חומר רקע

מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 3 תקציר רקע כללי מדינת ישראל מחזיקה בכ- 80 חברות ממשלתיות והן משמשות זרוע ביצועית של הממשלה ומקדמות את מדיניותה. חברות ממשלתיות עוסקות בתחומים מרכזיים הנוגעים לחיי הם של אזרחי המדינה , כמו חשמל, מים, דיור, נמלי הים, תשתיות תחבורה ו תרבות. בחברות אלו ,נכללות חברות מהגדולות במשק ,ובהן חברת החשמל לישראל בע"מ חברת התעשייה האווירית לישראל ,בע"מ חברת רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ , חברת רכבת ישראל בע"מ, חברת מקורות חברת המים בע"מ ו חברת דואר ישראל בע"מ . החברות כוללות חברות ממשלתיות עסקיות ולא עסקיות, חברות בנות וחברות בבעלות .מעורבת של הממשלה וגופים אחרים62 מתוך החברות הן חברות עסקיות ה מעסיקות כ- 60,000 עובדים. שווי כל נכסיהן נאמד ב- 178 מיליארד ש"ח ושווי כל הכנסותיהן עומד על כ- 67 מיליארד ש"ח . פעולתן של הח ברות הממשלתיות מוסדרת בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- 1975 (להלן- .)החוק החוק מייחד לדירקטוריון תפקידים מרכזיים ומהותיים, לרבות קביעת המדיניות הכללית של החברה ופעילותה הפיננסית; קביעת תקציבה השנתי והשימוש במקורות העומדים לרשותה; קביעת תקן עובדי החברה ושכרם; מעקב רציף אחר הגשמת מדיניות החברה, יישום תכניות יה וניצול תקציבי ה . לפיכך, יש נה חשיבות מכרעת למינוי דירקטורים מקצועיים בע .לי כישורים וניסיון מתאימים מינוי כאמור חיוני לניהול המקצועי של הדירקטוריון ושל החברה. בחוק נקבע כי בחברה ממשלתית ימונו דירקטורים מקרב הציבור ו מקרב עובדי המדינה ו בחברות המעסיקות יותר מ- 100 עובדים גם מקרב החברה. כל דירקטוריון בוחר יו"ר שא ת מינויו מאשר השר ה אחראי. בחוק נקבע כי הממשלה רשאית למנות יו"ר .מבין חברי הדירקטוריון אם ראתה צורך בכך האחריות ו הסמכות למינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות נתונה בידי הם של שר האוצר ו של השר .האחראי לענייני החברה רשות החברות הממשלתיות (להלן- רשות החברות או הרשות) הוקמה על פי ק חו ה ותפקידיה כוללים ייעוץ לממשלה ולשרים בעניינים הנוגעים לחברות הממשלתיות וייעוץ וסיוע .לחברות הממשלתיות בניהול עסקיהן בראש הרשות עמד, במהלך ביצוע .הביקורת, מר אורי יוגב מינוי דירקטור לחברה ממשלתית הוא תהליך ש גם רשות החברות מעורבת בו.מאוד ב מהלך השנים ה תגלו בעיות במינוי דירקטורים. מינויים נעשו מ תוך שיקולים פוליטיים ו שיקולים זרים באמצעות ת .הליכי מינוי לא שקופים ולא שוויוניים כבר בשנת2004 ציין משרד מבקר המדינה כי"האיסור על מינויים פוליטיים הוא מאושיות שיטת המשטר בישראל. במינוי עובד בשירות הציבורי פועל הממנה כ נאמן הציבור. נאמנות זו יש להפעיל בהגינות, ביושר, בלי שיקולים זרים ולטובת הציבור שמכוחו ולמענו מסורה סמכות המינוי בידי הרשות 4 | דוח ביקורת מיוחד הממנה" 1. על הנזקים הנובעים מהמינויים הפוליטיים נאמר2 כי "במינוי פוליטי מועדפים שיקולים מפלגתיים על פני שיקולים ענייניים, ובכך נפגעת ''מהותו של השירות הציבורי, ועלולה להיפגע איכותו המקצועית. עוד פוגע מינוי שכזה ."בעקרון השוויון בין המועמדים לאייש משרה, שהוא ערך יסוד בחברתנו על רקע זה המליץ משרד מבקר המדינה ב כמה דוחות3 להקים מאגר חיצוני של מועמדים ראויים מן הציבור שאינו תלוי בשרים האחראי ם. על פי המלצות מבקר המדינה הכריז שר האוצר דאז מר יאיר לפיד, בנובמבר 2013 , על הקמת נבחרת דירקטורים שת שמש מאגר שממנו יבחרו השרים מועמדים לדירקטוריונים של החברות ש.באחריותם תה הליך מקנה הזדמנות לכלל הציבור להגיש את מועמדותו, ובדרך זו הוא מ רחיב באופן ניכר את .מעגל המתמודדים.את נבחרת הדירקטורים מנהלת רשות החברות הוועדה לבדיקת כשירותם והתאמתם של מועמדים- הוועדה לבדיקת מינויים (להלן- )הוועדה- הוקמה על פי ה חוק ו חברים בה יו"ר הוועדה, איש ציבור ונציג של .רשות החברות הממשלתיות בראש ה וועדה עמד ה , במהלך ביצוע ,הביקורת השופטת בדימוס בילהה גלאור. הוועדה בודקת מינויים של דירקטורים ובכירים נוספים כמשמעותם בחוק , לרבות חברות מעורבות וחברות ב נו ת ממשלתיות, תאגידים ציבוריים וגופים נוספים. על פי החוק, על הוועדה לבדוק אם ה מועמד לכהונת דירקטור עומד ב תנאי הכשי רות המנויים בחוק. בנושאים אלו החלטות הוועדה הן סופיות וכפופות להחלטות בית המשפט העליון. לוועדה סמכות ייעוץ לשרים בדבר מידת התאמתו של ,המועמד לתפקיד, בשים לב בין היתר לצרכיה המיוחדים של החברה לגודלה, ולהרכב הדירקטוריון בעת המינוי, ובהתחשב ביכולתו של המועמד להקדיש את הזמן הראוי לתפקיד ש הוא מיועד לו. פעולות הביקורת בחודשים יולי2016 - פברואר2017 בדק משרד מבקר המדינה את אופן מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות. הבדיקה נעשתה ברשות החברות ובדיקות ,השלמה נעשו במשרד האוצר, במשרד לשירותי דת, במשרד להגנת הסביבה במשרד ה תחבורה והבטיחות בדרכים ובמשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה .והמים 1 ,מבקר המדינה דוח ביקורת על מינויים פוליטיים ומינויים בלתי תקינים במשרד לאיכות הסביבה( 2004 ), עמוד6 . 2 ,מבקר המדינה דוח שנתי52א ( 2001 ,) 'עמ313 . 3 ,מבקר המדינה דוח מבקר המדינה על מינוי דירקטורים מטעם המדינה בחברות ממשלתיות( 1998), עמ' 22 ,; מבקר המדינה דוח שנתי57 ב( 2006 ) " ,מעקב ובקרה על החברות 'הממשלתיות", עמ126 . מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 5 הליקויים העיקריים ליקויים בבניית נבחרת הדירקטורים נבחרת הדירקטורים, אש ר מ שמש ת מאגר שממנו יבחרו השרים מועמדים לדירקטוריונים של החברות שבאחריותם, אינה מעוגנת בחקיקה והרשות התעכבה כשלוש שנים.בהעברת הצעה לתיקון החוק חלק מתכולת הגדרת פרופילים, תנאי הסף והניקוד של המועמדים לנבחרת אינם ברורים וחד-משמעיים . הרשות לא פרסמה מהו מספר המועמדים הנדרש ל כל פרופיל ;ולא תיעדה בחלק מהמקרים באופן מלא את ראיונות המועמדים בעשותה כן היא פגמה בזכותם של מועמדים לע .רער על הניקוד שקיבלו נמצא ו מקרים :בהם לא מולאו במסמכי הראיון עיקרי ההתרשמות של המראיינים מתשובות המועמד על כל השאלות שנשאל או על חלקן; לא ניתן הסבר במסמכי הראיון לניקוד שניתן למועמד בכל הפרמטרים או בחלקם; מועמד נשאל שאלות שלא ממאגר סגור, שלא על פי נוהל הר.שות ב קול קורא המציע לכל המעוניין להגיש מועמדות ל"נבחרת הדירקטורים 2017 " (להלן- חוזר2017 ) לא טופלו מלוא החולשות שהתגלו ביישום ת הליכי איתור מועמדים בעבר, גם אלו שכבר היו ידועים לרשות,. למשל לנבחרת 2017 אין תאריך תפוגה ולא ניתן מענה לאיוש חסר בדירקטוריונים שנבע .בחלקו בשל סירוב מועמדים להתמנות לתפקיד דירקטור בחברות ממשלתיות היעדר אסדרת הליך תואם נבחרת שר רשאי לבחור במועמד שלא מתוך הנבחרת. במקרה כזה הרשות מעבירה את המועמד הליך תואם נבחרת. שיטת ניקוד בהליך זה שווה לשיטת הניקוד .של מועמדים לנבחרת שרים בחרו להעביר לדיון בוועדה מועמדים שנבחרו ב הליך תואם נבחרת ואינם עומדים בתנאי הסף, או כאלו שכלל לא עברו את ההליך. ,הבחירה במועמדים באמצעות הליך זה לא נעשתה באופן סדור .שיטתי ושקוף איוש חסר ב דירקטוריונים במאי 2017 ,מ תוך 61 חברות ממשלתיות ל- 39 לא היה יו"ר, ל- 15 לא היה קוורום, ל- 8 לא היה מינימום לפעילות וממוצע איוש הדירקטוריון עמד על 54%. מ תוך 13 חברות ב נו ת ממשלתיות ל- 10 לא היה יו"ר, ל- 4 לא היה קוורום, ל- 5 לא היה מינימום לפעילות וממוצע איוש ה דירקטוריון עמד על 47%. מ תוך 14 חברות מעורבות ל- 11 היה חסר יו"ר, ל- 6 לא ה יה קוורום, ל- 5 לא היה מינימום ל פעילות וממוצע איוש ה דירקטוריון עמד על43% . 6 | דוח ביקורת מיוחד ליקויים ב פעילות הרשות ושרים לקראת דיוני הוועדה שרים ועוזריהם אינם מקפידים על אימות הפרטים שהמועמדים ממלאים בשאלון הייעודי. הוועדה דנה על כל מועמד ו נסמכת לרוב על חוות דעת שהרשות מכינה מראש .על אף חשיבותן של חוות הדעת , ה רשות לא גיבשה ונ הל לאופן כתיבת חוות ה דעת של הרפרנט מטעמה על דירקטורים ש שרים מבקשים ל חדש את כהונתם . חוות הדעת של הרפרנטים הן סובייקטיביות, לא שיטתיות ולא אחידות ולעתים הן אינן משמעותיות ואינן מבוסס.ות דיין הרשות אינה עוקבת באופן רציף אחר השתתפות הדירקטורים בישיבות דירקטוריון , ו אינה פועלת על פי חוק לפיטורי ו של דירקטור ה נעדר מישיבות דירקטוריון . בהיעדר מידע שלם על השתתפות דירקטורים בישיבות, חוות .הדעת של הרשות חסרות תיעוד חסר של דיוני הוועדה וליקויים בהרכבה לא נמצא ברשות תיעוד מלא של דיוניה של הוועדה לבדיקת מינויים וזאת ;בניגוד לכללי מינהל תקין אין מצוינים בתרשומות הפנימיות שמות הנוכחים בכל דיון, ולרוב אין מפורטים ם מה הנימוקים בעד או נגד ההחלטה ש התקבלה. בישיבות הוועדה נכח לע תים יותר מנציג רשות אחד, דבר ה עלול ליצור מצב .שבו יינתן משקל יתר לעמדתה של הרשות הרשות לא הסדיר ה באילו מקרים פונה נציג של הרשות לשרים, בשם ,הוועדה לקבלת עמדתם בנוגע למינוי מועמד ב טרם התכנסות ה של .הוועדה מזכירות הוועדה לא העבירה לוועדה את השגות השרים החולקים על המלצת הוועדה, ולכן היא .לא דנה בהשגות השרים ברשות ובמזכירות הוועדה מתקבלות מפעם לפעם תלונות אנונימיות הנוגעות למועמדים לתפקידי דירקטור או יו"ר דירקטוריון. הטיפול בהן אינו מעוגן במסמך מחייב. לפיכך, לא נקבע אחראי לטיפול בתלונות ולא נרשם באופן שיטתי ומלא אילו תלונות התקבלו ועל איל.ו מועמדים ואם טופלו וכיצד תהליך בחירה שאינו בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה ישנם מקרים שפרק הזמן עד מינוי המועמדים היה ארוך; אף שהוועדה המליצה למנות מועמד חל עיכוב, לעתים במשך חודשים, בחתימת השרים מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 7 הרלוונטיים על כתבי המינוי, דבר המשליך על הוצאת המינוי מהכוח אל .הפועל נמצאו מקרים בהם הבחירה במועמדים על ידי כמה שרים לא נעשתה על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה ועל כן לא נעשתה באופן סדור, שיטתי .ושקוף ליקויים במערכת המחשוב של הרשות על אף ההשקעה הכספית הניכרת במערכת"אדם מילא " המיועדת לניהול נבחרת הדירקטורים, היא אינה עונה על מלוא צ ו רכי הרשות. אין ממשק בין ,מערכת זו למערכת "נועם" שבה מנוהלים פרטי הדירקטורים על אף קיומו .של מידע חופף ביניהן בשתי המערכות אין אפשרות לשמור על הגרסאות הקודמות של הנתונים, משום שבעת הזנת נתונים חדשים או עדכון נתונים קיימים המערכת מוח קת את הנתונים הקודמים. הדבר מונע מהרשות את .האפשרות לבקרה פנימית הרשות לא קבעה כללים לניהול מאגר המועמדים, לרבות זהות הגורם המנהל, מערכות המחשוב התומכות במאגר, מי רשאי לשנות את הנתונים .ולמי תינתן הרשאת צפייה ומה יהיה דינו של המאגר בסיום השימוש בו הצורך באסדרת מעורבות ה הרבה של הרשות בתהליך הבחירה הרשות מעורבת לכל אורך תהליך מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות, החל משלבי גיבוש הקריטריונים לקבלה לנבחרת, דרך שלבי המיון ,המוקדמים נוכחות בראיונות עם מועמדים, טיפול בערעורים של מועמדים וכלה בהצבעת נציג הרשות החבר ב וועדה. מעורבותה הרבה ויכולת ההשפעה שלה על מינוי דירקטורים מגבירים את המתח בינה לבין השרים האחראים לחברות הממשלתיות. הצורך בהצהרת עובדי הרשות על קשריהם עם מועמדים לנבחרת הרשות ל א הנחת ה בכתב את עובדיה כי עובדים המעורבים באופן ישיר בתהליך בחירת מועמדים יודיעו על זיקות וקשרים עם מועמדים ויפעלו על פי ה.הנחיות שיקבלו 8 | דוח ביקורת מיוחד ההמלצות העיקריות על הרשות להשלים בהקדם את הליך חקיקה שבו החלה ובד בבד עליה לבקש מהמשנה ליועמ"ש אישור מחודש לנבחרת. על הרשות לדרוש מ המועמדים מסמכים לאימות הצהרותיהם בשאלון .האינטרנטי על השרים ועוזריהם להקפיד על אימות הפרטים המופיעים בשאלון הייעודי שהמועמדים ממלאים ונמסר ,לוועדה לבדיקת מינויים ועל מזכירות הוועדה לגבש שיטה לבדיקת המידע ש המועמד מוסר. על הרשות ו על הוועדה לשקול שימוש בסנקצי ות המותרות בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה במקרה של אי-מסירת כל המידע הרלוונטי למשל פסילת מועמדות ונקיטה של.הליכים פליליים ראוי ש חוזר הרשות "עבודת דירקטוריון חברה ממשלתית" יעודכן ב כל הנוגע למעקב אחר נוכחות ם של הדירקטורים .בישיבות דירקטוריון כמו כן, על הרשות ל הסדיר את הטיפול בתלונות .אנונימיות על מועמדים על השרים הבוחרים ב מועמדים, שעברו הליך תואם נבחרת, לעמוד בכללים שקבע היועץ המשפטי לממשלה. ,על סמך האמור, ראוי שהרשות תשקול בתיאום עם היועץ המשפטי לממשלה, קביעת כללים לבחירת דירקטור במקום שבו הוא אינו נבחר מתוך.נבחרת הדירקטורים על הוועדה לבסס את שיקולי בחירת ה ב מועמד ש קיבל ניקוד נמוך באופן ניכר בנימוקים כבדי משקל ., גם לגבי מועמדים מהמגזר הערבי או נשים על הרשות למפות ולנתח את הסיבות לאיוש החסר בחברות הממשלתיות ש בהן אין מינימום לפעילות הדירקטוריון. על השרים האחראי ם לחברות ממשלתיות ל קדם בחירת דירקטורים באופן מידי בחברות אלו ולמצוא ,פתרונות שיבטיחו איוש מלא בדירקטוריונים של כל החברות או לכל הפחות ,קוורום ומינימום לפעילות וכן למנות יו"ר, כנדרש בחוק לרבות בחינת ביצוע שינויים בגמול המשולם לדירקטורים בחברות שבהן משולם גמ ול מזערי או אין הוא משולם כלל ובשל כך יש מינוי חסר במועצות המנהלים. בחירת דירקטורים מקרב עובדי המדינה ראוי שתיעשה .בתהליך שוויוני ושקוף על הרשות ועל מזכירות הוועדה לוודא כי לכל ישיבות הוועדה יהיו תרשומות .מלאות ומפורטות על הרשות לפרסם בקרב הגורמים הרלוונטיים את נוהל העבודה המעודכן של הוועדה לבדיקת מינויים (להלן- נוהל מינוי בעלי תפקידים ). כמו כן, עליה לעגן בנהלים את אופן כתיבת חוות דעת של הרפרנט ושל הרשות בנוגע לדירקטורים ש שרים מבקשים ל חדש את כהונתם, להגדיר את הפרמטרים ש לפיהם הם נבחנים וליידע אותם ע ל כך. על הרשות ל עדכן את חוזר הרשות על עבודת הדירקטוריון כך שגם הרשות תעקוב אחר .השתתפות הדירקטורים בישיבות על הרשות ועל הוועדה לפרסם את מדיניותן במסמך נפרד באופן ברור ומלא . על הרשות להקפיד על נוכחות נציגיה בהתאם לקבוע בחוק, שקבע באופן מפורש מניין חברי הווע דה והרכבה, מאחר ש אין זה ראוי שמספר נציגי הרשות הנוכחים בישיבות הוועדה .יהיה גדול מהמספר שנקבע בחוק, ולו רק למראית עין מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 9 לע ה רשות לשדרג את מערכות המחשוב שלה באופן שיתאפשר מעבר נתונים ממערכת למערכת הן לשם הצלבת מידע ואימותו הן לשם ייעול המערכות. ראוי ש גרסאות קודמות של נתונים יישמרו גם הן במאגר הנתונים ולא י י ,מחקו וזאת לצורך .בקרה על פעולתה והפקת לקחים על הרשות לקבוע כללים לניהול מאגר המועמדים ו לנהוג במידע באופן רגיש ולהרחיב את נתיבי .הבקרה להגברת אמון הציבור בה על הרשות למפות את כל החולשות ב חוזר2017 ולגבש בשיתוף שר האוצר נוהל מעודכן ש ישמש .בסיס מקובל לעבודה משותפת בין השרים לרשות עליה לפרסם שהליך איתור נבחרת הדירקטורים י יעשה אחת לשנתיים כדי שהשרים והמועמדים יוכלו להיערך בהתאם ולפרסם מהו מספר המועמדים הנדרש לכל פרופיל בנבחרת. ככל שהרשות חורגת מהקריטריונים שפ ורסמו על הרשות לעשות זאת באופן שקוף כדי שהחלטותיה כאמור יהיו נתונות גם .לביקורת על הרשות לבחון אחת ל כמה זמן את כישורי המועמדים שלא נכנסו לנבחרות ואת ניסיונם התעסוקתי, ולמפות א י ,לו מהם יכלו לתרום לדירקטוריונים ובהתאם לכך לעדכן את הקריטריונים לכניסה לנבחר תו הבאות. ראוי שהשרים המעורבים במינוי דירקטורים, הוועדה לבדיקת מינויים והרשות יסדירו את מעורבותה של הרשות בתהליך בחירת דירקטורים באופן שיגביר .את אמון השרים והציבור בתהליך על הרשות ו על הוועדה לבדיקת מינויים לוודא קיומו של דיון בוועדה על השגות שהגישו השרים בד בר המלצתה של הוועדה שלא למנות מועמד שהם בחרו. על הרשות ל גבש הנחיה שת נחה את עובדיה כי עובדים המעורבים באופן ישיר בתהליך בחירת המועמדים לנבחרת יודיעו על זיקות וקשרים עם מועמדים ויפעלו על פי ה.הנחיות שיקבלו על השרים המעורבים במינוי דירקטורים ו על הרשות לשפר את מנגנון הנבחרת . שיפור המנגנון יאפשר תהליך שיוויוני, שקוף ותחרותי וגם יספק לשרים את הגמישות שניתנה להם בחוק ליישום סמכותם למנות דירקטורים . באופן הזה יהיה ניתן למנוע חשש לשיקולים זרים , לרבות שיקולים מתוך אינטרסים פוליטיים- .מפלגתיים סיכום צמיחתן והתפתחותן של חברות ממשלתיות ש היקף פעילותן בשנת2015 נאמד בכ- 67 מיליארד ש"ח ונכסיהן נאמדים ב- 178 מיליארד שקלים , מושפעת גם ממינוי מועצות מנהלים איכותי ות ומקצועי ות בחברות אלו . על השרים ,האחראים בסיוע הרשות והוועדה לבחירת מינויים, מוטלת אחריות לבחור מועמדים מתאימים בעלי ניסיון ומוניטין נדרשים . 10 | דוח ביקורת מיוחד לצד הביקורת בדוח זה על רשות החברות הממשלתיות כפי שעלה מממצאים רבים וממגוון דוגמאות , ראוי לציין כי הקמת המאגר היא מהלך חיובי ונכון אם .כי לא חף מליקויים המאגר נועד לתקן את המצב ששרר שנים לפני הקמת הנבחרת, כאשר למועצות המנהלים של חב רות ממשלתיות מונו דירקטורים על בסיס .שיקולים מפלגתיים על פני שיקולים ענייניים התנהלות כזאת פגעה ב "מהותו" של השירות הציבורי, איכותו המקצועית ועקרון השוויון בין המועמדים שהוא ערך יסוד בחברתנו. מסוף2013 השקיעה הרשות משאבי ם בהקמת מאגר הכולל שלוש נבחרות של מועמדים לדירקטורים. עיגון תהליך שוויוני ושקוף בהקדם, תוך תיקון הליקויים והפקת הלקחים מ תהליך נבחרת הדירקטורים, יכול להבטיח גיוס מועמדים מכל גווני האוכלוסייה במדינה תוך .הגברת אמון הציבור בשרים וברשות בפרט ובמגזר הציבורי בכלל קיים מתח בין אחר יות השרים לחברות הממשלתיות ו בין הסמכויות הרגולטוריות שהוקנו לרשות בחוק . נראה כי הת הליך ש התקיים בעבר נוטה כיום, עם הקמת ה נבחר ות, לכיוון מעורבות גבוהה של הרשות בתהליך בחירתם של דירקטורים , בעוד האחריות על הנהגת החברות הממשלתיות .מצויה בידי השרים המעורבות הגבו הה של הרשות לא הביאה את תהליך הבחירה לנקודת איזון שתמנע הטיות בבחירת הדירקטורים. הדוח מצביע על הצורך ב המשך בחירת דירקטורים בשיטת המאגר שהתוותה הרשות תוך ביצוע שינויים הנוגעים למעורבותה של הרשות ו ל משקל נציגיה בוועדה. נוסף לכך, יש לשאוף לעבודה משותפת ומוסכמת בין השרים ל רשות מתוך אינטרסים משותפים לטובת החברות ,הממשלתיות המדינה ואזרחיה. הליך תואם נבחרת יכול שייעשה כ ת הליך משלים לנבחרת כל עוד הוא נעשה על פי הנחיית ו של היועץ המשפטי לממשלה . ראוי שהרשות, בתיאום עם היועץ המשפטי לממשלה, יקבעו כללים ברורים להליך תואם נ בחרת, יישמו אותם .באופן מלא ויפרסמו אותם לציבור על הרשות ו על השרים להמשיך לפעול בדרך מהירה ויעילה לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה כדי לקדם את מוסד "הדירקטוריון" ונבחרת הדירקטורים בחברות הממשלתיות שתכליתה בחירת המועמדים הטובים והאיכותיים ביותר, תוך שמירה על שוויון הזדמנויות והיעדר משוא פנים תוך ניתוק הבחירה משיקולים בלתי ענייניים ומהקשרים פוליטיים, לרבות אינטרסים פוליטיים- מפלגתיים כפי שנעשה בעבר , שבסופו של דבר פוגעים בתפקוד החברות ,הממשלתיות ובמשתמע באינטרס הציבורי. מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 11 מבוא מדינת ישראל מחזיקה בכ- 80 חברות ממשלתיות והן משמשות זרוע ביצועית של הממשלה ומקדמות את מדיניותה. חברות ממשלתיות עוסקות בתחומים מרכזיים הנוגעים לחייהם של אזרחי המדינה, כמו חשמל, מים, דיור, נמלי הים, תשתיות .תחבורה ותרבות בחברות אלו ,נכללות חברות מהגדולות במשק ובהן חברת החשמל לישראל בע"מ, חברת התעשייה האווירית לישראל בע"מ, חברת רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ, חברת רכבת ישראל בע"מ, מקורות חברת .המים בע"מ וחברת דואר ישראל בע"מ החברות כוללות חברות ממשלתיות עסקיות ולא עסקיות, חברות בנות וחברות בבעלות מעורבת של הממש לה .וגופים אחרים62 מתוך החברות הן חברות עסקיות המעסיקות כ- 60,000 עובדים. שווי כל נכסיהן נאמד ב- 178 מיליארד ש"ח והיקף כל הכנסותיהן עומד על כ- 67 מיליארד ש"ח4 . פעולתן של החברות הממשלתיות מוסדרת בין היתר בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- 1975 (להלן- .)החוק ד ירקט וריון הוא אורגן מרכזי ב חברה . חברי הדירקטוריון אינם ממונים על ניהולה השוטף של החברה אלא עוסקים בהתוויית מדיניות החברה וקיפבו ח על פעילותו של המנכ"ל. החוק מייחד לדירקטוריון תפקידי ם ,מרכזיים ומהותיים לרבות קביעת המדיניות הכללית של החברה ופעילותה הפיננסית ; קביעת תקציבה השנתי והשימוש במקורות העומדים לרשותה; קביעת תקן עובדי החברה ושכרם ; ומעקב רציף אחר הגשמת מדיניות החברה , יישום תכניות יה ו ניצול תקציבי ה. לפיכך, ישנה חשיבות מכרעת למינוי דירקטורים מקצועיים בעלי כישורים וניסיון מתאימים. מינוי כאמור חיוני לניהול המק צועי של הדירקטוריון ושל החברה. בחוק נקבע כי בחברה ממשלתית ימונו דירקטורים מקרב הציבור ומקרב עובדי המדינה ובחברות המעסיקות יותר מ- 100 עובדים גם מקרב עובדי החברה. כל דירקטוריון בוחר יו"ר ואת מינויו מאשר השר האחראי ושר האוצר. בחוק נקבע כי הממשלה רשאית למנות י ו"ר מבין חברי הדירקטוריון .אם ראתה צורך בכך האחריות והסמכות למינוי דירקטורים בחברות הממשלתיות נתונות בידיהם של .שר האוצר ושל השר שנקבע כאחראי לענייני החברה רשות החברות הממשלתיות (להלן- רשות החברות או הרשות) הוקמה על פי ה חוק ו תפקידי ה כוללים ייעוץ לממשלה ול שרים בעניינים הנוגעים לחברות הממשלתיות ו ייעוץ .וסיוע לחברות הממשלתיות בניהול עסקיהן בראש הרשות עמד, במהלך ביצוע .הביקורת, מר אורי יוגב מינוי דירקטור לחברה ממשלתית הוא תהליך שגם רשות החברות מעורבת בו מאוד והיא שותפה לתהליך באמצעות יחידת הדירקטורים. יחידת הד ירקטורים אמונה על כמה נושאים ובהם תהליכי מיון ומינויים, לרבות ''נבחרת הדירקטורים'', הכשרות, הערכה ותגמול של דירקטורים. נוסף לכך , היחידה אחראית לוועדה לבדיקת מינויים ולוועדה למינוי יועצים משפטיים בחברות. מנהלת היחידה גב' מירה מינס אחראית גם לייצוג רשות החבר ות הממשלתיות בישראל ולקשר של הרשות עם ארגון ה- OECD . 4 נכון לשנת2016 . 12 |דוח ביקורת מיוחד במהלך השנים העיר משרד מבקר המדינה על מינויים שנעשו משיקולים פוליטיים ומשיקולים זרים ועל תהליכי מינוי לא שקופים ולא שוויוניים במהלך השנים התגלו בדוחות מבקר המדינה בעיות במינוי דירקטורים. מינויים נעשו משיקולים פוליטיים ומשיקולים זרים באמצעות תהליכי מינוי לא שקופים ולא שיוויוניים. כבר בדוח משנת2004 " ציין משרד מבקר המדינה כי האיסו ר על מינויים פוליטיים הוא מאושיות שיטת המשטר בישראל. במינוי עובד בשירות הציבורי פועל הממנה כנאמן הציבור. נאמנות זו יש להפעיל בהגינות, ביושר, בלי שיקולים זרים ולטובת הציבור שמכוחו ולמענו מסורה סמכות המינוי בידי הרשות הממנה" 5. הו ועדה לבדיקת כשירותם והתאמתם של מועמדים (להלן- הוועדה לבדיקת )מינויים הוקמה על פי החוק . לוועדה ממונה יו"ר הכשיר לכהן כשופט של בית משפט מחוזי, שאותו יבחר היועץ המשפטי לממשלה ( בפברואר2017 (להלן- מועד סיום הביקורת) כיהנה בתפקיד יו"ר הוועדה ה נשיאה לשעבר של בית המשפט המחוזי חיפה, )השופטת בדימוס בילהה גילאור . חברי הוועדה יהיו איש ציבור שיו"ר הוועדה יבחר מתוך רשימה של אנשי ציבור ששר י האוצר והמשפטים ,בחרו בהם ונ ציג של.רשות החברות הממשלתיות הוועדה בודקת מינויים בחברות ממשלתיות, לרבות חברות מעורבות וחברות נו ב ,ת ממשלתיות תאגידים ציבוריים וגופים נוספים. על פי החוק, על הוועדה לבדוק אם ה מועמד לכהונת דירקטור עומד ב תנאי הכשירות המנויים בחוק, ו בנושאים אלו החלטות הוועדה ה ן סופיות. לוועדה סמכות ייע ו ץ לשרים בדבר מידת התאמתו של המועמד לתפקיד, בשים לב בין היתר לצרכיה המיוחדים של החברה, לגודלה ולהרכב הדירקטוריון בעת המינוי, ובהתחשב ביכולתו של המועמד להקדיש את הזמן הראוי לתפקיד ש הוא מיועד לו. פעולות ה ביקורת בחודשים יולי2016 - פברואר2017 בדק משרד מבקר המדינה את אופן מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות. הבדיקה נעשתה ברשות החברות ו בדיקות השלמה נע שו ,במשרד האוצר ב ,משרד לשירותי דת, במשרד להגנת הסביבה במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים ו במשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמ.ים תשתית נורמטיבית בסעיף16(א) לחוק נקבע כ:דלהלן "כשיר לכהן כדירקטור בחברה ממשלתית, תושב ישראל שמלאו לו25 שנה :לפחות, ושנתקיים בו אחד מאלה 5 ,מבקר המדינה דוח ביקורת על מינויים פוליטיים ומינויים בלתי תקינים במשרד לאיכות הסביבה( 2004 ), עמוד6 . מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 13 ( 1 ) הוא בעל תואר אקדמי באחד מן המקצועות הבאים: כלכלה, מינהל עסקים, משפטים, ראיית חשבון, מינהל ציבורי, הנדסה או לימודי עבודה, או שהוא בעל תואר אקדמי אחר או שהוא השלים לימודי ;השכלה גבוהה אחרת, הכל בתחום עיסוקה העיקרי של החברה ( 2 ) הוא בעל נ י סיון של חמש שנים לפחות באחד מאלה, או שהוא בעל ינ:סיון מצטבר של חמש שנים לפחות בשניים או יותר מאלה )(א בתפקיד ב כיר בתחום הניהול העסקי של תאגיד בעל היקף עסקים ;משמעותי )(ב בכהונה ציבורית בכירה או בתפקיד בכיר בשירות הציבורי בנושאים ;כלכליים, מסחריים, ניהוליים או משפטיים )(ג ."בתפקיד בכיר בתחום עיסוקיה העיקריים של החברה בחוק נקבעו סייגים לכהונה - בסעיף21 נקבע כי "דיר קטור יתמנה לתקופה של לא יותר משלוש שנים מתחילת תוקף מינויו; דירקטור שחדל לכהן יכול "להתמנות מחדש, ובסעיף17 (ב) נקבע כי "לא יהיה אדם דירקטור ביותר משתי חברות אלא במקרים שקבע שר האוצר בתקנות בהתייעצות עם הרשות ובאישור ."הועדה עוד נקבע ב חוק כי דירקטוריון חברה ממשלתית יהיה מורכב מדירקטורים מקרב הציבור (להלן- אנשי ה .ציבור), מקרב עובדי המדינה ומקרב עובדי החברה .בחוק ניתן ביטוי לצורך בייצוג הולם לנשים ולמגזר הערבי הנחיה מספר6.5000 של היועץ המשפטי לממשלה מיום9.11.03 - "מינויים בחברות ממשלת"יות ובתאגידים ציבוריים (להלן- )הנחיית היועמ"ש- מסדירה גם את אופן מינוי ם של .דירקטורים בחברות ממשלתיות מינויים פוליטיים שירות המדינה בישראל הוא בעל אופי ממלכתי, מקצועי וא-פוליטי6 . שירות זה מושתת על עובדים קבועים האמורים להתמנות לתפקידיהם על פי כישוריהם ,המקצועיים מ ,בלי שלשיוכם הפוליטי יהיה משקל כלשהו בתהליך המיון הבחירה והמינוי של הם . עובד המדינה אמור להתמנות לתפקידו על בסיס שיקולים מקצועיים וענייניים ו ללא כל קשר ל השקפותיו הפוליטיות. מעמדו ותפקודו אינם צריכים להיות מושפעים מחילופי השר העומד בראש המשרד או .מחילופי שלטון האיסור על מינויים פוליטיים הוא מאושיות שיטת המשטר בישראל. האיסור ידוע, מושרש ומבוסס מ ה בחינה ה ,)נורמטיבית בחוק שירות המדינה (מינויים התשי"ט- 1959, בפסיקת בית המשפט העליון ובדוחות מבקר המדינה. ב תהליך מינוי עובד בשירות הציבורי פועל הממנה אותו כ נאמן הציבור. נאמנות זו יש 6 ,מבקר המדינה דוח ביקורת על מינויים פוליטיים ומינויים בלתי תקינים במשרד לאיכות הסביבה( 2004 ), עמ' 6 . 14 |דוח ביקורת מיוחד במינוי פוליטי מועדפים שיקולים מפלגתיים על פני שיקולים ענייניים , ובעקבותיו נפגעת 'מהותו 'של השירות הציבורי ,ועלולה להיפגע איכותו המקצועית להפעיל בהגינות ו ,ביושר לא מתוך שיקולים זרים ולטובת הציבור שמכוחו ולמענו מסורה סמכות המינוי בידי הרשות הממנה. מינוי עובד בשירות הציבורי משיקולים זרים, ובהם אינטרסים פוליטיים- מפלגתיים, הוא מינוי פסול ויש בו משום מעילה באמון הציבור ש .הסמיך את הרשות הממנה על תכליתם של מינויים פוליטיים נאמר7 כי "הטעם העיקרי למינויים הפוליטיים במקרים רבים הוא... לחלק תפקידים ציבוריים כטובת הנאה כדי לחזק את מעמדו האישי של השר בקרב מפלגתו או בקרב ציבור מסויים .ואם כך ,יש במינויים כאלה יסוד חזק של ניצול תפקיד ציבורי לצרכים אישיים." בדוחות מבקר המדינה כבר התריע משרד מבקר המדינה ,כמה פעמים בעבר , על נגע מינוי עובדים למשרות במשרדי ממשלה ,ברשויות מקומיות ובחברות ממשלתיות מסיבות פוליטיות או אישיות8. על הנזקים הנובעים מהמינויים הפוליטיים נאמר כי "במינוי פוליטי מועדפים שיקולים מפלגתיים על פני שיקולים ענייניים , ובכך נפגעת ''מהותו של השירות הציבורי ,ועלולה להיפגע איכותו המקצועית . עוד פוגע מינוי שכזה בעקרון השוויון בין המועמדים לאייש משרה ,שהוא ערך יסוד בחברתנו" 9. החוק אינו מאפשר מינויים ש ל מועמד ים ,לכהונת דירקטור יו "ר דירקטוריון או מנכ "ל בחברה ממשלתית אם יש להם זיקה אישית, עסקית או פוליטית ל איזה שר משרי הממשלה, "זולת אם מצאה [הוועדה] כי יש לו כישורים מיוחדים בתחומי פעולתה של החברה, או שקיימים לגביו שיקולים של כשירות מיוחדת ."אחרת בנוסף לתנאי הכשירות הנדרשים לפי חוק זה מאגר מועמדים- נבחרת הדירקטורים עד2013 בחרו שרים מועמדים והעבירו את שמם לוועד ה. לאחר אישורה והמלצתה של הוועדה הם מינו אותם לדירקטורים. מאחר שלא היה בנמצא מאגר מועמדים בחרו לעתים השרים במועמד שהם נחשפו אליו באופן אישי או .במעגל המפלגתי, ולאו דווקא בשל כישוריו בשנת1989 פרס ם מבקר המדינה דו ח10 ו לפי ממצאי ו 61% מאנשי הציבור שהשרים מינו ל דירקטורים היו חברי מרכז של מפלגות הקואליציה. בדוח מ שנת 7 ,"י' זמיר, "אתיקה בפוליטיקה משפטים ( י"ז2 '), תשמ"ח, עמ250 . 8 ,מבקר המדינה דוח שנתי39 ( 1989 '), עמ642-627 ; דוח שנתי41 ( 1991 '), עמ6015-595 ; דוח שנתי43 ( 1993 '), עמ744-732 ; דוח שנתי44 ( 1994 '), עמ933-919 ; דוח שנתי47 ( 1997 ), 'עמ852-838 ; דוח שנתי48 ( 1998 ), עמ ' 918-872 ;דוח שנתי 52א ( 2001 ), עמ ' 314-283 ;דוח על מינוי דירקטורים מטעם המדינה בחברות ממשלתיות ( 1988 ;)דוח ביקורת על מינויים פוליטיים ומינויים בלתי תקינים במשרד לאיכות הסביבה ( 2004 ) ; דוח על מינוי דירקטורים מטעם המדינה בחברות ממשלתיות ( 1998 .) 9 ,מבקר מדינה דוח שנתי 52א ( 2001 '), עמ313 . 10 ,מבקר המדינה דוח על מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות( 1989 ) ', עמ38 . מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 15 1998 11 נמצא ששליש מאנשי הציבור המכהנים בתפקיד דירקטור וכמחצית מהיו"רים בקרב אנשי הציבור, .הם בעלי זיקה פוליטית בדוח זה העיר משרד ,מבקר המדינה כי "היות שה'מאגר' שממנו נבחרים הדירקטורים מצומצם יחסית נפגם עקרון שוויון ההזדמנויות. בהעדר מאגר חיצוני של מועמדים (בלתי תלוי ...בשרים), אין ביטחון שנבחרים האנשים בעלי הכישורים המתאימים ביותר לדעת משרד מבקר המדינה, יש לפעול להקמת מאגר חיצוני שאינו תלוי בשרים ."של מועמדים ראויים מן הציבור על המלצה זו שב וחזר משרד מבק ר המדינה גם בדוח שפורסם בשנת2006 12 . בהנחיית היועמ"ש משנת2003 נקבע בין היתר כי "אל לו לשר להסתפק בבחינתו של מועמד אחד, אלא עליו לבחון ולהשוות את כשרם ותכונותיהם של מספר מועמדים למינוי. לצורך זה עליו לעשות להרחבת מאגר האנשים שמתוכם ניתן לבחור את המועמדים הר אויים ביותר". עוד נקבע ש ראוי לשר ש "יחפש את ."מועמדיו בקרב כלל הציבור בשנת2003 מינתה הוועדה המייעצת למנהל הרשות13 ועדה משותפת לה ולרשות ,לצורך בחינת דרכי הפיקוח על החברות הממשלתיות. הוועדה המשותפת שבראשה עמד מר יחזקאל הרמלך , הגישה את המלצותיה לוועדה המייעצת באוגוסט2004 , והן נמסרו גם לשר האוצר. הוועדה המשותפת ציינה כי בחברות רבות חסרים דירקטורים, ולכן הן מתקשות לאייש ועדות חשובות כגון ועדת כספים וביקורת. עוד ציינה כי הנתונים שבידה משקפים תמונה עגומה של דירקטוריונים שאינם מתפ קדים במשך תקופות ארוכות. הוועדה המליצה ש הממשלה תמנה, לפי המלצת שר האוצר, ועדה ציבורית למינוי דירקטורים שתבדוק את כשירותם ואת התאמתם של מועמדים לכהונ ה של יו"ר דירקטוריון ו של מנכ"ל, .ותקים מאגר של אנשים המתאימים לדעתה לכהן כדירקטורים מתוך מאגר זה תמנה הוועדה .הציבורית את הדירקטורים לחברות הממשלתיות דוח ועדת הרמלך נדון בישיבת ועדת הכלכלה של הכנסת ב- 24.11.04 . בישיבה האמורה ציין יו"ר ועדת הכלכלה דאז חבר הכנסת שלום שמחון: "לאחרונה אנו עדים לביקורת ציבורית בכל הנוגע למינויים פוליטיים ולקשר ההולך ומתחזק בין הון וש לטון, בין היתר באמצעות מינוי מקורבים לנבחרי הציבור". בסיכום הדיון הוא ציין כי ועדת הכלכלה מחליטה לאמץ את מסקנות דוח ועדת הרמלך, וקרא לשר י המשפטים והאוצר לאמץ אותם גם כן . בינואר2005 הגישו כמה חברי כנסת הצעת חוק המאמצת את המלצות דוח ועדת הרמלך בעניין כינונה של ועדה ציבורית למינוי דירקטורים ולהקמת מאגר של א נ שים המתאימים לכהן כדירקטורים. ההצעה נדונה במאי2005 בוועדת השרים לחקיקה, בראשות שרת המשפטים דאז ציפי לבני, שגם ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינ ה14 מינואר2006 כי "בתיאום עם מציעי החוק נדחה המשך הדיון למועד מא וחר 11 ,מבקר המדינה דוח מבקר המדינה על מינוי דירקטורים מטעם המדינה בחברות ממשלתיות( 1998), עמ' 20 . 12 מבקר ה ,מדינה דוח שנתי57ב ( 2006 ), עמ' 125 . 13 סעיף53 לחוק קובע כי "שר האוצר ימנה למנהל הרשות ועדה מייעצת... מנהל הרשות ייוועץ עם ."הוועדה המייעצת בעניינים הנוגעים לכלל החברות הממשלתיות או לסוגי החברות 14 מבקר המדינה, דוח שנתי57 ( ב2006 '), עמ125 . 16 |דוח ביקורת מיוחד בנובמבר 2013 הוקמה נבחרת הדירקטורים הראשונה ,שנועדה לשמש מאגר שממנו יבחרו השרים מועמדים לדירקטוריונים של החברות שבאחריותם . את נבחרת הדירקטורים מנהלת הרשות יותר, על מנת לנסות ולתאם נוסח והליך מוסכם, אך עקב יציאת הכנסת לפגרת ."קיץ ופיזורה לאחרונה, לא העלו המציעים את ההצעה שוב לדיון בנובמבר2013 הכריז שר האוצר דאז מר יאיר לפיד על הקמת נבחרת דירקטורים (להלן- )הנבחרת שתשמש מאגר שממנו יבחרו השרים מועמדים לדיר קטוריונים של החברות ש.באחריותם את נבחרת הדירקטורים מנהלת רשות .החברות באתר האינטרנט שלה מציינת הרשות כי הקמת ה נבחרת היא תהליך ,תחרותי שוויוני ופומבי לאיתור מועמדים איכותיים ו מקצועיים לדירקטוריונים בחברות הממשלתיות , ו היא מהלך מרכזי העומד בבסיסה של הרפורמה שה רשות מובילה15 . ,התהליך מקנה הזדמנות לכלל הציבור להגיש את מועמדותו ובדרך זו הוא מרחיב באופן ניכר את מעגל המתמודדים, דבר התורם לאיכות המועמדים16. הקמת הנבחרת עולה בקנה אחד עם הנחיות ארגון ה- OECD שמדינת ישראל חברה בו משנת2010, הקובעות כי יש למנות דירקטורים בת הליך מובנה היטב, ענייני, מבוסס כישורים ושקוף17 . על פי נתוני הרשות, עד הקמת נבחרת הדירקטורים היו רק כ- 26% מהדירקטורים המכהנים בדירקטוריונים של החברות הממשלתיות בעלי ניסיון ניהולי בכיר וכ- 14% בעלי מומחיות פיננסית; רק כ- 56% מהדירקטורים המכהנים היו בעלי תואר שני ומעלה. לעומת זאת, בדיקה שקיימה הרשות בסוף 2016 העלתה כי בקרב הדירקטורים מתוך ה נבחרת המכהנים בפועל לכ- 69% ניסיון ניהולי בכיר, כ- 63% הם בעלי מומחיות פיננסית וכ- 81% מחזיקים ב תואר שני ומעלה ,. על פי הרשות מינוי מועמדים מתוך נבחרת דירקטורים הוביל לשיפור ניכר באיכות הדירקטורים המכהנים בחברות הממשלתיות והגדיל את .רווחיותן 51% מהדירקטו רים שמונו מתוך ה נבחרת ה ם נשים ו- 16% נבחרו מ המגזר הערבי . משרד מבקר המדינה רואה בחיוב הקמת נבחרת המשמשת מאגר רחב של מועמדים ומאפשרת בחירה שוויונית ,ומקצועית יותר שלא כמו בתהליך בחירת ,המועמדים לדירקטורים בעבר וזאת בהמשך להמלצות משרד מבקר המדינה .בשנים האחרונות להלן בתרשים1 :תהליך מינוי דירקטורים כולל גיוס מועמדים לנבחרת 15 ."אתר האינטרנט של רשות החברות, דף "דירקטוריםmof.gov.il/GCA/Directors 16 דוח של הרשות לצוות השרים לעניין הליכי מינוי למשרות בכירות בשירות המדינה וקציבת תקופת הכהונה (סעיף27 ,) 22.1.17 . 17 אתר האינטרנט של רש ות החברות הממשלתיות. "תרגום הקווים המנחים של ה- OECD על ממשל תאגידי בחברות ממשלתיות", ינואר2017 ', עמ24 . mof.gov.il/gca/about/documents/oecdguidelinehebrew.pdf מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 17 תרשים 1 :תהליך מינוי דירקטורים 18 |דוח ביקורת מיוחד בשנת2013 הקימה הרשות את "נבחרת2014 ", בשנת2015 את "נבחרת2015 " ובשנת2017 את "נבחרת2017 ."בנבחרת 2014 הושקעו כ- 2.5 מיליון ש"ח, ב נבחרת2015 - כ- 2.3 מיל י ון ש"ח ובנבחרת2017 - כ- 1.6 .מיליון ש"ח ה השקעות כולל ות תהליכי מיון של המועמדים ובניית מערכת ממוחשבת שתשמש את המדינה ל שנים .)הבאות (ראו להלן להלן בלוח1 :נתונים על שלוש הנבחרות לעיל לוח 1 : נתונים על נבחרות 2014 , 2015 ו- 2017 נבחרת 2014 נבחרת 2015 נבחרת 2017 * )מספר שולחי טופס מועמדות (מעוגל למאה 13,800 7,100 9,300 הגיל הממוצע של הניגשים לנבחרת 55 55 52 )גברים שניגשו לנבחרת (כלל האוכלוסייה 9,500 5,400 6,560 )נשים שניגשו לנבחרת (כלל האוכלוסייה 4,300 1,700 2,740 מועמדים מהאוכלוסייה הערבית שניגשו )(אחוז מכלל המגישים 444 ( 3.2% ) 284 ( 4% ) 343 ( 3.7% ) עברו תנאי סף 3,877 4,111 6,226 רואיינו 1,189 985 900 רשימת הנבחרת** 500 500 400 מספר הנשים בנבחרת 225 ( 50% ) 225 ( 50% ) 180 ( 50% ) מספר המועמדים מה מגזר הערבי (אחוז מהנבחרת) 50 ( 10% ) 50 ( 10% ) 40 ( 10% ) מינוי מועמדים מהנבחרת במועד סיום הביקורת145 143 - המקור: נתונים שמסרה רשות החברות למשרד מבקר המדינה בפברואר2017 . * נתוני נבחרת2017 נכונים ליוני2017 .והם אינם סופיים * * לפי ,פרסום רשות החברות הרכב נבחרת2017 - 40 ( מהמגזר הערבי10% ), והיתר360 , 50% גברים ו- 50% .נשים מהלוח עולה כי אף שרוב מגישי המועמדות לנבחרת היו גברים יהודים, הרשימה הסופית של כל אחת מהנבחרות כללה50% נשים ו- 10% ערבים, וזאת בשל .ייצוג הולם הנדרש בחוק מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 19 המשנה ליועמ"ש כתב יכ מטרתה של הנבחרת היא לסייע לשרים בבחירת מועמדים כאמור ,כי למרות הקמתה של הנבחרת מוטלת האחריות בעניין זה על השרים ,וכי הקמתה של הנבחרת אין בה כדי לכבול את שיקול דעתו של השר האחראי לענייני החברה נבחרת הדירקטורים לא עוגנה בחקיקה לאחר הקמתה של ה נבחרת בתחילת2014 פנתה בפברואר2014 היועצת המשפטית של משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ל עו"ד אבי ליכט( המשנה )ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי פיסקלי ,דאז ו כיום המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ניהול ותפקידים מיוחדים) (להלן- )המשנה ליועמ"ש , בבקשה לקבל הבהרה בנוגע לתקפות החוקית של הנבחרת לנוכח "קשיים בקידום הטיפול בהגשת מועמדים לכהונת דירקטורים לדיון בוועדה". במענה לפנייה זו (להלן- תשובת המשנה ליועמ"ש) כתב המשנה ליועמ"ש בחוות דעתו מאפריל2014 כי מטרתה של הנבחרת היא לסייע ולייעץ לשרים בבחירת מועמדים, ולמרות הקמתה של הנבחרת מוטלת הסמכות והאחריות על השרים, ואין בה כדי לכבול את שיקול דעתו של השר האחראי לענייני החברה. בנוגע למהלך הקמת הנבחרת הוא ציין: "אנו תמכנו במהלך וראינו בו ניסיון חד פעמי ליישום ההנחיה [הנחיית היועמ"ש], כאשר על בסיס הלקחים שיופקו מהליך זה ניתן יהיה לבנות בח קיקה מודל חדש למינוי הדירקטורים בחברות הממשלתיות". הוא הוסיף כי מנהל הרשות הציג בפני היועץ המשפטי לממשלה את כוונתו להוביל הליך חד- פעמי פתוח לאיתור דירקטורים, וזאת במסגרת תפקידה של הרשות לייעץ .לשרים בעניינים הנוגעים לחברות ממשלתיות נמצא כי מאז אפריל2014 הרשות פעלה אמנם לגיבוש שינוי החקיקה ,בנושא אך עד מועד סיום הביקורת ,כמעט שלוש שנים מאז תחילת פעולתה בנושא ,היא טרם העבירה טיוטה ראשונה להערות משרד י האוצר ו המשפטים ולא הסדירה את בחירת הנבחרת בדרך אחרת. בתשובתה מיוני2017 מסרה הרשות למשרד מבקר המדינה כי עיגון התהליך בחקיקה הוא ללא ספק רצוי, מכיוון שהוא יאפשר לשפר את התהליך ולהשיג תוצאות מיטביות בכל הנוגע למינוי המועמדים המתאימים ביותר כדירקטורים בחברות ממשלתיות, אך הוא אינו מחויב. אין כל ספק בנוגע לחוקיות התהליך גם בטרם עוגן בחקיקה, וזאת משום שלרשות מוקנית בחוק סמכות ייעוץ לשרים בעניינים הנוגעים לחברות ממשלתיות, ייעוץ הבא לידי ביטוי בבחירת המועמדים לנבחרת הדירקטורים הנעשית בידי הרשות. עוד השיבה הרשות כי נכון לעגן את התהליך בחקיקה כדי לחזק את נבחרת הדירקטורים, להקשות מאוד על ביטולה ולקבוע חובה ברורה של השרים לבחור מועמדים אך ורק מתוכה. היא הוסיפה כי על פי עמדתה יש להוציא לחלוטין את סמכות המינוי מידי השרים ולהעבירה לגופים מקצועיים, וציינה כי "דבר זה בלתי אפשרי בהתאם לדין הקיים ומחייב תיקון חקיקה". לפיכך, היא "פעלה במהלך השנים לגיבוש תיקוני חקיקה ואולם הרוח הפוליטית נשבה לכיווני ם אחרים ולא נראה היה כי ניתן היה ."לקדמם לאחר מועד סיום הביקורת הגישה הרשות ביולי2017 הצעה לתיקון החוק הכוללת בין היתר העברת סמכות מינויים של דירקטורים מידי השרים לידי ועדה ציבורית; עיגון נבחרת הדירקטורים בחקיקה; הסמכת הרשות לקבוע, בהסכמת השרים, את ההרכב הרצוי של הדירקטוריון בכל חברה; הפחתה של שיעור 20 |דוח ביקורת מיוחד המועמדים לא נדרשו לצרף מסמכים המאמתים את פרטיהם ,ולפיכך ייתכנו מקרים שבהם תתבסס הוועדה בהחלטותיה על מידע לא מדויק שמסר מועמד הדירקטורים מקרב עובדי המדינה וביטול דירקטורים שהם עובדי החברה; וחיזוק סמכויות הפיקוח של הרשות, ובכלל זה להקנות לה סמכויות להטיל עיצומים .כספיים על נושאי משרה בחברות הממשלתיות משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי למרו ת פרק הזמן שעבר מאז2014 היא התעכבה כשלוש שנים בהעברת הצעה לתיקון החוק. עוד מעיר לה משרד מבקר המדינה כי מאחר שתשובת המשנה ליועמ"ש התייחסה לנבחרת כמהלך חד- ,פעמי, כל עוד היא לא השלימה את הליך החקיקה על הרשות היה לבקש מהמשנה ליועמ"ש אישור מח ו דש ל הקמת ה .נבחרת על הרשות להשלים בהקדם את הליך חקיקה שבו החלה. הקמת נבחרות הדירקטורים מאז2013 קיימה הרשות שלושה סבבים של גיוס לנבחרת הדירקטורים , שבעקבותיהם הוקמו שתי נבחרות. תהליך בחירת המועמדים לנבחרת התקיים באופן הזה: הרשות פרסמה קול קורא המזמין מועמדים להגיש מועמדות לכהונה כדירקטורים בחברות ממשלתיות. הגשת המועמדות נעשתה באמצעות מערכת אינטרנטית ייעודית שפותחה ותופעלה במיקור חוץ באמצעות חברת משאבי אנוש (להלן- .)הספק אימות הצהרות המועמדים בנבחרת2015 המועמדים נדרשו לצרף לשאלון האינטרנטי קורות חיים ותעודות המעידות על ה שכלה רלוונטית. כמו כן, היה עליהם למלא פרטים על הניסיון התעסוקתי שלהם ועל כהונה בעבר בדירקטוריונים. המועמדים לא נדרשו לצרף מסמכים המאמתים מידע זה. הרשות הסבירה במהלך הביקורת כי אימות כאמור ידרוש .משאבים עצומים שאינם מצויים בידה עוד הסבירה הרשות כי בה י עדר סמכויות הנוגעות ל בדיקה וחקירה של המידע ש המועמד מוסר , בהחלט י י תכנו מקרים ש הוועדה תתבסס בהחלטותיה על מידע לא .מדויק שמסר מועמד משרד מבקר המדינה מעיר כי על הרשות לדרוש מהמועמדים מסמכים לאימות הצהרותיהם בשאלון האינטרנטי. הדבר יוכל להגביר את ההרתעה מפני ניסיונות למסור מידע שאינו אמתי ולשמש את הרשות .לבדיקות נקודתיות בעת הצורך או לבדיקות מדגמיות מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 21 קבלה לנבחרת כרוכה בעמידה בדרישות השכלה ,ותק וניסיון מחמירות יותר מהדרישות שנקבעו בחוק אופן קביעת הניקוד בנבחרת2015 הרשות סי ננה את המועמדים בשלושה שלבים: שלב ראשון- תנאי סף הכוללים השכלה וניסיון תעסוקתי (שלא תרמו לניקוד); שלב שני- ,ניקוד בגין ותק בכירות וכהונה בדירקטוריונים; שלב שלישי- ראיון. הספק ניקד את המועמדים על פי כללי הניקוד שקבעה הרשות (להלן- )כללי הניקוד , ומועמדים שעברו את הניקוד המזערי זומנו לראיון שהתקיים עם פסיכולוג מטעם הספק ועם נציג .הרשות. המועמדים שקיבלו ניקוד משוקלל מעל ניקוד מסוים התקבלו לנבחרת נבחרת2015 ,כללה שישה פרופילים שונים: מומחה ניהולי בכיר, מומחה פיננסי מומחה משפטי ומומחי תוכן (בתחומי הביטחון, התש תיות והחברה), כאשר לכל פרופיל נקבע ניקוד מינימלי אחר. כל מועמד יכול היה לגשת לכל אחד מהפרופילים ואף ליותר מפרופיל אחד. בסיום התהליך העבירה הרשות לשרים .את שמות המועמדים שהתקבלו לנבחרת על פי הפרופילים שקבעה כדי לאפשר לשרים בחירה רחבה נקבע כי מספר המועמדים ב נבחרת יהיה500 , כאשר 10% י היו מה מגזר הערבי ו- 50% י היו נשים , הכול לפי כללי ייצוג הולם .בדירקטוריונים ,נוסף לכך כחלק מהתפתחות ת ,הליך האיתור הסבירה הרשות בתשובתה כי היא בחנה מחדש את צ ו רכי החברות הממשלתיות לקראת ת הליך בחירת נבחרת2015 , ול פי ה צרכים העדכניים החל יטה להרחיב את מספר הפרופילים מאחד ל שישה פרופילים: פרופיל ניהולי בכיר, פרופיל מומחה חשבונאי- פיננסי, מומחה משפטי ומומחי תוכן בתחומי הביטחון, ה תשתיות ו "החברה. הרשות קיימה הליכים של "שולחנות עגולים ו בהם השתתפו גורמים מקצועיים רבים מתחומים שונים, הן מהמגזר הציבורי הן מהמגזר העסקי, ו כן אנשי מפתח בחברות הממשלתיות עצמן. את ת הליך קביעת הניקוד ליוו ה .הספק לאחר שהתקבל ניקוד המועמדים בשלב הראשון קבעה הרשות את .ניקוד המעבר לראיון לפי מספר הדירקטורים הנדרש לכל פרופיל, מגדר ומגזר פעולה דומה נעשתה לאחר שהתקבל ניקוד המו.עמדים בראיון יצוין כי קבלה לנבחרת כרוכה בעמידה בדרישות השכלה, ותק וניסיון הגבוהות מהדרישות שנקבעו בחוק. למשל, דרישות הסף לכניסה לנבחרת כוללות ניסיון תעסוקתי של שבע שנים לפי הפרופיל שהמועמד ניגש אליו, ומהן ארבע שנים ,בעשור האחרון. כמו כן30% מהניקוד שניתן למועמד הוא על ראיון שהוא נדרש לעבור, ועד30 נקודות ניתנו בגין כהונה בדירקטוריונים, על פי ההגדרות .של הרשות עם פרסום קול ה קורא קבעה הרשות מהו מספר המועמדים הנדרש לכל פרופיל. לאחר שהמועמדים בכל פרופיל קיבלו נקודות בקריטריונים הקשיחים והרכים נקבע ניקוד מינימלי לכניסה ,לפרופיל כך שמספר המועמדים ש י יכנסו יהיה ל פי מספר הדירקטורים הנדרש לכל פרופיל; הכו ל ל פי דרישות החוק לעניין ייצוג הולם לנשים ול מגזר .הערבי מהאמור לעיל עולה כי הרשות לא פרסמה מהו מספר המועמדים הנדרש .לכל פרופיל משרד מבקר המדינה ,מעיר לרשות כי ראוי שתפעל בהתאם וכך תבטיח תהליך מיון אובייקטיבי, הוגן, שוויוני.ושקוף 22 |דוח ביקורת מיוחד בתשובתה מסרה הרשות כי לא נפל פגם בעבודת ה משום אף ש על פי שנתון זה לא פורסם ,הוא נקבע מראש לפני היציאה תל הליך ולא הותאם לתוצאות יו. מובן כי היעדר הפרסום לא נבע מחוסר רצון לשקיפות, אלא מכך שהרשות לא ראתה בפרסום מידע זה כדבר מהותי למועמדים; על כל פנים אין בהיעדר פרסום מוקדם פגיעה במי מהמועמדים שניגשו לתהליך. בכל אופן, היא מקבלת את הערת משרד מבקר המדינה ותפרסם בהליכים הבאים את מספר המועמ דים הנדרש לכל פרופיל ,כחלק מנוהל האיתור . הראיון הוא שלב מהותי לש ניקוד ו ערך רב. דף עזר לביצוע ראיון הכולל מאגר שאלות שעל המראיין לשאול את המועמד משמש אותו בזמן הראיון. במהלך הראיון המראיין נדרש לסמן בדף העזר את השאלות שנשאלו (מתוך מאגר סגור של שאלות) ו את ה .תשובות שהתקבלו הרשות ""הקצתה30 נקודות בעבור הראיון .משרד מבקר המדינה בדק את מסמכיהם של 48 ראיונות. נמצא כי ב- 18 מתוך48 המקרים שנבדקו לא מולאו במסמכי הראיון עיקרי ההתרשמות של המראיינים מתשובות המועמד על כל השאלות שנשאל או על חלקן. ב- 10 מקרים מתוכם לא ניתן הסבר במסמכי הראיון לניקוד שניתן למועמד בכל הפרמטרים או בחלקם, ובמקרה אחד המועמד נשאל .שאלות שלא ממאגר סגור, שלא על פי נוהל הרשות לפיכך, נפגע פוטנציאל ההשגה .האפקטיבי של מועמדים על הניקוד שקיבלו בראיון על הרשות להקפיד על רישום מלא של התרשמות המראיינים מהמועמדים בכל הפרמטרים ולהקפיד לשאול שאלות ממאגר סגור כדי .לשמור על הליך הוגן ושיוויוני הרשות בתשובתה מסרה כי היא מקבלת את הערת משרד מבקר המדינה בעניין ההקפדה ה יתרה על מסמכי הראיונות, ולפיכך חידדה את נוהל עבודתה הפנימי, גם מול הספק החיצוני, כך שנתוניו של כל מרואיין מוזנים באופן ישיר למערכת הממוחשבת עם תום הריאיון. היא הוסיפה כי ממצא זה כבר יושם בתהליך בחירת נבחרת2017 . כללי ניקוד מועמדים לנבחרת2015 כאמור, ניקוד המועמדים נעשה בידי הספק על פי כללי הניקוד הנוגעים לכל אחד מששת הפרופילים של הנבחרת. בין היתר, הניקוד ניתן לפי ותק, בכירות .תפקיד, היקף כספי של התאגיד שבו עבד המועמד וכהונה בדירקטוריונים 1 . המועמדים בפרופיל ניהולי בכיר נדרשו לפרט את התאגידים שבהם כיהנו או שה ם מכהנים בהם, את היקפם הכספי, את מספר העובדים בהם וכן את התפקיד שמילאו או שהם ממלאים. הניקוד השתנה לפי היקף הכספי של התאגיד ומספר עובדיו. להלן דוגמאות לפרטים שמילאו שני מועמדים בנוגע :לניסיונם התעסוקתי בחברות החזקה מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 23 א. מועמד א' התמודד בפרופיל ניהולי בכיר. במסג רת הניסיון התעסוקתי שלו הוא פירט בשאלון כי כיהן בתפקיד יו"ר דירקטוריון של חברת החזקות המעסיקה יותר מ- 30 עובדים והמחזור הכספי שלה הוא 400-101 .מיליון ש"ח ב. מועמד ב' התמודד בפרופיל ניהולי בכיר, בפרופיל תשתיות ובפרופיל .פיננסי במסגרת הניסיון התעסוקתי שלו הוא פירט בשאלון כי כיהן כמנכ"ל חברת החזקות מדווחת18 המעסיקה יותר מ- 30 עובדים והמחזור הכספי שלה נע מ- 501,000 .ש"ח למיליון ש"ח יצוין כי קיימות חברות החזקות משני סוגים: חברת החזקות פסיבית- חברה המחזיקה רק במניות של חברות והיא מנה לת השקעות במניות של חברות מוחזקות; חברת החזקות אקטיבית- חברה בעלת פעילות עסקית עצמאית שמטעמים כלכליים שונים מקימה חברות בנות ומחזיקה בהן וכן מתווה מדיניות של חברות מוחזקות. בחברת החזקה פסיבית אין משמעות מהותית להיקף הכספי ולמספר העובדים משום שהיא אינה דור שת ניהול. נמצא כי הרשות לא הבחינה מראש בין חברות החזקות כאמור וניקדה את המועמדים ללא הבחנה כאמור. יצוין כי במקרים שנבדקו קיבלו המועמדים את מלוא .הניקוד נמצא כי בכללי הניקוד אין התייחסות ל"חברות החזקות" ולהבחנה ביניהן, ושני המועמדים קיבלו את מלוא הניקוד בגין הפרטים האמורים. הבחנה מראש בין חברות החזקות בנושא כללי הניקוד .עשויה הייתה לשנות את הניקוד של כל אחד מהמועמדים בתשובתה מסרה הרשות כי קביעת קריטריון של חברות החזקות א הי החלטה מקצועית ש התבססה על בדיקה מעמיקה, שהתקבלה על ידה על פי ראייתה והיכרותה עם הכשי רויות הנדרשות מדירקטור בחברה ממשלתית, ולפי היכרות מעמיקה עם החברות הממשלתיות והמגזר הפרטי הרלוונטי, ו לאחר .התייעצות עם גורמים רבים ,עם זאת הערת משרד מבקר המדינה נרשמה לצורך תהליך הפקת הלקחים לקראת ת הליך בחירת נבחרת הבא . הרשות ציינה כי כאשר יתקיים דיון על ה פרופילים הרלוונטיים להערה זו יילקח הדבר בחשבון ו י יבחן שוב. 2 . רואי חשבון המועמדים לנבחרת בפרופיל פיננסי מקבלים נקודות על בכירות באופן הזה: שותף מנהל במשרד רואה חשבון מה- 5 19BIG מקבל20 נקודות; שותף במשרד רואה חשבון מה- 5 BIG מקבל15 נקודות; שותף מנהל במשרד רואה חשבון שהוא חלק מפירמה בין-לאומית ואינו מה- 5 BIG מקבל10 נקודות; שותף מנהל במשרד רואה חשבון שאינו חלק מפירמה בין- "לאומית או "שותף תיקים הכפוף לשותף במשרד רואה חשבון מה- 5 BIG מקבלים8 .נקודות 18 חברה הנסחרת בב.ורסה לניירות ערך של תל אביב 19 .חמשת משרדי רואי החשבון הגדולים בישראל 24 |דוח ביקורת מיוחד נמצא כי רוב הניקוד על בכיר ות מקרב רואי חשבון ניתן על כהונה במשרדים מה- 5 BIG בעוד שקיימים משרדי רואי חשבון נוספים שמכהנים בהם רואי חשבון שניתן להגדיר את תפקידם כ"בכיר", והם אינם מה- 5 BIG . הרשות מסרה בתשובתה כי קביעת הקריטריונים כך ש רוב הניקוד על בכירות ניתן על כהונה במשרדים מה- BIG 5 הייתה החלטה מקצועית , וזאת בדומה להחלטתה המקצועית בנושא חברות החזקות ומתוך היכרות ה מבנה של שוק רואי החשבון בישראל ,. עם זאת הערת משרד מבקר המדינה נרשמה לצורך תהליך הפקת הלקחים לקראת ת הליך בחירת נבחרת הבא. הרשות ציינה כי כאשר יתקיים דיון על פרופיל ניהולי בכיר ופרופיל חשבונאי- .פיננסי יישקל הדבר שוב 3 . מועמדים לנבחרת ש בוחרים בפרופיל פיננסי מקבלים ניקוד בין היתר על כהונה כחשב או כמנכ"ל. נמצא כי הרשות נותנת נקודות למנכ "ל ולחשב באופן זהה, ל פי סוג החברה ש בה הם מכהנים20 ,על אף השוני העצום בין התפקידים . הרשות הסבירה בתשובתה כי לדעתה בפרופיל פיננסי נכון לתת ניקוד זהה לשני התפקידים משום ש"תפקיד החשב הוא התפקיד הבכיר ביותר בחברה בתחום הפיננסי, וכי לעניין זה בלבד (קרי מומחיות פיננסית), לא נראה ."שנכון בהכרח להגדיר את המנכ"ל כבכיר יותר משר ד מבקר המדינה מעיר לרשות כי תפקיד החשב אינו התפקיד הבכיר ביותר בתחום הפיננסי, וזאת לנוכח תפקיד סמנכ"ל כספים, ולעניין פרופיל .פיננסי קיימת הבחנה ברורה בין תפקיד מנכ"ל חברה לתפקיד חשב חברה 4 . בפרופיל פיננסי ניקדה ,הרשות תחת הקטגוריה מומחיות פיננסית, בעבור "הכרות עם התקינה הבינלאומית ."נמצא כי אין מוגדר מהי הה י כרות .הנדרשת הרשות ציינה בתשובתה כי היא מקבלת את הערת משרד מבקר המדינה ו היא תשקול חידוד ה של .הגדרת רכיב זה 5 . תחום חינוך, רווחה ותרבות מכיל באופן טבעי גם את העיסוק בקליטה ועלייה. הרשות ניקדה ניסיון תעסוקתי במגזר הממשלתי רק בתחומים חינוך, חברה, רווחה ותרבות. נמצא כי הניסיון התעסוקתי חסר את תחום .הקליטה בתשובתה מסרה הרשות כי "במידה והיה ומועמד אשר היה מציין פרויקטים ."'בתחום הקליטה, הוא היה מקבל על כך ניקוד במסגרת תחום ה'חברה 20 חברה מדווחת, חברה פרטית עם מחזור כספי של יותר מ- 100 מיליון ש"ח וחברה פרטית עם מחזור כספי של100-50 .מיליון ש"ח מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 25 מערכות המחשוב של הרשות אינן מאפשרות לנתח את הסיבות לערעורים שהוגשו ,זאת על אף כמות הערעורים הגבוהה נמצא כי391 מתוך כ- 7,100 מועמדים לנבחרת2015 (כ- 5% ) ערערו על דחיית מועמדותם21 ; 253 מתוכם ערערו על תנאי סף ו- 138 ערערו על הניקוד (כ- 1.9% .) הנתונים והמערכות של הרשות אינם מאפשרים לנתח את הסיבות לערעורים .שהוגשו עולה כי מקצת מתכולת הגדרת פרופילים, תנאי הסף והניקוד אינם .ברורים דיים תנאי סף שאינם ברורים דיים הטעונים שיקול דעת נרחב של ה גורם הממיין, עלולים לפגוע בעקרון השוויון משום ש הם תלויים בהערכה .של הבודק משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי לנוכח התפיסה שתהליך בחירת דירקטורים אמור להיות שוויוני, תחרותי ושקוף, עליה לקבוע כללי ניקוד ברורים, מדויקים ושקופים שישקפו תהליך בחירה .כאמור 21 .בקשת עיון בניקוד שניתן למועמד וערעור עליו אם לדעת המועמד הדבר נדרש 26 |דוח ביקורת מיוחד איוש חסר בדירקטוריונים להלן בלוח2 איוש הדירקטוריונים, נכון למאי2017 : לוח 2 :איוש הדירקטורים (נכון למאי 2017 ) סוג החברה )(פעילות חברות ממשלתיות גדולות חברות ממשלתיות לא גדולות סה"כ ממשלתיות חברות בת ממשלתיות חברות מעורבות מספר החברות בקטגוריה 18 43 61 13 14 מספר חברות ללא יו"ר 7 (39%) 32 (74%) 39 (64%) 10 (77%) 11 (79%) אין מינימום לפעילות דירקטוריון 0 8 (19%) 8 (13%) 5 (38%) 5 (36%) חברות בהן אין קוורום 0 15 (35%) 15 (25%) 4 (31%) 6 (43%) אחוז ממוצע איוש דירקטוריון 64% 48% 54% 47% 43% אחוז ממוצע איוש דירקטוריון לאחר התאמת גודל הדירקטוריון 74% 61% 66% 60% 43% מספר חברות בהן חסר יותר מ50% מהדירקטוריון2 16 18 6 1 מספר חברות בהן חסר יותר מ50% מהדירקטוריון לאחר התאמת גודל הדירקטוריון 1 12 13 5 1 המקור :נתוני .הרשות מהלוח עולה כי בכל סוגי החברות הממשלתיות, חברות בנות ממשלתיות וחברות מעורבות ישנו מספר משמעותי של דירקטוריונים שבהם אין מכהן יו"ר, אין מספר מינימלי של דירקטורים כקבוע בתקנון החברה (להלן- )קוורום ,ואף לא מינימום לפעילות. למשל, בדירקטוריונים של נמל חיפה של החברה הממשלתית לתיירות ושל החברה לפיתוח מזרח ירושלים אין קוורום, אין מינימום לפעילות ואף אין מכהן יו"ר. משרד מבקר המדינה מעיר לשרים האחראים לחברות הממשלתיות כי עליהם לפעול למינוי דירקטורים כדי לק יים לכל הפחות קוורום ומינימום לפעילות וכן למנות .יו"ר, כנדרש בחוק ,בין יתר תפקידי הדירקטוריון על פי החוק עליו לקבוע את המדיניות הכללית של החברה ו מטרותיה ואת פעולותיה הפיננסיות. על הדירקטוריון לקבוע מדי שנה את תקציבה השנתי של החברה ו אופן ביצועו ואת השימוש ב מקורות מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 27 בהיעדר הקוורום הנדרש בתקנוני חברות נפגעת יכולת הפיקוח והבקרה על פעילותן ,וממילא גם נפגעת המדינה כבעלת המניות של החברות העומדים לרשותה וכן את תכנית הפעולה של החברה לאותה שנה ותכניותיה לטווח ארוך . עליו ,לעקוב ברציפות אחר הגשמת המדיניות יישום תכניות החברה ו ניצול תקציבי ה . כמו כן, על הדירקטוריון לבחור את נושאי המשרה הבכירים בחברה ולפקח ב אופן נאות על האנשים שמינו לניהול ע נייני החברה. בהיעדר קוורום נפגעת יכולת הפיקוח והבקרה על פעילות החברה וממילא גם נפגעת .המדינה כבעלת המניות ,למשל בדוח מ שנת2005 העיר משרד מבקר המדינה22 כי הוא רואה בחומרה השארת חברה ממשלתית, קל וחומר חברה כתעשייה האווירית, ללא יו"ר דירקטוריון במהלך תקופה ארוכה וללא קוורום בדירקטוריון. מציאות זו פוגעת בתפקוד החברה ובהשגת יעדיה הכלכליים והביטחוניים , וממילא גם פוגעת במדינה כבעלת מניות , ו היא מ נוגדת לכללי.מינהל תקין במהלך2016 שלחה הרשות מכתבי עדכון רבעוניים לשרים בנוגע למצב איוש הדירקטוריונים בכל החברות שב ,אחריותם לרבות קוורום חסר או היעדר יו"ר. במכתב ים אלו מופיעה גם תזכורת על מועמדים ה ממתינים לחתימת השרי ם על ,כתבי המינוי שלהם. כמו כן הרשות יוזמת מדי פעם בפעם פניות פרטניות ל,שרים האחראים ליועציהם ולעוזריהם ולעוזר שר האוצר במטרה לאייש את הדירקטוריונים של החברות הממשלתיות שבאחריותם . יצוין כי אחת לחודש מעבירה הרשות לשרים האחראים, לעוזריהם ולשר האוצר טבלה מעודכנת עם הרכב הדירקטוריונים של כל החברות שהם אחראים להן ומציינת בפניהם את .המחסור בדירקטורים לאותו מועד בתשובתה ציינה הרשות כי היא רואה חשיבות רבה באיוש הדירקטוריונים לצורך פעילות סדירה של החברות הממשלתיות, לכן היא ממשיכה בכל עת בניסיונות לקדם מינויים מקצועיים בחברות הממשלתיות ולהביא ל ידי שיפור באיוש הדירקטוריונים. איוש דירקטוריונים בחברות קטנות את החברות הממשלתיות מסווגת ועדה לסיווג חברות ממשלתיות ברשות לפי גודלן ומורכבותן ועל פי ניקוד הנע בין1 ל- 10 ( 1 ) לחברה הגדולה והמורכבת ביותר. הסיווג משפיע על שכר ו של ה מנכ"ל ו על שכרם של "הפקידים "הבכירים23 ה נגזר ,משכרו של המנכ"ל על גמול הדירקטורים המעוגן בתקנות החברות הממשלתיות (כללים בדבר גמול והוצאות לדירקטור מקרב הציבור בחברות הממשלתיות), התשנ"ד- 1994 , על שכר יו"ר פעיל ועוד . הגמול לדירקטור נע בין740 ש"ח לישיבה (עד12 ישיבות בשנה) לחברה שסיווגה1 ל- 1,470 ש"ח לישיבה (עד60 ישיבות בשנה) לחברה שסיווגה10 ( 1 ). 22 ,מבקר המדינה דוח מבקר המדינה על מינויים לדירקטוריון התעשייה האווירית( 2005 ,) עמ' 20 ו- 22 . 23 כהגדרתם בסעיף32 ()(א4 .) לחוק 28 |דוח ביקורת מיוחד באיתור מועמדים מהנבחרת הושקעו משאבים וכספים רבים. נמצא כי במקרים אחדים בחרו שרים במועמדים מהנבחרת לכהונה בחברה ממשלתית כלשהי ,ואלו סירבו להתמנות משום שלדעתם כישוריהם גבוהים מהנדרש באותה החברה או שהתמורה לכהונה אינה משמעותית לטעמם .לפיכך, נמצאו דירקטוריונים שפעלו בהרכב חסר ולעתים אף ללא קוורום . להלן דוגמאות: 1 . בספטמבר2015 דירקטוריון חברה א' כלל שלושה דירקטורים (הרכב .)מקסימלי הוא שבעה דירקטורים והרכב חוקי הוא חמישה דירקטורים במסמך המפרט את איוש הדירקטוריונים של החברות שהשר אחראי להן ."נכתב כי "ללא תגמול אין מעוניינים להשתתף מהנבחרת למעט מי שצוין 2 . בספטמבר2015 דירקטוריון חברה ב' כלל שלושה דירקטורים (הרכב מקסימלי הוא12 .)דירקטורים במסמך המפרט את איוש הדירקטוריונים של החברות שהשר אחראי להן נכתב" כי רב הדירקטורים בנבחרת אינם מעוניינים לכהן ]'[בחברה ב ללא תמורה." 3 . מועמדת ג' שהתקבלה לנבחרת2015 נבחרה על ידי השר האחראי לחברה ג', אך היא הודיעה לו שהיא מסרבת להתמנות לתפקיד המיועד כי היא חושבת שתוכל לתרום יותר בחברה גדולה כגון חברת החשמל לישראל .בע"מ בתשובתה ציינה הרשות כי חברה א' היא חברה ממשלתית- עירונית שבה תחולת התקנות מותנ י ת בקבלת אישור ם של ,ועדת הביקורת של הדירקטוריון ו של האסיפה הכללית . חברה ב' היא עמותה ש תקנות החברות הממשלתיות (כללים )בדבר גמול והוצאות לדירקטור מקרב הציבור בחברות הממשלתיות, התשנ"ד- 1994 (להלן - )תקנות הגמול , אינן חלות עליה. עוד ציינה הרשות כי במסגרת טיוטת התיקון לחוק יא ה מבקשת למחוק סעיף זה כדי שאלו יהיו זכאים לגמול . הרשות הוסיפה כי היא ,פועלת בימים אלו לתיקון תקנות הגמול ו זאת כדי ש יהיה ניתן לשלם גמול לדירקטורים המכהנים בחברו ש ת לא ניתן בהן גמול על פי התקנות, כפי שניתן לראות בדוגמאות המובאות לעיל . טיוטת תיקון הופצה להערות החברות הממשלתיות ונשלחה ללשכת שר האוצר ביום5.7.16 , וכעת .הרשות צפויה לפעול לקידום הנושא מול לשכת מנכ"ל משרד האוצר אשר " לחברה ג', הרשות סבורה כי כמו בכלל המשק , אין זה מופרך כי מספר מועמדים (לא רב) אשר עברו את המיונים, יבחרו לוותר על המשרה מסיבותיהם שלהם ובתוך כך גם נושא החברה הספציפית אליה הוא נבחר, גודלה, הגמול המשולם וכיוצא בזה." מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 29 הרכב חסר של דירקטוריונים גע ופ בתפקודן של חברות ממשלתיות ,וממילא באינטרס הציבורי .על הרשות למפות ולנתח את הסיבות לאיוש החסר של הדירקטוריונים בחברות כאמור מציאות שבה חברות ממשלתיות רבות, חלקן בעלות חשיבות ציבורית והיקפי פעילות עסקית נ ,יכרים, פועלות עם דירקטוריון בהרכב חסר ובחלק מהמקרים אף ללא יו"ר קבוע, פוגע בתפקודן, ביכולת לקיים בקרה ופיקוח ציבוריים נאותים ובאינטרס הציבורי ומתן המוצרים או השירותים לאזרח. לפיכך, על הרשות למפות ולנתח את הסיבות לאיוש החסר בחברות אלו. על השרים האחראים לקד י נו ימ ם יו"ר, כנדרש בחוק, ובחירת ,דירקטורים באופן מידי בחברות שבהן אין מינימום לפעילות הדירקטוריון ,ולמצוא פתרונות שיבטיחו איוש מלא בדירקטוריונים של כל החברות לרבות בחינת ביצוע שינויים בגמול המשולם לדירקטורים בחברות שבהן משולם גמול מזערי או אין הוא משולם כ לל ובשל כך יש מינוי חסר .במועצות המנהלים בחירת עובד מדינה לתפקיד דירקטור כאמור, החוק קובע כי "מספר הדירקטורים מבין עובדי המדינה לא יעלה על "שני שלישים מכלל חברי הדירקטוריון שנתמנו כנציגי הממשלה . החוק קובע גם את תנאי הכשירות של דירקטור מטעם המדינה- .נציג ציבור או עובד מדינה בהנחיית היועמ"ש צוין כי ישנה חשיבות למינויים של עובדי מדינה לדירקטורים בחברות ממשלתיות, ו"כלי לשמירה על אינטרס הציבור בחברות הציבוריות הוא שילובם של עובדי מדינה מקצועיים, הן מתוך המשרדים האחראים על החברות הממשלתיות... והן מקרב משרדים נוספים... מינוי עובד מ דינה, שצבר נסיון ,מקצועי, הנוגע לפעילות החברה, במסגרת עבודתו במשרד הממשלתי הרלוונטי ."חזקה עליו כי הוא מינוי מקצועי מובהק מן הראוי שגם בחירת דירקטורים מקרב עובדי המדינה תיעשה בתהליך .שוויוני ושקוף בתשובתה מסרה הרשות כי ככל שלא נקבעה הוראה מפורשת במסמכי הי ,סוד רשאים השרים למנות דירקטורים עובדי מדינה בהתאם לשיקול דעתם, ובלבד שהמועמדים יעמדו בתנאי הסף הקבועים בחוק ושמספרם לא יעלה על הקבוע .בחוק עם זאת, כדי לסייע ל ה ם ב ת הליך איתור ובחיר ה של מועמדים מקרב עובדי מדינה היא גיבשה הצעה ל בניית מנגנון תחרותי, שוויוני ו שקוף לבחירת .עובדי מדינה כדירקטורים באמצעות מנגנון זה מועמד לכהונה כדירקטור מקרב עובדי המדינה נבחן ל פי ,קריטריונים שנקבעו מראש ו בהם ניסיון ו השכל.ה הצעה כזאת כבר הוצגה בעבר בפני יועץ שר האוצר. לאחר דיון בנושא ביקש יועץ השר כי התהליך ימשיך מול מנכ"ל משרד האו צר. עד שיוסדר ה ת הליך כולו, משנת2016 החלה הרשות לקיים ראיונות לעובדי מדינה ו לא להסתפק רק .במילוי השאלון לוועדה לבדיקת מינויים נושא זה נמצא בתכניות העבודה של 30 |דוח ביקורת מיוחד ראוי לשר שלא יצמצם את הביקוש אחר מועמדים לחוג מכריו האישיים או אנשים הקשורים למפלגתו , אלא יחפש את מועמדיו בקרב כלל הציבור" הרשות לשנת2017 , ובימים אלו צפויה הרשות לסיים את תהליך גיבושו של נוהל פורמלי להסדרת תהליך מינוי של.דירקטורים עובדי מדינה הליך תואם נבחרת הנחיית היועמ"ש קבעה כי על השר חלה" חובה למנות את האדם המתאים ביותר לתפקיד ". על השר לוודא את כישורי המועמד " ,מבחינת השכלתו מקצועו, ידיעותיו, מיומנותו וכישוריו וכן את ניסיונו והבנתו בתחום הניהול העסקי ."נוסף ,לזה "חובה על השר לשקול את תכונותיו האישיות של המועמד וכן את מידת התאמתו להרכב המצוי של הדירקטוריון ויכולתו לפעול במסגרת הרכב זה. הכל כדי לוודא שהמינוי יהיה לטובת החברה ולטובתה בלבד, וכי המועמד יפעל באופן תקין ויעיל, ומתוך טוהר המידות הראוי לניהולה של חברה ממשלת ית". ההנחיה מפרטת כי על השר "לבחון ולהשוות את כשרם תכונותיהם של מספר מועמדים למינוי " ולא להסתפק בבחינתו של מועמד אחד" ; לצורך זה עליו לעשות להרחבת מאגר האנשים שמתוכם ניתן לבחור את המועמדים הראויים ביותר... כדי שלא לפתוח פתח לחשש של מינוי מקורבים, ראוי לשר ש לא יצמצם את הביקוש אחר מועמדים לחוג מכריו האישיים או אנשים הקשורים למפלגתו, אלא יחפש את מועמדיו בקרב כלל הציבור.. . על הליך המינוי להביא בחשבון את עקרון הייצוג ההולם שנקבע בחוק לגבי מגזרים ,שונים ובכלל זה את החובה לערוך חיפוש אקטיבי של מועמדים ומועמדות מתאי מים לתפקיד. אי- קיום חובה חוקית זה יכול שיגרור פסלות משפטית של המינוי. על המינוי להיעשות בהליך מסודר ומובנה)" (ההדגשה במקור. גם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה כתב בחוות דעתו ב- 2014 כי "קיומה של רשימה של מועמדים שאותרו בהליך פומבי ופתוח, על בסיס קריטריונים מקצוע יים ואמות מידה שוויוניות ][נבחרת הדירקטורים , מטילה על השרים האחראיים חובה מוגברת להציע מועמדים מקרב הציבור בעלי כישורים שאינם ."נופלים מאלה של המועמדים שעלו בהליך לאחר בחינה של מספר מועמדים במקרה ששר בחר במועמד שלא מהנבחרת, הרשות מעבירה את המועמד הליך תואם נבחרת. בהליך זה על המועמד למלא שאלון אינטרנטי הזהה לשאלון שמילאו המועמדים שהגישו מועמדות לנבחרת ולעבור את כל שאר השלבים כמותם. הבסיס המשפטי להליך זה מצוי בתשובת המשנה ליועמ"ש מאפריל 2014 ולפיה "קיומה של רשימת מועמדים שאותרו בהליך פומבי ופתוח, על בסיס קריטריונים מקצועיים ואמות מידה שוויוניות, מטילה על השרים האחראיים חובה מוגברת להציע מועמדים מקרב הציבור בעלי כישורים שאינם נו פלים ."מאלה של המועמדים שעלו בהליך נמצאו מקרים ש הרשות העבירה לדיון בוועדה גם מועמדים שקיבלו ניקוד נמוך באופן ניכר מהניקוד שהרשות קבעה כמינימום לכניסה לנבחרת, וזאת על פי בקשות השרים האחראים. בחלק מהמקרים המליצה הוועדה למנותם ,כדירקטורים ובחלק המליצה שלא לעש ות זאת . לעומת מקרים אלו נמצאו מקרים אחרים ש הרשות לא העבירה שמות של מועמדים לדיון בוועדה משום מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 31 במקרה ששר בחר במועמד שלא נכלל בנבחרת ,הרשות מעבירה את המועמד הליך תואם נבחרת שקיבלו ניקוד נמוך בהליך תואם נבחרת. נמצא גם מקרה ש הרשות העבירה .לדיון בוועדה מועמד שלא מהנבחרת ושכלל לא עבר הליך תואם נבחרת במכתבה מ- 10.1.17 הסבירה הרשות ל משרד מבקר המדינה כי "במידה והמועמד עבר הליך תואם נבחרת ולא הגיע לציון שעובר לראיון או ציון סופי שנכנס לנבחרת, השרים מחליטים האם להתקדם או לא, קרי במידה ושר מעוניין להמשיך במינוי, המועמד יגיע לדיון בוועדה". הרשות הוסיפה "כי מינוי מועמד אשר ציונו המצרפי של שלבי ה ריאיון והניקוד הקשיח, אינו ציון שנכנס ."ל'נבחרת', אינו עולה בקנה אחד עם עקרון השוויון בתשובתה למשרד מבקר המדינה ציינה הרשות כי המקרים המובאים לעיל ה ם דוגמאות למועמדים ש השרים הנחו את הרשות להמשיך את הטיפול במועמדותם ולה עביר את שמותיהם לדיון בוועדה לבדיקת מי נויים. אשר למועמד שהרשות העבירה לדיון בוועדה אף ,שלא עבר הליך תואם נבחרת הדבר קרה מכיוון ש הוא עדכן את נציגת הרשות כי ,ימלא את השאלון והוא לא עשה זאת חרף כמה תזכורות מהרשות. עקב לחץ רב מצד השרים על צוות ,הרשות לרבות בין היתר פגישה עם מנכ"ל משרד האוצר ועוזרו, הועלה שם ה מועמד ל דיון ב וועדה לבדיקת מינויים מבלי שהשלים את הליך תואם נבחרת; יצוין כי מדובר במקרה יחיד. בספטמבר2015 פנתה הרשות למשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקלי) דאז כדי לקבל חוות דעת הנוגעת למקרים ש מועמדים ב ת הליך תואם נבחרת מסרבים למלא שאלון ולהגי ע לראיון. חוות דעת כאמור טרם התקבלה ובמקרים ו אל כ הרשות פועלת ל פי חוות דעתה שלה, דהיינו מילוי שאלון והגעה לראיון הם תנאי תהליכי מקדים להמשך .הטיפול במועמדות שר הבינוי והשיכון חה"כ יואב גלנט השיב במאי2017 למשרד מבקר המדינה כי רשות החברות ניכסה לעצמה את הסמכ ות לקבוע מי יתמנה לדירקטור באמצעות ,הקמת נבחרת הדירקטורים ואילו לשרים מותרת האפשרות להציע מועמדים נוספים שאינם מהנבחרת ב ת הליך ה כרוך בבירוקרטיה סבוכה וארוכה שאינה עולה בקנה אחד עם תחום אחריותם ופעמים רבות אי נו נושא כל פרי . :לדבריו "הנני סבור כי... [יש] לפעול בדרכי חקיקה לשלילת סמכות בחירת ואיתור הדירקטורים מידי רשות החברות וזאת בשל הניגוד המוחלט שבין ייעודם לבין אחריותם, שהרי ראוי כי יובאו לידי ביטוי בקביעת הקריטריונים והתוויית ."הכללים ולא בבחירת הזהויות הבחירה במועמדים באמצעות תה ליך זה לא נעשתה באופן סדור, שיטתי ושקוף. על סמך האמור, ראוי שהרשות תשקול, בתיאום עם היועץ המשפטי לממשלה, קביעת כללים לבחירת דירקטור במקום שבו הוא אינו .נבחר מתוך נבחרת הדירקטורים ביולי2017, לאחר מועד סיום הביקורת, כתבה הרשות נוהל תואם נבחרת לטיפול במועמדי .ם שאינם בנבחרת הדירקטורים משרד מבקר המדינה פנה לכמה שרים כדי לבדוק כיצד הם בחרו את המועמדים מטעמם. בבדיקה נמצאו מקרים בהם הבחירה במועמדים לא 32 |דוח ביקורת מיוחד נמצאו מקרים שבהם בחרו שרים במועמדים שלא על פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה ,ועקב כך לא נעשתה הבחירה באופן סדור ,שיטתי ושקוף נעשתה על פי הנחיית היוע ץ המשפטי לממשלה ועל כן לא נעשתה באופן .סדור, שיטתי ושקוף ,משרד מבקר המדינה מעיר כי בחירת דירקטורים ראוי שתיעשה באמצעות תהליך תחרותי, שיוויוני ושקוף ובהתאם להנחיות היועץ המשפטי .לממשלה מינוי מועמד בשל אילוצים בחוק נקבע כי בהרכב דירקטוריון של חברה ממשלתית יינתן"ביטוי הולם" למגזר הערבי. עד השגת ביטוי הולם לייצוג כאמור ימנו השרים, ככל שניתן בנסיבות העניין, דירקטורים מה מגזר הערבי. בהחלטת ממשלה24 נקבע כי יש ..."להטיל על השרים הממונים על חברות ממשלתיות לפעול להשגת יי צוג הולם ."לאוכלוסייה הערבית בדירקטוריונים של הגופים שמה של מועמדת ז' (מהמגזר הערבי) הועבר לדיון בוועדה אף שקיבלה ניקוד הנמוך מהניקוד המינימלי הנדרש מהמגזר בפרופיל זה כדי להתקבל .לנבחרת נמצא כי למרות הניקוד הנמוך שקיבלה היא נבחרה לכהונה בחברה ממשלתית ברמת .סיווג גבוהה בתשובתה הסבירה הרשות כי מועמדת'ז ניגשה ל ת הליך בחירת נבחרת2015 וקיבלה בקטגוריית ה מגזר הערבי ציון שאינו מאפשר מעבר לנבחרת. אף על פי כן ביקשו השרים להמשיך ב ת הליכי מינויה. לפיכך, היה על הרשות להעביר את .מועמדותה לדיון בוועדה יצוין שבכוונת הרשות להקפיד הקפדה יתרה ש ככלל יצוין בחוות דעתה לוועדה לבדיקת מינויים כי היא אינה ממליצה על מינויו של מועמד, אם לא עמד בניקוד המינימלי הנדרש בת הליך בחירת נבחרת .הדירקטורים משרד מבקר המדינה מציין כי החוק קבע שהשרים ימנו דירקטורים מקרב המגזר הער בי "ככל שניתן בנסיבות העניין". מקום שבו מועמד קיבל ניקוד נמוך באופן ניכר, מן הראוי לתמוך את שיקולי בחירתו בנימוקים כבדי משקל (בייחוד כאשר מדובר בחברה ברמת סיווג גבוהה וכאשר בדירקטוריון החברה האמורה כבר מכהן דירקטור מה מגזר הערבי.) 24 'החלטה מס735 מ- 19.8.03 . מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 33 בחלק מהישיבות שקיימה הוועדה לבדיקת מינויים בשנים 2016-2015 כלל ההרכב שלה שני נציגי רשות במקום אחד כנקבע בחוק הוועדה לבדיקת מינויים כאמו ר, במהלך דיוניה על חברות ממשלתיות יושבים בהרכב הוועדה לבדיקת מינויים יו"ר הוועדה25, נציג רשות החברות ונציג ציבור שנבחר מתוך רשימת חברים ,שמינו שרי האוצר והמשפטים. כתבי מינוי ניתנו ליו"ר, לשני ממלאי מקום יו"ר לארבעה נציגי ציבור ולשלושה נציגי הרשות. בכל ועדה מתכנס הרכב שונה של .חברים, לפי הקבוע בחוק בראש ה וועדה עמד ה ,, במהלך ביצוע הביקורת .השופטת בדימוס בילהה גלאור נוכחות נציגי הרשות בדיוני הוועדה נמצא כי בהרכב הוועדה בשנים2016-2015 ישבו בחלק מהמקרים שני נציגי רשות במקום אחד כנקבע בחוק. יצוין כי פרט לנציגי הרשות, לרוב נוכחים בדיונים עובדי רשות נוספים, ובהם יועצת משפטית, מנהלת הוועדה ועובדים נוספים מיחידת הדירקטורים. נמצא כי בדיון אחד שבו נדונה מועמדותו של יו"ר חברה ממשלתית גדולה לחידוש כהונה שלישית, נכחו אף שלושה נציגי רשות והביעו את דעתם על מועמד מסוים. יצו ין כי בדיון זה קיבלה הוועדה את דעתם .של נציגי הרשות למרות ניסיונם הרב של חברי הוועדה ומקצועיותם ראוי להימנע מנוכחות של יותר מנציג רשות אחד בדיוני הוועדה, כדי להימנע ממצב שבו יינתן .משקל יתר לעמדתה של הרשות הרשות מסרה בתשובתה כי דיוני הוועדה לבדיקת מינויים על סוגיהם השונים מתקיימים לרוב בסמיכות זה זה ל . מנהל הרשות או סגניתו היושבים ב הרכב הוועדה בדיון במועמדים לכהן כדירקטורים בחברות ממשלתיות שלא נבחרו במסגרת ת הליך בחירת ה נבחרת, נכחו לעתים גם בישיבות ש בהן נדונו מועמדים לכהן כדירקטורים ב חברות ממשלתיות שנבחרו ב ת הליך בחירת ה נבחרת. אולם בדיונים אל ו הם לא השתתפו כנציגי הרשות בוועדה ולא הייתה להם זכות הצבעה .הרשות השיבה בשם הוועדה כי לנוכחות נציגי הרשות .בדיונים כאמור אין השפעה כלשהי על שיקול דעתה של הוועדה אין זה ראוי שמספר נציגי הרשות הנוכחים בישיבות הוועדה יהיה גדול מהמספר שנקבע בחוק, ולו רק למראית עין. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי בחוק נ קבע באופן מפורש מניין חברי הוועדה והרכבה ועליה .לעמוד בדרישות החוק 25 סעיף18 ()ב(א1 " ) לחוק קבע כי יושב ראש הועדה שיהיה נציג שיקבע היועץ המשפטי לממשלה הכשיר לכהן כשופט של בית משפט מחוזי, והוא יבוא מקרב עובדי המדינה או מקרב עובדי השירות הציבורי, ויכול שיהיה מי שכיהן כשופט או מי שפרש מתפקידו בשירות המדינה או בשירות הציבורי ." 34 |דוח ביקורת מיוחד מזכירות הוועדה מכינה את החומר לקראת דיוני הוועדה וקובעת ,בשיתוף היו"ר ,את סדר יומה של הוועדה .עובדת מטעם הלשכה המשפטית של הרשות מייעצת לוועדה , ורפרנט מטעם הרשות מגיש תמצית מידע על החברה הרלוונטית פעולות לקראת דיוני הוועדה פעילות הוועדה מתקיימת ב סיוע רשות החברות, ו עובד ים מ הרשות משמש ים "מזכירות הוועדה". הם מכינים ומרכזים את החומר לקראת דיוני הוועדה וקובעים .את סדר יומה, בשיתוף היו"ר על פי החוק, הוועדה רשאית לדרוש מהרשות פרטים בכתב על המועמד - תולדות חייו, השכלתו ועיסוקיו וכן כל מידע אחר או .חוות דעת מהרשות בהתאם לכך, עובדת מטעם הלשכה המשפטית של הרשות מייעצת לוועדה ורפרנט הרשות האחראי לחברה שהמינוי רלוונטי לה מגיש תמצית מידע סטטוטורי ו כלכלי על החברה. במקרה של חידוש מינוי, הרפרנט כותב חוות דעת על תפקוד המועמד בדירקטוריון החברה בתקופה הכהונה .הקודמת בשנת2012 הכינה הרשות אוגדן בנושא מינוי בעלי תפקידים לחברות ממשלתיות ולתאגידים ציבוריים הכולל חקיקה, תקנות, נהלים, החלטות ממשלה והנחיות רלוונטיים לנושא. האוגדן כולל נוהל ניהול הוועדה, מפברואר 2011, העוסק במינוי בעלי תפקידים לחברות ממשלתיות ולתאגידים ציבורי ים (להלן- נוהל מינוי בעלי תפקידים). הנוהל מסביר את תהליך הבדיקה של מינוי בעלי תפקידים מסוימים שהחוק חל עליהם, והוא מפרט את בעלי התפקידים שבדיקתם נדרשת, את הרכב הוועדה, את בדיקות הוועדה ואת תהליך בדיקת .המועמד וכן נושאים אחרים נמצא כי באתר הרשות פורסם נוה ל מינוי בעלי תפקידים מעודכן לשנת 2008 , ואילו הנוהל באוגדן עודכן בפברואר2011. עוד נמצא כי הוא אינו מועבר ל ידיעת כל הגורמים הנוגעים בדבר , ובהם השרים ועוזריהם , המועמדים לכהונה כדירקטורים והדירקטורים המכהנים. כללי מינהל תקין מחייבים לפרסם את הנוהל המעודכן והת קף. ל נוכח הרצון לקיים תהליך שיוויוני, תחרותי ושקוף ובשל העובדה שהנוהל משמש גורמים רבים, על .הרשות והוועדה לפרסם את הנוהל ולעדכנו לפי הצורך בתשובתה מסרה הרשות כי נציגי ה מקיימים פגישות שוטפות עם עוזרי השרים בעניין מינויים שבאחריות משרדם . נוסף לכך, הרשות עורכת מדי שנה, או ,כאשר מתחלף השר הדרכות לעוזרי השרים ולכל העוסקים ב ת.הליכי המינוי עם זאת, מאחר ש הנוהל שפורסם באתר האינטרנט של הרשות לא היה נוהל הוועדה העדכני, לאחר קבלת טיוטת דוח הביקורת הועלה לאתר הרשות העדכון האחרון של נוהל מינוי בעלי תפקידים משנת2011 , וכעת הוא זמין ונגיש לכלל הציבור. הרשות תדאג לעדכן בעתיד קבצים ופרסומים נוספים שיחולו .בהם שינויים מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 35 על אף חשיבותו של השאלון ,השרים או עוזריהם אינם מאמתים את פרטי המידע המצוינים בו אימות פרטי ם של מועמדים ה נדונים בוועדה בדיקת הצהרות המועמדים הנדונים בוועדה כאשר השר בוחר במועמד לכהונה בדירקטוריון החברה שהוא אחראי לה, דנ ה .הוועדה במועמדות כאמור, לצורך זה הוועדה רשאית לבקש בכתב מהרשות כל .מידע שהיא חפצה בו לרבות חוות דעת לפיכך, מועמד שהשר מציע לכהונה .בדירקטוריון ממלא שאלון במערכת הממוחשבת "נועם" של משרד האוצר ,בשאלון זה המועמד מוסר מידע רב הכולל בין היתר השכלה, קורות חיים ניסיון ,בתחומי הניהול העסקי, כהונה ציבורית, זיקות לשרים, כישורים מיוחדים עיסוקים בתחום פעילותו של הגוף שהוא מיועד להיבחר אליו, זיקה לבעלי מניות .לא ממשלתיים והליכים משפטיים שהוא מעורב בהם האסמכתאות היחידות המצורפות לשאלון הן תעודות המעידות על השכלתו של המ ועמד וכן תצהיר .של המועמד בפני עורך דין כי כל הפרטים נכונים השאלון משמש את הרשות ואת היועץ המשפטי של הוועדה לכתיבת חוות דעת על התאמת המועמד לתפקיד. הוועדה משתמשת בשאלון לצורך דיון במועמד ובזיקה הכלכלית שלו לחברה או לתאגיד הקשור לחברה או ב קשר אישי של המועמ ד עם הנהלת החברה או עם הנהלת תאגיד ה קשור לחברה . הנחיית היועמ"ש קובעת כי "על מי שמציג את כהונתו לכהונה ציבורית לנהוג בנאמנות וביושר, שאם לא כן עשויה להיפסל מועמדותו... במיוחד כאשר המידע " שלא נמסר הוא מהותי". עוד קובעת ההנחיה כי האחריות לאמיתות המידע מוטלת. .. גם על הגורם המציע את המינוי. השרים, בהציעם מועמד לכהונה ציבורית, פועלים כנאמני הציבור ומחובתם להקפיד כי המועמדים שהם מציעים ראויים לכהונה. לפיכך, בבואם להחליט בדבר המינוי עליהם לוודא ככל הניתן כי המידע הנמצא בפניהם שלם, אמיתי ונכון, ולמצער כי שאלון המוע מד מולא בקפידה". במקרה שהמועמד לא דייק במסירת הפרטים קובעת ההנחיה כי " מלבד ההיבט הציבורי, אי מסירת כל המידע הרלוונטי בשאלון עלולה לעלות כדי עבירה פלילית, כגון נ י סיון(לכל הפחות) לקבל את המינוי במרמה( עבירה לפי סעיף211 ,לחוק העונשין התשל"ז- 1977 ") . .על אף חשיבותו של השאלון פרטיו אינם מאומתים על ידי שרים או עוזריהם דוח מבקר המדינה משנת2006 בנושא מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות26 התייחס לנושא זה . בדוח זה המליץ משרד מבקר המדינה בין היתר לבחון דרכים לאמת במקרה הצורך את הכתוב בטפסים ובשאלונים המוגשים , ו לדרוש ש המועמד ימציא אסמכתאות המאמתות את הצהרותיו ב נוגע לניסיון הנדרש על פי החוק. בדוח צוין כי שמות המועמדים לתפקידי דירקטורים ויו"ר דירקטוריונים אינם מפורסמים לציבור, לפיכך הצ יבור אינו יכול למסור מידע המצוי בידיו על .המועמדים 26 ,מבקר המדינה דוח שנתי57ב ( 2006 '), עמ123 . 36 |דוח ביקורת מיוחד על השרים ועוזריהם להקפיד על אימות הפרטים המופיעים בשאלון הייעודי שהמועמדים ממלאים ונמסר לוועדה לבדיקת מינויים, ועל מזכירות .הוועדה לגבש שיטה לבדיקת המידע שהמועמד מוסר בתשובתה ציינה הרשות כי בשים לב לאינטר ס של יעילות ה ת הליך ובה י עדר סמכויות מתאימות, אין כל מקום לשנות את האופן ש הוועדה פועלת בו כ יום בהסתמכה על המידע ש המועמד ב עצמו מוסר. הרשות הוסיפה כי באתר הרשות מפורסמת כיום רשימה של כל המועמדים הנמצאים ב ת הליכי מינוי בחברות ממשלתיות. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות ולוועדה כי ללא אימות ההצהרה לא ניתן לוודא .את אמיתותה במועד סיום הביקורת רשימת המועמדים הנמצאים בתהליכי מינוי עדיין ה אינ מר וכזת במקום אחד באתר הרשות אלא היא מפורסמת לכל חברה בנפרד על פי שם החברה. מאחר שקיימות כ- 90 חברות ממשלתיות - חברות מעורבות וחברות בנות- קבלת פניות מהציבור אודות מידע נוסף על מועמדים שהם עצמם לא ציינו אינה .מעשית פרסום שמות המועמדים על ידי הרשות להערות הציבור, באתר ,הרשות כדי שהציבור יוכל להעביר מידע רלוונטי לרשות יכול לעזור להציף פרטים בעייתיים הנוגעים ל מועמד.ים נמצא כי בכמה מקרים מסרו מועמדים שנבחרו כדירקטורים מידע לא מדויק או לא שלם לוועדה והיא לא אימתה את המידע שנמסר לה. עוד ,נמצא כי לעתים המידע השגוי בשאלון הוא מידע גלוי שניתן לאימות .ואימות כאמור יכול שימנע מהוועדה להחליט החלטות שגויות על הרשות ועל הוועדה לשקול שימוש בסנקציות המותרות בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה במקרה של אי- מסירת כל המידע הרלוונטי למשל פסילת .מועמדות ונקיטה של הליכים פליליים הרשות מסרה בתשובתה בשם הוועדה כי בהיעדר סמכויות בדיקה וחקירה של המידע שהמועמד מוסר, בהחלט ייתכנו מקרים שהוועדה תתבסס בהחלטותיה על מידע לא מדויק שנמסר לה. עם זאת, הוועדה אינה סבורה כי נכון לשנות את אופן פעולתה ולפיו היא מתבססת על המידע שהמועמד מסר במסגרת .תצהיר שחתם עליו עוד הרשות מסרה בתשובתה כי בעתיד היא תעדכן את היועץ המשפטי לממשלה על כל מקרה ש בו החליטה הוועדה לבדיקת מ ינויים לפסול מועמדות בשל מסירת פרטים מהותיים כוזבים או אי- מסירתם, או על מקרה ש בו נמצא כי נמסרו פרטים מהותיים כוזבים או שלא נמסרו פרטים מהותיים, אף אם השרים יב.קשו למשוך את המועמדות בטרם התקבלה החלטת הוועדה ,נוסף לזה הרשות תבחן את האפשרות להוסיף על גבי ה שאלון אזהרה מפורטת יותר המבהירה שמסירת פרטים כוזבים או אי- גילוי מידע רלוונטי עלולה לעלות כדי עבירה פלילית לפי סעיפים239 ו- 415 לחוק העונשין, התשל"ז- 1977 , ובמקרים של מסירת פרטים בלתי מדויקים ת י בחן פסילת המועמדות ובמקרים המתאימים מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 37 יעודכן היועץ המשפטי לממשלה ב עניין כדי .שיבחן פתיחה בהליכים פליליים כמו כן, הרשות תוסיף אזהרה בנוסח דומה גם על גבי שאלון המועמדות .לנבחרת הדירקטורים זאת ועוד , הוועדה תשקול שינוי נוסח סעיפי שאלון, בו מתבקשים המועמדים לענות על שאלות בנוגע ל ציון שמם ב דוח ות שפרסם מבקר המדינה כיוון שיתכן ו אינם מנוסחים בבהירות ומותירים למועמד שיקול דעת באשר לפרסום זה. על הרשות להשלים בהקדם את הטיפול במסירת מידע משלים ומדויק .של המועמדים חוות דעת של רפרנט הרשות ו של הרשות המוגשות לוועדה בדיון על מינוי מחדש תהליך הגשת פרטי המועמד לוועדה כולל את השלבים האלו : הגשת שאלון ;שמולא בידי המועמד השלמת פרטים במידת הצורך על ידי מזכירות הו ו עדה; כתיבת חוות דעת סטנדרטית מטעם רפרנט הרשות27 הנוגעת לנושאים כמו השכל ה , ניסיו ן , מומחיות פיננסית וחשבונאית, ניגודי עניינים, זיקות, כשירות להשלמת גרעין ניהולי ו הרכב הדירקטוריון. במקרים ש מדובר במינוי לתקופת כהונה נוספת, ל פי הנחיית היועמ"ש28 , י תייחס הרפרנט בחוות דעתו גם לתפקודו של המועמד בכהונתו הקודמת - נוכחות בישיבות, מידת השקע ה ותרומת ה .לדיונים ועוד מאז הקמת יחידת הדירקטורים ברשות , גם היא וגם נציג מה ייעוץ המשפטי של הוועדה כ תב ו ים חוות דעת. במ הלך כתיבת חוות הדעת השונות ,נערכים בירורים מול המועמד אם הם נדרשים. בסיום התהליך מועברים כל המסמכים וחוות הדעת לוועדה לבדיקת מינויים, לפני הדיון , והם משמשים בסיס להחלטות יה. ב דוח מבקר המדינה29 משנת1989 הועלה כי לקראת חידוש מינויו של דירקטור .אין ברשות נוהל לבדיקה והערכה של תרומת הדירקטור לעבודת הדירקטוריון בדוח זה המליץ משרד מבקר המדינה כי ראוי שקביעת רפרנט הרשות תכלול הערכה מנומקת בכתב המבוססת על תרומתו של הדירקטור לעבודת .הדירקטוריון נמצא כי בשנים2016-2015 הת כנסה הוועדה23 ו- 24 פעמים וקיימה54 ו- 56 ישיבות בשנה, בהתאמה30. בכל ישיבה נדון מספר שונה של מועמדים, בין מועמד 27 רפרנטים של הרשות הם כלכל נים או רוא י חשבון בהשכלת ם המכירים את החברות הממשלתיות ש ב ,אחריותם משום ש ,מתוקף תפקידם הם יושבים בישיבות דירקטוריון החברה אחראים לקשר עם הנהלת החברה ו שותפים ומלווים תהליכים .בחברה 28 הנחיה מס' 6.5000 של היועץ המשפטי לממשלה "מינויים בחברות ממשלתיות ובתאגידים "ציבוריים , מ- 9.11.03. ההנח יה עודכנה בפברואר2006 ובמרץ2009 . 29 ,מבקר המדינה דוח על מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות ( 1989), עמ' 28 . 30 .לרוב הוועדה מקיימת שני דיונים ביום 38 |דוח ביקורת מיוחד על אף חשיבותה של חוות הדעת לגבי מינוי מחדש של דירקטור , לא קבעה הרשות נוהל בנוגע לאופן כתיבתה אחד ל- 50 ,מועמדים, ולרוב הזמן הכולל המוקצה לישיבה הוא כשעה. לפיכך .ברוב המקרים פרק הזמן המוקדש לדיון בכל מועמד קצר ביותר בתשובתה מסרה הרשות כי כל החומרים (חוות הדעת של רפרנט החברה, חוות הדעת של יחידת הדירקטורים ומסמכים נוספים) מועברים לחברי הוועדה כשבוע לפני מועד הישיבה. חברי הוועדה בוחנים מידע זה באופן מעמיק ומשקיעים זמן רב בהכנה לדיון, והכול נעשה לפני הדיון. במהלך הדיונים מגלים חברי הוועדה בקיאות.במידע והדיונים נערכים באופן יעיל וענייני עוד יש לציין כי לחברי הוועדה ניסיון רב והם פיתחו מומחיות ומקצועיות בכל הסוגיות .הנוגעות למינוי דירקטורים הוועדה אינה מזמנת את המועמדים שהיא דנה בהם לראיון אישי. החלטותיה מסתמכות באופן בלעדי על המסמכים וחוות הדעת המ ונחים לפניה ועל הדיון המתקיים בוועדה על סמך מידע זה. מאחר שרפרנט הרשות האחראי לחברה הרלוונטית הוא היחיד מטעם הרשות הנוכח בישיבות הדירקטוריון, רק הוא יכול להעיד באופן ישיר על תפקודו של המועמד בדירקטוריון החברה. מכאן החשיבות הרבה שהוועדה מייחסת לחוות הדעת של .הרפרנטים המוגשות אליה זאת ועוד, גם חוות הדעת של היועץ המשפטי של הוועדה מתבססת לעתים על .חוות דעתו של הרפרנט נמצא כי על אף חשיבותה של חוות הדעת למינוי מחדש של דירקטור לא .הסדירה הרשות בנוהל את אופן כתיבת חוות הדעת של הרפרנט מטעמה היא לא הגדירה כיצד על הרפרנט להעריך את תפקוד ו של דירקטור וממ ילא לא הפיצה לידיעת הדירקטורים כי הם נבחנים על ידה בפרמטרים .אלו בטפסים שהרשות ממלאת על המועמד ל קראת הדיון בוועדה היא הנחתה את הרפרנטים כי "במקרה של מינוי מחדש, או במקרה בו מכהן/כיהן המועמד בחברה שבה מועמד או בחברה ממשלתית אחרת או ]בגוף אחר שהוועדה בודקת [ותאגיד בכלל זה יש לציין פרטים על נוכחות והשתתפות וכן הערות הרפרנט לגבי תפקודו של המועמד ". נמצא כ י חוות הדעת של הרפרנטים הן סובייקטיביות, לא שיטתיות ולא ,אחידות ולעתים הן אינן משמעותיות ואינן מבוססות דיין .יצוין כי מאז הקמת יחידת הדירקטורים בשנת 2014 נעשו חוות הדעת שיטתיות יותר והיחידה פועלת לתהליך הערכה סדור, אחיד ומשמעותי יותר בעת סיום כהונה של .דירקטור על הרשות לעגן בנהלים את אופן כתיבת חוות דעת של הרפרנט ושל ,הרשות בנוגע למועמדים המחדשים את כהונתם או מסיימים אותה להגדיר את הפרמטרים שלפיהם הם נבחנים וליידע על כך את הדירקטורי ם המכהנים. הדבר חשוב בייחוד בשל שיטת העבודה של הוועדה המקדישה זמן קצר ביותר לדיון על כל מועמד ונעזרת בחוות .הדעת לגיבוש החלטותיה הרשות מסרה בתשובתה כי היא מקבלת את הערתו של משרד מבקר המדינה ו לפיה נכון יהיה לגבש נהלים ברורים יותר . היא הסבירה כי לפני כשנתיי ם היא מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 39 פיתחה, בסיוע יועץ חיצוני, מודל להערכת דירקטורים מכהנים המושתת על הערכה של גורמים שונים, לרבות רפרנט הרשות בחברה. המודל מתייחס לרמת המעורבות וההשקעה של הדירקטור בתקופת כהונתו, לכישורים ולמיומנויות ו של ולרמת ההבנה והידע שלו בסוגיות השונות בלבת פעילות ה של .החברה כמו כן, המודל בוחן את הערך המוסף ש הדירקטור תורם ל הגשמת יעדי .החברה הרשות ציינה כי בשלב זה היא משתמשת .במודל כפיילוט בלבד מעקב הרשות אחר פעילות הדירקטורים מעקב הרשות אחר נוכחות דירקטורים בישיבות הדירקטוריון החוק קבע כי דירקטור יחדל לכהן אם נעדר מארבע ישיבות רצופות של הדירקטוריון או משש ישיבות במהלך שנה, זולת אם השרים, לאחר התייעצות עם הרשות, קבעו בהודעה לחברה שה י יתה סיבה מוצדקת להיעדרות . עוד קבע החוק כי הרשות תעקוב ברציפות אחרי הפעילות של כל אחת מהחברות הממשלתיות. מעקב רציף אחר נוכחותם של הד ירקטורים עשוי לגלות בזמן אמת היעדרויות לא מוצדקות של דירקטורים מישיבות דירקטוריון. במקרה זה תפקידה של הרשות הוא לפעול על פי החוק לפיטורי הדירקטור ולהביא את הדבר לידי ביטוי בחוות דעתה על תפקודו. למשל, בחוות דעת מאוקטובר2014 על תפקודו בעבר של מועמד ט"ז לדיר קטוריון חברה ט' כתבה הרשות כי מיוני2011 עד יולי2012 נעדר המועמד משש ישיבות דירקטוריון: "נושא זה הובא לידיעתנו במסגרת בדיקה זו, לאחר שהסתיימה תקופת הכהונה הקבועה בחוק לדירקטור, ועל כן ."לא הובא לידיעת הוועדה במסגרת חוות הדעת המקורית מהאמור לעיל נמצא כי ה רשות אינה עוקבת באופן רציף אחר השתתפות הדירקטורים בישיבות דירקטוריון, ואינה פועלת על פי חוק לפיטוריו של דירקטור הנעדר מישיבות דירקטוריון . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי גם אם הרפרנט אינו משתתף בכל ישיבות הדירקטוריון, במסגרת המעקב הרציף אחר פעילות החברה הנד רש בחוק, על הרשות לסקור בפרק זמן קצוב את הפרוטוקולים של ישיבות הדירקטוריון כדי לעקוב אחר השתתפות הדירקטורים בישיבות, ולפעול על פי חוק לפיטוריו של .דירקטור הנעדר מישיבות דירקטוריון הרשות הסבירה בתשובתה כי לפי חוזר ה רשות31 יו"ר הדירקטוריון מתבקש להודיע בכתב לכל דירקטור ש לא יעמוד בהוראות החוק כאמור כי הוא י חדל לכהן כדירקטור, זולת אם השרים יקבעו, לאחר התייעצות עם הרשות, שה י יתה 31 חוזר הרשות "עבודת דירקטוריון חברה ממשלתית- "עדכון וריכוז ההנחיות 'מס1/2003 , 2.11.03 . 40 |דוח ביקורת מיוחד סיבה מוצדקת לה י.עדרותו היא הוסיפה כי החברה אמונה על יישום הוראות .החוק לעניין זה ,לפיכך היא נה אי עוק בת באופן תדיר אחר נוכחות הדירקטורים בישיבות הדירקטוריון . עם זאת, אם נודע לרשות כי דירקטור נעדר, אם באמצעות הרפרנט הנוכח בדיוני הדירקטוריון אם באמצעות דיווח ממזכירות החברות בנוגע להיעדרות דירקטור, הרשות מוודאת כי הוראות החוק מיושמות. משרד מבקר המדינה מעיר ל רשות כי לפי החוק עליה ל עקוב ברציפות אחר הפעילות של כל אחת מהחברות הממשלתיות , ובכלל זה אחר .נוכחות הדירקטורים בישיבות הדירקטוריון בהיעדר מידע שלם על .השתתפות דירקטורים בישיבות, חוות הדעת של הרשות חסרות ,אי לכך ראוי שחוזר הרשות "עבודת דירקטוריון חברה ממשלתית " .יעודכן בהתאם כמו כן, מעקב כאמור יתרום לאיכות חוות הדעת שהרשות מכינה על כל .דירקטור מעקב הרשות אחר הרכב דירקטוריון להלן דוגמה על העברת מידע שגוי לוועדה בדבר הרכב דירקטוריון של חברה 'ממשלתית לצורך דיון במינוי דירקטור לאותה חברה; השר האחראי לחברה ט הציע ל חדש את כהונתו של מועמד כ"ד מהמגזר הערבי, שנבחר לראשונה ביולי 2013 וכיהן כיו"ר דירקטוריון בחברה. בד בבד עם הגשת חידוש מועמדתו לוועדה התקבל ברשות, ביולי2016 , מכתב אנונימי שהעלה חשש למינוי פסול .לכאורה שקידם המועמד בחברה שהוא מכהן בה כיו"ר בהמשך לבירור התלו .נה האנונימית, הוגשה מועמדותו של כ"ד לדיון בוועדה בהרכב הדירקטוריון שהציגה הרשות לוועדה לקראת הדיון בספטמבר2016 במועמד כ"ד, צוין כי לצורך השלמת הגרעין הניהולי חסרים דירקטורים בעלי מומחיות בתחומים האלו: מומחה בתחום הפיננסי בעל שבע שנות ניסיון לפחות ותואר א קדמי רלוונטי; מהנדס בתחום עיסוקה של החברה בעל שבע שנות ניסיון בתפקיד; משפטן בתחום המסחרי או בתחום עיסוקה של החברה בעל ניסיון של חמש שנים לפחות; משפטן בתחום המסחרי בעל ניסיון של חמש .שנים לפחות בישיבתה ב- 7.9.16 החליטה הוועדה, על פי מדיניותה, לדאוג לכך שבשלב מוקדם יתמנו דירקטורים העונים על דרישות הגרעין הניהולי. בהחלטה זו הסתמכה הוועדה על החלטתה מפברואר2016 שבה קבעה כי לא יאושר מינוי דירקטור נוסף כל עוד לא ימונה דירקטור מהגרעין הניהולי העונה על דרישה של מהנדס בתחום עיסוקה של החברה . מבדיקת משרד מבקר המד ינה עולה כי בתקופה שבין פברואר לספטמבר2016 השתנה הרכב הדירקטוריון. דירקטור כ"ד שהוא בעל כשירות בגרעין הניהולי בתחום מומחיות פיננסית פרש ממנו ביולי2016 ,, ובמועד הדיון בוועדה בספטמבר2016 ., הגרעין הניהולי בתחום המומחיות הפיננסית לא היה מאויש במועד שבו התקי ימה ישיבת הוועדה היו חסרים דירקטורים בעלי כישורים מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 41 רוב תרשומות הוועדה הן חלקיות וחסרות - לא מצוינים בהן שמות חברי הוועדה שהשתתפו בכל דיון , לא מפורט בהן מהלך הדיון ,לא מצוינים בהן פרטי המועמדים שבהם עסק הדיון ופרטים לגבי ההצבעה שהתקיימה , ולא מצוינים בהן הנימוקים להחלטות שהתקבלו לגרעין ניהולי לפחות בשני תחומים- מהנדס ומומחה פיננסי- ואף שהדיון התקיים על מועמד בעל כישורי גרעין ניהולי בתחום הפיננסי , הוועדה החליטה ,לא למנותו בנימוק שכל עוד לא ימונה דירקטור בעל כישורים של גרעין ניהולי .דהיינו מהנדס, יעוכב מינויו של מועמד כ"ד נמצא כי לעניין דרישות הגרעין הניהולי לא עדכנה הרשות את המידע על הרכב הגרעין הניהולי בחברה ט' שהיא העבירה לוועדה בספטמבר 2016 . עוד נמצא כי אף שמועמד כ"ד הוא מהמגזר הערבי, שעל פי החוק צריך ,שיהיה לו ייצוג בדירקטוריון ובמועד הדיונים לא היה למגזר זה נציג בדירקטוריון, מועמדותו לא נשקלה בהיבט זה. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי עליה לעקוב בקפדנות רבה יותר אחר הרכב הדירקטוריונים והחוסרים בהם ולהעביר את מלוא המידע לוועדה כדי שתקבל החלטות .בהתאם לכך תיעוד פעילותה של הוועדה כאמור, חברי הוועדה מקיימים דיונים שבה ם נוכח ים נציגי רשות נוספים, לרבות "מנהלת הוועדה" .במהלך דיוני הוועדה היא רושמת תרשומות מדיוני ה . ב תרשומות מצוינים שמות הנוכחים, סדר ה.יום, דיוני הוועדה והחלטותיה בימים ,שלאחר הדיונים התרשומות מועלות על הכתב באופן תמציתי בפרוטוקולים כאשר לכל מועמד נכתב פרוטוקול נפרד הכולל את פרטיו, את הרכב הוועדה .ואת הרכב הדירקטוריון וכן תמצית מדיוני הוועדה, החלטתה ונימוקיה אי-הכנת תרשומות פנימיות לכל דיוני הוועדה ופרוטוקולים של דיוני הוועדה החלטות הוועדה צריכות להיות מנומקות ועליה לנהל פרוטוקול שישקף נאמנה את עיקרי הדיון. בהתייחסותו לנושא רישום פרוטוקול קבע בג"ץ32 כי "היחס ,הנמתח בין היותו של הדיון פומבי לבין הצורך לערוך פרוטוקול הינו יחס הפוך לאמור: פומביות דיון ממעטת מהצורך לער וך פרוטוקול מלא, ואילו ישיבה ."סגורה מגבירה את הצורך לערוך פרוטוקול מלא בפסיקת בג"ץ נוספת33 מדצמבר 2004 נקבע כי "החובה לכתיבת פרוטוקול שורשיה במשפט המינהלי הכללי ."ובעקרון שקיפות פעילותו של המינהל 32 בג"ץ954/97 עו"ד ד"ר שלמה כהן נ' ראש לשכת עורכי הדין ,פ "ד(נב3 ,) 486, עמ ' 519 ( 1998 ). ראו גם החלטת נציב תלונות הציבור בעניין "תלונות מועמדים לכהונת דירקטור בבנק ,"לאומי על הוועדה למינוי דירקטורים בתאגידים בנקאיים22.12.13 (פורסם באתר משרד מבקר .)המדינה 33 בג"ץ3751/03 אילן נ' עיריית תל-אביב-יפו(, פ"ד נט3 ) 817 ( 2004 .) 42 |דוח ביקורת מיוחד בשנים 2016-2015 התקיימו 39 ישיבות , אולם הרשות מסרה למשרד מבקר המדינה תרשומות רק לגבי 16 מהן בעתירה מינהלית בנושא מכרזים34 " נכתב כי ניהול פרוטוקול של ישיבות הוועדה הינה.דרישה מהותית ואלמנטרית אין מדובר בדרישה פורמאלית, שהרי הפרוטוקול הוא המקור האמיתי והאותנטי ביותר לבחינת החומר שהונח בפני .הוועדה לצורך קבלת החלטה ולבחינת הפעלת שיקול דעתה בזמן אמת הפרוטוקול, יחד עם הנמקות החלטת הוועדה, מהווה כלי עיקרי וחיוני לבחינה משפטית, לפיקוח ולבקרה על ההחלטה והוא מאפשר לבחון אם וועדת המכרזים פעלה כשורה." נמצא כי רוב תרשומות הוועדה הן חלקיות וחסרות. למשל, אין מצוינים שמות חברי הוועדה שהשתתפו בכל .דיון על פי רוב אין מופיעים פירוט מהלך הדיון, פרטי המועמדים הנדונים, ההצבעה שהתקיימה ומהלך הדיון .בנושא חובת הייצוג ההולם מתרשומות הוועדה עולה כי הוועדה מקיימת לעתים דיונים מקיפים בנוגע למועמדים מסוימים ,אך מהלך הדיון מתועד באופן חלקי בתרשומת הפנימית ומושמט ברובו מהפרוטוקול של המועמד ולרוב אין מפורטים מהם הנימוקים בעד או נגד ההחלטה שהתקבלה. .הרשות הסבירה בתשובתה כי הוועדה החליטה על תרשומת פנימית ככלי עזר הוועדה אינה מאשרת את התרשומת הפנימית אלא את הפרוטוקול הכולל מידע .מתומצת והחלטות בלבד עוד השיבה הרשות כי בדצמבר2016 קיימה הוועדה ישיבה בנושא תרשומות ופרוטוקולים והחליטה כי בפרוטוקול הוועדה יצוין מי ,הם חברי הוועדה שהשתתפו בדיון, תנאי הכשירות שהמועמד עומד בהם הסוגיות המהותיות שנדונו בנוגע למועמדות והתייחסות לייצוג ההולם או הגרעין הניהולי, אם היא נדרשת לעניין זה. עוד הוחלט כי במקרה של החלטה ברוב דעות תירשם דעת המיעוט בהחלטה ובפרוטוקול, ללא צי.ון מי הם הדוברים מאחר שהתרשומת הפנימית יה א הכלי היחיד באמצעותו שרים יכול ים ,ללמוד על מהלך הדיון במקרה שירצו להשיג על החלטת הוועדה , הם אמור ים להיות של מי ם ומקי פים . כמו כן, ראוי שספקות והתלבטויות שהעלתה הוועדה ביחס למועמדים במסגרת דיוניה, ייחשפו גם הם בפני ה שרים הרלוונטיים. פרוטוקול מלא ושלם מאפשר פיקוח ובקרה על ההחלטה ועל פעילות הוועדה ולפיכך על הרשות ועל מזכירות הוועדה .לוודא כי לכל ישיבות הוועדה יהיו תרשומות משרד מבקר המדינה ביקש לקבל לידיו את כל התרשומות הפנימיות של הישיבות שקיימה הוועדה ב שנים2016-2015 . התקבלו רק16 תרשומות מתוך39 .ישיבות שהתקיימו הרשות הסבירה בתשובתה כי מאחר ש תרשומות הן ,ניירות עבודה לא פורמליים לא נערכו תרשומות כאמור לכלל הדיונים וחלק מהתרשומות שנערכו לא נשמרו. לפיכך, לא ניתן היה להעבירן למשרד מבקר המדינה . מדצמבר2016 34 עתמ (י- )ם790/06 א. דינמיקה שירותים1990 בע"מ נ' מדינת ישראל- משרד הבריאות ,(פורסם בנבו9.11.2006 .) מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 43 נשמרות תרשומות אל ו באופן פורמלי במזכירות הוועדה עד מועד מסירת החלט ו.ת הוועדה לשרים הרשות השיבה בשם הווע דה כי היא סבורה שלא היה כל פגם באי-הכנת תרשומות פנימיות בכל המקרים או באי- שמירתם לאחר .כתיבת הפרוטוקולים משרד מבקר המדינה אינו מקבל את תשובת הרשות ומעיר לה כי אי- ,שמירת התרשומות הפנימיות נוגד את כללי מינהל תקין. יתר על כן בשל ריבוי המועמדים שנדונים בכל וע דה היעדר התרשומות הפנימיות ,מטיל ספק בדבר יכולתה של הרשות להכין פרוטוקול מדויק לכל מועמד .ועליה לעשות כן על הרשות ועל מזכירות הוועדה לוודא כי לכל ישיבות .הוועדה יהיו תרשומות מלאות ומפורטות תיעוד החלטות חשובות בפרוטוקול הוועדה אינה נוהגת להזמין את המועמדים לדיוניה. לא נמצאו מסמכים המעידים .שהנושא נדון בוועדה בתשובתה מסרה הרשות כי נושא זימון המועמדים לדיון בוועדה נדון ב וועדה לבדיקת מינויים, ולאחר בחינה מעמיקה של הנושא הוחלט כי הוועדה לא תזמן .מועמדים לראיון הרשות הוסיפה כי לא נמצאו תרשומת פנימית ופרוטוקול של .הדיון כאמור משרד מבקר המדינה מעיר לוועדה כי על פי כללי ימ נהל תקין ראוי ש החלטה עקרונית ש לא לזמן מועמדים לדיוני הוועדה ת תועד בפרוטוקול של הוועדה , לרבות יתרונותיה וחסרונותיה של ההחלטה. קביעת מדיניות על ידי הרשות והוועדה מדיניות היא אופן פעולה או שיטה שנועדו להשיג מטרה כלשהי שאינה מעוגנת בחקיקה או בהנחיות אחרות של החוק. בחוק נ קבע כי לא יהיה אדם דירקטור ביותר משתי חברות בעת ובעונה אחת אלא במקרים שקבע שר האוצר בתקנות, לאחר התייעצות עם הרשות ובאישור הו ו עדה ; בנושא זה הרשות והוועדה מתנהלות על פי מדיניות מחמירה לפיה דירקטור לא יכהן במקביל ביותר מחברה אחת. כמו כן, החוק אינו מונע למנות דירקטור לכהונה שלישית; בנושא זה החמירו יותר הרשות והוועדה מדרישות החוק וקבעו כמדיניות כי דירקטור לא .ימונה ליותר משתי כהונות הרשות הסבירה בתשובתה כי הוועדה עצמאית ל קבוע את מדיניותה .והחלטותיה, וזאת אף אם מדיניותה מנוגדת לעמדת השרים היא ציינה כי קביעת מדי ני ות ממשלה לעניין סטייה מהחלטות הוועדה אינה דבר נכון. לדעתה, היה נכון יותר שברוב המוחלט של המקרים ת י אמץ הממשלה את החלטות הוועדה 44 |דוח ביקורת מיוחד שכן היא ועדה מקצועית ומכובדת שלא ניתן להטיל ספק בעניין מניעיה או מקצועיותה. על הרשות ועל הוועדה לפרסם את מדיניותן במסמך נפרד באופן ברור ומלא ולא להסתפק בפרסומה במסגרת נוהל לנבחרת2017 .)(ראו להלן היעדר אסדרה מלאה בתהליך מינוי דירקטורים בחוק נקבע כי תפקידי הו ו עדה הם בין היתר ל ייעץ לשרים "בדבר מידת התאמתו של ,מועמד לתפקיד ,בשים לב בין היתר, לצרכיה המיוחדים של החברה לגודלה, ולהרכב "הדירקטוריון בעת המינוי . ב הנחיית" היועמ"ש נקבע כי בדיקת המועמדים תיעשה, איפוא, מתוך מבט רחב והפעלת שכל ישר ". בהחלטת ממשלה35 ניתן תוקף מעשי למשקל הניכר המיוחס להמלצ:ות הוועדה "עשתה הוועדה... שימוש בסמכות הייעוץ הנתונה לה לפי סעיף18 ()ב(ג3 ), והעבירה עמדתה המנומקת בכתב לשרים, ליועצים המשפטיים הנוגעים בדבר וליועץ המשפטי לממשלה, יפעלו השרים בהתחשב בהמלצת הוועדה. במקרה שעמדת הוועדה אינה מקובלת על מי מהשרים, והם יחליטו שהמ ועמד מתאים לכהן בתפקיד לו הוא מיועד, יעבירו עמדתם המנומקת, שתגובש לאחר התייעצות עם היועצים המשפטיים של משרדי "הממשלה הנוגעים בדבר, בכתב לוועדה . להלן :כמה דוגמאות להיעדר אסדרה מלאה בתהליך המינוי 1 . מועמד י"ז, עובד מדינה, נבחר לכהן בדירקטוריון חברה י' בדצמבר2015 . במרץ2016 בחר בו השר האחראי לחברה י"א כמועמד לכהונה גם בחברה זו. בחוות דעתה כתבה הרשות כי מינואר 2016 המועמד מכהן כדירקטור בחברה,'י מו כיוון ש מדיניות הוועדה היא לא לאשר כהונה בשני דירקטוריונים היא מב קש ת .מהוועדה להביא בחשבון שיקולים נוספים הוועדה המליצה שלא למנות את המועמד לחברה י"א בגלל כהונתו בחברה .'י בעקבות המלצת הוועדה פנו השר האחראי לחברות י' ו- ,י"א ושר האוצר בצירוף חוות דעת מנומקת של יועציהם המשפטיים, למנהל הרשות בבקשה לדון בשנית במועמדות זו. מזכירות הוועדה השיבה לשר האחראי כי הוועדה תדון בבקשה האמורה בישיבתה הקרובה. ברשות לא נמצאו מסמכים הנוגעים לדיון נוסף שקיימה הוועדה על המועמד. הרשות הסבירה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי "בניגוד להחלטת הוועדה החליטו השרים על מינויו ומשכך מזכירות הוועדה נדרשה להשלמת ההליך כמקובל". עוד נמצא כי ר ק לאחר כחצי שנה מאז נדונה לראשונה .מועמדותו, מונה מועמד י"ז לחברה י"א 35 'החלטה מס3849 מ- 27.7.08 . מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 45 לא נקבעה אסדרה לגבי המקרים שבהם יפנה נציג של הרשות לשרים בשם הוועדה , לפני התכנסותה , לקבלת עמדתם בנוגע למינוי מועמד הרשות הוסיפה כי לאחר שהתקבלה עמדת שני השרים "פעלה מזכירות ."הוועדה בהקדם להשלמת המינוי משרד מבקר המדינה מעיר לרשות ולוועדה כי השרים פעלו על פי החלטת הממשלה והגישו למזכירות הוועדה בקשה ל דיון מחודש במועמדות, בצירוף עמדתם המנומקת; אולם מזכירות הוועדה לא העבירה את הבקשה לוועדה ולכן היא לא דנה בה. על הרשות ועל הוועדה לוודא קיומו של דיון בהקדם בעת הגשת בקשה כאמור מטעם .השרים 2 . השר הציע את מועמד כ' לכהונה בפעם השלישית. מ"מ מנהלת הוועדה פנתה במכת ב לשר האחראי לחברה ט"ו וביקשה לקבל מהשרים האחראים לענייני החברה נימוקים מפורטים שיש בהם די כדי להצדיק מינוי לכהונה שלישית; פנייתה זו נעשתה בניגוד למדיניות הרשות והוועדה. בהמשך לבקשה קיבלה הוועדה מכתב מהשר האחראי המפרט את הנימוקים לחידוש הכהונה וכן מכתב של יו"ר דירקטוריון חברה ט"ו. הוועדה קיבלה .את הנימוקים לחידוש המנוי והמליצה על המועמד לכהונה שלישית הרשות מסרה בתשובתה כי במקרה זה סברה הוועדה כי יש בנימוקים שהוצגו בפניה בכדי להתגבר על חסרונותיה של כהונה שלישית ולכן החליטה לאשר את המינוי. 3 . 'השר האחראי לחברה נ ,הציע את מועמד כ"ג, בהליך תואם נבחרת לכהונה בדירקטוריון החברה. המועמד הוא נציג ציבור בעל תואר שלישי בתחום הביוכימיה בעוד תחום עיסוקה העיקרי של חברה נ' הוא תשתיות תחבורה. היועץ המשפטי של הרשות כתב בחוות הדעת כי לנוכח תחומי עיסוקה של חברה נ' "מתעוררת שאלה ל עניין מידת התאמתו של המועמד ."לכהונה בחברה הוועדה החליטה שלא להמליץ על מינוי המועמד בשל מורכבות החברה, משימותיה ועיסוקה בתחום בו ש נדרשים מומחיות וידע, ובהתחשב בחוסר ניסיונו של המועמד בתחומים הרלוונטיים לחברה . במקרה זה, בהתחשב בעמדת ,הייעוץ המשפטי של הרשות לא פנתה מזכירות הוועדה לשרים האחראים .לקבלת עמדתם בטרם התכנסותה של הוועדה משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי לא הסדירה באילו מקרים פונה נציג של הרשות לשרים, בשם הוועדה, לקבלת עמדתם בנוגע למינוי מועמד .בטרם התכנסותה של הוועדה בתשובתה מסרה הרשות כי בתחילת2017 , בעת קביעת היעדים לשנה הקרובה, ,הוחלט כי כחלק מיעדי הרשות בשנה הקרובה יגובש נוהל הרשות .ובכלל זה לעניין חידוש מינוי, כך שהנהלים יותאמו למדיניות כיום היא ציינה ש.הנוהל יפורסם באתר הרשות ,כמו כן גם חברי הוועדה מקבלים את הערת משרד מבקר המדינה, וממילא היה בכוונת ם לעדכן את נוהל הוועדה ל מינו.יים 46 |דוח ביקורת מיוחד גרעין ניהולי בדירקטוריון 'החלטת ממשלה מס3849 קבעה כי בחברות שדרגת סיווגן היא7 ומעלה יקבע מנהל רשות החברות, עם השר האחראי הרלוונטי, תנאי התאמה שעניינם ,מומחיות וכשירות מקצועית, בהתחשב בין היתר בתחומי העיסוק של החברה היקף פעילותה והרכב הדירקטוריון שלה . תנאים אלו יחולו על עד1/3 ממספר הדירקטורים המרבי בחברה. על פי החלטת הממשלה, הוראות הגרעין הניהולי .תקפות בנוגע לדירקטורים נציגי ציבור בהתאם לכך קבע במרץ2009 מנהל הרשות דאז טבלת כשירויות פרטניות הנוגעת ל- 18 חברות בדרגת סיווג7 ומעלה, והיא הועברה לידיעתו של שר ,האוצר דאז. הטבלה מצורפת כנספח לאוגדן הנחיות הוועדה. אשר לטבלה באוגדן צוין כי בסמכותה של הוועדה לסטות מהכשירויות במקרים מיוחדים תוך הנמקה הולמת ובתנאי שהיא משרתת את צורכי החברה. הטבלה כוללת את המידע הזה: שם החברה, סיווגה, המספר המרבי האפשרי של דירקטו רים .בחברה, מספר הדירקטורים המכהנים בפועל באותו מועד והכשירות הנדרשת למשל, לחברת נתג"ז36 הכשירויות הנדרשות היו ניסיון ומומחיות בתחום הפיננסי של חמש שנים לפחות ותואר אקדמי רלוונטי; כהונה בעבר או בהווה בתפקיד בכיר (סמנכ"ל ומעלה) בתאגיד בהיקף כספי של100,000 ש "ח ומעלה; מהנדס בתחום עיסוקה של החברה או בתחום התשתיות ולו חמש שנות ניסיון בתפקיד .זה; ניסיון בתחום התכנון והבנייה של חמש שנים לפחות נמצא כי לפי הנוהל המפורסם באתר הרשות, לעניין הגרעין הניהולי הרחיבו הרשות והוועדה את תחולת נוהל מינוי בעלי תפקידים על עובדי מדינה, המפורסם גם הוא באתר הרשות, וזאת שלא בהתאם להחלטת .הממשלה בנושא משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את המגמה של מינוי דירקטורים מקצועיים ואיכותיים גם משירות המדינה, אך על הרשות והוועדה לעגן .זאת בדרך מקובלת פרק הזמן למינוי מועמד תהליך מינוי מועמד לתפקיד דירקטור מתחיל מהצעת מועמדותו מטעם השר הרלוונטי ומסתיים בחתימה של השר על כתב המינוי. דוגמה למינוי יעיל הוא מינויו של מועמד י"ג מנבחרת הדירקטורים. בדצמבר2016 המליץ שר על המועמד לתפקיד דירקטור בחברה ח'. הוועדה המליצה למנותו וכתב המינוי נחתם מיד. כבר באותו הח.ודש הוא מונה לדירקטור 36 נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ העוסקת ב הקמה ותפעול של מערכת ההולכה הארצי ת לגז טבעי. מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 47 נמצאו מקרים שבהם התהליך של מינוי מועמדים נמשך חודשים רבים במהלך הביקורת נמצאו מקרים שבהם פרק הזמן למינוי מועמדים היה ארוך , ולעתים אף לא הסתיים עד מועד סיום הביקורת. אף שהוועדה המליצה למנות מועמד חל עיכוב, לעתים במשך חודשים, בחתימת השרים הרלוונטיים על כתבי המינוי, דבר המשליך על הוצאת המינוי מהכוח אל .הפועל :להלן הממצאים 1 . באפריל2016 המליצה הוועדה על מועמד כ"ו לתפקיד יו"ר בחברה כ"ה לאחר שדירקטוריון החברה בחר בו. עד מועד סיום הביקורת, דהיינו לאחר 11 חודשים, טרם נחתם כתב המינוי בידי השר הרלוונטי, והמינוי עדיין לא .יצא אל הפועל 2 . בחוות דעת הרשות על מועמדת כ"ב מנבחרת הדירקטורים נכתב כי "המועמדת אושרה על ידי הוועדה במרץ2014 לכהן כדירקטורית בחברה כ"ו, אך הטיפול בעניינה הופסק כיוון שחלפו90 יום ממועד החלטת הוועדה "והמינוי לא הושלם37 . 3 . ביולי2016 המליצה הוועדה על מועמד כ"ז. כתב המינוי נחתם בידי השר בנובמבר2016, דהיינו כעבור חמישה חוד.שים 4 . באפריל2015 המליצה הוועדה למנות את המועמדים כ"ח ו- כ"ט לדירקטורים בחברה כ"ז. עד מועד סיום הביקורת טרם מונו המועמדים. יצוין כי בינואר2016 .התקבלה החלטת ממשלה בדבר פירוקה של החברה במהלך תשעה חודשים, מאפריל2015 ,ועד קבלת החלטה על פירוקה פעלה החברה בהרכב .חסר הרשות מסרה בתשובתה כי היא רואה בעיכוב בחתימת השרים על כתבי המינוי בעיה חמורה שיש לפתור אותה . הצעת הרשות לתקן את החוק באופן שסמכות המינוי תילקח מידי השרים ותועבר לידי גורמים מקצועיים נעוצה בין היתר בכשל .זה משרד מבקר המדינה מעיר לשרים כי לאחר שהוועדה ממליצה על מועמד לתפקיד דירקטור ,עליהם לפעול בהקדם האפשרי כדי להוציא את המינוי מהכוח .אל הפועל מימוש המלצת הוועדה ביעילות ובזריזות ככל האפשר מביא לידי כך שחברות ממשלתיות יתפקדו באופן תקין ורציף. לעומת זאת, אי-מימוש המלצת הוועדה עלול לגרום נזק לחברות כ אשר הן פועלות ב הרכב דירקטוריון חסר ופוגע במועמדים הממתינים להכרעת השר . כללי מינהל תקין מחייבים יישום החלטות באופן יעיל כדי לקבל .תוצאה מיטבית 37 בנבחרת2014 ,אם ממועד החלטת הוועדה ל מועד חתימת השר על כתב המינוי עברו יותר מ- 90 י מים , .המשך קידום מינויו של המועמד הופסק 48 |דוח ביקורת מיוחד הטיפול בתלונות בעילום שם אינו מעוגן במסמך מחייב ,ולא נקבע אחראי לטיפול בהן .כמו כן ,אין רישום שיטתי ומלא של תלונות כאמור שהתקבלו ,דרכי קבלתן ,על אילו מועמדים ,אם הן טופלו ובאיזה אופן תלונות אנונימיות ברשות ובמזכירות הוועדה מתקבלות מפעם לפעם תלונות אנונימיות בנוגע למועמדים לתפקידי דירקטור או יו"ר דירקטוריון, והן מתקבלות לעתים בסמוך לדיוני הוועדה על מועמד. כאשר התלונות מתקבלות במהלך תהליך מינוי המועמד הבדיקה נעשית ביוזמת הרשות, גם לפי דרישת הוועדה. בבירור תוכן התלונות מעורב המועמד עצמו וגורמים נוספים; הדבר גורם לעתים לעיכוב בדיוני הוועדה עד שמסתיים .בירור מקיף בדבר תוכן התלונה הרשות הסבירה בתשובתה כי היא נוהגת לסרוק את התלונות האנונימיות ,למערכת הממוחשבת "נועם" ולתייק כל אחת מהן תחת שם המועמד. עם זאת נמצא כי הטיפול כאמור אינו מעוגן במסמך מחייב. לפיכך, לא נקבע אחראי לטיפול בתלונות אלו ואין נרשם באופן שיטתי ומלא אילו תלונות אנונימיות התקבלו ועל אילו מועמדים ואם טו פלו וכיצד. מסקירה של תלונות אנונימיות .עולה כי אין מסמכים המעידים על אופן קבלתן משרד מבקר המדינה ביקש מהרשות את כל התלונות כאמור שהתקבלו בפרק זמן מסוים. הרשות העבירה רשימה הכוללת שמונה מועמדים שלגביהם התקבלו תלונות אנונימיות. הרשות ציינה כי התלונות שהיא הע בירה אינן בהכרח כל התלונות האנונימיות שהתקבלו בתקופה זו, משום שאין בידה רישום מסודר שלהן וייתכן שקיימות נוספות. היא הוסיפה כי התלונות הן כלי בקרה .לאימות מידע על מועמדים בתשובתה ציינה הרשות כי לא נדרש מסמך מחייב לעניין טיפול בתלונות אנונימיות, מ כיוון ש קיים נוהג לתיעוד כל חומרי המועמד, הכולל בין היתר גם תלונות אנונימיות, אם יתקבלו כאלו . התלונה מועברת ליו"ר הוועדה ו אם היא רואה עניין של ממש בתלונה הרשות פונה ל מועמד ומבקשת התייחסותו ל עיקרי הטענות המועלות בתלונה . התייחסותו מתועדת בכרטיס המועמד במערכת הממוחשבת וה יא מובאת בפני חברי הוועדה. במקרים ש בהם ב מהלך הדיון על ה מועמד מבקשים חברי הוועדה הבהרות ובירורים שונים, אזי מתקיים דיון נוסף לאחר קבלת הנדרש. מהאמור לעיל נמצא כי ברשות אין מסמך מחייב לטיפול בתלונות .אנונימיות לנוכח החשיבות והרגישות שבתלונות האנונימיות, ומאחר שלדברי הרשות הן משמשות כלי בקרה לאימות מידע על מועמדים, על ,הרשות בתיאום עם הוועדה , לגבש מסמך מחייב כאמור ולמנות אחראי .שירכז את הטיפול בהן מערכת המחשוב של הרשות 1 . ,כאמור, ברשות החברות קיימות שתי מערכות מחשוב ייעודיות. האחת ""אדם מילא וכי לר ז ולנ יהו ל של ת הליך גיבוש נבחרת הדירקטורים, לרבות מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 49 הגשת ט ו פסי המועמדות לנבחרת, ט ו ,'פסי המועמדות של 'תואמי הנבחרת מיון המועמדים ובחינת התאמתם המקצועית לתפקיד דירקטור בחברות הממשלתיות ל פי ה קריטריונים השונים לכל פרופיל . את המערכת הזאת מנהלת חברת ענבל ו היא פו תחה ב ידי,"הספק. המערכת האחרת, "נועם מצויה ב ניהול ה של .יחידת המחשוב של משרד האוצר "מערכת "נועם נועדה וכי לר ת ז הליך מינוי המועמדים לחברות ולתאגידים ה נעשה באמצעות הוועדה לבדיקת מינויים, וב תוכה מצוי כל המידע הקשור ל ת הליך המינוי . הרשות קבעה כי ת הליך בחירת נבחרת הדירקטורים אינו בבחינת מכרז (לרבות מכרז פומבי או מכרז סגור) או "מעין- ."מכרז נמצא כי אין ממשק בין שתי מערכות המחשוב על אף קיומו של מידע .חופף ביניהן עוד נמצא כי במערכות אין נשמרות הגרסאות הקודמ ות של הנתונים . להלן דוגמאות: א. כל אימת שדירקטור מתחיל או מסיים כהונה הרכב הדירקטוריון משתנה. הרכבי הדירקטוריון נשמרים במערכת "נועם". נמצא כי נתוני ההרכב החדש של הדירקטוריון שנמצא במערכת מוחקים את נתוני ההרכב הישן. לכן, לא ניתן להפיק מידע ממערכת "נועם" על הרכב דירקטוריון בחברה לתאריך שאינו תאריך עדכני. באופן כזה נמנעת ,מהרשות האפשרות לבדוק נתוני עבר ולהפיק סטטיסטיקות מדויקות .ואף לבקר את עצמה ב. במערכת "אדם מילא", אם מועמד שניסה להתקבל לנבחרת הדירקטורים ערער38 על הניקוד שקיבל, והניקוד שונה בעקבות כך או הנתונים שמסר שונו, הנתונים החדשים מוחקים את המידע הקודם, ולא ניתן לאתר את המידע הראשוני שמסר. באופן כזה נמנעת האפשרות .לבקר את הערעור בתשובתו ממאי2017 מסר משרד התחבורה והבטיחות בדרכים למשרד מבקר המדינה כי אין אפשרות לעקוב אחרי התקדמות תהליכי המיון והבחינה של המועמדים . לצורך ייעול התהליך יש לייצר במערכת המחשוב, בעבור עוז רי השרים, את ה אפשרות לבדוק בכל רגע נתון סטטוס טיפול .בתהליך האיוש של הדירקטור 38 .בקשת עיון בניקוד שניתן למועמד וערעור עליו אם לדעת המועמד הדבר נדרש, להלן ערעור 50 |דוח ביקורת מיוחד הרשות הודיעה כי תפעל לשיפור מאגר הנתונים הנוגעים להיסטוריית איוש הדירקטוריונים ,באופן שיהיה אפשר להפיק ממנו בקלות סטטיסטיקות ונתוני עבר ,וכי תפעל לשפר את תיעוד תהליך הערעור משרד מבקר המדינה מעיר ל רשות כי על אף ההשקעה הכספית .הניכרת במערכת "אדם מילא" היא אינה עונה על מלוא צורכי הרשות ראוי לשדרג אותה ואת מערכת""נועם באופן שיתאפשר מעבר נתונים ממערכת למערכת, הן לשם הצלבת מידע ואימותו הן לשם ייעול המערכות וחיסכון במשאבים. ראוי ש גרסאות קודמות של נתונים יי שמרו גם הן במאגר הנתונים ולא יימחקו, וזאת לצורך בקרה פנימית והפקת לקחים . בשל היותה צומת מרכזי בטיפול במידע אישי הנוגע לאלפי מועמדים לדירקטורים, על הרשות לנהוג במידע באופן רגיש .ולהרחיב את נתיבי הבקרה להגברת אמון הציבור בה .הרשות מסרה בתשובתה כי היא מקבלת את הערת משרד מבקר המדינה היא ציינה כי מערכת"נועם" עברה שדרוג בינואר2017 , ו בחודשים הקרובים עתיד להיות מושק מודול חדש במערכת שמטרתו לסנכרן בין השאלון שהגיש המועמד במערכת"אדם מילא" לשאלון שמילא במערכת"נועם". הרשות תפעל לשיפור מאגר הנתונים הנוגעים להיסטוריית איוש הדירקטוריונים באופן ב מתוכו להפיק אפשר שיהיה אופן פשוט סטטיסטיקות ונתוני עבר , ותפעל לשפר את תיעוד תהליך הערעור. 2 . קיימת חשיבות רבה לניהול מאגר מידע הכולל את פרטיהם של אלפי מועמדים. על חשיבות זו ניתן ללמוד לדוגמה מה וראה מספר7.19.2 של תכ"ם- ""כללים להקמת רשימת מציעים (מאגר) ולניהולה- המנחה משרדי ממשלה כיצד להקים מאגרי ספקים ולנהל ולתפעל אותם. בהוראה נקבע כי "המאגר ינוהל באופן ממוכן באמצעות כלי טכנולוגי, או באמצעות גיליון אלקטרוני לכל הפחות, אשר יהיו בעלי יכולת לניה ול רשימת ספקים לפי שדות ומדדים, להפיק דוחות וכל מידע נדרש אחר כפי שיוגדרו בהוראה זו ...ובנוהל המאגר המסוים המנהל הכללי של המשרד ימנה מנהל מאגר אשר ירכז את פעילות המאגר ... לא יופעל מאגר ללא נוהל מאושר אשר מופיע בדף המאגר". נמצא כי הרשות לא קבעה כללים לניהול מאגר המועמדים, לרבות זהות הגורם המנהל, מערכות המחשוב התומכות במאגר, מי רשאי לשנות את הנתונים ולמי תינתן הרשאת צפייה ומה יהיה דינו של .המאגר בסיום השימוש בו משרד מב קר המדינה מעיר לרשות כי עליה לקבוע כללים לניהול .מאגר המועמדים כללים כאמור עשויים להגביר את אמון השרים .בתהליך בחירת הנבחרת ולהבטיח את הצלחתו בתשובתה מסרה הרשות כי בהמשך לממצאי הביקורת היא תגבש כללים לניהול מאגר המועמדים, בכפוף להנחיית הגורמים האמונים על מאגרי .המידע במשרד האוצר מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 51 חוזר 2017 מאפשר לרשות שיקול דעת נרחב בשלבי התהליך לאיתור המועמדים נבחרת2017 בינואר2017 פרסמה הרשות קול קורא המציע לכל המעוניין להגיש מועמדות ל"נבחרת הדירקטורים2017 " (להלן- חוזר2017 ). בדרישות לנבחרת2017 נעשו שינויים לעומת נבחרת2015 , ובהם: נוסף פרופיל חדש- מומחה בתחום הטכנולוגיה והחדשנות; רשימת המועמדים תגדל לכ- 900 מועמדים- 400 ייבחרו בתהליך הנוכחי ו- 500 יהיו מנבחרת2015 ; מועמד ללא השכלה אקדמית יוכל לעמוד בתנאי הסף ובלבד שהוא בעל ניסיון רלוונטי רב; חלק מהמועמדים שייבחרו בתהליך הנוכחי יהיו מקרב האוכלוסייה האתיופית והמגזר החרדי וכן מקרב עולים חדשים, על פי תיקון לחוק החברות הממש לתיות39 שפורסם בדצמבר 2016 ; תנאי הסף שונו: לכל הפרופילים נדרשות חמש שנות ניסיון; הניקוד .בעבור ניסיון קודם בדירקטוריונים הופחת לפי חוזר2017 יגישו מועמדים את פרטיהם באמצעות מילוי שאלון ייעודי ממוחשב באתר האינטרנט של הרשות. הרשות תנקד את המועמדים לפי קריטריו נים שנקבעו מראש בנוהל הנבחרת. בשלב ראשון של תהליך האיתור ייבחרו900 מועמדים שיקבלו את הניקוד הגבוה ביותר בכל פרופיל, והם יעברו .לשלב השני ויוזמנו לראיונות400 המועמדים שיקבלו את הניקוד הגבוה ביותר בראיון, בשקלול הניקוד שקיבלו בשלב הראשון, יצורפו לנבחרת2017 . להלן ממצאים העולים מ חוזר2017 : 1 . לנבחרת 2017 אין תאריך תפוגה , בדומה לנבחרות קודמות שבהן הרשות לא הודיעה למועמדים מהו מועד התפוגה של הנבחרות . הרשות הסבירה בתשובתה כי ת הליך איתור נבחרת הדירקטורים רצוי שי יעשה אחת לשנתיים , ו היא אינה מציינת תאריך לפקיעת הנבח רת כדי למנוע מצב ש בו תוקפה של נבחרת פוקע בטרם הסתיים ת הליך בחירת נבחרת חדש ה וכה , ו ל כדי לאפשר לשרים בחירה מתוך מאגר גדול ככל .שניתן משרד מבקר המדינה מעיר ל רשות כי עליה לפרסם שת הליך איתור נבחרת הדירקטורים י יעשה אחת לשנתיים כדי שהשרים והמועמדים .יוכלו להיערך בהתאם 2 . חוזר2017 מאפשר לרשות שיקול דעת נרחב בשלבי תהליך איתור המועמדים. למשל, "הרשות תהיה רשאית להגדיל את מספר המועמדים " ;"שיוצעו לשרים בהתאם לשיקול דעתה המקצועי ,הרשות תהיה רשאית אך לא חייבת, לפי שיקול דעתה המוחלט והבלעדי, לאפשר למועמדים להבהיר, להשלים או לתקן מסמכים שהגשתם נדרשת על פי הנוהל "; נציג הרשות יקיים ראיון למועמדים. 39 'תיקון מס34 ה תשע"ז- 2016 . 52 |דוח ביקורת מיוחד בחוזר 2017 לא טופלו מלוא החולשות שהתגלו ביישום תהליכי איתור מועמדים בעבר , ובכלל זה חולשות שכבר היו ידועות לרשות הרשות מסרה בתשובתה כי שיקול הדעת נקבע כדי שלא "לקבוע מסמרות" ו כדי למנוע מצבים בלתי אפשריים. ,למשל ,בנוהל הרשות מונעת ממועמד אפשר ות גור פת ל ,תיקונים והשלמות אך מאפשרת לו ,להבהיר להשלים או לתקן מסמכים שהגיש. כמו כן , היא הנחתה ב אופן ברור את .הספק החיצוני לאשר כל בקשה מסוג זה אשר ל מספר הראיונות, שיקול הדעת ניתן כדי להימנע ממצבים בלתי אפשריים כגון מקרים של כמה מועמדים שקיבלו ניקוד זהה . עוד מסרה כי נוכח ות נציג הרשות בראיונות המועמדים ,חשובה שכן מתוקף תפקידו הוא מכיר את החברות הממשלתיות ומשתתף כדירקטור ללא זכות הצבעה בישיבות הדירקטוריון . הרשות הוסיפ ה כי ככל שישנו שיקול דעת ב ת הליך האיתור הוא נעשה בשוויוניות מוחלטת ובאופן גורף. ככל שהרשות חורגת מהקריטריונים שפורסמו עליה לעשות זאת באופן שקוף כדי שהחלטותיה כאמור יהיו נתונות גם לביקורת . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי לנוכח התפיסה שתהליך בחירת דירקטורים אמ ור להיות שוויוני, תחרותי ושקוף, עליה לפרסם את החלטותיה לחרוג מנוהל נבחרת2017 .כדי לשמור על עקרונות אלו 4 . כאמור בפרק בנושא איוש דירקטורים ,נמצא כי בחברות רבות קיים איוש חסר של דירקטורים ,ובחלק מהמקרים הדבר נובע בשל סירוב .מועמדים להתמנות לחברות למרות זאת ,ב חוזר2017 הרשות לא נתנה מענה לנושא .זה הרשות הסבירה בתשובתה כי היא סבורה שלא יהיה זה נכון להתייחס לנושא זה ב חוזר2017 . ספק אם לרשות קיימת ה סמכות לקבוע כללים לעניין זה שכן השרים הם אלו ה .ממנים דירקטורים לחברות הממשלתיות למשל, אין באפשרות הרשות לקבוע ש מועמד שיסרב להתמנות לחברה מסוימת לא יוכל להתמנות ל חברה.אחרת 5 . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי בחוזר2017 לא טופלו מלוא החולשות שהתגלו ביישום תהליכי איתור מועמדים בעבר, גם אלו שכבר היו ידועות לה. על הרשות למפות את כל החולשות בנוהל הקיים ולגבש, בשיתוף שר האוצר, נוהל מעודכן שישמש בסיס מקובל לעבודה משותפת בין השרים לרשות. במסגרת האסדרה של הנבחרת יש לקבוע ולפרסם בין היתר מהי התקופה שבסיומה יש .לקיים תהליך גיוס מחודש לנבחרת מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 53 אי-קבלת מועמדים לנבחרת כאמור, הכישורים הנדרשים בחוק מדירקטור הם תואר אקדמי וניסיון של חמש שנים לפחות בתפקיד בכיר "באחד מאלה, או שהוא בעל נסיון מצטבר של חמש :שנים לפחות בשניים או יותר מאלה (א) בתפקיד בכיר בתחום הניהול העיסקי ;של תאגיד בעל היקף עסקים משמעותי (ב) בכהונה ציבורית בכירה או בתפקיד ;בכיר בשירות הציבורי בנושאים כלכליים, מסחריים, ניהוליים או משפטיים (ג) בתפקיד בכיר בתחום עיסוקיה העיקריים של החברה". למשרד מבקר המדינה הגיעו טענות ולפיהן מועמדים בעלי ניסיון מקצועי רב בת חומים רלוונטיים לא עמדו בקריטריונים שקבעה הרשות בשל אופי תפקידם. להלן שתי דוגמאות: נמצא כי יועץ ללא ניסיון ניהולי לא יקבל ניקוד על בכירות התפקיד לפי קריטריונים שקבעה הרשות. כמו כן, שופטים שפרשו בסמוך להגשת המועמדות לא יקבלו ניקוד על כהונה בדירקטוריונים, מש ום שכהונתם כשופטים לא מאפשרת להם לכהן בעת ובעונה אחת כדירקטורים. עקב כך, פוחתים .באופן משמעותי סיכוייהם להתקבל לנבחרת, גם בפרופיל המשפטי ביולי2017 הסבירה הרשות למשרד מבקר המדינה כי בשל מורכבותו של תפקיד הדירקטור ההחלטה לתת ניקוד לניסיון קודם בכהונה בדירק טוריונים היא סבירה ואף הכרחית. עם זאת, אין המשמעות היא שמועמדים חסרי ניסיון ,בדירקטוריונים אינם יכולים להיכנס לנבחרת, משום שאין מדובר בתנאי סף וראיה לכך היא שלכ- 31% מהחברים בנבחרת2015 אין ניסיון קודם בכהונה בדירקטוריונים. בשל הטענות כי לקריטריון של כהונה בדירקטוריון ניתן משקל רב מדי, שמנע ממועמדים ראויים להיכנס לנבחרת, הופחת בנבחרת2017 המשקל הניתן לניסיון קודם בכהונה בדירקטוריונים מ- 30% ל- 20% . על הרשות לבחון אחת לכמה זמן את כישורי המועמדים שלא נכנסו לנבחרות ואת ניסיונם התעסוקתי, ולמפות א ילו מהם יכלו לתרום לדירקטוריונים ,ובהתאם לכך לעדכן את הקריטריונים לכניסה לנבחרת. הצורך בהסדרת מעורבות ה הרב ה של הרשות בתהליך הבחירה בתיקון לחוק נקבע בין היתר כי תוקם ועדה לבדיקת מינויים40 . בדברי ההסבר לתיקון נכתב כי "הסיבות שהביאו להקמת הוועדה... לא רק שלא עברו מן העולם אלא שתוקפן התעמק: המינויים היו פעמים רבות מידי חסרי שיקול דעת ענייני, פגעו ביכולת התפקוד המקצועית של דירקטוריונים של חברות ממשלתיות והאיצו תהליך של פוליטיזציה של הדירקטוריונ ים". תיקון החוק, כך צוין, יביא למימוש המטרות האלו: הבטחת תהליך מינוי תקין שיהיה מבוסס על 40 'תיקון מס6 ה תשנ"ג- 1993 . 54 |דוח ביקורת מיוחד רשות החברות מעורבת כמעט בכל שלבי מינוי הדירקטורים - החל בגיבוש הקריטריונים וכלה בהשתתפות בוועדה .מעורבות זו של הרשות מגבירה בפועל את המתח בינה לבין השרים האחראים לחברות הממשלתיות שיקולים ענייניים הקשורים בקידום טובתה של החברה, באופן שבחינת המועמדים תהיה מנותקת ממגמות פוליטיות וממחויבויות אישיות ותיעשה בידי .ועדה סטטוטורית כפי שעולה מהפרקים הקודמים בדוח זה, משנת2013 רשות החברות מעורבת כמעט בכל שלבי מינוי דירקטורים. היא הקימה שתי נבחרות דירקטורים והחלה בתהליכים להקמת נבחרת שלישית- ;היא פרסמה קול קורא להקמת הנבחרות היא קובעת את הפרופילים שלפיהם נבחרים המועמדים, את תנאי הסף לכניסה לנבחרת ואת א ,ופן הניקוד; היא קובעת את המכסות לכל פרופיל; היא בודקת יחד עם חברה חיצונית, את עמידת המועמדים בתנאי הסף ומחשבת את הניקוד של כל מועמד; היא בודקת את השגות המועמדים על דחייתם מהנבחרת ועורכת ראיונות למועמדים, יחד עם גורמי מקצוע. כאמור, במקרה שבו השרים מעונייני .ם למנות מועמד שאינו מהנבחרת הוא נדרש לעבור הליך תואם נבחרת בהליך זה מעורבות הרשות שווה לזו המתוארת לעיל, והיא מעבירה את המועמד ,תהליך שבו הוא ממלא שאלון אינטרנטי זהה לזה שמילאו מועמדים לנבחרת .לרבות ראיון עם נציג הרשות עם בחירת השרים במועמד לכהונה מכינים רפרנט מטעם הרשות והרשות חוות דעת עליהם. עובדים מטעם הרשות המשמשים "מזכירות הוועדה" מכינים לוועדה את כל המסמכים הנדרשים לדיוני הוועדה, קובעים את מועדי הדיונים ואת סדר יומה. עובדת הלשכה המשפטית מטעם הרשות נותנת ייעוץ משפטי לוועדה וכותבת חוות דעת על כל מועמד, בטרם כינוסה של הוועדה. עובדת מטעם הרשות משמשת "מנהלת הוועדה" ורוש מת תרשומות בזמן הדיונים ונציג הרשות המשמש חבר ועדה משתתף בדיוניה ומחליט אם לייעץ לשרים למנות מועמד לדירקטור אם לאו. הרשות הכירה במעורבותה העמוקה, ובשל כך החליטה, בהתייעצות עם משרד המשפטים, כי בדיוני הוועדה על מועמדים לנבחרת, נציג הרשות לא יהיה עובד הרשות א לא המשנה למנכ"לית משרד .האוצר. החלטה זו עומדת בעינה עד מועד סיום הביקורת ה סמכות לייעץ לשרים בנושא התאמתו של מועמד לתפקיד דירקטור היא של הוועדה, .גם ללא חוות דעתה של הרשות ,עם זאת וכפי שעולה מהדוגמאות בפרקים לעיל, הרשות מעורבת לכל אורך תהליך מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות, החל משלבי גיבוש הקריטריונים דרך שלבי המיון המוקדמים , נוכחות בראיונות עם מועמדים וטיפול בערעורים של מועמדים ו כלה ב הצבעת ם של נציגיה כחברים ב וועדה. מעורבות זו של הרשות מגבירה בפועל את המתח בינה לבין השרים האחראים לחברות .הממשלתיות הרשות מסרה בתשובתה כי היוזמה להתחיל ת הליך מינוי מצויה בידי השרים הממנים בלבד. מעורבות ה בעבודת הוועדה לבדיקת מינויים מתחייבת על פי ה חוק א הי ו תמיד מצויה בגדר ייעוץ והמלצה לשרים. השרים הם ה בוחרים כיצד להתנהל לאחר קבלת המלצתה .של הרשות שיקול הדעת של ה ו ועדה הוא עצמאי. מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 55 על הרשות לקדם חקיקה שתעגן הליך שוויוני ,תחרותי ושקוף לבחירת הנבחרת ;על החקיקה גם לתת מענה לצורך באיזון בין הרשות כגוף מאסדר ובין השרים האחראים לחברות הממשלתיות משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי היוזמה להתחיל מינוי מצויה אמנם .בידי השרים הממנים בלבד, אך אין להם כל השפעה על הרכב הנבחרת הרשות היא הגורם הבלעדי המעורב בכל שלבי בחירת הנבחרת שממנה בוחרים השרים את המועמדים (למעט בהליך תואם נבחרת, שבו השרים הם אלו שבוחרים במ ועמדים, אך גם בו מעורבת הרשות). כמו כן, שיקול הדעת של הוועדה עשוי להיות מושפע במידה ניכרת מהרשות היושבת .בוועדה על פי חוק ומגישה לה חוות דעת על כל אחד מהמועמדים כאמור, אף שהרשות סיכמה עם היועץ המשפטי לממשלה כי בדיוני הוועדה על מועמדים מהנבחרת ישתתף המשנה למנכ"לית משרד האוצר, נמצא כי עובדי הרשות המשמשים נציגי הרשות בוועדה השתתפו לפחות בשלושה דיוני הוועדה .על מועמדים לנבחרת יוצא אפוא כי אף ש הרשות הכירה בכך שמעורבותה בתהליכי המינוי של מועמדים לדירקטורים היא רבה, לא תמיד זהות נציג הרשות היה על פי סיכום עם היו.עץ המשפטי לממשלה יתרה מזאת, נמצא כאמור כי הרשות העבירה לדיון בוועדה, לטענתה בלחץ השרים, חלק מהמועמדים בהליך תואם נבחרת שקיבלו ניקוד נמוך, וחלק היא סירבה להעביר אף שעמדו בדרישות החוק. הרשות גם לא פרסמה את מדיניותה בנוגע לכהונה בשתי חברות בעת ובעונה אחת ולח ידוש מינוי בפעם השלישית . משרד מבקר המדינה רואה בחיוב הקמת מאגר דירקטורים לצורך מינוי דירקטורים על בסיס שיוויוני ,ושקוף על פי המלצותיו בעבר. ,עם זאת נמצא כי שרים העלו טענות ששיווי המשקל שנקבע בחוק בנוגע לתפקידי הרשות והשרים, הופר לאחר הקמת נבחרת הדירקטורים ובשל תפקידים נוספים של הרשות. על הרשות לקדם הליך חקיקה שיעגן את תהליך בחירת הנבחרת כמאגר מועמדים שיוויוני, תחרותי ושקוף שייתן מענה גם לאיזון הרצוי שבין הרשות כגוף מאסדר ובין השרים האחראים לחברות .הממשלתיות בתשובתו מסר שר הבינוי והשיכון יואב גלנט כי על כל שר מוטלת האחריות להוב י ל את תחום העיסוק ש הוא מופקד עליו. הסמכויות המצויות כיום בידי השרים למימוש אחריותם לוקות בחסר בשל היעדר גורם המתאם בין המשאבים המוקצים(כנגזרת מן הסמכות) ו בין האחריות הנדרשת. עיקר הבעיה מצוי בהצבת כוח אדם המחויב למשימה המשרדית ומושפע בהתאם - בתגמול או .בסנקציה השר מציין בתשובתו כי מוצע לשנות בהחלטת ממשלה ובחקיקה את א ופן הצבת הפקידות הבכירה , לרבות,דירקטורים בחברות הממשלתיות באופן שהמינוי ייעשה בידי השר האחראי ותינתן לו ,האפשרות להעבירם מתפקידם כאשר אופן היישום ייעשה באופן מדורג ו לפי פרקי זמן קבועים וקדנציות 56 |דוח ביקורת מיוחד אף שהרשות מעורבת באופן ישיר בבדיקת ערעורי המועמדים ובקיום ראיונות עמם , היא אינה בודקת אם נציג הרשות הבוחן את הערעורים ומראיין את המועמדים נמצא במצב של ניגוד עניינים או שיש לו זיקות עסקיות לאותם המועמדים תחומות. נושאי המשרות ש ימונו באופן המתואר לעיל יעמדו בתנאי סף ובקריטריונים קבועים מראש שי שמשו אבן בוחן להתאמתם למשרות ויבטיחו כי כישוריהם יעמדו בהלימה עם הכללים ו עם .דרישות התפקיד על השרים ו על הרשות לשפר את מנגנון בחירת הנבחרת . שיפור המנגנון יאפשר תהליך שיוויוני, שקוף ותחרותי וגם יספק לשרים את הגמישות שניתנה להם בחוק ליישום סמכותם למנות דירקטורים . באופן הזה יהיה ניתן למנוע חשש לשיקולים זרים , לרבות שיקולים מתוך אינטרסים פוליטיים- מפלגתיים. ראוי שהשרים המעורבים במינוי דירקטורים, הוועדה לבדיקת מינויים והרשות יסדירו את מעורבותה של הרשות בתהליך בחירת דירקטורים באופן שיג.ביר את אמון השרים והציבור בתהליך הצהרת עובדי הרשות על קשריהם עם מועמדים לנבחרת בפרק הנוגע לניגוד עניינים בהנחיית היועמ"ש מוזכרים שני טעמים לעקרון האוסר על הימצאות במצב של ניגוד עניינים, וזאת כדי להבטיח "מילוי התפקיד הציבורי מתוך שיקולים של טובת הציבור ב "לבד וללא השפעות ושיקולים זרים וכן "שאמון הציבור ברשות הציבורית לא ייפגע כתוצאה מכך שפעולותיה ."עלולות להיראות כמושפעות משיקולים זרים כאמור, מועמד לנבחרת מקבל ניקוד באמצעות המערכת "אדם מילא" על פי פרטי ו ה אישיים, השכל תו , ניסיו נו ה תעסוקתי ו ניסיו נו ב כהונה בדי רקטוריונים . הרשות מעורבת באופן עקיף בכל תהליך בחירת המועמד לנבחרת ובאופן ישיר .בתהליך הערעור והראיון. למועמד קיימת הזכות לערער על הניקוד שקיבל הערעור נבדק באמצעות הספק- "אדם מילא" והרשות מאשרת אותו באופן סופי. כאמור, ראיונות המועמדים נערכים מול פסיכולוג מ טעם "אדם מילא" ונציג .הרשות נמצא כי אף שהרשות מעורבת באופן ישיר בבדיקת ערעורי המועמדים ובעריכת ראיונות היא אינה בודקת אם נציג הרשות הבודק את הערעורים ומראיין את המועמדים נמצא במצב של ניגוד עניינים או שיש לו זיקות עסקיות לאותם .המועמדים מהאמור לעיל עולה כי הרשות לא הנחתה בכתב את עובדיה כי עובדים המעורבים באופן ישיר בתהליך בחירת מועמדים יודיעו על זיקות וקשרים עם מועמדים ויפעלו על פי ההנחיות שיקבלו . על הרשות לפעול בהקדם .לגיבוש הנחייה כאמור מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות | 57 בתשובתה ציינה הרשות כי היא אינה מתנגדת להפצת הנחיה שתפנה את תשומת לב עובדי הרשות לכך שעליהם להימנע מלטפל בכל מקרה שבו הובא לטיפולם עניינו של מועמד לנבחרת שיש להם קשר אישי, עסקי או משפחתי אליו. אם הם מצויים במצב כזה עליהם לדווח על כך לממונים עליהם וליועץ ,המשפטי של הרשות ולפעול על פי הנחיות שיינתנו להם. גם בשלב הראיונות כל גורם מהרשות המראיין מועמדים יבחן מראש את רשימת המועמדים שהוא צפוי לראיין, כדי לוודא כי אין ברשימה האמורה מועמד הקשור אליו באופן כלשהו. הרשות הוסיפה כי "חשוב לציין כי גם בהיעדר נוהל פורמלי בנושא, כך פועלת הרשות". בעקבות טיוטת הדוח פנתה הרשות ל מחלקת ה ייעוץ וה חקיקה (ייעוץ) במשרד המשפטים .לקבלת עמדתה בהתייחסותו של משרד המשפטים צוין כי בהנחיה כאמור תופנה תשומת לב של עובדי הרשות לכך שעליהם להימנע מלהימצא במצב של ניגוד עניינים, ואם הם נמצאים במצב כזה עליהם לדווח על כך ולפעול על פי הנחיות שיקבלו מהממונים עליהם. עוד צוין כי "ההצעה לקבוע כי במקרה כזה עניינו של המועמד לא יטופל על ידי גורם הכפוף לגורם המנוע היא אפשרית, ויש לה תועלת למניעת מראית עין של ניגוד עניינים, אך למעשה ובמקרים שהדבר אינו אפשרי, ניתן בהחלט להסתפק בהנחיה הקובעת כי הנושא יועבר לטיפול אדם אחר (גם אם הוא כפוף לגורם שיש לו היכרות אישית עם המוע.")מד בשל מעורבות הרשות בתהליך מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות, וכדי להבטיח כי אמון הציבור והשרים ברשות לא ייפגע עקב פעולותיה, חשוב .לגבש הנחיה כאמור ולדאוג ליישמה 58 |דוח ביקורת מיוחד סיכום צמיחתן והתפתחותן של חברות ממשלתיות שהיקף פעילותן בשנת2015 נאמד בכ- 67 מיליארד ש"ח ונ כסיהן נאמדים ב- 178 ,מיליארד שקלים מושפעת גם ממינוי מועצות מנהלים איכותיות ומקצועיות בחברות אלו. על השרים האחראים, בסיוע הרשות והוועדה לבחירת מינויים, מוטלת אחריות .לבחור מועמדים מתאימים בעלי ניסיון ומוניטין נדרשים לצד הביקורת בדוח זה על רשות החברות הממשלת ,יות כפי שעולה ,מממצאים רבים וממגוון דוגמאות ראוי לציין כי הקמת המאגר היא מהלך .חיובי ונכון אם כי לא חף מליקויים המאגר נועד לתקן את המצב ששרר שנים לפני הקמת הנבחרת, כאשר למועצות המנהלים של חברות ממשלתיות מונו דירקטורים על בסיס שיקולים מפלגתיים על פני שיקול ים .ענייניים התנהלות כזאת פגעה ב "מהותו" של השירות הציבורי, איכותו המקצועית ועקרון השוויון בין המועמדים שהוא ערך יסוד בחברתנו. מסוף 2013 השקיעה הרשות משאבי ם בהקמת מאגר הכולל שלוש נבחרות של מועמדים לדירקטורים. עיגון תהליך שוויוני ושקוף בהקדם, תוך תיקון הליקו יים והפקת הלקחים מ תהליך נבחרת הדירקטורים, יכול להבטיח גיוס מועמדים מכל גווני האוכלוסייה במדינה תוך הגברת אמון הציבור .בשרים וברשות בפרט ובמגזר הציבורי בכלל קיים מתח בין אחריות השרים לחברות הממשלתיות ו בין הסמכויות הרגולטוריות שהוקנו לרשות בחוק . נראה כי הת הל יך ש התקיים בעבר נוטה כיום, עם הקמת ה נבחר ות, לכיוון מעורבות גבוהה של הרשות בתהליך בחירתם של דירקטורים , בעוד האחריות על הנהגת החברות .הממשלתיות מצויה בידי השרים המעורבות הגבוהה של הרשות לא הביאה את תהליך הבחירה לנקודת איזון שתמנע הטיות בבחירת הדירקטורים. הדוח מצביע על הצורך ב המשך בחירת דירקטורים בשיטת המאגר שהתוותה הרשות תוך ביצוע שינויים הנוגעים למעורבותה של הרשות ו ל משקל נציגיה בוועדה. נוסף לכך, יש לשאוף לעבודה משותפת ומוסכמת בין השרים ל רשות מתוך אינטרסים משותפים לטובת החברות ,הממשלתיות המדינה ואזרחיה. הל יך תואם נבחרת יכול שייעשה כ ת הליך משלים לנבחרת כל עוד הוא נעשה על פי הנחיית ו של היועץ המשפטי לממשלה . ראוי שהרשות, בתיאום עם היועץ המשפטי לממשלה, יקבעו כללים ברורים להליך תואם נבחרת, יישמו אותם באופן מלא ויפרסמו .אותם לציבור על הרשות ו על השרים להמשיך לפעול ב דרך מהירה ויעילה לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה כדי לקדם את מוסד "הדירקטוריון" ונבחרת הדירקטורים בחברות הממשלתיות שתכליתה בחירת המועמדים הטובים והאיכותיים ביותר, תוך שמירה על שוויון הזדמנויות והיעדר משוא פנים תוך ניתוק הבחירה משיקולים בלתי ענייניים ומהקשרי ם פוליטיים, לרבות אינטרסים פוליטיים-מפלגתיים כפי שנעשה בעבר , שבסופו של דבר פוגעים בתפקוד החברות ,הממשלתיות ובמשתמע באינטרס הציבורי.