נוכח הזמן הקצר העומד לרשותם לשיקום במהלך תקופת הרישיון, אשר אינו מאפשר שיקום של .ממש סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 73 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בין שבעה חודשים לשנה (כך שנותרה להם תקופת תנאי של כמה חודשים להשתתפות בתוכנית ה.)שיקום242 נתונים על כלל ה שחרורים ה מוקדמים של אסירים מרכז המחקר והמידע של הכנסת קיבל מהמשרד לביטחון הפנים את נתוני שב"ס על מספר ם של כלל השחרורים מהכלא מ תחילת שנת2017 עד אפריל2019 . נתונים אלו כוללים את כל השחרורים המוקדמים– באמצעות ועדות השחרורים, שחרורים מינהליים (כאמור, השחרור המינהלי של אסירים ביטחוניים הוא קצר יותר, לפי ת 'יקון מס13 ) והיחידה ל שחרור מ מאסרים .קצרים בנתונים שיוצגו להלן כלולים 30,329 שחרורים של אסירים פליליים ו- 7,380 שחרורים של אסירים ביטחוניים. 243 נתונים אלו יוצגו בטבל אות 6 ו- 7. יודגש כי בעמודה "שחרור ממאסר מלא (עד ארבע שנים ") בשתי הטבלאות– מדובר למעשה בשחרורי ם מינהלי ים. בשל העובדה כי השחרור ה מינהלי המוגבר חל רק על אסירים פליליים, קיצור המאסר של האסירים הפליליים (החל מדצמבר2018 )ארוך מזה של האסירים הביטחוניים. טבלה6 . שחרורים של אסירים פליליים, 2017 – אפריל2019 244 שנה שחרור מוקדם, כל אורכי המאסר245 שחרור ממאסר מלא ( עד ארבע )שנים246 שחרור ממאסר מלא (ארוך מארבע )שנים סך הכול משוחררים 2017 1,744 ( 14% ) 10,705 ( 84% ) 232 ( 2% ) 12,681 ( 100% ) 2018 1,858 ( 14% ) 11,111 ( 84% ) 240 ( 2% ) 13,209 ( 100% ) 2019 ינואר–א פריל 631 ( 14% ) 3,712 ( 84% ) 96 ( 2% ) 4,439 ( 100% ) סך הכול 4,233 25,528 568 30,329 על פי הנתונים בטבלה6 ,בשנים 2019-2017 (עד אפריל2019 ), כ- 2% מהאסירים הפליליים משתחררים מהכלא לאחר שריצו את מלוא תקופת מאסרם ( 568 אסירים שהשתחררו לאחר מאסר מלא מתוך30,329 )משוחררים בשנים אלו, וכ- 98% השתחררו באחד )(או יותר מ האפיקים האלו – ו עדות שחרורים, היחידה לשחרור ממאסרים קצרים (שפועלת כאמור 242 ,ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל רש"א. שיחת טלפון25 במאי2020 . 243 רב-כלאי כרמ ,ית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 ,, הועבר על ידי גל יונה ,רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני2019 . 244 נתוני2019 .כוללים את השחרורים ממתקני הכליאה עד סוף אפריל. שם 245 בעמודה זו נכללים האסירים ששוחררו באמצעות ועדות השחרורים (ובנוסף לכך קיבלו.)שחרור מינהלי 246 מדצמבר2018 השחרורים בעמודה זו הם שחרורים מינהליים לפי תיקון מס ' 54 לפקודת בתי הסוהר. בשנים המוצגות בטבלה, רק2% מהאסירים הפליליים השתחררו מהכלא לאחר ריצוי מלוא .מאסרם98% השתחררו באחד (או יותר) משלושת סוגי .השחרור המוקדם כ- 14% מהאסירים הפליליים השתחררו באמצעות ועדות .השחרורים רק מי שמשוחררים ברישיון לפי החלטת ועדת השחרורים (והם תוש בי ישראל ) מחויבים בתוכנית שיקום כחלק מתנאי .השחרור סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 74 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מאוקטובר 2018 ) או שחרור מינהלי. כל מי ששוחררו לאחר ריצוי מלוא מאסרם הם כאלה .שנכלאו לארבע שנים או יותר מהנ תוני ם ב טבלה עולה גם כי בשנים אלו לא חל שינוי בשיעורם של המשת רח רים בשחרור מוקדם באמצעות ועדות השחרורים ,הוא ו נותר כ- 14% ( בכל שלוש השנים, 4,233 אסירים השתחררו שחרור מוקדם מתוך30,329 משוחררים בסך הכל). יצוין כי רק אסירים המשתחררים בשחרור מוקדם (שהם תושבי ישראל) מחויבים בתוכנית שיקום כחלק מתנאי .השחרור247 טבלה7 . שחרורים של אסירים ביטחוניים, 2017 –אפרי ל2019 248 שנה שחרור מוקדם, כל אורכי המאסר249 שחרור ממאסר מלא( עד )ארבע שנים 250 שחרור ממאסר מלא (ארוך מארבע )שנים סך הכול משוחררים 2017 89 ( 3% ) 2,661 ( 90% ) 223 ( 7% ) 2,973 ( 100% ) 2018 165 ( 5% ) 2,929 ( 87% ) 255 ( 8% ) 3,349 ( 100% ) 2019 ינואר–אפריל 38 ( 4% ) 927 ( 88% ) 93 ( 9% ) 1,058 ( % 1 10 ) 251 סך הכול 292 6,517 571 7,380 לפי הנתונים בטבלה7, בשנים2017 – 2019 שוחררו מהכלא7,380 אסירים ביטחוניים , ו- 7.7% ( מהם571 אסירים) השתחררו לאחר שריצו את מלוא תקופת מאסרם. כ- 92% השתחררו בשחרור מוקדם באמצעות אחד מהאפיקים שהוזכרו לע יל . נזכיר כי החל מדצמבר 2018 (תיקון 'מס54 ) השחרור המינהלי של אסירים ביטחוניים קצר מזה של אסירים פליליים (ראו טבלה4 .) 252 עוד עולה מ ה נתוני ם ב טבלה7 כי שיעור האסירים הביטחוניים המשתחררים 247 נתוני שירות בתי הסוהר כוללים הן כלואים תושבי ישראל והן כלואים שאינם תושבי ישראל .כפי שיפורט בהמשך בפרק השיקום, שיקום אסירים (בכלא ולאחר השחרור) ניתן רק לתושבי ישראל. אין בידינו נתונים על התפלגות .האסירים המשוחררים בין תושבי ישראל ובין מי שאינם תושבי ישראל מנתוני ש ב"ס לעניין כלל מצבת הכלואים (שפוטי ם ועצורים גם יחד )עולה ש כעשירי ת מכלל הכלואים אינם תושבי ישראל . דוח שב"ס לשנת2018 . 248 נתוני2019 .כוללים את השחרורים ממתקני הכליאה עד סוף אפריל. שם 249 בעמודה זו נכללים האסירים ששוחררו באמצעות.)ועדות השחרורים (ובנוסף לכך קיבלו שחרור מינהלי 250 'בעמודה זו נכללים שחרורים מוקדמים לפי תיקון מס13 .לפקודת בתי הסוהר 251 סכום האחוזים בשנת2019 גדול מ- % 100 בגלל עיגול האחוזים בסוגי .השחרור השונים 252 לדוגמה, אסיר פלילי שמשך מאסרו בין חודש לשישה חודשים, ישת חרר בשחרור מינהלי שמונה שבועות לפני ;תום תקופת המאסר המלא, בעוד שאסיר ביטחוני ישתחרר שבועיים לפני תום המאסר אסיר פלילי שמשך מאסרו בין72 חודשים ל- 78 חודשים, ישתחרר בשחרור מינהלי28 שבועות (שבעה חודשים) לפני תום תקופת המאסר המלא, בעוד שאסיר ביטחוני ישתחרר14 .שבועות לפני תום המאסר בשנים המוצגות ,בטבלה7% – 9% מהאסירים הביטחוניים השתחררו מהכלא לאחר ריצוי מלוא מאסרם, ו- 3% – 5% השתחררו באמצעות .ועדות השחרורים סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 75 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm באמצעות ועדות שחרורים הוא כ- % 4 ( 292 מתוך7,380 האסירים שהשתח ר רו בין2017 לאפריל 2019 ) 253 – פחות מהשיעור המקביל בקרב אסירים פליליים (שהיה כאמור% 14 .) משי לוב הנתונים בטבלאות6 ו- 7 עולה כי בשנת2017 השתחררו מבתי הסוהר בישראל15,654 ( אסירים12,681 פלילים ו- 2,973 )ביטחוניים, וב- 2018 השתחררו מבתי הסוהר 16,558 אסירים ( 13,209 פליליים ו- 3,349 ביטחוני י)ם. כלומר, בשנת2018 השתחררו904 אסירים יותר מאשר .בשנה שלפניה254 ככל הנראה גידול זה נובע מה שחרור המינהלי המוגבר בדצמבר2018 , אולם לא ניתן לקבוע זאת בוודאות. אשר לנתוני ם ב טבלאות6 ו- 7 , נעיר כי אין אפשרות לקבוע באופן חד- משמעי שיש קשר בין השינויי ם ב מספר השחרורים לבין השינויי ם במדיניות הענישה ותיקוני החקיקה ,שהוזכרו לעיל שכן מספר השחרורים יכול להיות מושפע לא רק משינויים אלו, אלא גם מש ינויים בענישה ,שהוטלה מלכתחילה בייחוד כשמדובר באסירים שנכלאו עקב עבירות ביטח וניות– עבירות שביצוען נתון לתנודתיות וע .קב כך גם כליאתם להלן יוצגו נתוני שב"ס על שיעור האסירים ששוחררו שחרור מוקדם באמצעות ועדות השחרורים מכלל השחרורים בשנים2019 – 2017 ,בפילוח לפי מספר המאסר שהאסיר ריצה (מאסר ראשון, שני או שלישי ומעלה). בתרשים13 יוצגו נתוני האסירים הפליליים, ובתרשים14 – נתונ י .האסירים הביטחוניים 253 בשנת2017 שיעור האסירים הביטחוניים שהשתחררו באמצעות ועדת שחרורים היה% 3 , בשנת2018 – % 4.9 ובארבעת החודשים הראשונים של2019 – 3.6% . 254 שב"ס, מינהלת תפני"ת, סקירת פעילות למשרד לבט"פ– ,שטח מחיה1 בינואר2019 . הועבר בדוא"ל על ידי רב- ,כלאי טליה סבג, עוזרת לראש המינהלת13 בפברואר2019 . סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 76 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים13. שיעור המשוחררים בשחרור מוקדם מכלל השחרורים בכל שנה, לפי מספר ,המאסר, אסירים פליליים 2017 עד אפריל2019 255 מהנתונים בתרשים12 עולה כי בשנים2017 – 2019 שיעור השחרורים המוקדמים ה גבוה ה יותר היה בקרב המרצים מאסר שני. תרשים14. שי עור המשוחררים בשחרור מוקדם מכלל השחרורים בכל שנה, לפי מספר ,המאסר, אסירים ביטחוניים 7 201 – 9 201 256 מהנתונים בתרשים14 עולה כי בין שנת 2017 ל- 2019 , שיעור השחרורים המוקדמים הגדול ( ביותר4% – 6% ) היה בקרב אסירים ביטחוניים שנשפט ו .למאסר ראשון 255 רב- ,כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 ,, הועבר על ידי גל יונה ,רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני2019 . 256 שם. 13% 17% 16% 17% 18% 19% 12% 11% 12% 2017 2018 2019 מאסר ראשון מאסר שני מאסר שלישי ומעלה 4% 6% 5% 3% 3% 3% 1% 2% 0% 2017 2018 2019 מאסר ראשון מאסר שני מאסר שלישי ומעלה סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 77 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שאלת המסוכנות של ה משוחררים בשחרור מינהלי ,כאמור כמענה לפסיקת בג"ץ בעניין ,צפיפות הכליאה בדצמבר2018 שוחררו קרוב ל- 1,000 אסירים במסגרת הוראת השעה על שחרור מינהלי מוגבר '(תיקון מס4 5 ). 257 בעקבות כך נמתחה ביקורת ציבורית על ה פסיק ה .ונשמעו טענות של סיכון שלום הציבור בכנס של לשכת ע ורכי הדין שהתקיים בספטמבר2019 הגיב על כך עו"ד י ואב ספיר, הסניגור הציבורי הארצי, וטען כי הביקורת אינה מוצדקת וכי המהלך לשחרור מינהלי מוגבר אינו מסוכן לציבור ; זאת מאחר שהאסירים ששוחררו עמדו להשתחרר מהכלא בין כ ה וכה , בנוסף על כך ש הם כבר ריצו לפחות מחצית ממא סרם. ספיר ציין גם שלא מדובר ב אסירים ביטחוניים, וממילא הם לא .היו בדרגת מסוכנות גבוהה258 לאור דברים אלו, עולה שאלה– האם אכן אסירים אלו ברמת מסוכנות נמוכה, כאשר לפחות חלקם לא נמצאו ראויים לשחרור על ידי ועדות השחרורים ?ועל ידי היחידה לשחרור ממאסרים קצרים נזכ יר כי במענה שב"ס לע שאל ת מרכז המחקר והמידע של הכנסת הודגש כי החוק ה טיל עליו את ה חובה לשחרר ב שחרור מינהלי אך רק ו על סמך אורך המאסר. החוק לא הקנה לשב"ס סמכות להחליט על שחרור מינהלי בהתאם ת רמ ל המסוכנות של העבריינים. 259 בעניין זה נציין את נייר העמדה 'שהעביר פרופ אורן גזל- ,אייל דיקן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה, ל גורמים בכירים במערכת אכיפת החוק, לקראת ישיבה ש נערכה ביולי 2019 ש עסקה ב חלופה לשחרורים מינהליים. ב נייר העמדה ט וען פרופ' גזל- אייל כי חוק ה שחרור המינהלי מוביל לקיצור המאסר של (כמעט) כל האסירים הפליליים בל י בדיקת מסוכנות, וכי רמת המסוכנ ות של חלקם גבוהה ואף גבוהה מאוד. 260 המשוחררים בדרך כלל אינם .נדרשים לעמוד בתנאים ובפיקוח בתקופת שחרורם שחרור ם של אסירים אלו פוגע באינטרס הציבורי לצמצום הפשיעה ואף מצמצם את הסיכוי לשיקומם של האסירים. 'פרופ גזל- אייל גם הציע כי כל שחרור או הימנעות ממעצר או מאסר הנובעים ממגבלות התפוסה 257 שב"ס, מנהלת תפני"ת, סקירת פעילות למשרד לבט"פ– ,שטח מחיה1 בינואר2019 . הועבר בדוא"ל על ידי רב- ,כלאי טליה סבג, עוזרת לראש המינהלת13 בפברואר2019 . 258 ,עו"ד ד"ר יואב ספיר, הסניגור הציבורי הראשי ,נאום בכנס של לשכת עורכי הדין3 בספטמבר2019 . 259 רב- ,כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 ,, הועבר על ידי גל יונה ,רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני2019 . 260 לטענת פרופ' גזל- אייל, הגבלת השחרור המינהלי לאוכלוסיית השפוטים הפליליים, מגבילה מאוד את היכולת להחליט על שחרור לפי רמת המסוכנ ות, שכן מיגבלה זו אינה נותנת מענה לצפיפות בקרב העצורים ובאף לא בקרב האסירים הביטחונים. מכתב שהועבר לגורמים בכירים במערכת אכיפת החוק, לקראת דיון שנערך בשנת 2019 ועסק בחלופה לשחרורים המינהליים. המכתב הועבר לגורמים אלו: היועץ המשפטי לממשלה, ד"ר אביחי מנדלבליט ,, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (פלילי), עמית מררי, המשנה לפרקליט המדינה, שלמה למברגר ראש חטיבת התביעות, תנ"צ דדו זמיר, רחל מטר מפרקליטות המדינה, ולנעמה פויכטוונגר, מייעוץ וחקיקה .במשרד המשפטים24 ביולי2019. המכתב הועבר לידינו על ידי פרופ' גזל-אייל ב- 26 בפב רואר2020 . החוק הטיל על שב"ס את החובה לשחרר בשחרור מינהלי אך ורק על סמך אורך המאסר. החוק לא הקנה לשב"ס סמכות להחליט על שחרור מינהלי בהתאם לרמת המסוכנות של .העבריינים סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 78 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm של מתקני הכליאה, ייעשו רק בכפוף להטלת תנאים שיצמצמו את המסוכנות של מבצע העבירה , וככל הניתן גם יאפשרו את שיקומו. כמו כן הוא העלה את האפשרות לבחון את הרחבת השחרור המוקדם לשלב מחצית המאסר במקום שני שליש ים כיום, מאחר שהאסירים שמשתחררים באמצעות ועדות ה שחרור ים הם ברמת מסוכנות נמוכה יחסית, ול משום שאסירים ( אלו יופנו למעני רש"א שנמצאים בתהליך הרחבה ראו פרק5 .) 261 4.4 פיקוח אלקטרוני פיקוח אלקטרוני מאפשר מעקב ב"זמן אמת" אחר הימצאו תו של מפוקח במקום הפיקוח שנקבע על ידי בית המשפט או על ידי ועדת השחרורים )"("מתחם הלגיטימיות . חלופת כליאה זו מאפשרת לשחרר לקהילה עצורים ואסירים שהשתחררו על תנאי. בין יתרונותיה: צמצום נזקי המעצר או המאסר, העצמת הפוטנציאל השיקומי, צמצום עלויות הכליאה ומע נה לצ פיפות ול מחסור במקומות כליאה. 262 הפיקוח האלקטרוני מעוגן בחקיקה: פיקוח אלקטרוני על עצורים עד תום ההליכים נקבע בס ימן ג1 לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה– מעצרים), תשנ"ו– 1996 ,ופיקוח אלקטרוני על מי שנשפט למאסר על תנאי נקבע ב סעיף 13 חוק ל א שחרור על תנאי ממאסר ,תשס "א– 2011 . חוקים אלו מסדירים היבטים שונים לש ה פיקוח ה אלקטרוני ומאפשרים בין היתר להחזיר למתקן כליאה מפוקחים שמפ רים י את משטר הפיקוח. 263 חוק סדר הדין הפלילי מגביל את סוגי העבירות שבהן אפשר להפנות עצורים לפיקוח אלקטרוני. לפי סעיף 22ב )(ב לחוק ,אין מפנים לפיקו ח אלקטרוני את מי ש עצור בגין העבירות :האלו ע בירה שדינה ;מיתה או מאסר עולם עבירת ביטחון כאמור בסעיף35ב לחוק סדר הדין הפלילי ; עבירה לפי פקודת הסמים המסוכנים (למעט שימוש בסם או החזקת סם למטרת שימוש )עצמי; עבירה שנעשתה באלימות או באכזריות תוך שימוש בנשק קר או חם; עבירת אלימות בבן ;משפחה כמשמעותה בחוק למניעת אלימות במשפחה,בריחה, הברחה או סיוע לבריחת אסיר או עצור ממשמורת חוקית; עבירות המנויות בסעיף12 לחוק הכניסה לישראל, ובהן כניסה בלתי חוקית או ישיבה בלתי חוקית;בישראל פעילות וביצוע עבירות במסגת ארגוני פשיעה וא ף סיוע .של עובד ציבור לארגון פשיעה264 מדברי ההסבר להצעת החוק שהסדירה את הפיקוח האלקטרוני בשנת2014 עולה כי הסיבה לבחירה בעבירות אלו היא שיש בהן "מסוכנות 261 .שם 262 דוח שב"ס לשנת2018 . 263 חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה– מעצרים), תשנ"ו– 1996 ', סימן ג1 .חוק שחרור על- ,תנאי ממאסר תשס"א- 2011 ', ס13 .א 264 חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה- מעצרים), תשנ"ו– 1996 ', ס22 .ב אמצעים טכנולוגיים מאפשרים פיקוח על שהייתם של עצורים ושל אסירים משוחררים "ב"מקומות הפיקוח .שנקבעו להם סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 79 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm "אינהרנטית. 265 החרגת ה עבירות האלה לא נעשתה כל ב ה נוגע להפניית אסירים לפיקוח אלקטרוני במסגרת חוק שחרור על תנא י ממאסר. 266 דברי ההסבר עוסקים בהבדל העקרוני בין עצור לשפוט – מאחר שעצור הוא בחזקת ח ף מפשע, יש לשאוף למנוע מ מנו את חוויית ה מעצר , שיש ל ה השלכות פוגעני ו ת, בכל מקרה שבו רמת המסוכנות שלו מאפשרת פיקוח אלקטרוני . עם זאת, נדרש ממנו,להיות במקום הפיקוח בכל שעות היממה מלבד ב "חלונות" מוגדרים . מנגד, לפיקוח אלקטרוני על א סיר ש שוחרר על ידי ועדת ה שחרור ים לאחר ש היא קבעה שהוא ו אינ מסכ ן את שלום הציבור , יש תכלית אחרת. במקרה זה הפיקוח האלקטרוני משרת מטרה שיקומית ומאפשר השתלבות בקהילה. מטרה זו יכולה להכתיב פיקוח הדוק, שימנע את שה יית המפוקח בסביבה עבריינית בשעות מוגדרות, ובמקביל לכך שחרור של המפוקח לשהייה ב מסגרות הקשורות לתוכנית השיקום שלו בש עות אחרות. 267 פרקליטות המדינה הפנתה את תשומת ליבנו ל "תופעה של 'פתיחת חלונות' (הפסקות זמניות בפיקוח) לעצורים (כאמור, עצורים עד תום ההליכים בלבד ) בפיקוח אלקטרוני על ידי בתי המשפט, בעיקר לצ ו"'רכי 'התאווררות, ולכך שחלונות של שעתיים- שלוש ניתנים ,למפוקחים באופן שגרתי חרף התנגדות הפקליטות. החלונות האמורים ניתנים בהתאם לסעיף22 ד לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה– מעצרים), תשנ"ו– 1996, ש הוזכר ,לעיל268 אך סעיף זה קובע כי חלונות הפיקוח אמורים לשמש למטרות מוגדרות, והן: קבלת טיפול רפואי, נפשי או טיפול אחר הדרוש למפוקח, פגישה עם קצין מבחן בהתאם להמלצות שירות המבחן, לימודים בבית ספר (במקרה של מפוקח קטין), לתכלית אחרת שהומלצה בתסקיר המעצר או לתכלית חשובה אחרת מט.עמים שיירשמו בהחלטת בית המשפט מסעיף 22 (ד2 ) עולה גם האפשרות של "פתיחת חלון" למקרה של עבודה או לימודים במקרה של מפוקח בגיר, ובמקרים אלו יקבע בית המשפט אדם שיהיה ערב לקיום תנאי המעצר בפיקוח אלקטרוני. 269 לדברי עו"ד עדי שגב, סגנית בכירה במחלקה הפלילית ורפרנטית א רצית של תחום המעצר בפיקוח אלקטרוני בפרקליטות המדינה, בתי משפט שונים ושופטים שונים נבדלים .בנטייתם לקבוע "חלונות" בפיקוח האלקטרוני270 באשר ל"חלונות" ממושכים יותר, ב דוח צוות 265 הצעת חוק פיקוח אלקטרוני על עצור ועל אסיר משוחרר על-תנאי (תיקוני חקיקה), התשע"ד- 2014 . 266 חוק שחרור על-תנאי ממאסר, תשס"א- 2011 ', ס13 .א 267 הצעת חוק פיקוח אלקטרוני על עצור ועל אסיר משוחרר על-תנאי (תיקוני חקיקה), התשע"ד- 2014 . 268 חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה- מעצרים), תשנ"ו- 1996 ', ס22ד . 269 .שם 270 עו"ד עדי שגב, סגנית בכירה במחלקה הפלילית ורפרנטית ארצית של תחום המעצר בפיקוח אלקטרוני ,בפרקליטות המדינה, שיחת טלפון11 במרץ2020 . גורמי מקצוע חלוקים בדעתם בשאלת ""חלונות הפיקוח .שניתנים למפוקחים אין הסכמ ה בשאלת המטרות שלשמן פותחים את חלונות הפיקוח ובשאלת משך הזמן שבו .פותחים אותם סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 80 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm התביעה ליישום דוח דורנר נכתב כי פיקוח אלקטרוני אינו מאפשר יציאות על בסיס קבוע לשעות ממ ושכות, ולכן יש להניח שאפשרות.זו לא תתאים לשמש כחלופה שיקומית המחייבת יציאות271 נתונים על יישום הפיקוח האלקטרוני בקרב עצורים ושפוטים היחידה לפיקוח אלקטרוני כפופה לראש חטיבת הכליאה בשב"ס. מטה היחידה נמצא בירושלים, ויש לה שלוחות בצפון הארץ (מגידו), במרכז הארץ.)(רמלה) ובדרום (אשקלון272 להלן.נציג נתונים על תקני הפיקוח האלקטרוני ועל מידת הניצול שלהם ה נתונים התקבלו במרכז המחקר והמידע של הכנסת ממקורות שונים ובמו ים דע שונים, מ אמצע שנת2019 לתחילת שנת2020 . בתשוב ה לע פנייתנו מסר שב"ס במאי2019 ש לרשותו עומדים750 תקני פ יקוח אלקטרוני– 600 מהם בעבור עצורים ו- 150 בעבור אסירים . להלן יובאו בטבלה8 נתונים על השימוש בתקנים אלו. 273 טבלה8 ,. תקני פיקוח אלקטרוני, עצורים ואסירים2019-2018 (עד סוף מר ץ) שנה שימוש בתקני עצורים (ו שימוש)ממוצע לחודש שימוש בתקני אסירים ( ושימוש ממוצע לחו)דש 2018 1,279 ( 107 ) 301 ( 25 ) 2019 (עד4 )במרץ 605 ( 302 ) 139 ( 70 ) ע ל פי נתונים אלו , בשנת2018 נעשה שימוש ב- 1,279 תקנים לעצורים וב- 301 תקנים לאסירים. בשנת2019 , עד4 ,במרץ נעשה שימוש ב- 605 תקנים לעצורים ו ב- 139 תקני ם לאסירים. 274 למותר לציין שכל תקן ניתן לשימוש על ידי כמה אסירים או עצורים בשנה , ולכן חישבנו את השימוש הממוצע לחודש. בחישוב זה עלה כי ניצול התקנים הממוצע גדל כמעט פי שלושה בין שנת2018 ל רבעון הראשון של שנת 2019 (מממוצע של107 תקני עצורים לחודש ב- 2018 ל- 302 בשנת2019 ; מממוצע של25 תקני אסירים לחודש ב- 2018 271 דוח צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר. 272 דוח שב"ס לשנת2018 . 273 רב- ,כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 ,, הועבר על ידי גל יונה ,רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני2019 . 274 .שם בידי שב"ס יש750 תקני פיקוח :אלקטרוני600 לעצורים ו- 150 .לאסירים בין2018 ל- 2019 ניצולם גדל, אך הוא .עדיין אינו מלא סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 81 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ל- 70 ב שנת2019 .) במאי2019 השיב שב"ס על פנייתנו ש אכן היו תקני פיקוח אלקטרוני פנויים ולא הייתה .המתנה לחלופת כליאה זו275  למרות הגידול האמ ור בשימוש ב ,תקני הפיקוח האלקטרוני גם בהמשך שנת2019 ניצול ם עדיין לא היה מלא– מנתוני שב"ס שהועברו לידינו ב המשך שנת 2019 עולה כי בחודשים יולי– ספטמבר2019 היו בשימוש בין508 ל- 517 ת קני איזוק אלקטרוני, מתוך750 התקנים ( הקיימים% 68 .)ניצול276 גם בהודעת העדכון שהעבירה המדינה לבג" ץ בדצמבר2019 עולה כי ניצול התקנים אינו מלא וכי יש180 – 240 ( תקני פיקוח אלקטרוני פנויים24% – % 32 מ- 750 .)התקנים277  ,על פי נתוני משרד המשפטים בפברואר 2020 היו410 עצורים בפיקוח– 238 ( מהם58% )מהעצורים) באחריות פרקליטות המדינה (שמטפלת בכעשירית מהתיקים הפליליים, ו- 172 ( מהם42% מהעצורים) באחריות מחלקת התביעות המשטרתית (שמטפלת בכ- 90% .)מהתיקים הפליליים278 בתשובת ש ב"ס לע פנ יית מרכז המחקר והמידע של הכנסת נכתב כי אחד החסמים בפני שימוש ב פיקוח האלקטרוני בקרב עצורים הוא מדיניות התביעה המשתמשת בו באופן מצומצם. 279 בתגובה לכך הדגיש משרד המשפטים שפיקוח אלקטרוני כרוך בשהיית עוברי חוק ,בקהילה ולכן יש לבחון היטב את נסיבות העבירה וחומרתה ואת הנסיבות האישיות של כל נאשם, ו באמצעות מידע זה לקבוע אם ראוי להסתכן ולאפשר לו לשהות ב קהילה. 280 בהקשר זה נציין כי בדיוני צוות התביעה ליישום דוח דורנר נכתב ש פיקוח אלקטרוני אינו מאיין לחלוטין מסוכנות או חשש הימלטות. 281 בתשובת הפרקליטות על פנייתנו הודגש ש האפקטיביות של הפיקוח היא בעיקר בדיעבד– ביכולת ההשבה למעצר של מ מש ולא במניעה של ההפרה .מלכתחילה ,נוכח זאת פרקליטות המדינה לא הציב ה לעצמה כ מטרה את הגדלת מספר 275 רב- ,כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 , הועבר על ,ידי גל יונה ,רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני2019 ,. תשובות לשאלות הבהרה28 ביולי2019 . 276 ,)דוח רבעוני מנהלת תפנית (רבעון שלישי30 באוקטובר2019 ,, הועבר על ידי לשכת נציב בתי הסוהר בדוא"ל 13 בנובמבר2019 . 277 בג" ץ1892/14, הודעת עדכון מטעם המדינה, הועברה לידינו על ידי עו"ד ד"ר סיגל שהב, המרכז האקדמי ,למשפט ולעסקים ברמת גן, הודעה22 בדצמבר2019 . 278 הנתונים נכונים ל- 9 בפברואר2020 . עו"ד אלון סיון, לשכת המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), משרד ,המשפטים, דוא"ל1 במרץ2020 . 279 רב-כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נ ,ציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 ,, הועבר על ידי גל יונה ,רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני2019 ,. תשובות לשאלות הבהרה28 ביולי2019 . 280 ,עו"ד אלון סיון, לשכת המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), משרד המשפטים, דוא"ל1 במרץ2020 . 281 .שם הפיקוח האלקטרוני אינו יעיל במניעת הפרות של תנאי הפיקוח, אלא רק ביכולת ההשבה למעצר במקרים של .הפרה מסיבה זו סבורים בפרקליטות המדינה שיש לנקוט זהירות בבחירת העצורים שיופנו לחלופת .מעצר זו סוגיות בכליאה בישראל שינויים במדיניות הענישה 82 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm העצורים,בפיקוח אלקטרוני אלא את הבחינה הפרטנית של תיקים על נסיבותי הם. 282 בהקשר זה נציין שהחוק מאפשר להחזיר למאסר מפוקחים שהפרו את תנאי הפיקוח, וזאת .לאחר שימוע בפועל שב"ס מתמודד עם מאות הפרות של תנאי הפיקוח .בשנה ,למשל בשנת 2018 נערכו258 שימועים למפוקחים שעלה חשד שהפרו את משטר הפיקוח; ב- 179 מהם (כ- 70% מהמקרים) הוחלט כי המפוקחים יחזרו למקום הפיקוח, וב- 79 ( מקרים30% ) הוחלט כי .הפיקוח יופסק והמפוקחים הועברו למתקן כליאה283 האם ימי מעצר בפיקוח אלקטרוני מנוכים מ תקופת המאסר שנגזר ה ?על הנאשם בשנת 2018 היו בישראל כ- 18,500 עצורים עד תום ההליכים או עד החלטה אחרת. 284 במקרים רבים עצורים אלו,, שטרם הוכחה אשמתם כלואים מא חורי סורג ובריח ,במשך חודשים ארוכים ו פיקוח אלקטרוני יכול ל אפשר ל מי מביניהם שמתאים לכך לשהות בתקופה זו מחוץ למאסר. במדינת ישראל השתרש נוהג, שברבות השנ ים הפך להלכה משפטית, לנכות את ימי המעצר מתקופת ה מאסר ש תיגזר על ,העצור אם וכאשר י יגזר דינו למאסר. פיקוח אלק טרוני הוא חלופ ה שבכוחה להפחית את הצפיפות בבתי המעצר , אך החוקים שהסדירו אותו לא התייחסו בפירוש לניכוי ימי המעצר ממשך המאס ר שנגזר על האסיר. בשנת2016 החליט בג"ץ לדחות את עתירתו של נ אשם שביקש לנכות את מספר הימים שבהם שהה במעצר בית בפיקוח אלקטרוני ממשך מאסרו ה .כולל בין הנימוקים לכך הסביר בג"ץ ש מעצר מאחורי סורג ובריח שולל לחלוטין את חירותו של הנאשם, בעוד ש מעצר בית רק מגביל א ותה אך עדיין מותיר בידי הנאשם את השליטה על חייו ו על סדר- .יומו בג"ץ גם התנגד בפסיקתו לקביעת"מפתח ניכוי" ש לפיו יום מעצר בפיקוח אלקטרוני ייחשב כמחצית יום מעצר מאחורי ,סורג ובריח כפי שביקש העותר. תחת זאת הוצע בפסיקת בג"ץ שבתי המשפט יתחשבו במספר ימי מעצר הבית בהתאם ל.נסיבות המקרה285 בהקשר זה יש לשאול אם עצורים עד תום ההליכים ,שיכולים לשהות בביתם בפיקוח אלקטרוני אשר יהיו מודעים ל ,עניין זה לא יבקשו לה יכלא בבתי מעצר כדי שמשך מעצרם ינוכה מתקופת מאסרם המלא. במקרה כזה, תגדל הצפיפות בבתי המעצר. 282 עו"ד אלון סיון, לשכת המשנה ל ,פרקליט המדינה (עניינים פליליים), משרד המשפטים, דוא"ל1 במרץ2020 . 283 258 השימועים נערכו בעקבות כ- 5,000 .חיוויי חשד להפרה שהתקבלו במערכת הממוחשבת דוח שב"ס לשנת 2018 . 284 ,משטרת ישראל, אגף התכנון והארגון, מחלקת אסטרטגיה, מדור מדידה ומידע השנתון הסטטיסטי ל- 2018 , לוח 1.6 . 285 'ע"ר מס7768/15 ', פלוני נ מדינת ישראל. פסק דין שניתן ב- 20 באפריל2016 . סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 83 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 4.5 סגירת תיקים בהסדר סגירת תיקים בהסדר מעוגנת בחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב ,]תשמ "ב– 1982 . 286 בשנת 2013 'נכנס לתוקף תיקון מס66 לחוק, ה מאפשר לרשויות התביעה287 להימנע מ הגשת כתב אישום נגד חשוד ולסגור את התיק בעבירות שנחשבות לקלות יחסית ,אשר נעשו על ידי עובר חוק שזו עבירה ראשונה ו של או שחלף זמן רב מאז שביצע עבירה, בתיקים שבהם העונש המתאים לחשוד, לדעת התובע, אינו כולל מאסר בפועל (לרבות מאסר שירוצה בדרך של עבירות שירות, כאמו)ר . בין היתר, הליך זה חוסך מהנאשמים את ה ""כתם של הרשעה פלילית ו אף מ סיר עומס מעל מערכת המשפט , תוך קביעת תנאים שאותם החשוד צריך למלא. 288 על אף שלהליך של סגירת תיקים בהסדר אין השפעה ישירה על הכליאה, בחרנו להציג ו במסמך , הן בשל המקום ההולך וגדל שהוא תופס בתוך מכ לול השינויים במדיניות הענישה והן משום ש הוא מייצג חלק מהתפיסה הרחבה יותר ההולכת ומתפתחת ב מערכת האכיפה בשנים האחרונות, של התייחסות .להיבטים נוספים על ענישת העבריינים ,בין היתר אפשר לראות ב הסדר מותנה אפיק שמסיט נאשמים מהמסלול הפלילי אל חיים נורמטיביים, ובחלק .מהמקרים יש לו ערך שיקומי בפרק זה נציג את תיקון החוק שמאפשר לסגור תיקים בהסדר, ללא ה עמדה לדין של החשוד . לאחר מכן יובאו נתונים על הרחבת השימוש באמצעי ענישה זה ומידע על התוכניות להרחבה נוספת. בסוף הפרק נעלה שאלות בדבר השפעתו האפשרית של תיקון החוק על מערכת המ שפט .ועל הנאשמים סגירת התיקים בהסדר היא הליך יעיל ומהיר, ולצורך יישומו נדרשת עמידה בשלושה תנאים (נוסף על התנאי שכבר צוין לעיל, שהסדרים אלו רל נ וו טים רק בתיקים שבהם ,לדעת התובע העונש המתאים לחשוד אינו כולל מאסר בפועל):  החשוד מודה בביצוע ;העבירה המיוחסת לו 286 סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב- 1982 , 'סימן א1, סגירת תיק בהסדר. 287 :רשויות התביעה הרלוונטיות הן פרקליטות המדינה והמחוז (ובכלל ז ה גם המחלקה להנחיית תובעים מוסמכי היועץ המשפטי לממשלה, העוסקת באכיפת חוקים בתחום התכנון והבנייה), התביעה המשטרתית, משרד .העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים ומשרד הכלכלה והתעשייה 288 :הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, מס' הנחיה4.3042 ', נוהל והנחיות להפעלת סימן א1 בפרק ד' לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב– 1982 – ""הסדר מותנה . 3 בינואר2019 . החל משנת2013 אפשר לסגור תיקים בהסדר, ללא הגשת כתב אישום של החשוד. הליך זה מיושם כאשר רמת המסוכנות של החשוד נמוכה, בתיקים שב הם לא ייגזר עונש .מאסר סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 84 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  ;אין לחשוד רישום פלילי בחמש השנים האחרונות  .החשוד יקיים תנאים שנקבעו בהסדר ה תנאים שנקבעים במסגרת זו:יכולים להיות תשלום קנס למדינה, תשלום פיצוי לנפגע העבירה ,התחייבות להימנע מביצוע עבירה ,עמידה בתנאי תוכנית שיקום ו נקיטת פעולות לתיקון הנזק שנגרם עקב העב ירה. נוסף על תנאים אלו, נקבעים תנאים שהותאמו לסוג .העבירה ,למשל בין התנאים של תיקי הרשות לניירות ערך היו תיקים שבהם נקבע כתנאי ;שהחשוד לא יכהן כנושא משרה בכירה בגוף מפוקח, לפרקי זמן שצוינו בהסדר289 בתיקים של משרד הכלכלה– תיקון הליקויים ושיתוף פעולה עם גורמי ;ם מפקחים, כמו רואה חשבון חיצוני בתיקים מתחום התכנון והבנייה– .הריסה או התאמה של תוספות בנייה שנבנו ללא היתר290 בין ההסדרים שערכה פרקליטות המדינה נקבעו תנאים נוספים, כמו כתיבת מכתב התנצלות לקורבן העבירה, שירות לתועלת הציבור, סדנאות פסיכו-חינוכיות, פיקוח קצי ן מבחן ותוכניות ,טיפול, תרומה לעמותה התחייבות שלא לשאת נשק, התחייבות להשמיד פריטים מזויפים ו.התחייבות להתרחק ממקום ביצוע העבירה291 בתיקים שבהם הותנו תנאים, יש ל תנאים ערך .שיקומי הן עבור החשוד והן עבור נפגעי העבירה לדברי סנ"צ עו"ד ערן נהון, מפקד יחידת הסדר תי ק מותנה במשטרת ישראל, תנאי ההסדרים נקבעים על פי סוג העבירה, מאפייניהם האישיים .)של הנאשמים ומצבם הכלכלי (לעניין גובה הקנסות והפיצוי לקורבן העבירה292 לפי סעיף 67 ,ג לחוק סדר הדין הפלילי הגורמים בעלי הסמכות לסגור תיקים בהסדר ה ם התובע ים ברשויות התביעה ,והחתימה על ההסדרים טעונה אישור של תובעים ראשי ים ברשויות אלו , אלא אם כן ההסדר מוצע לפי תנאים מפורטים שנכתבו בהנחיות. החוק אף מגדיר הו מי .תובע ומיהו תובע ראשי293 נ ציין כי סגירת תיקים בהסדר היא הליך מעין שיפוטי , שבמהלכו נקבעים תנאים שעל החשוד לקיים . לדברי סנ"צ נהון, ע ל פי רוב, בהליך זה החשוד אינו מיוצג .על ידי סנגור ,לדבריו במקרים נדירים מסרבים נא שמים להשתתף בהליך זה, ייתכן שבשל .חוסר היכרות עם התהליך, ומוגש נגדם כתב אישום294 289 ההסדרים בעניין ניירות הערך נערכים מכוח חוק ניירות ערך, תשכ"ח- 1968 ', ס54 . 290 ,אתר הסנגוריה הציבורית רשימה של הסדרים מותנים שנעשו על ידי רשויות התביעה השונות . ה רשימה עודכנה לאחרונה ב- 28 בפברואר 2019 . 291 ,שם, אתר פרקליטות המדינה הסדרים מותנים :. תאריך כניסה לאתר21 בינואר2020 . 292 סנ"צ עו"ד ערן נהון, מפקד יחידת הסדר :תיק מותנה, משטרת ישראל. שיחת טלפון20 ינואר2020 . 293 סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב- 1982 , 'סימן א1, סגירת תיק בהסדר. 294 סנ"צ עו"ד ערן נהון, מפקד יחידת הסדר תיק מותנה, משטרת יש :ראל. שיחות טלפון20 ינואר ו- 26 בפברואר 2020 . סגירת תיקים בהסדר היא הליך מעין שיפוטי, שבמהלכו נקבעי ם תנאים שעל .החשוד לקיים תיקים נסגרים בהסדר שיכול לכלול אחד או יותר :מהתנאים האלו תשלום קנס; תשלום ;פיצוי לנפגע העבירה התחייבות להימנע ;מביצוע עבירה עמידה בתוכנית ;שיקום תיקון הנזק .או תנאים אחרים סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 85 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm על פי היועץ המשפטי לממשלה, לסגירת תיקים בהסדר יש כמה יתרונות . ראשית, מדובר בהליך יעיל ומהיר, ש יפחית את העומס מבתי המשפט ויאפשר הפניית משאבים לתיקים חמורים יחסית. שנית, יש בהליך יתרון לנאשמים, ששמם לא מוכתם על ידי הרשעה פלילית. נוסף על כך, הסדרים מותנים מאפשרים הרחבה של האכיפה על תיקים פליליים שיש נטייה לסגור אותם בעילה של "נסיבות העניין בכללותן אינ ן מתאימות להעמדה לדין." 295 נציין גם ש במסגרת הסדר מותנה אפשר ,להתאים את תנאי ההסדר לעבירה לנסיבותיה ול נסיבותיו של ה נפגע ( בעוד שבית המשפט מוגבל יחסית בסוג העונשים שהוא יכול להטיל). נתונים על תיקים שנסגרו בהסדר מותנה 'ס67יב לחוק סדר הדין הפלילי קובע כי פעם בשנ ה, ב-1 במרץ , ידווח השר לביטחון הפנים (לעניין תיקי המשטרה) ושר המשפטים (לעניין רשויות התביעה האחרות) לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת על מספר התיקים שבהם נעשה הסדר, ועל שיעורם מסך התיקים שנסגרו .באותה שנה296 להלן יובאו עיקרי נתונים אלו, אשר ככלל מצביעים על גי דול ניכר בהיקף סגירת התיקים בהסדר בשנים האחרונות. הנתונים מוצגים בחלוקה לפי גורם התביעה הרלוונטי. דיווח י ,המשרד לביטחון הפנים2018 - 2019 297  בשנת2018 נערכו הסדרים מותנים ב- 6,188 תיקים, שבהם נרשמו6,315 .עבירות298 ( העבירות העיקריות בתיקים אלו: איומים29% מהעביר( ות), גנבה21% ( ), תקיפה19% ,) ( היזק לרכוש% 8 ( ) ומכירת משקה משכר לקטין% 7 .) 299 התיקים שנסגרו בהסדר מהווים .כשישית מכלל התיקים שסגרה מחלקת התביעות המשטרתית בשנה זו מספר התיקים 295 :הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, מס' הנחיה4.3042 ', נוהל והנחיות להפעלת סימן א1 בפרק ד' לחוק סדר ,]הדין הפלילי [נוסח משולב תשמ"ב– 1982 – ""הסדר מותנה . 3 בינואר2019 . 296 ,חוק סדר הדין הפלילי 'תיקון מס66 , התשע"ב– 2012 .. משרד המשפטים, פרקליטות המדינה, הסדרים מותנים :תאריך כניסה10 בנובמבר2019 . 297 'דיווח המשרד לביטחון הפנים לפי תיקון מס66 לחוק סדר הדין הפלילי , 6 בינואר 2019 ; דיווח המשרד לביטחון 'הפנים לפי תיקון מס66 ,לחוק סדר הדין הפלילי3 בפברואר2020. הועבר על י די עו"ד אפרת חקאק, ממונה ,(חקיקה), הלשכה המשפטית של הכנסת, דוא"ל25 ,בפברואר2020 . 298 .יש תיקים שבהם נרשמה יותר מעבירה אחת ולכן מספר העבירות גדול ממספר התיקים 299 שאר העבירות הן: אי- נקיטת צעדי זהירות בחיה, הטרדה, תגרה, הסגת גבול, העלבת עובד ציבור, הזנחת השמיר ה על כלי ירייה והחזקת נכס חשוד. בסמכות מחלקת התביעות של המשטרה לערוך הסדרי טיעון בעבירות איומים, הסגת גבול ומעשי פזיזות ורשלנות שנעשו החל מתאריך1 במרץ2016 ובשאר העבירות, בתנאי שנעשו החל מתאריך1 ינואר2017 .. שם סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 86 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm שנסגרו בהסדר בשנת2018 גדול פי חמישה ממספר התיקים שנסגרו בהסדר בשנת 2017 ( 1,262 תיק.)ים300  בשנה זו נסגרו בפועל , לאחר עמידה במלוא התנאים , 2,360 תיקים, שהם% 38 מהתיקים שבהם נערכו הסדרים מותנים כאמור. נכון למועד הכנת נתונים אלו (מרץ2019 ) עדיין לא נסגרו כ- 62% מהתיקים, אך יש להביא בחשבון שלרשותם של החשודים שתיקיהם נסגרים בהסדר מותנה עומדים פר קי זמן של בין שנה לשנתיים להשלמת העמידה בתנאי .ההסדר301  במהלך2018 נפגעי עבירה קיבלו פיצוי בסך של יותר מ- 1.8 מיליון ש"ח, והוטלו קנסות בסך של יותר מ- 4 .מיליון ש"ח  בשנת2019 נערכו 5,717 הסדרים ב- 5,718 תיקים ,אשר בהם נעברו 5,797 עבירות . מספר ההסדרים שנערכו ב- 2019 קטן בכ- 8% מהמספר המקביל ב- 2018 (שהיה כאמור 6,188 ). לדברי סנ"צ נהון, ההסבר לירידה במספר התיקים הוא הוספת סוגים נוספים של עבירות בשנת2019 – .עבירות שהן מורכבות יותר, אשר נדרשת להן תשומת לב מיוחדת302 ,על פי נתוני המשרד לביטחון הפנים5,389 ( 93%) מהתיקים היו של עבירות שנרשמו גם בשנה הקודמת, ו- 408 ( 7%) מהתיקים היו של עבירות חדשות שנוספו לרשימה ב- 2019 , ו אלה( הן: תקיפה הגורמת לחבלה ממשית138 ( הסדרים); הפרעה לשוטר95 ( הסדרים); התנהגות פסולה במקום ציבורי81 הסדרים); עבירות נוספות שמספרן קטן יותר (ואינו עולה על20 )הסדרים– גנבת כרטיס חיוב, הונאה בכרטיס חיוב, החזקת מקום להגרלות והימורים אסורים, החזקת סם לצריכה עצמית, החזקת כלי פריצה, הפרעה לעובד ציבור, הפרת הוראה חוקית, השמדת מודעת בחירות, התחזות ל אדם אחר, ניהול או עיסוק .בעסק ללא רישיון, שימוש ברכב ללא רשות ורשלנות303 300 'דיווח המשרד לביטחון הפנים לפי תיקון מס66 לחוק סדר הדין הפלילי , 12 בפברואר2018 . 301 פרקי הזמן שעומדים לרשות החשודים בתיקים הם: תשלום לאוצר המדינה– שנה ; פיצוי לנפגע העבירה– שנה ; התחייבות להימנע מעביר ה– שנה ; עמידה בתנאי תוכנית טיפול, תיקון ושיקום שיקבע קצין מבחן– שנה , ובמקרים מיוחדים עד18 חודשים ; תיקון הנזק או השבת המצב לקדמותו– שנה , ובמקרים מיוחדים שנתיים . סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב- 1982 , 'סימן א1, סגירת תיק בהסדר ', ס67 .)ג(א 302 :סנ"צ עו"ד ערן נהון, מפקד יחידת הסדר תיק מותנה, משטרת ישראל. שיחת טלפון26 בפברואר2020 . 303 'דיווח המשרד לביטחון הפנים לפי תיקון מס66 ,לחוק סדר הדין הפלילי3 בפברואר2020. הועבר על ידי עו"ד ,אפרת חקאק, ממונה (חקיקה), הלשכה המשפטית של הכנסת, דוא"ל25 ,בפברואר2020 . בשנים האחרונות גדל מספרם של התיקים ,שנסגרו בהסדר ונוספו עבירות לרשימת העבירות שבגינן אפשר לסגור .תיקים סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 87 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,דיווחי גורמים שרוכזו על ידי משרד המשפטים2018 304  נתוני מחלקת עררים של:פרקליטות המדינה בשנת2018 נחתמו בהסדר מותנה196 תיקים (שהם כ- % 0.8 )מכלל התיקים שנסגרו באותה שנה, ובהם נרשמו253 עבירות. 305 העבירות העיקריות היו: השארת ילד בלא השגחה, הטרדה מינית בהתאם ל כ מה סעיפי חוק ( 7.5% מהתיקים לכל סוג עבירה), זיוף מסמך בכוונה לקבל באמצעותו דבר, קבלת דבר במרמה, שימוש במסמך מזויף, ניסיון קבלת דבר במרמה, מעשים מגונים, החזקת טובין שסומנו או יובאו לישראל שלא כדין (כ- 7%-6% מהתיקים לכל סוג עבירה) ו- 46 סעיפי עבירה אחרים. מספר זה של תיקים גדול ב- 21% ממספר התיקים שנסגרו בהסדר בשנת 2017 ( 155 .)תיקים306  נתוני המחלקה להנחיית תובעים מוסמכי היועץ המשפטי לממשלה בפרקליטות המדינה (מחלקה העוסקת באכיפת חוקים בתחום התכנון והבנייה): בשנת2018 אושרו 259 הסדרים מותנים בתיקים שנפתחו בגין סעיפים04 2 ו- 243 ,לחוק התכנון והבנייה תשכ"ה– 1965 – מספר כפול מה שנה הקודמת (אז אושרו131 תיקים לסגירה בהסדר )מותנה. 307  :נתוני משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים בשנת2018 נסגרו בהסדר מותנה 39 תיקים – ( כשליש מכלל התיקים שנסגרו על ידי המשרד118 תיקים). שיעור זה כפ ול ( משיעור התיקים שנסגרו בהסדר מותנה בשנה הקודמת27 תיקים מתוך171 ,שנסגרו כלומר כ- 17% .)  :נתוני משרד הכלכלה והתעשייה ב שנת2018 נסגר בהסדר מותנה תיק אחד , בעבירה על סעיף9(א) לחוק התקנים, תשי"ג– 1953 – % 0.14 .מכלל התיקים שנסגרו בשנה זו308 החוק לא הטיל על רשויו ת התביעה חובה לפרסם נתו נים בדבר שיעור האנשים ש חתמו על הסדר מותנה ו לא עמדו בתנאי ו . לדברי סנ"צ עו"ד ערן נהון, מפקד יחידת הסדר תיק מותנה במשטרת ,ישראל בשנת2018 , כ- 2% מעוברי החוק שתיקיהם נסגרו בהסדר מותנה (כאמור, כ- 6,200 עוברי חוק) ביצעו הפרה מהותית של תנאי ה הסדר בכך שעברו על הח וק בתוך פרק .הזמן שבו התחייבו להימנע מעבירה לדבריו, אירועי אי- תשלום או איחור בתשלום של קנסות 304 'דיווח משרד המשפטים לפי תיקון מס66 לחוק סדר הדין הפלילי , 28 בפברואר2019 . 305 יש ת.יקים שבהם נרשמה יותר מעבירה אחת ולכן מספר העבירות גדול ממספר התיקים 306 'דיווח משרד המשפטים לפי תיקון מס66 לחוק סדר הדין הפלילי , 18 באפריל2018 . 307 .שם 308 'דיווח משרד המשפטים לפי תיקון מס66 לחוק סדר הדין הפלילי , 28 בפברואר2019 . דיווח משרד המשפטים 'לפי תיקון מס66 לחוק סדר הדין הפלילי , 18 באפריל2018 . סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 88 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm נפוצים יותר, אולם ברוב המקרים, בסופו של דבר משלמים הנאשמים את הקנס. להערכת עו"ד .נהון, רוב ניכר של עוברי החוק עומדים בתנאי ההסדר309 הרחבת האפשרו ת לשימוש בהסדר מותנה כאמור, מאז נכנס לתוקף התיקון לחוק , גדל בהדרגה מספר העבירות שבגינן אפשר לערוך .הסדרים מותנים העבירות שבהן אפשר לסגור תיקים בהסדר הן עבירות שנחשבות לקלות יחסית ,מסוג חטא ועוון ,אשר העונש המרבי עליהן הוא שלוש שנות מאסר. 310 לצורך הרחבה עתידי ת של סוג העבירות שבהן אפשר לסגור תיקים בהסדר, קבע המחוקק במסגרת תיקון מס ' 66 לחוק סדר הדין הפלילי שאפשר לסגור גם תיקי עבירות מסוג פשע המנויות בתוספת השישית לחוק. עד כה לא נרשמו עבירות בתוספת השישית ,אך לפי סעיף 67 יא לחוק סדר הדין הפלילי , שר המשפטים רשאי לש נות את התוספת בצו ,בהסכמת השר לביטחון הפנים ובאישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת. 311 בתוך עבירות החטא והעוון, המשטרה והפרקליטות הרחיב ו את מגוון העבירות שבהן תיקים נסגרים בהסדר . בעת הכנת המסמך ,ננקטים צעדים להרחבת האפשרות לסגור תיקים בהסדר:  בעת כתיבת המס מך, נמצא בהכנה תזכיר חוק שמטרתו להגדיל את אוכלוסיית הנאשמים שאפשר לסגור את תיקיהם בהסדר, כך שתכלול את מי שאין לו רישום פלילי ב שלוש השנים .)האחרונות (במקום חמש שנים כיום312  הנחיה חדשה של היועץ המשפטי לממשלה נמצאת בשלבי הכנה. מטרתה של הנחיה זו לכל ו ל בין התיקי ם שייסגר ו בהסדר גם תיקים שבהם עבירות איומים בין בני זוג ובין .הורים לילדיהם הקטינים סנ"צ עו"ד ערן נהון, מפקד יחידת הסדר תיק מותנה במשטרת ישראל, הדגיש כי הדבר מצריך הערכת סיכון מעמיקה, ולשם כך יש להגדיל את מספרם של קציני המבחן העומדים לרשות היחידה להסדרים מ ותנים ,. עוד לדברי סנ"צ נהון ,היות שלתובעים בהסדרים המותנים אין הכשרה ייעודית לתחום האלימות במשפחה ההחלטה על התאמתם של תיקי אלימות במשפחה לסגירה בהסדר מותנה תהיה בידי 309 :סנ"צ עו"ד ערן נהון, מפקד יחידת הסדר תיק מותנה, משטרת ישראל. שיחת טלפון20 ינואר2020 . 310 בחוק העונשין עבירות מסווגות לפי דרגת חומרתן, לפי עבירות חטא, עוון ופשע (שהעונשים המ רביים בגינן הם עד שלושה חודשי מאסר, בין שלושה חודשי מאסר לשלוש שנות מאסר, ושלוש שנות מאסר, בהתאמה). חוק העונשין, תשל"ז- 1977 ,סימן ה', העבירות לפי חומרתן. הרחבת סוגי העבירות שבהן א פשר לסגור תיקים בהסדר ,נקבעה בחוק סדר הדין הפלילי תיקון מס ' 66 , התשע"ב– 2012 וב הנחיות היועץ המשפטי לממשלה ,מס 'הנחיה : 4.3042 ,נוהל והנחיות להפעלת סימן א'1 בפרק ד 'לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב ,]תשמ "ב– 1982 – "הסדר מותנה" . 3 בינואר 2019 . 311 חוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב– 1982 .תוספת שישית. 312 ,עו"ד עינת גדעוני, המחלקה למשפט פלילי, ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים, שיחת טלפון20 בינואר2020 . מתוכננת הרחבה נוספת של הליך סגירת תיקים בהסדר, באמצעות שינוי הקריטריונים להכללת נאשמים ועל ידי הגדלת מגוון העבירות שנרשמו בת .יקים סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 89 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm יחידת התביעות המשטרתית , שהיא בעלת ניסיון במקרים אלו, ולא בידי היחידה להסדרים מותנים. נוכח ההיקף הגדול של תיקי אלימות במשפחה שנפתחים מדי שנה בגין עבירות איומים, סנ"צ נהון צופה עלייה ניכרת במספר ההסדרים בשנת2020 . 313 ,לנוכח ההרחבה הצפויה בסגירת תיקים בהסדר, יש לשאול אם כלל המערכות ערוכות לכך וב כללן רשויות התביעה השונות וגורמים בשירות המבחן. אחת מהמ לצותיו של צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר הייתה להוסיף תקנים לפרקליטות המדינה לקראת העלייה הצפויה .במספר ההסדרים המותנים314 על פי תשובת משרד המשפטים בעניין זה, הגורם העיקרי שעורך הסדרים מותנים הוא משטרת ישראל, והיא אכן קיבלה את התקנים הנדרשים והוקמה בה יח ידה ארצית להסדרים מותנים. פרקליטות המדינה עורכת הסדרים בהיקף קטן יותר, ועל כן היא .מושפעת פחות בתחום כוח האדם315 כאמור, חלק מההסדרים כוללים תנאים כמו עמידה בפיקוח של קצין מבחן. מתשובת שירות המבחן למבוגרים של משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתייים לע פנייתנ ו עולה כי לצורך יישום כלל המלצות דוח צוות התביעה ליישום דוח דורנר )(ובכלל זה סגירת תיקים בהסדר , המשרד ביקש לקבל73 תקנים לתגבור כוח האדם הרלוונטי, ו נכון לינואר2020 , משרד האוצר, אישר36 מהם. אף על פי כן, לדברי סנ "צ ערן נהון, מספר קציני המבחן שעתידים לעסוק בעבירות איומים במסגרת תיקי האלימות במשפחה מספק, והיחידה להסדרים מותנים ערוכה לאתגר ולאחריות הרבה הנלווית לטיפול בתיקים אלו. 316 הגידול המשמעותי בהיקף סגירת התיקים בהסדר מעלה שאלות באשר להשפעה שיש לאמצעי ענישה זה על מערכת המשפט ,על הנאשמים ועל כלל החברה. בהתי יחס להשפעה על מערכת המשפט– על פי הכתוב בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה, אחת המטרות של ההסדרים המותנים היא "הפחתת העומס מהתביעה ומבתי המשפט והפניית המשאבים לתיקים חמורים ."יותר317 מכאן עולה השאלה: האם הסטת כ- 6,000 תיקים בשנה למסלול של הסדר מותנה אכן סייעה בהפחת ת העומס מעל בתי המשפט ובזירוז הטיפול בתיקים שנותרו באחריותה? אשר 313 :סנ"צ עו"ד ערן נהון, מפקד יחידת הסדר תיק מותנה, משטרת ישראל. שיחות טלפון20 ינואר2020 ו- 26 בפברואר2020 . 314 דוח צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר. 315 ,ענבל גלון, מנהלת מחלקת מחקר, חטיבת תכנון מדיניות ואסטרטגיה, משרד המשפטים, דוא"ל21 בנובמבר 2019 . 316 רועי בן נעים, מנהל תחום קשרי כנסת וממשל ,ה במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, דוא"ל8 במאי 2019 ,. אסתי שדה, מנהלת שירות המבחן למבוגרים, משרד הרווחה, דוא"ל5 בינואר2020 ,. סנ"צ עו"ד ערן נהון :מפקד יחידת הסדר תיק מותנה, משטרת ישראל. שיחות טלפון20 ינואר2020 ו- 26 בפברואר2020 . 317 :הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, מס' הנחיה4.3042 ', נוהל והנחיות להפעלת סימן א1 בפרק ד' לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב– 1982 – ""הסדר מותנה . 3 בינואר2019 . למערכת אכיפת החוק עדיין לא ידוע כיצד משפיעה הרחבת סגירת התיקים בהסדר על מערכת המשפט, ואף לא על עבריינות .חוזרת סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 90 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm להשפעת ההליך על נאשמים אפשר לשאול: האם ענישה המעוצבת במבט שיקומי והימנעות מהרשעה אכן תפחית עבריינות חוזרת בקרב מי שתיקיהם נסגרו בהסדר? על כך השיב עו"ד נהון כי עדיין מוקדם לבדוק חזרה לעבריינות., שכן יישומו של הליך זה נמצא בראשיתו318 למותר לציין ש בעת הזו עדיין לא ידועות כלל ההשפעות שיש לשינוי המדיניות. לדברי עו"ד שושי פרידמן- סומך מייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים, עד כה לא נערך מחקר בעניין ה השפע ה של .הרחבת השימוש בהסדרים המותנים319 עו"ד גבי פורט, הממונה ע ל ההסדרים המותנים בסנגוריה הארצית, מסר כי בימים אלו נבחנת השפעת ההסדרים המותנים על כלל ההעמדות לדין, .וממצאי הבחינה יפורסמו בקרוב320 לאור זאת נשאלת השאלה: האם נכון להמשיך בהגדלת מגוון העבירות שבגינן אפשר לסגור תיקים בהסדר, ללא מידע על השפעת הצעדים שנערכו עד כה? כמו כן , מהם המדדים שיש לבדוק טרם הרחבת השימוש בסגירת תיקים בהסדר? בהקשר זה נזכיר כי עדיין לא הוקמה יחידת המחקר של משרד המשפטים, שנועדה לתת מענה מחקרי למעקב אחר שינויים במדיניות הענישה, ובכלל זה להרחבת השימוש.בהסדרים המותנים321 בתוך בדיקת ההשלכות של סגי רת תיקים בהסדר, עולה גם שאלה ספיציפית בעניין סגירה .בהסדר של תיקי עבירות מין עו"ד גבי פורט, מנהל תחום בכיר– המשפט המינהלי בסנגוריה הציבורית, העביר לידינו רשימה של הסדרים מותנים שנערכו על ידי גופי התביעה השונים עד פברואר2020 . הרשימה כוללת641 תיקים שנסגרו בסמכות הפרקליטות. בין היתר מצאנו ברשימה זו תיקים שנפתחו עקב עבירות מין. יותר מעשירית מהתיקים שבסמכות הפרקליטות נפתחו בגין עבירות מין המנויות בחוק העונשין, כולל72 תיקים שנפתחו בגין מעשה מגונה או ניסיון למעשה מגונה. 322 .בחלק מהמקרים קורבנות העבירה היו קטינים323 החוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסויימים ,תשס "א– 2001 ,אוסר על העסקת עברייני מין 318 סנ"צ עו"ד ע :רן נהון, מפקד יחידת הסדר תיק מותנה, משטרת ישראל. שיחת טלפון20 ינואר2020 . 319 עו"ד שושי פרידמן– ,סומך, יעוץ וחקיקה, משרד המשפטים. שיחת טלפון9 במרץ2020 . 320 עו"ד גבי פורט, מנהל תחום בכיר– המשפט המינהלי בסנגוריה הציבורית וממונה על ההסדרים המותנים בסנגוריה ה ,ארצית, משרד המשפטים, שיחת טלפון21 במאי2020 . רשימה מעודכנת של הסדרים מותנים שנעשו על ידי רשויות התביעה השונות. הרשימה מעודכנת לפברואר 2020 . הועבר על ידי עו"ד גבי פורט, מנהל תחום בכיר– המשפט המינהלי בסנגוריה הציבורית וממונה על ההסדרים המותנים בסנגוריה ה ,ארצית, משרד המשפטים. דוא"ל21 במאי2020 . 321 עו"ד נעמה פויכטוונגר, יעוץ וחקיקה, משרד המשפטים. שיחה , 8 במרץ2020 . 322 נוסף על תיקים אלו, עד פברואר2020 נסגרו בהסדר38 תיקים שנרשם בהם סעיף הטרדה מינית. עבירה זו ( נאסרה במסגרת חוק ייעודי חוק למניעת הטרדה מינית, תשנ"ח- 1998 .) ולא במסגרת חוק העונשין 323 רשימה מעודכנת של הסדרים מותנים שנעשו על ידי רשויות התביעה השונות. הרשימה מעודכנת לפברואר 2020 . הועבר על ידי עו"ד גבי פורט, מנהל תחום בכיר– המשפט המינהלי בסנגוריה הציבורית וממונה על ,ההסדרים המותנים בסנגוריה הארצית, משרד המשפטים. דוא"ל21 במאי2020 . סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 91 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm מורשעים במקומות שבהם שוהים קטינים ,חסרי ישע ,חולי נפש וחולים סיעודיים. 324 היות שבתיקים שנסגרים בהסדר אין כתב אישום, ולכן ממילא אין הרשעה בביצוע העבירה, אין מניעה להע סיק במוסדות אלו נאשמים שהודו בביצוע עבירה כזו במסגרת הסדר. בהקשר זה חשוב להדגיש שגם ללא סגירת תיקים אלו בהסדר, לא בכולם הטיפול היה מסתיים בהרשעה של החשוד, ו אף ייתכן שבחלק ם סגירת התיק בהסדר הייתה .ההליך המועדף על נפגע העבירה 5 . היבטי שיקום בבתי הסוהר ולאחר ה שחרור ממחקר שפירסם שב"ס ב- 2015 עולה כי יותר מ- 40% מהאסירים הפליליים חוזרים למאסר ב תוך חמש שנים מיום שחרורם; שיעור החזרה למאסר משתנה לפי גיל האסיר ים , מצב ם ,המשפחתי מגדר ם וסוג י העביר ות. שיעור החזרה לכלא הגבוה ביותר ,הוא בעבירות רכוש, סמים עבירות על הסדר הציב.ורי, שוד ואלימות325 אחת הדרכים לצמצם את ה חזרה לפשיעה ולכליאה היא שיקום עוברי החוק, תוך התייחסות לגורמים שהביאו אותם מלכתחילה .לעבריינות פעולות שיקום אינן רק לטובת האסיר, אלא גם לטובת כלל החברה, שכן בכוחן למנוע נזק לקורבנות עבירה נוספים ואף להביא לחיסכון בהו צאות ,לנוכח העלות הגבוה ה של הכליאה . ?מהו שיקום אסירים היות ש אסירים מגיעים לפשיעה מסיבות שונות(חברתיות, כלכליות ואישיותיות ,)כדי למנוע פשיעה חוזרת יש ל טפל ב כל אסיר ואסיר באופן פרטני , עם התייחס ות לגורמים אלו . אחד האתגרים העומדים בפני הגורמים האמונים על שיק ום אסירים הוא בניית תוכנית שיקום מיטבית לנוכח הצרכים השונים שיש ל אסירים שונים. למשל, אין שיקומו של עבריין מין דומה "לשיקומו של עבריין "צווארון לבן, ואין צרכיו השיקומיים של מי שמכור לסמים דומים לצרכיו 324 חוק למניעת העסקה שלל עברייני מין במוסדות מסויימים, תשס"א- 2001 . :להלן רשימת המוסדות בתי ספ ,ר ,מעונות יום ומשפחתונים, מרכזי תרבות נוער וספורט קייטנות, פנימיות, מועדונים, מכוני כושר ומועדוני ספורט שבהם שוהים קטינים, גן ילדים, גן שעשועים, גן חיות, תנועות נוער, עסקים שנותנים שירותים לקטינים- ,הסעות ארגון טיולים, אבטחה, בריכת שחייה, מרפאות ובתי חול ים לילדים, מחלקות ילדים בבתי חולים, מעונות, מרכזים טיפוליים ומרכזי עבודה שיקומיים לבני אדם עם מוגבלות שכלית או התפתחותית או חסרי ישע, עסקים שנותנים שירותי אבטחה, נופש, או הסעת אוכלוסיות אלו, מוסדות אישפוז לחולים גריאטריים או תשושי נפש, מסגרות שיקום לנכי נפ ש וכן גופים שעוסקים במתן שירותי חונכות, הדרכה, הוראה, בידור או אבחון לקטינים, לבני אדם .עם מוגבלות שכלית או התפתחותית או לחסרי ישע, וכן טיפול בהם, השגחה, וליווי בהליכים משפטיים 325 ,דרור ולק ואליאב ברמן רצידיביזם בישראל, מאפייני אסירים ומאסר והתמחות עבריינית . מתוך: שב"ס, צוהר לבית הסוהר, גיליון17 , דצמבר2015 '. עמ87-72 . סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 92 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm השיקומיים של מי שאינו יודע קרוא וכתוב או חסר השכלה יסודי.ת או תיכונית326 ,מסיבה זו בהגדרת המונח "שיקום" אפשר לכלול פעולות שונות, ,ובהן תוכניות השכלה, הכשרה מקצועית תעסוקה, טיפול נפשי, טיפול רגשי, תוכניות גמילה, טיפול ייעודי בעברייני מין וטיפול ייעודי בעבירות אלימות במשפחה, ואף התייחסות שיקומית במבט דתי (אגפים תור.)ניים שני הגופים הרשמיים העיקריים האמונים על שיקום אסירים בישראל הם שב"ס ורש"א. בפרק זה נעלה סוגיות בפעולות השיקום שגופים אלו מקיימים ,עם הבחנה בין שיקום בכלא עצמו לשיקום לאחר השחרור:  שיקום אסירים בין כותלי הכלא הוא באחריות שב"ס . מזה שנים רבות שב"ס עורך פעולות בעלות אופי שיקומי, אך רק בשנת2012 .הדבר הוסדר במסגרת חקיקה ראשית327 מאז חלפו כשמונה שנים, ובהמשך הפרק נעסוק בפעולות ששב"ס ערך עד כה ליישום חובה זו שהוטלה עליו ובפערים ביישום – למשל עדיין לא תוקנו התקנות הנדרשות ליישומו של תיקון החוק, ו מיפוי צ ו רכי הש יקום של האסירים בשב"ס עדיין לא הושלם . כמו כן נעסוק בקשיים .בהפעלת תוכניות השיקום ובשאלת יעילותן  שיקום אסירים לאחר השחרור מהכלא הוא באחריות)הרשות לשיקום האסיר (רש"א, תאגיד ממשלתי הפועל מכוח חוק הרשות לשיקום האסיר, תשמ"ג– 1983 , המסדיר את תפקידיה ודרכי פ.עולתה. רש"א כפופה לשר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים328 מעורבות רש"א בשיקום האסירים מתחילה כמה חודשים לפני השחרור מהכלא, כאשר האסירים נפגשים עם יועצי רש"א לצורך בחינת התאמתם להשתתפות ב תוכני ת שיקום, בין היתר כהכנה לוועדת השחרורים. עיקר פעילותה של רש"א ה וא לאחר השחרור– בהפעלת תוכניות שיקום במסגרות בקהילה ובמסגרות חוץ- ביתיות ברחבי הארץ. בהמשך הפרק נסביר את תפקידיה ופעולותיה של רש"א בתוך הכלא ומחוץ לו ונביא נתונים על כך. כמו כן, נפרט את תוכני ,ותיה של רש"א להרחבת המענים לאסירים משוחררים בשנים הקרובות ונתייחס לתוכניות שיקום .המופעלות על ידי גורמים פרטיים 326 כ- % 14 מהאסירים הפליליים הם חסרי השכלת יסוד וכ- % 70 .מהם חסרי השכלה תיכונית דוח שב"ס לשנת 2018 . מחקר שפורסם בשנת2014, הראה שכ- % 15 מהאסירים אינם יודעים קרוא וכתוב בכל שפה שהיא וכ- 17% נוספים אינם י ודעים קרוא וכתוב בעברית. שב"ס, יחידת המחקר, האוניברסיטה העברית והמכללה האקדמית אשקלון, ד"ר באדי חסייסי, פרופ' דייוויד וייסבורד, פרופ' אפרת שהם, נעם חביב, גלי אביב, ד"ר אתי ,אלישע, רועי זמיר הערכת תוכניות השכלה, מחקר הערכת תוכניות תקון בשב"ס , ספטמבר2014 . 327 'תיקון מס42 לפקודת בתי הסוהר, שעליו נפרט בהמשך- פקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב- 1971 '. ס 11 .ד 328 חוק הרשות לשיקום האסיר, תשמ"ג- 1983 . שיקום אסירים בין כותלי הכלא הוא ,באחריות שב"ס ושיקום האסירים המשוחררים הוא באחריות הרשות לשיקום האסיר .)(רש"א סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 93 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 5.1 שיקום בתוך בתי הסוהר 'תיקון מס42 לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב– 1971 , וחקיקת משנה329 ,כאמור לעיל ועדת דורנר וצוות התביעה שהוקם בעקבותיה הדגישו את חשיבות שיקומם של עוברי החוק למניעת חזרה לפשיעה ולכליאה,כתנאי להגברת ה שחרור ים ממאסר ולמניעת מאסר. 330 ברוח זו יש לראות את 'תיקון מס42 לפקודת בתי הסוהר, שנחקק כבר בש נת2012 , אשר בעקבותיו התווסף לפקודה סעיף11 ד, הקובע את אחריותו של שב"ס לבצע פעולות לשיקום האסירים בעודם בכלא . התיקון קובע שנציב בתי הסוהר יבחן אפשרויות ל שיקומו של אסיר וינקוט צעדים להבטחת שילובו המרבי בפעולות שיקום בין כותלי בית הסוהר (ככל שהאסיר .)מתאים לכך הוראה זו מתייחסת רק לאסיר שהוא אזרח ישראלי או תושב ישראל, ומכאן נובע שעל פי רוב.אסירים ביטחוניים לא יהיו זכאים לשיקום331 'עוד נקבע בתיקון מס42 כי המוע ,ד ההיקף והתנאים לשיקום ייקבעו בתקנות ובפקודות השירות, וכי השר יקבע, באישור ועדת הפנים .והגנת הסביבה של הכנסת, הוראות לעניין סעיף זה332 נדגיש כי"אין בחוק הגדרה ל"שיקום ונזכיר את האתגר בבניית תוכנית שיקום מתאימה לכל אסיר ואסיר, לנוכח צ ו רכיהם השונים של האסירי ם, הרקע ים השונים שלהם ו סוגי .העבירות שהם ביצעו 'בעקבות תיקון מס42 הוכנה הצעה לתיקון התקנות כאמור בחוק, ו היא הועברה לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת. נקדים ונציין שההצעה לא אושרה. הצעה זו, שגובשה בשיתוף פעולה בין נציגי שב"ס, משרד המשפטים ופרקליטות המדינ ה, כללה את ההגדרה הבאה לפעולות שיקום : "פעילות בין כ ו תלי בית הסוהר המכוונת לסייע בהקניית כלים שיביאו לשילוב מיטבי של אסיר בחברה הישראלית לאחר שחרורו, יסייעו לאסיר בהתמודדות עם הגורמים שעמדו בבסיס העבירה שבשלה הוא מרצה את מאסרו ויביאו לצמצום מסוכנותו לאחר שח רורו ולמניעת עבריינות חוזרת. ובכלל פעילויות אלה: פעילויות תעסוקה ב שב"ס , שיש בהן הקניית הכשרה ,מקצועית או הקניית כישורי חיים שאינן פעילויות חינוך או פנאי לפי סעיף11 ."ג לפקודה על פי הצעת החוק האמורה, ההחלטה על שיקום אסיר תינתן בידי ועדה שתתכנס בכל בית סוהר 329 פקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב- 1971 '. ס11 .ד 330 דוח דורנר הועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים דין וחשבון , אוגוס ט2015 .דוח צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר. 331 בשנת2015 כ- % 90 ( מהאסירים הביטחוניים היו תושבי יהודה ושומרון או רצועת עזה3,273 מתוך3,641 אסירים ביטחוניים). או ,ריאנה אלמסי תנאי הכליאה של האסירים הביטחוניים במתקני הכליאה של שב"ס , מרכז המחקר ,והמידע של הכנסת16 באוגוסט2015 . 332 פקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב- 1971 '. ס11 .ד 'תיקון מס42 לפקודת ב תי הסוהר קבע את אחריותו של שב"ס לשיקומם של אסירים, אך לא .הגדיר מהו שיקום סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 94 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,בנפרד, אשר תבחן את התאמתו לתוכניות שיקום בהתאם למצאי פעילויות השיקום .הקיימות הוועדה תביא בחשבון שיקולים שונים, ובהם מאפייני העבירה, מאפייני האסיר (כולל התנהגות בכלא ועבריינות חוזרת), מצבו הסוציאלי ו יתרת המאסר שלו, וכן את מאפייני האגף שבו האסיר כלוא. הה צעה גם הגדירה את פרק הזמן המאוחר ביותר שבו תדון הוועדה בעניינו של אסיר, למשל במאסרים ארוכים, של עשר שנים ומעלה, תיבחן התאמת האסיר לפעולות שיקום לא יאוחר מ- 18 .חודשים לפני תום ריצוי שני שלישים מתקופת המאסר333 נציין כי סעיף זה של ההצעה משקף תפיסה ש לפיה פעולות שיקום צריכות להיערך בסמוך לשחרור מהכלא .ולאו דווקא במשך כל תקופת הכליאה באוגוסט2017 דנה ועדת הפנים והגנת ,הסביבה של הכנסת בהצעה זו לתקנות אך כאמור ההצעה לא אושרה, ועד למועד כתיבת המסמך לא תוקנו התקנות. התקנות לא אושרו היות שהוועדה סברה שהן טכניות ומינורי ות ולא ענו על הציפיו.ת באותו דיון של הוועדה אמר עו"ד יואל הדר, ששימש באותה עת היועץ המשפטי של המשרד לביטחון הפנים, כי שב"ס מקיים פעולות שיקום בכלא וקיים אותן גם בעבר, עוד 'בטרם התקבל תיקון מס42 . 334 במקביל לעבודה על תיקון התקנות הסדיר שב"ס את הפעלתן של ועד ות קבלה ומעקב, והסדיר ."את פעילותן בפקודת הנציבות "ועדות פעולה ומעקב335 על פי פקודה זו, שנכנסה לתוקף במאי 2017 , כל אסיר שנקלט בבית הסוהר יופיע בפני ועדת קבלה תוך30 ימים מיום הגעתו לבית הסוהר. תפקידה של ועדה הקבלה לקבוע את מידת התאמתו של האסיר ואפשרויות שילו בו בפעילות חינוך, טיפול ושיקום, וזאת לפי מצאי פעילויות השיקום הקיימות בשב"ס ובהתאם למאפייני האסיר ומידת מסוכנותו ולתנאים באגף שבו הוא כלוא. בפקודת הנציבות, פעילות שיקום מוגדרת כפי )שהוצע בהצעה לתקנות (שכאמור לא אושרה על ידי ועדת הפנים: פעילות בין כ ו תלי בית הסוהר, המוכוונת לסייע בהקניית כלים שיביאו לשילוב מיטבי של אסיר אזרח או תושב ישראל בחברה הישראלית לאחר שחרורו, יסייעו לאסיר בהתמודדות עם הגורמים שעמדו 333 תקנות בתי הסוהר (שיקום אסירים), התשע"ו– 2016 ,. הועבר על ידי עו"ד עידו בן יצחק יועץ משפטי בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכ נסת, ,ועדת הפנים והגנת הסביבה, דוא"ל1 בדצמבר2019 . 334 תקנות בית הסוהר (שיקום אסירים), תשע"ז- 2016 . ,ועדת הפנים והגנת הסביבה תקנות בית הסוהר (שיקום אסירים), תשע"ז- 2016 ', פרוטוקול מס48 , 2 באוגוסט2017 . 335 הרכב הוועדה: יו"ר הוועדה הוא מפקד בית הסוהר או סגנו, רכז הוועדה הוא קצין אסירים, חברי הוועדה הם קצין מודיעין, קצין תעסוקה (או קצין תמיכה לוגיסטית), ראש תחום טיפול ושיקום או מי מטעמו, ראש תחום חינוך או .מי מטעמו ומנהל האגף שבו מוחזק האסיר; במקרה הצורך ישותפו בוועדה רב, נציג רפואה וגורמי מקצוע אחרים ,שב"ס :פקודת נציבות ועדות קבלה ומעקב, מס' הפקודה04.69.00 . הפקודה בתוקף מתאריך18 במאי2017 . ,)"עוד בטרם נכנסה לתוקף פקודה זו, היתה בשב"ס פקודת נציבות ("כללי הפעלת בית סוהר לאסירים פליליים שבה הוסדרה הכוונתם של אסירים חדשים לתעסוקה, חינוך וטיפול עם כניס תם לכלא. מבקר המדינה, דוח שנתי 64 ,ג היבטים בשיקום אסירים , 2014 . 'בתיקון מס42 לפקודת בתי הסוהר ,נקבע שהמועד ההיקף והתנאים לשיקום ייקבעו בתקנות ובפקודות השירות, וכי השר ,יקבע הוראות לכך באישור ועדת הפנים .והגנת הסביבה תקנות אלו טרם תוקנו. סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 95 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בבסיס העבירה שבשלה הוא מרצה את מאסרו ויביאו לצמצום מסוכנותו לאחר שחרורו ולמניעת עבריינות חוזרת. 336 בפקודת ה נציבות נקבע כי על הוועדה לקבוע לכל אסיר תוכנית אישית, שיכולה לכלול תוכניות חינוך (על פי שב"ס מדובר בתוכניות ל השכלה יסודית או תיכונית ,), תעסוקה .הכשרה מקצועית, דת, טיפול ושיקום, תוך שילוב ותיאום בין התוכניות בפקודה נקבעו גם עקרונות לבניית התוכנית האישית, וב הם: 337  השכלת יסוד ולימודי קריאה וכתיבה הם תנאי בסיסי להשתלבות בפעילות שיקום וטיפול;  אסירים שמכורים לסמים ולאלכוהול משובצים בראש ובראשונה לטיפול בגמילה;  אסירים שנשפטו בגין אלימות, אלימות במשפחה או עבירות מין יופנו לתוכניות טיפול מותאמות לעבירות אלו;  הכשרה מק.צועית ותעסוקה נועדו לשמש להקניית הרגלי עבודה עוד הוסדר בפקודת הנציבות תפקידן של ועדות מעקב , שיתכנסו אחת לארבעה חודשים, ילוו את האסירים ויעדכנו את התוכנית האישית לפי הצורך. כמו כן, הפקודה מתייחסת למקרים ש בהם אסירים מועברים ממתקן כליאה אחד לאחר, וקובעת כי ב מקרים כאלה על הרצף השיקומי להישמר. לשם כך יש להקפיד על עדכון פרטי התוכנית האישית בתיק הממוחשב של .האסיר338 בהקשר זה נציין שלא כל תוכניות הטיפול והשיקום נערכות בכל בתי הסוהר, 339 ונשאל: האם מלכתחילה אסירים מופנים לבתי סוהר שיש בהם תוכניות שיקום רלוונטיות לעניינם? האם מביאים בחשבון את תוכניות השיקום כשיקול בהחלטה על העברת אסירים בין בתי סוהר ? תוכניות לשיקום אסירים בכלא מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה לשב"ס בבקשה ל קבל נתונים על האסירים שמשתתפים בתוכניות שיקום. בין היתר ביקשנו נתונים בפילוח לפי שנים ו לפי סוג השיקו ם , ונתונים על .שיקומם של אסירים שהשתחררו בשחרור מלא או מוקדם ,כמו כן ביקשנו נתונים על מספר האסירים שנמנעה מהם האפשרות להשתחרר מהכלא מאחר .שלא השתתפו בתוכניות שיקום נ תונים אלו לא הועברו לידינו. נציין כי גם המידע שפורט לעיל על פקודת הנציבות אותר 336 ,שב"ס :פקודת נציבות ועדות קבלה ומעקב, מס' הפקודה04.69.00 . הפקודה בתוקף מתאריך18 במאי2017 . 337 .שם 338 .שם 339 .בעניין זה ראו בהמשך נתונים מתוך דוח שב"ס סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 96 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בצורה עצמאית , שכן שב"ס לא הזכיר פקודה זו בתשובתו למרכז המחקר והמידע של .הכנסת על כן, אין ביד נו י גם .נתונים על עבודת ועדות הקבלה והמעקב נוכח היעדר הנתונים ואי-התייחסות ש ב"ס לפקודה בתשובתו אלינו, לא ניתן לדעת עד כמה היא אכן מיושמת בשב"ס .בהקשר זה נציין שכבר ב דוח מבקר המ דינה משנת2014 , שעסק בשיקום אסירים, נכתב כי אין בידי שב"ס הגדרה של היקף השיקום ושל התנאים לשילוב אסירים .בשיקום340 ייתכן ש פערי המידע ש עליהם הצביע המבקר עוד בשנת2014 .עדיין קיימים לעניין תוכניות השיקום, ,שב"ס מסר מידע כללי ו לפיו תהליכי השיקום פועלים בראייה הוליסטית באמצעות הפעלת מנגנונים שיקומיים העובדים זה לצד זה ובמשולב (טיפול, חינוך, תעסוקה )ורבנות כדי לענות על צרכים שונים של האסירים, ובהם קליטה והסתגלות, שינוי דפוסי חשיבה והתנהגות, פיתוח כישורי חיים, רכישת כלים ומיומנויות להתמודדות יעילה עם מצבי חיים שונ ,ים טיפול ייעודי והכנה מיטבית של האסיר ליציאתו לחברה. על פי תשובת שב"ס, תוכנית שיקום כוללת היבט טיפול רגשי, משפחתי ותעסוקתי; לכל אסיר מותאמת תוכנית אישית על פי ,צרכיו משך המאסר שנותר לו ואופי העבירה. הקריטריון העיקרי לשיתוף האסיר בתוכנית הוא המוטיבציה שהוא .מביע לכך341 תוכניות וטיפולים אלו ניתנים על ידי אגף התקון בשב"ס. ב דוח שב"ס לשנת2018 'נכתב כי עם כניסת תיקון מס42 לתוקף, מחלקת חינוך טיפול ושיקום (חטו"ש) של שב"ס הובילה, יזמה ופיתחה תהליכים טיפוליים וחינוכיים חדשים המבוססים על טיפול בעוברי חוק בעולם. לפי ה דוח, ( שב"ס גייס לצורך כך עובדים סוציאליים59 בשנת2017 ו- 40 בשנת2018 ), שהוכשרו לאבחון וטיפול בעוברי חוק ועברו הכשרות ייעודיות, למשל לטיפול ,בהתמכרויות ב ,אלימות במשפחה ב אלימות אחרת ו ב עבירות מין. על פי שב"ס, לכל אסיר יש .עובד סוציאלי שמלווה אותו לאורך המאסר342 אין בידינו מידע נוסף בנושא זה, לרבות התייחסות לגיוסם של אנשי מקצוע ממקצועות טיפוליים-שיקומיים נוספים, ,למשל פסיכולוגים קרימינולוגים או אנשי חינוך . 340 מבקר המדינה, דוח שנתי64 ,ג היבטים בשיקום אסירים , 2014 . 341 רב- ,כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 ,, הועבר על ידי גל יונה ,רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני2019 . ,תשובות לשאלות הבהרה28 ביולי2019 . 342 בין פעולות החינוך והשיקום שנערכות בשב"ס אפשר למנות פעולות חינוך (תוכניות השכלה ברמות שונות, החל מחינוך יסודי ועד להשכלה על- תיכונית), תוכניות לטיפול בהפרעות קשב בארבעה מרכזים, ומגוון תוכניות חינוך חברתי קהילתי, למשל כיש ורי חיים, הנעה וגיוס לשינוי, חינוך לפנאי, תוכניות שיקום בעזרת בעלי חיים, התערבות .חינוכית לבנייה וחיזוק עם המשפחה, חיבור לערכים חברה וקהילה ותוכניות בשיתוף הקהילה דוח שב"ס לשנת 2018 . סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 97 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm היקף הפעלת מחלקות בעלות אופי שיקומי וקבוצות טיפוליות כאמור, שב"ס לא העביר לידינו נתונים מספריים על המשתתפ ים ב תוכניות השיקום; ב דוח שב"ס לשנת2018 נכתב כי מחלקות בעלות אופי שיקומי מופעלות בחלק מבתי הסוהר. מחלקות אלו נותנות מענה ל חלק מהאוכלוסייה הרלוונטית . בצד מחלקות אלו, שככל הנראה מעניקות טיפול מעמיק יחסית, שב"ס מפעיל קבוצות לטיפול באוכלוסיות אסירים ייחודיות , למשל מכורים לסמים ומי שנשפט בגין עבירות מין, אלימות במשפחה ואלימות אחרת. להלן נביא את הנתונים מתוך דוח שב"ס, המתייחסים כאמור לשנת2018 . 343 ככל שהיה בידינו המידע, ציינו לגבי התוכניות השונות את מספר האסירים הכלואים בגין העבירות הרל וו .נטיות עם זאת , אי- אפשר ל הקיש מכך מה השיעור המדויק של האסירים בכל עבירה אשר עוברים שיקום בכלא (שכן )יש פערי מידע לגבי היקף המקבלים טיפול , אלא רק לקבל אומדן של אוכלוסיית האסירים הרלוו .נטית לצורך התוכניות השונות עוד נציין שככל הנראה, לא כל אסיר מתאים לשילוב במחלקות הטיפוליות הייעודי ות .  :מחלקות לטיפול בהתמכרויות מחלקות לטיפול ארוך טווח מופעלות בשבעה בתי סוהר )(לאסירים עם יתרת מאסר של תשעה חודשים או יותר, ובהן288 מקומות. מחלקות לטיפול קצר מועד מופעלות בשני בתי סוהר (למי שיתרת מאסרו היא שישה עד תשעה)חודשים, ובהן62 מקומות. מחלקה לטיפ ול במכורים ש מקבלי ם טיפול תרופתי ממושך מופעלת בבית סוהר אחד (לבעלי יתרת מאסר של תשעה עד18 )חודשים, ובה40 מקומות. בסך הכול יש בשב"ס390 מקומות במחלקות לטיפול ייעודי בהתמכרויות . נוסף עליהן מופעלות בכמה בתי סוהר קבוצות פסיכו-חינוכיות להעלאת המודעות לבעיית הה תמכרות ולצורך .בטיפול גמילה344 נציין שככל הנראה שיעור הזקוקים לטיפולי גמילה גבוה בהרבה: לפי הסקר האחרון שפרסם שב"ס בעניין זה בשנת2013 , כ- 36% מהכלואים הפליליים היו מכורים לסמים, וככל הנראה לפחות שני שלישים מכלואים אלו היו מכורים לאלכוהול. בעת עריכת הסקר, כ- % 9 2 מהאסירים סבלו מהתמכרות כפולה– .לסמים ולאלכוהול345  מחלקות טיפוליות למניעת אלימות חוזרת פועלות בחמישה בתי סוהר :בשני בתי סוהר יש80 מקומות ל טיפול קצר מועד – 40 בכלא חרמון ו- 40 ,בכלא אלה ובשלושה בתי סוהר (אשל, רימונים ו)שטה יש112 מקומות לטיפול ארוך טווח .ב נוסף להם יש פרויקטים י י חודיים 343 על פי הרשימה ששב"ס העביר לנו, יש בשב"ס23 בתי סוהר, אך חלקם מיועדים לאסירים ביטחוניים וככל הנראה .במתקנים אלו יש פחות משתמשים בסמים 344 דוח שב"ס לשנת2018 ', עמ148 - 149 . 345 הסקר נערך בשנת2012 והשתתפו בו5,452 אסירים, שהיוו כ- % 52 מהאסיר ,ים הפליליים בשב"ס. דרור ולק ,קתרין בן צבי, פבל ספיבק, ענת קון, שב"ס, יחידת המחקר, וכן רמי אבנימלך מחברת מחשוב שימוש בסמים ,ובאלכוהול על ידי אסירים בשב"ס דוח סקר. מאי2013 . .אין בידי שב"ס סקר עדכני מזה ,קתרין בן צבי בונאן ר אש ענף אסטרטגיה בשב"ס , ,הודעה15 במרץ2020 . בחלק מ בתי הסוהר מופעלות מחלקות .בעלות אופי שיקומי מחלקות אלו נותנות מענה לחלק מהאוכלוסיות הרלוונטיות, למשל ,מכורים לסמים עברייני אלימות .חוזרת ועברייני מין סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 98 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm לנשים בנווה תרצה, ולנוער בכלא אופק , וכן קבוצות פסיכו- חינוכיות קצרות מועד שמתקיימות בכלל בתי הסוהר, שמטרתן לשמש "גשר" להמשך טיפול בקהילה או כהכנה לטיפול ייעודי במחלקות. לצורך ההשוואה נציין כי בשנת2018 נכללו במצבת האסירים "בשב ס 1,326 אסירים שנכלאו עקב עבירות אלימות. 346  מחלקות לטיפול בעברייני מין בעלי מסוכנות מינית בינונית ומטה פועלות בשלוש ה בתי סוהר, ובכול ן יחד יש134 מקומות. נוסף עליהן, שב"ס מפעיל מגוון קבוצות טיפול לטווחי ,זמן שונים המיועדות לאוכלוסיות שונות של עברייני מין (קב וצות נפרדות ל אסירים שהודו בביצוע העבירה ול אסירים המכחישים שביצעו את)העבירה. דוח ב שב"ס אין נתונים על .המשתתפים בקבוצות אלו בשנת2018 נכללו במצבת האסירים של שב"ס 928 עברייני מין. 347  מחלקות לטיפול בעברייני תעבורה פועלות בשני בתי סוהר, ויש בהן80 מקומות טיפול. נוסף על מחלקות אלו, שב"ס מפעיל קבוצות ייעודיות לאוכלוסייה זו, למטרת שינוי דפוסי .התנהגות ועיבוד רגשי בשנת2018 היו במצבת האסירים בשב"ס399 אסירים שנשפטו עקב עבירות רישוי ותעבור ה. 348  עבירות מרמה – על פי דוח שב"ס, בכמה יחידות נבחרות ניתן טיפול ייחודי בעברייני מרמה, א ולם אין ב דוח .נתונים על כך349 בשנת2018 היו כלואים בשב"ס193 אסירים .שנשפטו עקב עבירות מרמה ,כאמור לעיל, נוסף על מחלקות וקבוצות טיפוליות אלו "תחת ההגדרה הרחבה "שיקום אפשר לכלול גם תוכניות ופעילויות נוספות, ובהן כאמור תוכניות השכלה, תעסוקה והכשרה מקצו .עית, אגפים לשיקום תורני, טיפול נפשי וטיפול רגשי על אלו הובא מידע חלקי ב דוח :שב"ס o שיקום תורני – בסוף שנת2018 היו בשב"ס שישה אגפים תורניים, ובהם שהו387 .אסירים350 o על פי דוח שב"ס, בשנת2018 נערכו לאסירים הכשרות מקצועיות במגוון תחומים, אך דוח ב לא מפורט כמה .אסירים הוכשרו ובאילו בתי סוהר נערכו ההכשרות אלה התחומים 346 דוח שב"ס לשנת2018 ', עמ23 ו- 9 14 - 150 . 347 'שם, עמ23 ו- 151 - 152 . 348 'שם, עמ23 ו- 152 - 153 . 349 'שם, עמ23 ו- 153 . 350 דוח שב"ס לשנת2018 ', עמ159 . איננו יודעים מה גודל האוכלוסייה שיכולה להפיק תועלת שיקומית מן האגפים התורניים. כאמור, בשנת2018 היו בשב"ס כ- 4,400 אסירים יהודים, אך כמובן, לא כולם רוצים במחויבות הכרוכה .באורח החיים באגפים אלו, או מתאימים לה סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 99 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,שבהם נערכו ההכשרות: תקליטנות, הכנה לעולם העבודה, יזמות עסקית, ספרות, גננות צבע וגבס, ריצוף וקרמיקה, וליהודים שומרי מצוות יש הכשרות ב מקצועות שנחשבים לישימים בקהילה הדתית– השגחת כשרות, ספרות גברים, כ תיבת סת"ם ומחסן .ממוחשב351 כאמור, לאסירים שונים יש צ ו רכי שיקום שונים על פי מצבם האישי, הנפשי ו החברתי ובהתאם לסוג העבירה שהם ביצעו. מכאן עולה שאלת התאמת המענה השיקומי המתאים להם. נכון לדצמבר2019 , שב"ס היה במהלך מיפוי של הצרכים בתחום שיקום אסירים. 352 נציין כי ת וצאות המיפוי יוכלו לסייע בהפניית משאבים לאפיקים הנכונים. העובדה כי רק בדצמבר2019 שב"ס היה מצוי בהליכי מיפוי מעלה שאלה: האם כמעט שמונה 'שנים לאחר תיקון מס42 ,לחוק שב"ס עדיין לא ידע מהו היקף הצרכים של האסירים בתחום השיקום? יעילותן של תוכניות השיקום לדברי ,פרופ' תומר עינת מהמחלקה לקרימינולוגיה באוניברסיטת בר אילן תוכניות השיקום בשב"ס נערכות ללא מעקב מחקרי מספק .באשר ליעילותן353 מרכז המחקר והמידע של הכנסת פנה לשב"ס בבקשה ל קבל מידע על יעילותן של תוכניות השיקום. במענה על כך מסר שב"ס נתונים מתוך מחקרים שערכה האו ניברסיטה העברית במימון שב"ס. מחקרים אלו בדקו בחלק מתוכניות השיקום אם האסירים שהשתתפו בהן חזרו לפשיעה ב תוך חמש שנים משחרורם .מהכלא להלן נביא מידע על ממצאי ה מחקרים . טרם הצגת המידע נציין כי חזרה לפשיעה ב תוך חמש שנים מהשחרור היא אחד המדדים המקובלים ביותר במערכ ת אכיפת החוק ובמחקר הקרימינולוגי לצורך אמידת התפתחות מערך הכליאה והערכת יעילותן של תוכניות השיקום, אך זהו אינו המדד היחיד . במאמר שפורסם בכתב העת של שב"ס, ""צוהר לבית הסוהר, נכתב כי מדד החזרה לכליאה הוא "מדד לכישלון ולא מדד להצלחה", ואף הומלץ להשתמש במדדי ת וצאה חיוביים, כמו יציבות משפחתית, הזדקקות לשירותי רווחה, היקף תעסוקה לאחר ה שחרור .וגובה השכר מעבודה354 בין התוכניות ששב"ס מפעיל בבתי הסוהר יש תוכניות שהמשתתפים בהן גילו נטייה מופחתת ( לחזרה לכליאה כעבור שלוש שנים לעומת מי שלא השתתף בתוכנית), אך נטייה זו פחתה 351 דוח שב"ס לשנת2018 . 352 לפי שב,"ס המיפוי יסתיים .בחודשים הקרובים ,קתרין בן צבי בונאן"ראש ענף אסטרטגיה בשב ס , ,הודעה5 בדצמבר 2019 . 353 ,פרופ' תומר עינת, המחלקה לקרימינולוגיה, אוניברסיטת בר אילן, שיחת טלפון2 בדצמבר2017 . 354 ,דרור ולק ואליאב ברמן רצידיביזם בישראל, מאפייני אסירים ומאסר והתמחות עבריינית . מתוך: שב"ס, צוהר לבית הסוהר, גיליון17 , דצמבר2015 '. עמ87-72 . יש ספק בדבר יעילותן .של תוכניות השיקום יש תוכניות שהמשתתפים בהן גילו נטייה מופחתת לחזרה לכליאה, אך נטייה זו הצטמצמה או נעלמה בחלוף .חמש שנים סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 100 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm או נעלמה בחלוף חמש שנים. אלה,התוכניות היעילות יותר שמ שתתפיהן ו גיל נטייה מופחתת לחזרה לכליאה לעומת מי שלא השתתף ב :הן ,שיקום קבוצתי חלק מ תוכניות ה השכלה (השלמה ל- 12 שנות לימוד והשלמה ל שמונה )שנות לימוד , תוכנית "בית התקווה" למאבק באלימות במשפחה וחלק קטן מתוכ.ניות ההכשרה המקצועית355 ,עם זאת ככל הנראה מרבית תוכניות השיקום אינן יעילות במניעת כליאה חוזרת בחמש השנים שלאחר השחרור ; בין תוכניות אלו: מרבית תוכניות ההכשרה המקצועית, תוכניות התעסוקה, תוכניות הגמילה משימוש בסמים ובאלכוהול וחלק מתוכניות ההשכלה. 356 בין הקשיים המאפיינים את תוכניות הגמילה: מוטיבציה נמוכה של האסירים, שיעור גבוה של נשירה מהתוכניות, היעדר טיפול פרטני ו היעדר רצף טיפולי בין התוכנית בכלא לתוכניות בקהילה. 357 בעניין זה ציין פרופ' באדי חסייסי, ראש החוג לקרימינולוגיה באוניברסיטה העברית, כי יעילותן של תוכניות השיקום אינה צריכה להימדד רק בשאלה האם האסיר חזר לכלא ,אלא גם באיכות החיים שלו לאחר השחרור ,ולדבריו איכות חייהם של המשתתפים בתוכניות הגמילה השתפרה. 358 )בחלק מתוכניות השיקום התורני (אגפי אג"ד ולש"ם359 נרשמה יעילות חלקית במניעת חזרה לכליאה. בתוכניות אלו יכולים ל ,השתתף רק אסירים יהודים שמוכנים לקבל עליהם קיום מצוות למשל שמירת שבת, כשרות, נוכחות בתפילות ולימוד תורה פעמיים-שלוש ביום. יש לזכור את האפשרות שאוכלוסייה זו מלכתחילה הייתה בעלת נכונות גבוהה יחסית לשיקום. תוכנית "המדרשייה", שבמסגרתה לומדים שיעורי דת אך לא נד רשת שמירת תורה ומצוות, לא הייתה 355 רב- ,כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 ,, הועבר על ידי גל יונה ,רכזת קשר עם הכנסת במשרד לביטחון הפנים26 ביוני2019. סיכום השפעת ההשתתפות בתוכניות הת קון על ,מאסרים חוזרים, שהוכן על ידי שב"ס, הועבר על ידי ד"ר רונן זיו, המחלקה לקרימינולוגיה, אוניברסיטת חיפה ,דוא"ל5 בדצמבר2019 . 356 .שם 357 פרופ' באדי חסייסי, פרופ' דיוויד וייסבורד, פרופ' אפרת שהם, נעם חביב, ד"ר ענת זליג, רועי זמיר, שב"ס, יחידת המחקר, המכון ל ,קרימינולוגיה בבית הספר למשפטים באוניברסיטה העברית בירושלים הערכת תוכניות גמילה מסמים ומאלכוהול , מחקר להערכת תוכניות תקון בשב"ס, מרץ2016 . 358 ,פרופ' באדי חסייסי, ראש המכון לקרימינולוגיה באוניברסיטה העברית בירושלים, שיחת טלפון5 בדצמבר2019 . 359 אג"ד- אגפי ם דתיים. לש"ם- לשומרי מצוות; באגפי לש"ם אין מקלטי טלוויזיה. בשנת2018 השתתפו בתוכניות אלו כ- 450 אסירים. שב"ס, ענף מחקר, המכון לקרימינולוגיה בבית הספר למשפטים באוניברסיטה העברית ,בירושלים, פרופ' באדי חסייסי, פרופ' דיוויד וייסבורד, פרופ' אפרת שהם, נעם חביב ד"ר יערה טורן ושקד .קובלסקי הערכת תוכניות השיקום התורני , מחקר להערכת תוכניות תקון בשב"ס, מרץ2018 . בסוף2018 היו באגפי לש"ם וא ג"ד387 .אסירים, בשישה בתי סוהר: צלמון, מעשיהו, אילון, רימונים, אלה ודקל דוח שב"ס לשנת 2018 ', עמ159 . סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 101 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm .יעילה במניעת חזרה לכליאה360 עוד נציין בהקשר זה ש כמחצית מהכלואים הפליליים בשב "ס אינם יהודים, ועל כן אינם מתאימים לאגפים התורניים ,הנחשבים לסוג של שיקום. 361 לא מצאנו תוכניות שיקום מקבילות עבור כלואים בני דתות אחרות ,ובפרט מוסלמים ,שהם כ- % 40 מאוכלוסיית הכלואים הפליליים. 362 יותר מעשירית מהאסירים הפליליים בשב"ס כלואים בגין עבירות מין, 363 אך עד כה לא נערכו בשב"ס מחקרים על יעילות תוכניות לטיפול בעברייני מין. 364 נ ציין כי על פי סקר צרכים פנימי שערך שב"ס, כ- 30% – 50% מעברייני המין הכלואים בשב"ס מ כחישים את ביצוע העבירה , ולעבריינים אלו שב"ס מייעד .קבוצות מותאמות365 יש לשאול אם אין צורך לבחון גם את יעילותן של תוכניות וקבוצות אלו. אשר לכלל המחקרים שמטרתם להעריך את יעילות תוכניות השיקום, נעיר כי הם אינם מאפשרים להסיק שהתוכניות הפחיתו את החזרה לכליאה, שכן ייתכן שהאסירים שנבחרו להשתתף בתוכניות השיקום היו .מלכתחילה בעלי סיכויים טובים יותר להשתקם ,על פי תשובת שב"ס המחקרים העוסקים בתוכניות השיקום מובאים לידיעת הגור מי ם המקצועי ים בשב"ס, ובמידת הצורך נערכים שינויים בהפעלת ן. 366 ביקורת על תוכניות השיקום בבתי הסוהר על מנת ללמוד על פערים ובעיות בתוכניות השיקום ששב"ס עורך, פנינו לכמה גורמים מקצועיים בתחום ,הקרימינולוגיה ובפרט ל כאלו העובדים מול שב"ס בקשר לתוכניות השיקום. להלן עיקרי .הביקורת שהם העלו 360 שב"ס, ענף מחקר, המכון לקרימינולוגיה בבית הספר למשפטים באוניברסיטה העברית בירושלים, פרופ' באדי .חסייסי, פרופ' דיוויד וייסבורד, פרופ' אפרת שהם, נעם חביב, ד"ר יערה טורן ושקד קובלסקי הערכת תוכניות השיקום התורני , מחקר להערכת תוכניות תקון בשב"ס, מרץ2018 . 361 בשנת2018 , מצבת הכלואים הפליליים בשב"ס כללה4,416 יהודים ו- 4,585 לא יהודים (כ- % 88 מהם .)מוסלמים דוח שב"ס לשנת2018 ', עמ24 . 362 .שם 363 במצבת האסירים של שנת2018 נרשמו928 אסירים שנשפטו בגין ע בירות מין– כ- % 10.5 מ- 8,786 האסירים .שנשפטו בגין כלל העבירות דוח שב"ס לשנת2018 , 'עמ23 . 364 רב- ,כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 ,, הועבר על ידי גל יונה ,רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני2019 ,. תשובות לשאלות הבהרה28 ביולי2019 . 365 רוברט אפשטיין, דביר עיר-שי ונטע נבל, "ל א היה ולא נברא" טיפול בעברייני מין המכחישים את עבירתם– שב"ס .כמקרה בוחן צוהר לבית הסוהר, גיליון19 ', עמ 70 - 83 . 366 רב- ,כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 ,, הועבר על ידי גל יונה ,רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני2019 ,. תשובות לשאלות הבהרה28 ביולי2019 . סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 102 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm ,לדברי פרופ' תומר עינת, חוקר במחלקה לקרימינולוגיה באוניברסיטת בר אילן ככל ל, פעולות השיקום בשב"ס נעשות ללא תכנון מערכתי ,ללא קביעת יעדים ברורים וללא מעקב מחקרי מספק אחר יעילות התוכניות . גם במבט על תוכניות ספציפיות, במקרים רבים התוכניות .מופעלות גם אם לא נקבעו להן מדדים ברורים לסיום התוכנית בהצלחה עוד מסר 'פרופ עינת כי לא כל התוכ,ניות מופעלות בכל בתי הסוהר367 וכי ב חלק מ בתי ה סוהר יש היצע דל של תוכניות בעלות אופי שיקומי .ואסירים רבים אינם מעוניינים להשתתף בהן ,לדבריו לא חל 'שינוי בהיבטים אלו לאחר תיקון מס42 לחוק. 368 עוד עולה מדברי פרופ' עינת כי ל עיתים שב"ס מגייס אסירים להשתתפות בתוכניו ת באמצעות סנקציות או שלילת הטבות, וכתוצאה מכך חלק מהאסירים משתתפים בתוכניות ללא מוטיבציה פנימית. חלק מהאסירים מסכימים להשתתף בתוכניות השיקום מתוך ציפייה ש עצם ההשתתפות תסייע להם בוועדות השחרורים. 369 מצב זה של היעדר מוטיבציה פנימית להשתתפות בתוכניות שיקום עולה :גם ממחקר איכותני שנערך בשב"ס במחקר זה רואיינו בעלי תפקידים בכירים שעבדו במערך ההכשרות המקצועיות בשב"ס בשנים 2004 – 2012 , שהסבירו כי השתתפותם של האסירים בהכשרות מקצועיות נובעת ממוטיבציה חיצונית– כאמור, השאיפה לשיפור תנאי המאסר, ובכלל זה השפעה על חופשות ובי ,קורים שיפור תעסוקה בכלא, אפשרות להתייחדות וצבירת חוות דעת חיוביות לקראת פנייה לוועדת השחרורים. המרואיינים במחקר סברו כי המוטיבציה הפנימית הנמוכה נובעת ממאפיינים כמו .השכלה נמוכה, חוויות של קושי בעבר, כישלון במערכת החינוך וקשיים במאסר הדבר גורם לקושי בעמיד ה בדרישות קורסי ההכשרה ול קשיים בהתמדה ובלמידה הנדרשים בקורסים. עם ,זאת המחקר זיהה שתי אוכלוסיות של אסירים שיש להן מוטיבציה גבוהה יחסית להשתתף בהכשרות המקצועיות– האוכלוסייה הכלואה באגפים הנקיים מסמים, שהיא לרוב בעלת פרופיל פסיכו-סוציאלי נורמטיבי יחסית, וכן ,אסירים מאגפים טיפוליים או שיקומיים שעברו שינוי באמצעות הטיפול. ממצאים אלו מדגישים את חשיבות מצבם הנפשי של 367 על כך עמדנו בתחילת הפרק באמצעות הנתונים ששב"ס פרסם ב דוח שב"ס לשנת2018 ', עמ148 - 153 . 368 ,פרופ' תומר עינת, המחלקה לקרימינולוגיה, אוניברסיטת בר אילן, שיחת טלפון2 בד צמבר2019 . 369 ,בעניין זה שב"ס העביר לידינו נתונים מתוך מחקר שערך, ומהם עולה כי ועדת השחרורים נעתרה לבקשת השחרור המוקדם של שליש מהאסירים שהשתתפו לפחות בתוכנית אחת מבין תוכניות הטיפול, החינוך והתעסוקה; לעומת זאת, רק חמישית מהאסירים שלא השתתפו בתוכניות זכו לשח רור מוקדם בוועדת השחרורים. עם זא ת, שב"ס הדגיש כי אין הכרח שהשיעורים השונים של שחרור מוקדם נובעים ישירות מהשתתפותם או מאי- השתתפותם של האסירים בתוכניות, ויתכן שוועדת השחרורים סירבה לשחרר אסירים בשחרור מוקדם עקב אותם הגורמים שבעטיים אסירים אלו לא התאימו להשתת.פות בתוכניות מלכתחילה המחקר נערך בשב"ס בין מאי2017 למאי2018 והשתתפו בו5,076 ,אסירים91% השתתפו לפחות בתוכנית אחת מבין תוכניות הטיפול, חינוך ותעסוקה שמציע שב"ס. רב- כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב ,שב"ס, מכתב14 במאי2019 ,, הועבר על ידי גל יונה ,רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני2019 ,. פרופ' תומר עינת ,המחלקה לקרימינולוגיה, אוניברסיטת בר אילן, שיחת טלפון2 בדצמבר2017 . סוגיו ת בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 103 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm האסירים והשפעתו על המוטיבציה שלהם לשיקום . בתקופה שהמחקר מתייחס אליה לא נערכו מפגשים טיפוליים או פסיכו- חינוכיים שמיועדים להגביר את המוטיבציה להשתתף ב הכשרות או בתעסוקה, .ואף לא טיפולים שמותאמים לליווי אסירים אלו370 נשאלת השאלה, אם 'בעקבות תיקון מס42 לחוק חל שינוי בהיבט זה. כדי להשיב על שאלה זו נדרשים מחקרים נוספים, עדכניים יותר. כאמור, שב"ס מסר כי מספר העובדים הסוציאליים בש ירות גדל בעקבות התיקון לחוק, אך לא מסר מידע .על גידול בהיקף הצוות הטיפולי בתחומים נוספים ,לדברי ד"ר רונן זיו מהמחלקה לקרימינולוגיה באוניברסיטת חיפה תוכניות השיקום נערכו ת רק בשפה העברית .יש לזכור שלשם הצלחתה של תוכנית שיקום נדרשת שליטה טובה בשפה– הן כושר ביטוי והן הבנה של הנאמר. למות ר לציין שזהו חסם משמעותי בפני ח לק מהאוכלוסייה הערבית . נזכיר שכמחצית מהאסירים הפליליים בשב"ס הם ערבים, ואפשר להניח שחלק ניכר מהם אינ ם שולט ים בשפה העברית ברמה שתאפשר להם השתתפות .אפקטיבית בתוכניות השיקום, ובפרט בתוכניות המבוססות על שיחות מרובות371 בהקשר של אוכ לוסי י ה זו נזכיר שנית כי שב"ס אינו מפעיל תוכנית שיקום דתית ב עבור האוכלוסייה ,המוסלמית כפי שיש.שיקום תורני שניתן ליהודים שומרי מצוות השפעת משך המאסרים על אפשרותם של האסירים להשתתף בתוכניות שיקום דוח ב דורנר נכתב שאסירים במאסרים קצרים לא זוכים כלל להצטרף לתו כניות שיקום. על פי ה דוח , אחד הגורמים לכך הוא שחלק מהאסירים מתחילים את מאסרם כעצורים, ולאחר שהם נידונים למאסר, תקופת המעצר ""נבלעת ,בתוך המאסר. כתוצאה מכך בין25% ל- 30% מהכלואים בשב"ס הם עצורים, ואוכלוסייה זו אינה זוכה להתייחסות טיפולית או שיקומית. 372 בפרק4 דנו ב הרחבת השימ וש במסלולים השונים לשחרור מוקדם מבתי הסוהר. ככל הנראה, הרחבה זו ת ביא ל הגדלה של מספר ה אסירים שישוחררו לקהילה לאחר מאסר קצר יותר ו בלא שהשתתפו בתוכנית שיקו.ם בעניין זה הוסיף פרופ' עינת כי חלק מתוכניות השיקום הן תוכניות"סגורות" , שאין אפשרות לה צטרף אליהן לאחר שהתחילו, וכאשר האסיר נכלא לזמן קצר הוא לא מספיק להשתתף 370 ,ענת זליג, אפרת שהם, באדי חסייסי, דיויד וייסבורד ונעם חביב, "תנו להם חכות במקום דגים", מתוך: שב"ס צוהר לבית הסוהר, גיליון20 , 1 בדצמבר2019 ', עמ31 - 50 . 371 ככלל, אסירים ביטחוניים אינם זכאים לשיקום במסגרת ,שב"ס, למעט חריגים. שב"ס 'פקודת נציבות מס 04.54.02 ., מסגרות שיקום לאסירים בתוקף מ תאריך20 באוקטובר2004 :, תאריך עדכון8 באוגוסט2010 . 372 דוח דורנר הועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים דין וחשבון , אוגוסט2015 . על פי רוב, אסירים במאסרים קצרים משתחררים מהכלא לפני ש הספיקו להשתתף בתוכניות .שיקום תוכניות השיקום נערכות רק בשפה העברית; זהו חסם אפשרי מפני שיקומם של חלק מהאסירים הערבים, שאינם שולטים בשפה העברית ברמה שתאפשר להם השתתפות אפקטיבית בתוכניות .השיקום סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 104 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בתוכנית שיקום . ,לדבריו מוטב היה אילו תוכניות השיקום של רש"א היו מתחילות עוד בזמן .הכליאה וממשיכות ברצף לאחר השחרור מהכלא373 גם ב דוח שב"ס משנת2018 נכתב כי אחד האתגרים העומדים בפניו הוא ן מת מענה לשפוטים לתקופות קצרות. 374 בעניין זה הזכיר פרופ' אורן גזל- אייל, דיקן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה, שלאחרונה שינה שב"ס את הקריטריונים להכללת אסירים בתוכניות שיקום וקיצר את יתרת המאסר המינימלית הנדרשת לשם כך משישה חודשים לשלושה חודשים. עוד לדבריו, שב "ס החל בהכנות לשיקום כבר משלב המעצר – צעד ה.רלוונטי במיוחד לעצורים עד תום ההליכים375 ,על פי שב"ס הצלחת שיקום האסירים תלויה ברצף השיקומי לאחר השחרור יש , ו חשיבות לליווי ול טיפול שה ם מקבלים .מרש"א376 נציין כי שב "ס לא דיווח למרכז המחקר והמידע של הכנסת על קיומן של תוכניות שיקום שנמשכות ברצף מהכלא אל החיים לאחר השחרור. אתגר זה עומד לפתחן של כלל הרשויות העוסקות בשיקום, ובכלל ן שב"ס, רש"א ושירות המבחן .למבוגרים של משרד הרווחה יש לתת את הדעת לשינויים המבניים הנדרשים כדי לאפשר .רצף שיקומי מהכלא לקהילה פעילות רש"א בין כ ות לי הכלא ,כאמור רוב פעילותה של רש"א נעשית לאחר השחרור, אך מעורבותה בשיקום האסירים מתחילה עוד בזמן הכליאה , בין שלושה לשישה חודשים לפני מועד השלמת שני שליש ים ממאסרם. אסירים שעומדים לפני שחרור נפגשים בכלא עם יועצי רש"א, ונבחנת התאמתם להשתתפות ב תוכני ת שיקום. חו ות דעתם של היועצים מועברת אל ועדת השחרורים, והיא מתכללת גם חוות דעת מטעם גורמים נוספים– עובד סוציאלי של שב"ס, מרכז בריאות הנפש לאסירים, ועדות מקצועיות בין- .משרדיות ועוד377 בשנת2018 יר איינו יועצי רש"א4,040 אסירים לבחינת התאמתם לתוכנית שיקום של הרשות– גיד ול של11% לעומת שנת2017 .כמחצית מהמרואיינים נמצאו מתאימים לשיקום. שיעור המרואיינים שנמצאו מתאימים השתנה בהתאם לסוג העבירה ש בגינה נכלאו: בעוד שבקרב עוברי חוק שנכלאו בגין עבירות מרמה, עבירות כלכליות ושוד שיעור ההתאמה לשיקום היה גבוה 373 פרופ' תו ,מר עינת, המחלקה לקרימינולוגיה, אוניברסיטת בר אילן, שיחת טלפון2 בדצמבר2017 . 374 ח דו שב"ס לשנת2018 ', עמ144 . 375 פרופ' אורן גזל- ,אייל, דיקן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה, שיחת טלפון26 בפברואר2020 . 376 רב- ,כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 ,, הועבר על ידי גל יונה ,רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני2019 . 377 הרשות לשיקום האסיר, סיכום שנת2018 , ניתוח נתונים ועריכה: ד"ר דרור ולק ואנבל מליקסון. יולי2019 . הועבר בדוא"ל על ידי ד"ר דרור ולק , הרשות ,לשיקום האסיר, דוא"ל6 באוגוסט2019 . רש"א מפעילה מסגרות שיקום בקהילה ומסגרות חוץ- ביתיות ,(הוסטלים). כמו כן היא מעסיקה יועצי קהילה שמפקחים על .התוכניות בפועל סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 105 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm יחסית (כ- 70% מהמרואיינים ), שיעור ההתאמה לתוכניות השיקום של רש"א היה נמוך יותר ( בקרב עברייני מין% 35 ( ) ועברייני אלימות% 43 .) 378 מנתונים אלו נובע כי שיעור גבוה של עברייני מין ועברייני אלימות אינם מתאימים להשתתפות בתוכניות של רש"א , וככל הנראה דווקא עבריינים אלו, שעלולים להוות סכנה לשל ום הציבור, מ שתחררים מהכלא לקהילה בלא שיקום. בשנת2018 הכינה רש"א1,581 תוכניות שיקום לצורך הצגה בפני ועדות השחרורים– גידול של % 7.3 לעומת שנת2017 . 379 378 הרשות לשיקום האסיר, סיכום שנת2018, ניתוח נתונים ועריכה: ד"ר דרור ולק ואנבל מליקסון. י ולי2019 . הועבר בדוא"ל על ידי ד"ר דרור ולק , הרשות ,לשיקום האסיר, דוא"ל6 באוגוסט2019 . 379 .שם סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 106 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 5.2 שיקום לאחר השחרור מהכלא פעילות רש"א לאחר השחרור מהכלא לאחר השחרור מהכלא רש"א מפעילה שני סוגי מסגרות– מס גרות בקהילה ומסגרות חוץ- .ביתיות  מסגרות בקהילה פועלות בשלושה מחוזות– ,מחוז צפון380 מחוז מרכז381 ומחוז ירושלים .והדרום382 בשנת2018 טופלו ברש"א3,317 אסירים משוחררים, כ- % 75 ,מהם כחובה במסגרת תנאי השחרור על תנאי, וכרבע מהם באופן וולונטרי. בין המטופלים אסירים שהשתח ררו מהכלא בשנתיים שלפני כן (ובעקבות החלטה שהתקבלה לאחרונה ברש"א– .)גם יותר משנתיים383 בשנת2018 השתתפו בתוכניות שיקום כ- 300 אסירים בפיקוח אלקטרוני. אסירים אלה השתמשו ב- 150 תקני הפיקוח האלקטרוני שרש"א קיבלה 'במסגרת החלטת הממשלה מס1840 (ראו פרק2.2.1 .)  רש"א מפעילה ארבע מסגרות חוץ-ביתיות )(הוסטלים– הוסטל ירושלים (מיועד לגברים ,)שזקוקים לטיפול אינטנסיבי), הוסטל מפתחות (לגברים שהורשעו באלימות במשפחה בית החסד (הוסטל טיפולי- שיקומי לגברים) והוסטל לנשים. בשנת2018 טופלו בארבעתם יחד206 .אסירים משוחררים כמו כן, במ סגרת רש"א פועלים כ עשרה יועצי קהילה שמפקחים על קיום תוכניות השיקום בפועל. כפי שיפורט בהמשך, היקף הפעילות ברש"א נמצא בתהליך הרחבה, וככל הנראה .מספרם של יועצי הקהילה יגדל 380 במחוז הצפון הופעלו ב- 2018 : מרכז שיקום ושילוב נוער וצעירים, יחידה לשיקום אסירות משוחררות, פעילות של מתנדבים וסטודנטים, העשרה מקצועית לצוות רש"א, פרויקט פר"ח לילד י אסירים משוחררים ו- 15 קבוצות אסירים משוחררים. הרשות לשיקום האסיר, סיכום שנת2018 , ניתוח נתונים ועריכה: ד"ר דרור ולק ואנבל מליקסון. יולי2019 . הועבר בדוא"ל על ידי ד"ר דרור ולק , הרשות ,לשיקום האסיר, דוא"ל6 באוגוסט2019 . 381 במחוז המרכז הופעלו ב- 2018: מרכז הו ליסטי לאסירות משוחררות, מרכז שיקום ושילוב נוער וצעירים, טיפול באלימות במשפחה, פעילות של סטודנטים מתמחים ומתנדבים, פרויקט פר"ח לילדי אסירים, טיפולים במגזר ,הערבי36 .קבוצות אסירים משוחררים וכן מיזמים מיוחדים. שם 382 במחוז ירושלים והדרום הופעלו ב- 2018: יחידה ל שיקום אסירות משוחררות, מרכז שיקום ושילוב נוער וצעירים ,בירושלים, פרויקט פר"ח לילדי אסירים ואסירים משוחררים, קבוצת נשות אסירים, סדנת "מרתון זוגי" בדימונה פעילות בפזורה הבדווית, יחידה עירונית לטיפול באסירים משוחררים בירושלים, הדרכת סטודנטים, ו- 23 קבוצות אסיר.ים משוחררים. שם 383 ,אין מגבלה על זמן השיקום שניתן ברש"א. ד"ר דרור ולק, רש"א, שיחת טלפון16 במרץ2020 ,. הודעה25 במאי 2020 . סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 107 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm "קהל היעד" של רש"א ב מענים השונים שמפעילה רש"א כחלק מ תוכניות שיקום יש אוכלוסיות שמשתתפ ות כחובה ו יש אוכלוסיות שמשתתפות באופן וולונטרי. להלן סטטוס הזכאות וחובת ההשתתפות של כמה:אוכלוסיות 384  על פי חוק רש"א שהוזכר לעיל, רש"א נותנת שירות לאסירים משוחררים עד שנה מיום השחרור ממאסר מלא, בתנאי שהם רשומים במרשם האוכלוסין. ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ו מ"מ מנכ"ל רש"א, הסבירה כי הארגון מטפל באסירים פליליים שהם תושבי ישראל .ובאסירים ביטחוניים יהודים או תושבי מזרח ירושלים  אסיר שמשתחרר מהכלא לאחר החלטת ועדות השחרורים חייב להשתתף בתוכנית .שיקום385 במקרה של הפרת תנאי השחרור, רש"א חייבת לדווח על כך מייד לוועדת ה שחרורים, ובסמכותה להגיש בקשה להפקעת רישיונו של האסיר שהפר את התנאים .ולהחזירו לכלא להמשך המאסר כאמור, במקרים רבים אסירים שהשתחררו מהכלא באמצעות היחידה ממאסרים קצרים אינם מופנים לשיקום על ידי רש"א, היות שיתרת ,תקופת הרישיון שלהם, שבה אפשר לכפות עליהם שיקום היא קצרה מאוד ואינה מאפשרת .שיקום אפקטיבי386 אסירים אלו .זכאים לשיקום באופן וולונטרי387  מי שהשתחרר מהכלא לאחר שריצה את מלוא תקופת המאסר (ובכלל זה מי ששוחרר ב שחרור מינהלי ללא קיצור נוסף של ועדת ה שחרור)ים אינו חייב בתוכנית שיקום , אך הוא יכול לבקש להשתתף בתוכנית.באופן וולונטרי388 בעניין זה העירה ד"ר אפודי שיש אסירים שמוותרים על שחרור מוקדם כדי .שלא יהיו חייבים להשתתף בתוכנית שיקום חלק מהאסירים שמשתחררים בשחרור מלא הם אלו שוועדת ה שחרור ים לא מצאה לנכון לשחרר בשחרור מוקדם בגלל מסוכנותם. על כך נעיר שי י תכן שדווקא אסירים אלו .זקוקים לתוכניות שיקום באופן מיוחד לאחרונה החלה עבודת מטה לבחינת סוגיית שיקומם של האסירים שהשתחררו בתום מאסר מלא. 389 בעניין האסירים בעלי רמת 384 חוק הרשות לשיקום האסיר, תשמ"ג- 1983 . ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצי ,ת ומ"מ מנכ"ל רש"א. שיחות31 ,במרץ18 בנובמבר2019 . 385 חוק שחרור על-תנאי ממאסר, תשס"א- 2001 . 386 ,ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל רש"א. שיחת טלפון25 במאי2020 . 387 .שם 388 גם האס ,ירים שהשתחררו לאחר ריצוי מלוא מאסרם30 ימים לפני מועד השחרור המקורי, במסגרת תקנות שעת חירום (נגיף קורונה החדש) (חופשה מיוחדת לאסיר), התש"ף– 2020 . 27 במרץ2020 , אינם זכאים לשיקום של .רש"א ,ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל רש"א. שיחת טלפון4 במאי2020 . 389 ,אורן כהן, סמנכ"ל ממשל וחברה במשרד ראש הממשלה, שיחה18 במאי2020 . מתן יגל, אגף התקציבים ,במשרד האוצר, שיחה18 במאי2020 . אסירים ששוחררו באמצעות ועדות השחרורים (כ- 14% )מכלל המשוחררים מחויבים בשיקום של .רש"א שאר האסירים אינם .מחויבים בכך סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 108 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm המסוכנות הגבוהה סבור פרופ' אורן גזל- אייל, דיקן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה, כי שחרורם המינהלי ללא תוכנית שי קום הוא סכנה לביטחון הציבור. לכן ה וא מ ציע לבטל את ה שחרור המינהלי כפי שהוא מתבצע כיום ולהחליפו בחוק שיקדם את שיקום האסירים. ,על פי הצעתו שחרור או הימנעות ממעצר או מאסר הנובעים ממגבלות התפוסה של מתקני הכליאה ייעשו רק בכפוף להטלת תנאים שיצמצמו את המסוכנות של מבצע העבירה, וככל הניתן גם יאפשרו את שיקומו. 390  אסירים המרצים את מאסרם בעבודות שירות אינם זכאים לתוכנית ה שיקום של ,רש"א,אולם גם אילו היו זכאים לכך י יתכן שלא היו יכולים להשתתף בהן עקב מגבלות של ימי העבודה ושעות העבודה. נזכיר כי הממונה על עבודות השירות מנסה ל אתר מקומות העסקה שמתאפשרת בהם העסקה בשעות גמישות או בימי שישי . לדברי ד"ר אפודי, רש"א סבורה שיש לאפשר לעובדי השירות להשתתף בתוכנית שיקום בתום ריצוי מאסרם, בעיקר לנוכח הארכת עבודות השירות משישה לתשעה חודשים, שבעקבותיה השתנה תמהיל עובדי השירות, שהם כיום ברמת מסוכנות גבוהה מבעבר. נזכיר כי חלק מהמרצים את ,מאסרם בעבודות שירות מלווים על ידי קציני מבחן של שירות המבחן למבוגרים והם .יכולים להפנות אותם לאפיקים שיקומיים, כמו קבוצות טיפוליות391 נסכם כי קבוצת האסירים המשוחררים העיקרית שמחויבת בשיקום של רש"א היא האסירים שה ,שתחררו ממאסר באמצעות ועדות השחרורים שעימה נמנים כ- 14% מהאסירים המשוחררים (כאמור בפרק4.5 ), העוסק בשחרורים מוקדמים . נציין שלא כל האסירים שמשתחררים באמצעות ועדות השחרורים זכאים לשיקום, שכן חלק מהם אינם .תושבי ישראל, אך אין בידינו נתונים על כך392 או מנם יש אוכל וסיות נוספות שזכאיות לשיקום באופן וולונטרי, אך מיעו ט מ האסירים המשוחררים פונים לשיקום מרצונם. בשנת 2018 כ רבע מהאסירים המשוחררים שטופלו על ידי רש"א פנו לתוכניות השיקום באופן 390 פרופ' אורן גזל-אייל, דיקן הפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה, ש ,יחת טלפון26 בפברואר2020 . הצעה זו נכתבה במכתב שהועבר לגורמים בכירים במערכת אכיפת החוק, לקראת דיון שנערך בשנת2019 ועסק בחלופה לשחרורים המינהליים. המכתב הועבר לגורמים אלו: היועץ המשפטי לממשלה, ד"ר אביחי מנדלבליט, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (פלילי), עמית מ ררי, המשנה לפרקליט המדינה, שלמה למברגר, ראש חטיבת התביעות, תנ"צ דדו זמיר, רחל מטר מפרקליטות המדינה, ולנעמה פויכטוונגר, מייעוץ וחקיקה במשרד .המשפטים24 ביולי2019. המכתב הועבר לידינו על ידי פרופ' גזל-אייל ב- 26 בפברואר2020 . 391 רועי בן נעים, מנהל תחום קשרי ,כנסת וממשלה במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, דוא"ל8 במאי 2019 . 392 ,כאמור נתוני שב"ס כוללים הן כלואים תושבי ישראל, והן כלואים שאינם תושבי ישראל. אין בידינו נתונים על התפלגות האסירים המשוחררים בין תושבי ישראל ובין מי שאינם תושבי ישראל. מנתוני שב"ס ל עניין כלל מצבת .הכלואים (אסורים ועצורים גם יחד) עולה, שכעשירית מכלל הכלואים אינם תושבי ישראל סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 109 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm וולונטרי, והרוב הגדול היו אסירים שהשתחררו באמצעות ועדות השחרורים (אסירים בפיקוח). 393 ל שאלתנו בדבר תוכניות שיקום לאסירים ששוחררו בשחרור מוקדם, השיב שב"ס כי אין בידיו נתונים, אך הוא מעריך רוב ל כי האסירים שישוחררו במסגרת שחרור מוקדם יש תוכנית שיקומית. 394 תוכניות שיקום שניתנות על ידי גופים פרטי ים בשנת2014 פרסם מבקר המדינה דוח בנושא היבטים בשיק ום אסירים. בין היתר עסק ה דוח חו ב ו ת דעת על מסוכנות ותוכניות שיקום שניתנות על ידי גופים פרטיים. בתוכניות אלו מסתייעים אסירים שרש"א לא מצאה לנכון להגדיר ם .כמתאימים לתוכניות השיקום שהיא מפעילה395 חו ו ת דעת ותוכניות שיקום אלו ניתנות על ידי מטפלים פרטיים, שכניסתם לכלא מוסדרת בפקודת נציבות "כניסת מטפלים פרט י"ים בתחום הטיפול והשיקום. פקודה זו מאפשרת את פעילותם של מטפלים מתחום הפסיכולוגיה, הקרימינולוגיה והעבודה הסוציאלית בין כותלי הכלא. 396 מבקר המדינה מתח ביקורת על כך שהערכת המסוכנות ובניית תוכניות טיפול ניתנ ות על ידי גופים פרטיים תמורת תשלום, למרות ששירותים אלו אמורים להינתן על ידי רש"א– הגורם שהמדינה הסמיכה לכך. המבקר העלה את שאלת האפליה של אסירים שידם אינה משגת לרכוש שירות ממטפל פרטי . כמו כן העלה המבקר את ה צורך במנגנוני פיקוח ובקרה על איכות תוכניות השיקום הפרטיות ,יישומן ועמידת האסירים בהן. 397 לשאלתנו בעניין זה השיב המשרד לביטחון הפנים כי הטיפול בשב"ס נעשה על ידי מערך מקצועי רחב בתחומי התקון בכל בתי הסוהר, ו" כי לא מתקיימים תהליכי שיקום פרטיים 393 הרשות לשיקום האסיר, סיכום שנת2018 , ניתוח נתונים ועריכה: ד"ר דרור ולק ואנבל מליקסון. יולי2019 . הועבר בדוא"ל על ידי ד"ר דרור ולק , הרשות ,לשיקום האסיר, דוא"ל6 בא וגוסט2019 . 394 ההדגשה אינה במקור. רב- ,כלאי כרמית מויאל, ראש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 , ,הועבר על ידי גל יונה, רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני2019 . 395 ,מבקר המדינה ,היבטים בשיקום אסירים דוח שנתי64ג , 13 במאי2014 . 396 'פקודת נציבות מס04.41.00, כניסת מטפלים פרטיים בתחום הטיפול והשיקום , בתוקף מתאריך3 במאי2011 . כניסתם של מטפלים מתחום הפסיכיאטריה מוסדרת .ככניסתם של רופאים פרטיים 397 ,מבקר המדינה ,היבטים בשיקום אסירים דוח שנתי64ג , 13 במאי2014 . גורמים פרטיים מציעים לאסירים משוחררים תוכניות .שיקום בתשלום פעילות זו אינה מוסדרת, ואין מידע על איכות השיקום .הפרטי סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 110 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בתוך בתי הסוהר." 398 שב"ס לא השיב על השאלה אם יש בידיו נתונים על אסירים שהכינו .תוכנית שיקום באופן עצמאי לקראת ועדת השחרורים ,לדברי ד"ר אפודי לרש"א ידוע שמשקמים פרטיים נכנסים לבתי הסוהר, אך היא אינה יודעת כמה כאלו יש .וכמה אסירים מסתייעים בשירותיהם399 ד"ר אפודי אף העלתה חששות בעניין איכות הפיקוח שלהם, והעלתה את האפשרות שאנשי מקצוע אלו נמנעים מלדווח על הפרות של תנאי השחרור או על בדיקות שתן חיוביות לסמים. בעבר ניסתה רש"א רי סד הל א ת פעולתם של המשקמים הפרטיים כדי לקדם את האחידות בהכשרתם, בהסמכתם ובפיקוח ,עליהם, אך לדברי ד"ר אפודי.משרד המשפטים התנגד לכך מחשש לפגיעה בחופש העיסוק400 על פי תשובת משרד המשפטים, המשרד אינו פועל להסדרה בחוק של תוכניות שיקום פרטיות, ואף אינו סבור שיש מקום לכך בעת הנוכחית. 401 שיקומם של עובדי השירות – נקודה למחשבה עבודות שירות הן דרך חלופית לריצוי מאסר, וייתכן שחלק מהאסירים המרצים את מאסרם בדרך זו זקוקים לשיקום. אסירים אל ו אינם זכאים לשיקום מטעם רש"א, שכן הם אינם אסירים ,משוחררים וחלקם .מלווים על ידי קציני מבחן של שירות המבחן למבוגרים בהקשר זה נציין שדווקא מי שנענש בכליאה מאחורי סורג ובריח יכול להשתתף בתוכניות טיפול, גמילה וסוגים נוספים של שיקום שניתנים בכלא– תוכניות שעוב די השירות, מטבע הדברים, אינם משתתפים .בהן ב עניין זה עולה השאלה: האם עובדי השירות אינם נופלים בין הכיסאות בהיעדר האפשרות להשתקם? 402 שאלה זו מתחדדת ל נוכח ,הארכת עבודות השירות משישה לתשעה חודשים אשר אפשרה את השארתם בקהילה של מי שעד כה היו נכלאים ומעתה ירצו את עונשם .בעבודות שירות 398 ההדגשה אינה במקור. רב-כלאי כרמית מויאל, ר ,אש לשכת ממלא מקום נציב שב"ס, מכתב14 במאי2019 , ,הועבר על ידי גל יונה, רכזת קשר עם הכנסת26 ביוני2019 . 399 ,על פי נתוני רש"א שנמסרו לוועדת דורנר, כחמישית מהאסירים המשוחררים המשתתפים בתוכניות שיקום .משתתפים בתוכנית שיקום פרטית דוח דורנר הועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעבריינים דין וחשבון , אוגוסט2015 . 400 ,ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל רש"א. שיחה31 ,במרץ2019 . 401 ענבל גלון, מנהלת מחלקת מח ,קר, חטיבת תכנון מדיניות ואסטרטגיה, משרד המשפטים, דוא"ל18 ביוני ו- 21 בנובמבר2019 . 402 ,ליאת כהן, הממונה על עבודות שירות, שב"ס, שיחה14 ו- 26 בפברואר2019 . סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 111 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תקציב רש"א ו היערכות ה ל הרחבת הפעילות ב עתיד על פי הערכת רש"א, מספר האסירים המשוחררים לא ישתנה במידה ניכרת בעקבות השינוי במדיניות הענישה, אך יי תכן שעקב קיצור המאסרים יגדל מספר האסירים שלא עוברים שיקום בבית הסוהר, וסביר להניח שמספר העבריי נים שאינם מטופלים יגדל, ולכך יש .להיערך403 .נציין כי להיערכות זו יש השפעה על גודל התקציב וכוח האדם ברש"א לעניין זה נציג בתרשים15 .את נתוני רש"א על תקציבה בעשר השנים האחרונות404 תרשים15 ( . תקציב רש"א בעשור האחרון מיליוני )ש"ח405 מהתרשים עולה כי כמו בגופים רבים אחרים, בשנים2009 – 2018 תקציב רש"א היה מורכב מסכומים המצויים בבסיס התקציב ומתוספות תקציביות בהיקפים שונים שניתנו בכל אחת מן השנים, אך לא הייתה .לרש"א אפשרות להסתמך עליהן בתכנון מוקדם של פעילותה בעשור האחרון גדל סך התקציב העומד לרשות רש "א בכל שנה, ובשנת 2018 הוא הגיע ל- 41 מיליון "ח ש. 406 כמו כן גדל שיעורו של הסכום הנמצא בבסיס התקציב מסך התקציב השנתי. עוד נציין כי על פי הנתונים שהועברו אלינו מרש"א, במהלך העשור האחרון שיעור הביצוע של התקציב היה כ- % 100 בממוצע, ונע בין% 88 ל- % 117 . 407 403 ,ליאת כהן, הממונה על עבודות שירות, שב"ס, שיחה14 ו- 26 בפברואר2019 . 404 ,שם. דוא"ל13 ,במאי2019 . 405 "ד ,ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל רש"א, דוא"ל30 באפריל ו- 13 במאי2019 . 406 בסיסי התקציב של2017 ו- 2018 כוללים תקציבים "צבועים" של5.5 מיליון ש"ח המיועדים לטיפול בנוער וצעירים עד גיל21 .. שם 407 .שם 19.3 22.0 19.4 22.5 26.4 26.8 30.6 30.7 38.9 41.0 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 בסיס התקציב תוספות תקציביות סה"כ הכנסות סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 112 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm בעקבות דוח צוות התביעה שהוזכר לעיל הוגדל תקציב רש"א במידה ניכרת . הסכם הבנות עם משרד האוצר קבע כי בשנים2019 – 2021 יגדל בסיס התקציב של רש"א ב- 22 מיליון ש"ח :בצורה מדורגת408 - בשנת2019 – תוספת של5 מיליון ש"ח .מעבר לבסיס התקציב - בשנת2020 – תוספת של15 מיליון ש"ח .מעבר לבסיס התקציב - החל משנת2021 – תוספת של22 .מיליון ש"ח מעבר לבסיס התקציב עוד נקבע בהסכם ההבנות עם משרד האוצר"כי תקציב רש א ישמש להרחבת פע ילות ה :כמפורט409 - כוח אדם – רש"א תגייס40 תקני כוח אדם, ובהם עובדים סוציאליים, גורמים מקצועיים מתאמים (גמ"מים) לטיפול בעברייני מין, מאבחנים בבתי ה ,סוהר, מתאמים תעסוקתיים רכזי איזוק אלקטרוני, מפקח ארצי מסגרות ו מנהל פרויקט.ים - הפעלת הוסטלים ומרכזי יום וערב באמצעות התקשרויות עם נותני שירותים, בפיקוחה של רש"א. היקף הפעולה של ארבעת ההוסטלים הקיימים לא יקטן, ואליהם יתווספו כמה הוסטלים ומרכזי יום: הוסטל ומר כז יום בתחום אלימות במשפחה, שני מרכזי יום וערב לאסירים משוחררים שנשפטו בגין אלימות (לרבות אלימות במשפחה), הוסטל למכורים ורצידיביסטים (מגזר ערבי), הוסטל .מכורים ורצידיביסטים (תורני) והוסטל לפגועי נפש ,לדברי ד"ר אפודי ב סוף2019 פורסמו מכרזים להתקשרויות עם נו תני השירותים, ולנוכח לוח הזמנים להקמת המענים, ב שנת2020 ניצול התקציב שהוזכר לעיל ככל הנראה לא יהיה .מלא410 - העסקת מפוקחים– רש"א תפעל להגדלת מספר מקומות התעסוקה שהיא מציעה .למפוקחים, באמצעות פעולתם של מתאמים תעסוקתיים ונותני שירותים 408 בהסכם ההבנות הודגש כי לא יועברו עודפי תקציב משנת כספים אחת לזו שאחריה. הסכם ההבנות, שנחתם ב- 15 באוגוסט2019 ,, הועבר על ידי ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל רש"א, דוא"ל18 בנובמבר 2019 . תקציב זה של22 מיליון ש"ח הוא חלק מרכזי של תקציב שהוקצה במסגרת החלטת ממשלה3595 של הממשלה ה- 34 ,שדרוג מערך הכליאה והרחבת מרחב ה מחיה בבתי הסוהר , 25 בפברואר2018 . 409 ,הסכם ההבנות בין רש"א למשרד האוצר. הועבר על ידי ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל רש"א ,דוא"ל18 בנובמבר2019 . 410 "ר רותם אפודי, מפקחת א ,רצית ומ"מ מנכ"ל רש"א, שיחת טלפון18 בנובמבר2019 . סוגיות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 113 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm - יישום המלצות נוספות של ח דו צוות התביעה בדבר חוות דעת לוועדות השחרורים411 .ופיקוח בתקופת התנאי412 - רש"א תערוך מחקרים מלווים לבחינת המדדים והיעדים ולהער כת .תוכניות השיקום השונות רש"א תשקיע ב תשתיו ת מחשוב, ובכלל זה במערכות מחשוב לצורך איסוף נתונים, ממשקי פעולה מול שב"ס ושירות המבחן וממשק.לייעול העבודה הנוגעת לוועדות השחרורים היערכות להרחבת הפעילות – על ידי שירות המבחן שיקום עוברי חוק בקהילה בעקבות השינויים במדיניות הענישה, חלק מעוברי החוק שבעבר היו נכלאים, מעתה לא י .יכלאו עוברי חוק אלו לא יוכלו להשתלב ב תוכניות שיקום של רש"א", מכיוון שלרש א יש סמכות לטפל רק באסירים משוחררים. 413 ,כאמור שירות המבחן למבוגרים של משרד הרווחה הוא הגוף שאחראי על ה.טיפול בעוברי החוק בקהילה בתשובה על פנייתנו, שירות המבחן למבוגרים מסר הערכה שלפיה בעקבות כל השינויים במדיניות הענישה (וביניהם הרחבת עבודות )השירות יתווספו לקהילה בין1,500 – 2,000 עוברי חוק ששייכים לאוכלוסייה שעד כה י הי.תה מרצה עונש מאסר בכלא, ויש לתת את הדעת לרמת המסוכנות שלהם414 כאמור בפרק4 , שעסק בשינויים במדיניות הענישה, קציני מבחן מעורבים במגוון אפיקים לטיפול בעוברי חוק שאינם נכלאים בבתי הסוהר, ובין היתר בט יפול באלו י שנ דונו למאסר באמצעות ,ריצוי עבודות שירות באלו ,שתיקם נסגר בהסדר באלו שהופנה לבתי דין קהילתיים ואף באלו שהשופטים החליטו לחרוג בעניינם ממתחם העונש ההולם– אפיקים שפעילותם הורחבה וצפויה להתרחב עוד בעתיד. מתשובת שירות המבחן למבוגרים בעניין זה עלה כי לצורך יישום כלל המלצות דוח צוות התביעה ליישום דוח דורנר, משרד הרווחה ביקש לקבל73 תקנים לתגבור כוח האדם הרלוונטי, ו נכון לינואר2020 משרד האוצר אישר36 .מהם415 411 רש"א תיישם את המלצות צוות התביעה, כך שחוו ת הדעת לוועדות השחרורים יכללו גם התייחסות לנושאים אלו – מסוכנות האסיר ואיון מסוכנותו, הליך השיקום במהלך המאסר, הרשעות קודמות, מאסרים קודמים והליכי .שיקום קודמים דוח צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר '. עמ58 - 60 . 412 בדוח צוות התביעה הומלץ שדיווחים על הפרת תנאי השחרור המוקדם יועברו מייד בזמן ההפרה וגם במקרים שבהם ההפרה נפסקה .דוח צוות התביעה לבחינת יישום דוח דורנר '. עמ60 - 61 .בדוח 413 ,ד"ר רותם אפודי, מפקחת ארצית ומ"מ מנכ"ל רש"א. שיחות31 ,במרץ18 בנובמבר2019 . 414 רועי בן נעים, מנהל תח ,ום קשרי כנסת וממשלה במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, דוא"ל8 במאי 2019 . 415 ,רועי בן נעים, מנהל תחום קשרי כנסת וממשלה במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, דוא"ל8 במאי 2019 ,. אסתי שדה, מנהלת שירות המבחן למבוגרים, משרד הרווחה, דוא"ל5 בינואר2020 . שירות המבחן למבוגרים של משרד הרווחה מעריך שבעקבות השינויים במדיניות הענישה יתווספו לקהילה 1,500 – 2,000 עוברי חוק. משרד הרווח ה ביקש ממשרד האוצר 73 תקנים לתגבור כוח האדם בשירות המבחן; משרד האוצר .אישר כמחצית מהם סוג יות בכליאה בישראל שיקום בבתי הסוהר ולאחר השחרור 114 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm 5.3 מכשולים ופערים בתחום השיקום– סיכום מהאמור לעיל וע לה שיש מכשולים ופערים שונים בתחום שיקום האסירי ם ברצף שבין הכלא לקהילה ואף בשיקומם בכלא של עוברי החוק שכליאתם מתקצרת עקב השינויים במדיניות :הענישה o אין רצף טיפולי וחשיבה מתכללת על שיקומם של האסירים או של מי שלא נכלאו בעקבות שינויים במדיניות הענישה . o חלק גדול מתוכניות השיקום שנערכות בכלא אינן יעילות, או שיעילותן פוחתת בחלוף השנים . יש תוכניות שנערכות, ואין מידע מחקרי על אודות יעילותן. חלק מהתוכניות נערכות .גם אם לא נקבעו מדדים ברורים להצלחתן o בבתי הסוהר יש אסירים שאינם משתתפים בתוכניות שיקום מסיבות שונות, ובהן אי- התאמה לתוכנית, תוכניות שאינן מתקיימות בכל ב .תי הסוהר או מאסר קצר o גם בקרב אסירים משוחררים יש רבים שאינם זכאי ם לשיקום על ידי רש"א , או שה ם זכאי ם לשיקום וולונטרי ואינ ם מנצלים את זכות ם.. יש חשש שיחזרו לפשיעה ולכליאה o תוכניות שיקום פרטיות אינן מוסדרות בחוק ואינן נתונות לפיקוח . איכותן של תוכניות אלו אינה .ידועה, כמו גם אופן יישומן ועמידת האסירים בהן אשר להיעדרה של חשיבה מתכללת, נציין את דברי פרופ' באדי חסייסי, ראש המכון ,לקרימינולוגיה באוניברסיטה העברית שלפיהם יש צורך בחשיבה אסטרטגית לאומית בתחום .שיקום האסירים לדבריו, הפתרון לשיקום אסירים צריך להישען על איחוד כוחות של גורמים מקצועיים רבים , ובהם שב"ס, רש"א, מערכת הבריאות, מערכת הרווחה, השלטון המקומי ו גורמים בתחום התעסוקה, וכן על תקצוב מתאים. פרופ' חסייסי הדגיש את הצרכים האלו:  תגבור של מערך התמיכה מחוץ לכלא;  תגבור תוכניות השיקום בתוך הכלא, בעיקר של כאלה שי עילותן הוכחה;  הרחבת ההכשרות המקצועיות בכלא, וסיוע לאסירים המשוחררים במציאת תעסוקה;  מערך תמיכה מיוחד צריך להינתן במקומות שבהם יותר אסירים משוחררים מתקשים לשוב ולהשתלב בחברה (בדגש על אזור הדרום, עיירות פיתוח והמגזר הערבי), ובייחוד .במציאת תעסוקה416 416 ,פרופ' באדי חסייסי, ראש המכון לקרימינולוגיה באוניברסיטה העברית בירושלים5 בדצמבר2019 .