חומר רקע

מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 3 היערכות לרעידת אדמה היא תהליך ארוך ומורכב , המחייב שיתוף פעולה בין רשויות שונות במדינה. חלק מהתשתיות הקריטיות של מדינת ישראל, ובהן תשתיות מים , חשמל ותחבורה, ממוקמות באזורים המועדים לרעידת אדמה .פגיעה בתשתיות אלה עלולה לפגוע באספקת שירותים קיומיים וחיוניים למשק ו לאוכלוסייה תקציר רקע כללי רעידת אדמה היא תופעת טבע שכיחה המתרחשת כאשר האנרגייה המצטברת מתחת לקרום כדור הארץ גוברת על החיכוך שבין לוחות טקטוניים1. אנשי מקצוע מעריכים כי ב אזורים שהתרחשו ב הם רעידות אדמה בעבר יתרחשו .רעידות אדמה גם בעתיד רעידות אדמה פקדו את אזור ארץ ישראל לאורך ההיסטוריה והסבו פגיעות קשות ברכוש ובנפש. בשנת1837 התרחשה רעידה חזקה שמוקדה היה בסמוך לעיר צפת, והיא הסבה נזק רב .לעיר ולסביבותיה90 שנים לאחר מכן, בש נת1927 , התרחשה רעידת אדמה שמוקדה היה באזור בקע ים המלח ועוצמתה6.25 בסולם ריכטר. רעידה זו גרמה למאות הרוגים ופצועים ולנזקים רבים בישראל וסביבותיה. מאז רעידה זו, אשר התרחשה לפני כ- 90 שנים, התרחשו באזור ישראל רעידות אדמה .בעוצמות נמוכות יותר היערכות לרעידת אדמה היא תהליך ארוך ומורכב, המחייב שיתוף פעולה בין רשויות שונות במדינה, וכולל תרגול של גופי סיוע ושל אוכלוסייה, חקר המבנה הגיאולוגי של הקרקע, הכשרת בעלי מקצוע בתחום הבנייה והסיסמולוגיה, הקצאת משאבים לחיזוק מבנים שאינם עמידים ברעידות אדמה ופעולות רבות אחרו ת העשויות, יחד ולחוד, לצמצם את נזקיה של רעידת אדמה ואת הפגיעה באוכלוסייה. חלק מהתשתיות הקריטיות של מדינת ישראל, ובהן תשתיות מים, חשמל ותחבורה, ממוקמות באזורים המועדים לרעידת אדמה או בקרבתם, בכלל זה באזור מפרץ חיפה. פגיעה בתשתיות אלה עלולה לפגוע באספקת שירו תים קיומיים וחיוניים לאוכלוסייה .או לגרום לשיבוש באספקת שירותים ומוצרים חיוניים למשק ועדת ההיגוי הבין- משרדית להיערכות לרעידות אדמה (להלן- )ועדת ההיגוי היא גוף מטה מייעץ לוועדת השרים לעניין היערכות לטיפול ברעידות אדמה (להלן- ועדת השרים) בכל הקשור להיערכו .ת לרעידת אדמה הוועדה הוקמה כדי לגבש צעדים ביצועיים להיערכות לרעידות אדמה, ותפקידה קידום נושא ,זה הכוונת ההיערכות של הגופים השונים והוצאה לפועל של מדיניות ועדת השרים . הוועדה עוסקת בתיאום הפעילות הלאומית של כלל משרדי הממשלה, גופי החירום ומכוני המחקר ו ב בקר ה על פעולות אלה. בשנת2014 הועבר שטח הפעולה של ועדת ההיגוי למשרד הב י טחון , ולאחר יותר משנתיים מונה ראש רשות חירום לאומית (להלן- )רח"ל2 לשמש,, נוסף על תפקידו גם יו"ר .ועדת ההיגוי 1 קרום כדור הארץ מורכב מתשעה לוחות טקטוניים, משטחים עצומים בגודלם, שמשתרעים .מתחת ליבשות ולאוקיינוסים, על המעטפת הצמיגה של ליבת כדור הארץ 2 רח"ל היא רשות בתוך משרד הביטחון ומשמשת גורם מתאם ומתכלל של כלל הארגונים .המטפלים בעורף בשעת חירום 4 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים פעולות הביקורת בחודשים יולי2017 עד פברואר 2018 בדק משרד מבקר המדינה את היערכותם של גופי התשתית במדינה לרעידות אדמה. הביקורת התמקדה בשלב ההיערכות הקודם ל התרחשות ה של רעידת אדמה3 .נבדקו פעולותיהם של רח "ל; ועדת ההיגוי; משרד האנרגייה , לרבות רשות הגז הטבעי, הרשות הממשלתית למים וביוב (להלן- )רשות המים ו רשות ה חשמל; משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן- ;)משרד התחבורה משרד האוצר לרבות אגף ה תקציבים, רשות שוק ההון, הביטוח והחיסכון (להלן- ,)רשות שוק ההון אגף החשב הכללי (להלן- החשכ )"ל ומינהל התכנון; משרד החינוך; משרד הפנים; משרד הבינוי והשיכון (להלן- )משרד השיכון; משרד הבריאות; המש רד להגנת הסביבה; משרד התיירות; המכון הגיאולוגי לישראל (להלן- ;)המכון הגיאולוגי חברת ה חשמל לישראל בע"מ; מקורות חברת המים הלאומית בע"מ (להלן - )מקורות; רשות שדות התעופה בישראל (להלן- )רש"ת; רשות הספנות והנמלים; חברת נמלי ישראל פיתוח ונכסים בע "מ; חברת נמל ;אשדוד חברת נמל ;חיפה חברת נתיבי ישראל- החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ (להלן- ;)נת"י חברת רכבת ישראל בע"מ; חברת נתיבי הגז הטבעי לישראל בע "מ (להלן- נתג)"ז; חברת תשתיות נפט ואנרגיה בע( "מ להלן- תש)"ן; מכון ;התקנים ענבל חברה לביטוח בע "מ (להלן- חברת ענב ל )והקרן הפנימית לביטוחי הממשלה (להלן- )הקרן הפנימית; עיריות צפת ,חיפה ,בית ,שאן טבריה ו;ירושלים ותאגידי מים (מי כרמל וחברת .)הגיחון בדיקות השלמה נעשו במשרד הביטחון ,בפיקוד העורף ובמינהל האזרחי ביהודה ושומרון (להלן- המינהל האזרחי); במשרד לביטחון ;הפנים ברשות הארצית לכבאות והצלה (להלן- )רשות הכבאות; במשרד העבודה ,הרווחה והשירותים החברתיים (להלן- משרד העבודה); וברשויות המקומיות שלהלן : עיריות נצרת ,עפולה ,מגדל העמק, אילת, אשקלון, אשדוד וקריית ;אתא המועצות המקומיות קריית טבעון וחצור הגלילית; המועצות האזוריות עמק יזרעאל ,עמק המעיינות ,מגילות-ים המלח , .תמר וזבולון הליקויים העיקריים סמכויות מוגבלות של ועדת ההיגוי ועדת השרים הטילה על ועדת ההיגוי לקדם את היערכותה של המדינה לרעידת אדמה. ואולם הממשלה לא העניקה לוועדת ההיגוי סמכויות אופרטביות שיאפשרו לה להשיג את המטרה ש לשמה הוקמה, ולכן אין 3 להבדיל משלב המענה והשיקום. דוח זה אינו עוסק ביחסי הגומלין בין הרשויות האמורות לתת .מענה בהתרחש רעידת אדמה חזקה במדינה מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 5 היעדרה של סמכות אופרטיבית בידי ועדת ההיגוי פוגעת ביכולתה לאכוף את ביצוע הפעולות הנדרשות ולפקח על ביצוע ן ,לשם אִפחּותם ומניעתם של נזקים שעלולים לקרות בעקבות רעידת אדמה לוועדה סמכות חוקית לחייב את משרדי הממשלה, את גופי התשתית ואת הרשויות המקומיות להיערך לרעידת אדמה. היעדרה של סמכות זו פוגע ביכולתה לאכוף את ביצוע הפעולות הנדרשות ולפקח על ביצוען, לשם אִפחּות4 ומניעה של נזקים ש.עלולים לקרות בעקבות רעידת אדמה היעדר יָתירּות5 במשק הגז הטבעי בהיעדר תשתית מספקת של נתונים על התנהגותה של קרקעית הים באזור ישראל ברעידת אדמה, קשה לצפות את מידת הנזק העלול להיגרם לתשתיות .הממוקמות בים ובראשן תשתיות הגז הטבעי .קיים חשש שצינור הגז הימי היחיד שמוביל גז לישראל ייפגע לפיכך, עיכובים במימוש התוכנית לחיבורם של מאגרי גז ט בעי נוספים למערכת ההולכה דרך ,נקודת כניסה נוספת לשם יתירות באספקת הגז למשק וביזור הסיכונים מעמידים את משק החשמל, המבוסס ברובו על גז טבעי, בסכנת שיבושים כבדים באספקת החשמל הרציפה במקרה של רעידת אדמה. היעדר חיבור תשתיות חיוניות למערכת הולכת הדלק בשעת חירום במקרה חירום, במיוחד בעקבות רעידת אדמה שתתרחש ללא כל התרעה מוקדמת ותשבית את מערך הגז הטבעי, צפויים קשיים באספקת דלקים חלופיים לגז הטבעי לתשתיות חיוניות למשק, אשר אינן מחוברות למערכת הולכת הדלקים, ובהן חלק מיצרני החשמל הפרטיים הגדולים. שנתיים ויותר מיום שקב ע משרד האנרגייה כי רצועת התשתיות שהוגדרה בתמ "א37/2 צרה מלהכיל את כל תשתיות הגז והדלק הנחוצות ,תמ "א37/3 , שמקדם המשרד ,לשם פתרון בעיה זו עדיין אינה נותנת מענה לכל הצרכנים ה זקוקים לדלק .כגיבוי לגז טבעי 4 ( אִפחּותmitigation ) - ביצוע פעולות ל פני התרחשותו של אסון צפוי כדי לצמצם את היקפו ואת .נזקיו 5 יתירות- קיומם של רכיבים עודפים אשר אינם הכרחיים בעת שגרה לפעילות תקינה ומלאה, אך .נדרשים לשם הבטחת התפקוד במקרה של תקלה 6 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים מידע חלקי בדבר פריסת צוברי גפ"ם6 רעידת אדמה עלולה לגרום לשריפות ולפיצוצים כתוצאה מפגיעה בצנרת הגפ"ם. במועד סיום הביקורת טרם הסתיימה פעילות משרד האנרגייה לעדכון של מסד הנתונים של צוברי .הגפ"ם הממוקמים ברחבי המדינה במועד סיום הביקורת טרם העביר משרד האנרגייה לרשות הכבאות מידע על כלל הצוברים, ובכלל זה על מקום הצוברים שלא הותקנו בהם התקני סגירה אוטומטית בעת רעידת אדמה . היעדר המידע פוגע פגיעה קשה ביכולת ה של רשות הכבאות לתת מענה מיטבי לאוכלוסייה שעלולה להיפגע עקב היפגעותם של .מבנים ברעידת אדמה ליקויים במוכנות משק המים לרעידת אדמה רשות המים שב משרד האנרגייה אחראית לניהולו, תפעולו ופיתוחו של משק המים, בעיתות שגרה ובעיתות חירום .רשות המים אינה מנחה את תאגידי המים וספקי מים אחרים בעריכת סקרים הנדסיים של תשתיות מים שבאחריות ם לשם בחינת עמידותם ברעידות אדמה . בה י עדר הנחיה ברורה מ,רשות המים ספקי מים בוח נים את עמידות התשתיות שבאחריות ם ב רעידת אדמה באופן עצמאי , על פי הידע שבידי יועצים חיצוניים שנשכרו לשם כך. יחידת המים של המינהל האזרחי בשטחי יהודה ושומרון (להלן- איו )"ש אינה מפקחת על עמידותן של תשתיות המים ,לרבות מגדלי ,המים באזור זה ברעידת אדמה או על היערכותן ומוכנותן של הרשויות המקומיות באיו"ש לרעידת אדמה .בכל הנוגע לתשתיות המים פגיעות בצנרת הביוב בעת רעידת אדמה עלולות להביא להתפרצות מחלות ולחלחול מי הביוב.למי תהום ולמקורות מים אחרים משום כך חשוב למצוא פתרונות חלופיים למערכת הביוב למקרה שתושבת בשל רע ידת אדמה. רשות המים קיבלה עליה לקבוע את מקו מ ם של כ- 6,000 תאי שירותים ,כימיים שיסופקו לאוכלוסייה באזורים שיפגעו, אך טרם השלימה את המשימה ו טרם נחתמו הסכמים עם החברות המחזיקות שירותים כימיים לאספקתם בשעת חירום. ליקויים במוכנות נמלי הים לרעידת אדמה לנוכח גילו ומקומו של רציף הדלק בנמל חיפה, בסמוך לשבר יגור, ובהתאם לתרחיש האפשרי שהוצג במסמך "התפיסה הלאומית להתמודדות מדינת 6 גז פחמימני מעובה (גפ"ם) הוא תערובת של גזים פחמימניים המשמשת כדלק לצורכי בישול .והנעת כלי רכב מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 7 מבין יותר מ- 70 גשרים ברמות סיכון סיסמי גבוהות ,חוזקו עד מועד סיום הביקורת 3 גשרים בלבד ישראל עם רעידת אדמה" שפרסמה ועדת ההיגוי בדצמבר2016 , לא מן הנמנע כי הרציף ייפגע בהתרחש רעידת אדמה שמוקדה יהיה באזור זה . פגיעה ברציף עשויה לגרום פגיעה ממשית באספקת הדלקים לצריכת המשק ואף לזיהום האזור הסמוך ומי הים . עד למועד סיום הביקורת לא הופקדה תוכנית מפורטת להקמת רציף דלק במסגרת התוכנית לנמל החדש בחיפה לשם מניעת נזק סביבתי ולשם שמירת התפקוד הרצוף של משק הדלק. ליקויים במוכנות נמלי אוויר לרעידת אדמה גורמי המקצוע בתחום החליטו לפני שנים אחדות כי שדה התעופה נבטים ישמש שדה תעופה חלופי לנמל התעופה בן- גוריון (נתב"ג) בשעת חירום, וכי רש"ת תקבע את אופן קליטתם של מטוסי המטען הצפויים לנחות בו. חרף חשיבות ההיערכות מבעוד מועד והכשרתו של שדה תעופה ,חלופי לנתב"ג שיקלוט את מטוסי הסיוע הרבים הצפויים להגיע לישראל לאחר רעידת אדמה הרסנית, במועד סיום הביקורת טרם הסדירו משרד התחבורה ומשרד הביטחון את אופן תפעולו של שדה התעופה נבטים באמצעות רש"ת. עיכוב זה פוגע קשות במוכנות המדינה לקליטת סיוע בין-לאומי בעת רע ידת אדמה קשה .שתשבש את פעילות נתב"ג ליקויים במוכנות תשתיות התחבורה היבשתיות לרעידת אדמה מבין יותר מ- 70 גשרים ברמות סיכון סיסמי גבוהות, חוזקו עד מועד סיום הביקורת3 גשרים בלבד. בהיעדרו של תקן ישראלי מחייב לחיזוק גשרים מפני רעידות אדמה פעלה נת"י, האחראית לת כנונה, לפיתוחה ולתחזוקתה של רשת הכבישים הבין- עירונית במדינה, לגבש מתווה לבדיקה תכנונית וקבלת החלטה על הגשרים הטעונים חיזוק שבאחריותה. נוסף על הגשרים שבאחריות נת"י יש דרכים וגשרים שבאחריותן של רשויות מקומיות ושל חברות תשתית אחרות, אך משרד התחבורה לא קידם גי בוש תקן אחיד .ולחלופין הנחיות אחידות לבדיקת עמידותם ברעידות אדמה ולאופן חיזוקם למשרד התחבורה אין מיפוי שלם ומקיף של תשתיות התחבורה , לרבות הגשרים בערים וברשויות המקומיות, בדומה למיפו ין של תשתיות הדרכים ש באחריות נת ."י בהיעדר מיפוי מלא, משרד התחבורה והרשויות המקומיות אינם יכולים לקבל החלטה מושכלת בדבר המשאבים הנדרשים לחיזוקן של ,תשתיות הדרכים העירוניות ,כדי למנוע פגיעה בהן ברעידת אדמה העלולה לסכן חיי אדם ולפגוע ברצי פות התפקודית ובאפשרות התנועה ברחבי הערים אל מוסדות חיוניים ואל מוקדי אסון. 8 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים עד מועד סיום הביקורת חוזקו כ- 50 בתי ספר בלבד וכ- 200 מצויים בתהליכי תכנון , מ בין כ- 1,600 המיועדים לחיזוק. חיזוק מבניהם של בתי החולים הממשלתיים לא קודם אלא באופן חלקי חיזוק חלקי של מבני חינוך מבין כ- 1,600 בתי ספר המיועדים לחיזוק חוזקו עד מועד סיום הביקורת כ- 50 בתי ספר בלבד וכ- 200 מצויים בתהליכי תכנון. בהיעדר תקן ישראלי לשדרוג מבנים (שפורסם רק בשנת2017 ), משרד החינוך גיבש בעזרת יועצים חיצוניים נהלים לחיזוקם של בתי הספר שבתחום אחריותו והקצה לכך תקציבים גדולים בהיקף של עשרות מיליוני ש"ח. ואולם המשרד התקשה לרתום חלק מהרשויות המקומיות למטרה זו ובהן לא חוזקו בתי הספר, למרות התקציב הייעודי לכך. התמשכו ת תהליך התכנון של חיזוק בתי הספר מצביעה על קשיים של ממש ביישום פרויקט החיזוק. זאת ועוד, במועד סיום הביקורת טרם התקבלה החלטה בדבר חיזוקם של בתי ספר השוכנים במבנים טרומיים. כמו כן יש בישראל אלפי תלמידים הלומדים במבנים פרטיים שאינם בבעלות הרשות המקומית ושלא נ בחנה עמידותם ברעידת אדמה, לא מופו הסיכונים .לתלמידים הלומדים בהם ולא גובשו כלים שיבטיחו את עמידותם כנדרש חיזוק חלקי של מבני בתי חולים ומוסדות בריאות חרף הזמן הרב שחלף מהחלטת הממשלה משנת2008 על חיזוק מבני הציבור, לרבות בתי החולים, ולמרות החשיבות הרבה שבחי זוקם של בתי החולים הקרובים להעתקי ם7 פעילים, לשם המשך תפקודם בעת רעידת אדמה, עד מועד סיום הביקורת לא קודם חיזוק מבניהם של בתי החולים אלא באופן חלקי. זאת ועוד, אין למשרד הבריאות מידע על מצבם הפיזי ועל מידת עמידותם ברעידת אדמה חזקה של המוסדות ה גריאטריים והסיע ודיים ברחבי המדינה, ש מטופלים בהם אלפי אזרחים במחלקות ,סיעודיות במחלקות שיקומיות ובמחלקות לתשושי נפש . היעדר מידע בדבר עמידות מבני תחנות כבאות לתחנות הכבאות תפקיד קריטי כבר בשלב המענה הראשון לאוכלוסייה שתיפגע ברעידת אדמה, הן בכיבוי השריפות הן בחילוץ. עד מועד סיום הביקורת לא היה בידי רשות הכבאות והמשרד לביטחון הפנים מידע מקיף על התחנות העלולות להיפגע בעצמן ברעידת אדמה . 7 העתק מוגדר על ידי המכון הגיאולוגי כאי- רציפות, שבר או קרע בקרום כדור הארץ, אשר לאורכו .ניכרת תזוזה יחסית של הסלעים מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 9 עד סוף שנת 2015 חוזקו 2,780 מבני מגורים בלבד במסגרת תמ"א 38 . מרביתם באזורי ביקוש, ואילו באזורי הפריפריה ,הקרובים לקווי הבקע המועדים לרעידות אדמה ולנזקים כבדים ,תמ"א 38 כמעט אינה מיושמת היעדר מידע בדבר עמידות מבני תיירות הגם שמלונות רבים בישראל קרובים לקו הבקע, ונוכח גילם של המבנים קיימת הסתברות גבוהה שייפגעו ברעידה חזקה, אין בידי משרד התיירות מידע מקיף על בתי המלון בארץ, קרבתם להעתקים פעילים ועמידותם ברעידת אדמה. כמו כן, למשרד התיירות א ין כלים המאפשרים לו לחייב את בתי המלון לשתף עימו מידע על מידת המוכנות שלהם לרעידת אדמה, על אחת כמה וכמה שאינו יכול לחייבם לחזק מבנים, והוא מתקשה אף לעודד אותם לכך באמצעות כלי סיוע או תמריצים .כלכליים פיקוח חסר על מבני תעשייה ומתקני חומרים מסוכנים אם ייפג עו ברעידת אדמה מפעלים המחזיקים חומרים מסוכנים, הדבר עלול לסכן את האוכלוסייה ואת הסביבה ויחייב הקצאת משאבים נכבדים לטיפול ,במפגע. אף על פי כן ההנחי ות לחיזוק מתקנים של מפעלים אלה מפני רעידת אדמה ניתנות רק בשלב הטיפול בבקשה להיתר הרעלים הניתן מידי המשרד להגנת הסביבה, לאחר הקמת המפעל. יתר על כן, הבקרה על עמידת המפעלים בהנחיות אלה נתונה בידי מספר קטן מאוד של עובדי .המשרד, ועל כן אין ביכולתם לבצע בקרה יעילה בנושא זה היעדר הכוונה מרכזית לחיזוק תשתיות החלטת הממשלה משנת2008 על חיזוקן של תשתיות ציבוריות כבתי חולים ומוסדות חינוך מפני רעידות אדמה והקצאת התקציבים לכך לא גובו במערך הנדסי לוגיסטי תומך ליישום ההחלטה, כגון מינהלה הנדסית להנעת פרויקט ,החיזוק. כל אחד מגורמי התשתית הרלוונטיים נאלץ לפעול בכוחות עצמו באמצעות פנייה לגורמי מקצוע חיצוניים, לשם גיבוש נוהלי עבודה ו הנחיות ,לחיזוק התשתיות. הדבר עיכב מאוד את עבודות החיזוק, שעודן בתחילתן .והביא לידי הקפאת התקציבים הייעודים לחיזוק עיכובים בחיזוקם של מבני מגורים עד סוף שנת2015 , עשר שנים ויותר ממועד אישורה של תמ"א38 , אושר חיזוקם של2,780 מבני מגורים בלבד. רוב עבודות החיזוק בוצעו באזורי הביקוש, ואילו באזורי הפריפריה, הקרובים לקווי הבקע המועדים לרעידות אדמה ולנזקים כבדים בעטיין, תמ"א38 .כמעט אינה מיושמת 10 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים אף שחלפו שנים מספר מהמועד שנקבע לכך ,לא הושלמה הקמתה של מערכת לאומית לזיהוי רעידות אדמה והתרעה עליהן החלטת ממשלה משנת2016 הניחה לשיקול דעתו של משרד השיכון את עבודות החיזוק של פרויקטים של המשרד. ההחלטה הביאה לידי הסטת ו של רוב התקציב השנתי (לשנים 2016 עד2017 ) לפרויקטים שאינם כוללים עבודות חיזוק. בהיעדר תמריץ, ספק אם במתכונת הנוכחית יחוזקו מבנים אלה .בעתיד בידי גורם כלשהו, פרטי או ממשלתי היעדר תקנים ואי-עדכון תקנים אף ש המודל ששימש לבניית ה של מפת התאוצה8 בתקן ישראלי (להלן- )ת"י 413 אינ ו תואם את השיטות המתקדמות הנהוגות כיום בארצות מפותחות , טרם בוצע עדכונו הדרוש לשם התאמת תכנונם של מבנים לסיכון והגברת .בטיחותם ושרידותם של השוהים בהם חלק3 בת"י413 , העוסק בהערכה ושיפור של עמידות מבנים קיימים ברעידת אדמה, אינו חל על מבני ם רבים, לרבות מבנים הנדסיים, מפעלים ומבנים .שפעילותם כרוכה בחומרים מסוכנים, ואינו חל על גשרים עיכוב בהשלמת הקמתו של מערך ההתרעה עד ,מועד סיום הביקורת אף שחלפו שנים מספר מהמועד שנקבע לכך, לא הושלמה הקמתה של מערכת לאומית לזיהוי רעידות אדמה ו התרעה עליהן (מער)כת תרועה. "נוכח החמרת הדרישות הטכניות הנוגעות לפעילותן של ה"כרוזיות- יחידות הקצה המחוברות למערכת ההפצה של פיקוד העו ר ף ואשר מספקות התרעה קולית על רעידת אדמה- התקציב שהקצתה ה ממשלה לרכישתן אינו מספיק כדי לעמוד בהיקף הרכישה שנקבע בהחלטת ממשלה4738 . אף שהממשלה החליטה עוד ב- 2009 ש פעילות האגף לסיסמולוגיה של המכון הגיאופיסי תועבר ל ,מכון הגיאולוגי תהליך העברתם של עובדי האגף אל המ כון הגיאולוגי טרם הסתיים . כמו כן, טרם הוקמה היחידה הסיסמולוגית במכון הגיאולוגי, האמורה לפעול בכל שעות היממה בכל ימות השנה ולהעסיק מומחים לרעידות אדמה שתפקידם לקיים הערכות מצב בעת רעידת .אדמה להקמת יחידה זו יש חשיבות לצורך ניתוח התרחשויות של רעידת ,אדמה קבל ת החלט ה רשמית על התרחשותה והודע ה .עליה לאוכלוסייה 8 תאוצת קרקע- .תזוזה אופקית הנוצרת על ידי גלים סיסמיים הפועלים על פני השטח מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 11 בהיעדר פוליסות לביטוח רכוש משותף בבנייני מגורים ,רוב ל יתקשו הדיירים בשיקום הבניין לאחר רעידת אדמה ,שכן לא לכולם יש כיסוי ביטוחי או יכולת לממן את בניית חלקם ברכוש המשותף ליקויים בהיערכות הפיננסית והביטוחית לרעידת אדמה קרן לא רישומית9 מצמצמת את הנתח מתקציב המדינה השוטף שיופנה לשיקום נזקיה של רעידת אדמה. על אף המלצות הצוות להיערכות ביטוחית, עד מועד סיום הביקורת לא בחנו החשכ"ל או רשות שוק ההון את הקמתה של קרן לא רישומית ש תכסה נזקי רעידות אדמה לרכוש פרטי ו ל רכוש ציבורי , וממילא לא בחנו מקורות מימון אפשריים לקרן כזאת . למרות היתרונות הרבים של כיסוי ביטוחי במסגרת הקרן הפנימית לביטוחי הממשלה המנוהלת בחברת ענבל10 , נציגי החשכ"ל הוציאו גופים ציבוריים .וחברות ממשלתיות מן הכיסוי הניתן על ידי הקרן הפנימית משרד הב יטחון הוא המשרד היחיד שאינו מבטח את נכסיו מפני רעידות )אדמה (למעט חריגים באמצעות חברת ענבל וא ף אינו צובר כספים בקרן .פנימית עצמאית תנאי הפוליסה התקנית לביטוח דירות מגורים קובעים כי יש להתחיל בביצוע הכינון11 ב תוך זמן סביר לאחר הא ו בדן או הנזק, ובכל מקרה יש לה שלימו ב תוך12 חו דשים מקרות מקרה הביטוח . תקופה זו אינה מספיקה לכינונן של .מרבית הדירות שייפגעו ברעידת אדמה ביטוח עבור ערך הקרקע, נוסף על ביטוח המבנה עצמו, מאפשר למבוטח לרכוש דירה אחרת תחת דירתו שנהרסה, במקום לשקם את הדירה שנפגעה ברעידת האדמה. לביטוח זה חשיב ות במיוחד לבעלי דירות באזורים שערך .הקרקע בהם גבוה שיעור המבוטחים שרכשו ביטוח עבור ערך הקר ק ב ע כל אחת מהשנים2016 ו- 2017 היה כ- 4% , ו מתוכם ש י עור המבוטחים שרכשו ביטוח בשיעור200% או300% לפחות מסכום ביטוח הדירה הנקוב בפוליסה .נמוך מאוד בהיעדר פוליסות לביטוח רכוש משותף בבנייני מגורים, לרוב יתקשו הדיירים בשיקום הבניין לאחר רעידת אדמה, שכן לא לכולם יש כיסוי ביטוחי או יכולת לממן את בניית חלקם ברכוש המשותף. שיעור הבתים המשותפים ש ביטחו את ה רכוש המשותף מפני .סיכוני רעידת אדמה נמוך מאחוז אחד חוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 , קובע כי כל ילד בישראל12 חייב להיות במסגרת )חינוך (גן ילדים או בית ספר ., וכי התלמידים יבוטחו בביטוח תאונות אישיות בפוליסה לביטוח התלמידים יש החרגה הקובעת כי הביטוח אינו מכסה נזקי 9 קרן לא רישומית היא קרן שיש כנגדה כספים המושקעים בפועל ומיועדים למטרה שלשמה .הוקמה הקרן 10 ענבל חברה לביטוח בע"מ היא חברה ממשלתית בבעלות מלאה של המדינה ומשמשת זרוע של .ממשלת ישראל וגופים ציבוריים בשירותי ייעוץ וכיסוי ביטוחי ושירותי ניהול מגוונים 11 כינון- הקמה מחדש, תיקון או החלפה ברכוש חדש מס וגו ומאיכותו של הרכוש שאבד או .שניזוק 12 כל ילד בן3 עד15 . 12 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים בפוליסה לביטוח תאונות אישיות לתלמידים יש החרגה הקובעת כי הביטוח אינו מכסה נזקי רעידת אדמה או תאונה שאירעה בעטי יה .רעידת אדמה או תאונה שאירעה בעטייה משרד החינוך, אגף החשכ"ל ורשות שוק ההון לא בחנו את האפשרות ל הקמת קרן לפיצוי תלמידים על פגיעות גוף עקב רעידת אדמה. ההמלצות העיקריות על הממשלה להבטיח את יכולת ועדת ההיגוי לקדם את הפעילות הקשורה להיערכות לרעידות אדמה ואת יכולתה לקדם באופן יעיל נושאים הקשורים בהיערכות זו; להעניק לוועדה את הסמכויות הדרושות לה כדי לאכוף את עמידתם של כלל הגופים הרלוונטיים בהחלטות הממשלה ובהנחיות הניתנות .להם על ועדת ההיגוי, כגורם המקצועי בתחום ההיערכות לרעידות אדמה, לוודא שהגופים הרלוונטיים נערכים כראוי לרעידת אדמה ולפעול בשיתוף עימם להגברת המודעות הציבורית לחשיבות ההיערכות ההכרחית למניעת פגיעה .נרחבת באוכלוסייה על משרד האנרגייה לבחון בשיתוף המכון הגיאולוגי דרכים לעריכת מחקר ליצירת תשתית מדעית מספקת כדי לקבוע את רמות העצימות13 של הקרקע בשטחה הימי של מדינת ישראל, כפי שנעשה בשטחה היבשתי, כדי לקבוע את מידת ה עמידות של התשתיות המונחות על קרקעית ים ה. הסכנות הנשקפות לתשתיות הגז הטבעי ותלותו של המשק בגז זה מחדדות את ה צורך בהקמתו של מערך כניסה נוסף לגז הטבעי, לשם יתירות באספקת .הגז למשק וביזור הסיכונים הקמתם הצפויה של מערכי הגז הטבעי הנוספים מול חופיה הצפוניים של המדינה, וקרבתם היחסית למוקדים המועדים לרעידת אדמה, מחייבים בחינה מדוקדקת של הסיכונים הנובעים מהם באזורים אלה. על משרד האנרגייה לבחון אם אפשר להניח תשתיות דלק נוספות ברצועת הדלק הקיימת, כך שגם יצרני החשמל הפרטיים הקטנים יחוברו לרשת הדלק הארצית. עליו להסדיר נושא זה במסגרת תמ"א37/3 .ללא דיחוי על משרד האנרגייה ומאסדרים אחרים הנוגעים בדבר לגבש קריטריונים אחידים שישמשו את חברות הדלק כדי לבצע סקרים הנדסיים של תשתיות הדלק ועמידותן ברעידות אדמה ולוודא שתשתיותיהן עמידות בתאוצת ה קרקע, לפי הנתונים המתעדכנים מדי פעם במפת התאוצה בת"י 413 . ,כדי לצמצם את הסיכון הנשקף מצוברי גפ"ם הממוקמים באזורים מאוכלסים על משרד האנרגי י ה להעביר בהקדם לרשות הכבאות את מסד הנתונים על צוברי,הגפ"ם שיכלול מידע על מקומם ועל ומיקום הה תקנים לסגיר תם ה אוטומטית בעת רעידת אדמה , עוד בטרם ישלים את הבקרה בנושא זה. כן 13 .מדד של היקף ההשפעות והנזקים הצפויים להיגרם בגלל רעידת אדמה מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 13 עליו לוודא שחברות שמספקות גפ"ם מיישמות את ת"י158 בנוגע להתקנת הֶתקנים למניעת דליפות גז ברעידת אדמה. על משרד האנרגייה להעביר .מידע זה לרשות הכבאות על רשות המים בשיתוף ועדת ההיגוי לפעול מול ועדות התקינה לקידום גיבושו של תקן לחיזוק מתקני מים . על רשות המים לחדד את הנחיותיה לספקי המים בתחום ה היערכות לרעידת אדמה, ולהקפיד כי התאגידים יישמו הנחיות א לה באופן אחיד ובלוחות זמנים שיוגדרו מראש. זאת כדי שתוכל לקבל תמונת מצב אחידה ומקצועית בדבר עמידות כלל תשתיות המים ברעידות אדמה ,ובהתאם לה לגבש תוכנית היערכות מקיפה .כמו כן ,על רשות המים לוודא שבין ספקי המים מתקיימים הממשקים ההכרחיים להיערכות משק המים לשעת חירום. על יחידת המים במינהל האזרחי ב איו "ש לפעול בשיתוף רשות המים באיו"ש כדי לשפר את המוכנות של תשתיות מים באזור זה לרעידת אדמה, אם .באמצעות הרישיונות שהוא מעניק לספקי מים ואם בדרך אחרת על משרד התחבורה ו משרד האנרגי י ה לבחון את סוגיית מצבו ההנדסי של רציף הדלק בנמל חיפה. כמו כן על גופים אלו בשיתוף המשרד להגנת הסביבה, עיריית חיפה, הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה וגורמים אחרים לקדם מענה ארוך טווח לצורך ברציף דלק עמיד ברעידות אדמה. על משרד הביטחון ומשרד התחבורה לתאם את הפעלת שדה התעופה בנבטים כשדה חלופי בעת הצורך לא חר רעידת אדמה באמצעות רש"ת, על כל ההיבטים הכרוכים בכך, לרבות כתיבת פקודות המבצע הנדרשות ותרגולן .דרך קבע מן הראוי שמכון התקנים ומשרד התחבורה יקדמו תיקון לתקן לחיזוק מבנים כך שיכלול גם הנחיות הנוגעות לרציפות התפקודית של מבנים חיוניים ,כגון גשרים ,לאחר רעידת אדמה. זאת כדי שגופי התשתית והרשויות המקומיות יוכלו לפעול לחיזוק תשתיות הגשרים שבאחריותם בהתאם לתקן ישראלי מוסכם ולא יידרשו לגבש לעצמם מתווה ושיטות לבדיקה ולחיזוק של גשרים ללא בקרה מקצועית ראויה. על משרד התחבורה להוביל, בסיוע משרד ,הפנים מיפוי שלם ומק יף של תשתיות התחבורה , לרבות הגשרים בערים וברשויות המקומיות, על מנת לקבל תמונ ה מקיפה של .הסיכונים הקיימים בתחום זה בכל רשות ורשות ,בהתאם לתוצאות המיפוי על הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר, בסיוע ,משרד התחבורה כגורם המקצועי בתחום זה לגבש תוכנית לביצוע חיזוקים נדרשים בתשתיות הדרכים העירוניות, לרבות קביעת הגורם שיהיה אחראי להם ומקורות התקציב לשם כך . כמו כן, על משרד התחבורה להנחות את הרשויות המקומיות בדבר אופן ביצוע החיזוק בהתאם למתודולוגיה האחידה שתאומץ בעניין זה. על הרשויות המקומיות הרלוונטיות למ מש את תוכניות החיזוק של בתי הספר שבתחומיהן, לפי הנחיותיו של משרד החינוך. נוסף על הקצאת התקציב לחיזוק בתי ספר, על משרד החינוך לספק לרשויות מקומיות תוכנית מפורטת 14 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים ולוחות זמנים לביצוע החיזוק ולסייע להן להוציא את התוכניות לפועל. עליו לפעול בשיתוף משרד הפנים לגי בוש מנגנון פיקוח ואכיפה, כדי לוודא .שתוכניות החיזוק של בתי הספר מיושמות ברשויות המקומיות על משרד האוצר ומשרד הבריאות לוודא כי לא יעוכבו, כבעבר, הליכי התכנון .והביצוע של הפרויקטים לחיזוק בתי החולים הממשלתיים על משרד הבריאות לפעול למיפוי מצבם של כלל המוסדות הגריאטריים ועמיד ו תם ברעידת אדמה . בהתאם לתוצאות המיפוי עליו להעלות סוגיה זו לפני ועדת ההיגוי וועדת השרים כדי שיחליטו במשותף מי הגורם הצריך לקדם חיזוק מוסדות אלו ומהם הכלים שיעמדו לרשותו לשם כך ,ובמידת הצורך לקדם אסדרה .מתאימה נוכח הקושי של המשרד להגנת הסביבה להטמיע את הנחיותיו לחיזוק מתקנים המחזיקים חומרים מסוכנים כבר בשלבי תכנון ראשוניים של מפעלים עם מתקנים אלה, על המשרד בשיתוף ועדת ההיגוי ומינהל התכנון לשקול הטמעת הנחיות אלה בשלב תכנונם של מפעלים המחזיקים חומרים מסוכנים ולמצו א את הדרכים היעילות ביותר לכך, לרבות באמצעות חקיקה או תקנות .ייעודיות על משרד האוצר ומשרד השיכון לבחון כלים למימון פרויקטים של חיזוק מבנים לפי תמ"א38 , במיוחד פרויקטים באזורי פריפריה הקרובים לקווי השבר ובהם אין כוחות השוק מאפשרים חיזוק, משום שאינו רווחי לי.זמים על ועדת ההיגוי , משרד השיכון, מ י נהל התכנון, המכון הגיאולוגי ומכון התקנים לשקול את עדכו נה לש מפת התאוצות ש "י תב 413 . על מכון התקנים בשיתוף הגורמים הרלוונטיים להשלים את קביעת התקנים הנדרשים בנושא .מבנים הנדסיים חדשים וחיזוק מבנים קיימים נוכח פרק הזמן הנו סף הדרוש להקמת מערכת תרועה, ונוכח חשיבותה ונחיצותה, על ועדת ההיגוי והמכון הגיאולוגי לבחון דרכים לזירוז הפיכתה .למבצעית על ועדת ההיגוי בשיתוף אגף החש כ"ל ורשות שוק ההון לבחון את האפשרות להקים קרן הון לא רישומית לנכסים ציבוריים ולנכסים פרטיים, בהתאם להמלצת הצ וות להיערכות ביטוחית, שהוקם לפי החלטת הממשלה משנת 2011 בנושא היערכות פיננסית וביטוחית לפעולות הנדרשות לאחר רעידת אדמה. לחלופין עליהם לבחון דרכים אחרות "לשיפור יכולת הממשלה וגופים "פיננסיים להעמיד משאבים לפעולות השיקום הנדרשות לאחר רעידת אדמה , כפי שנקבע בהח.לטת הממשלה מן הראוי שמשרד הביטחון והחשכ"ל יבחנו את הצורך בהיערכות של משרד .הביטחון למימון שיקומם של נכסיו אם ייפגעו ברעידת אדמה על ועדת ההיגוי בשיתוף רשות שוק ההון לפעול להתאמתה של פוליסת הביטוח התקנית ל צרכים הצפויים במקרה של קטסטרופה ו במקרה שיהיה צורך ל שקם אלפי בתים,שנפגעו על מנת ש חברות הביטוח ישלמו למבוטחים את ערך הכינון של בתיהם לשם שיקומם. מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 15 על ועדת ההיגוי בשיתוף רשות שוק ההון לבחון את הסיבות ל שיעור הלקוחות הנמוך שבחר לבטח גם את ערך הקרקע ולשקול דרכים לעידודו של הציבור .לרכישת ביטוח זה, בעיקר באזורים שערך הקרקע בהם גבוה במיוחד על ועדת ההיגוי בשיתוף אגף החשכ"ל ורשות שוק ההון לבחון את הכשלים בשוק הביטוח של הרכוש המשותף ולבחון את האפשרות לסייע לוועדי הבתים המשותפים ברכישת הפוליסה המתאימה לצו רכיהם, וכן את הצורך בקביעת פוליסה תקנית לרכוש משותף בבית משותף, בדומה לפוליסה .הקיימת לביטוח דירות מן הראוי ש משרדי החינוך ו האוצר ורשות שוק ההון ישקלו שוב את ההיבטים של חבות המדינה בהקשר של היפגעות תלמידים מרעידת אדמה בעת .הימצאותם במסגרת החינוכית על המשרד ים להתחשב ב כך ש התלמידים מחויבים להשתתף בפעילות הבית-ספרית מכוח חוק לימוד חובה ו בכך ש רבים מבתי ה ספר נבנו לפני1980 .וטרם חוזקו סיכום בשל מיקומה של ישראל על בקע ים המלח ועל העתק הכרמל , צופים כי תתרחש בה רעידת אדמה חזקה שמוקדה לאורכו של אחד מקווי השבר האלה ו השפע ת ה על אזורים שונים במדינה תהיה.עצומה גורמים מקצועיים .סבורים שרעידת אדמה חזקה בישראל היא ודאית לא נותר אלא להיערך לה. קשה לחזות את מועד התרחשותה של רעידת אדמה, את מקומה ואת עוצמתה, ולכן אי אפשר למנוע לחלוטין את נזקיה. ואולם ניסיון העבר במדינות אחרות מלמד כי להיערכות מקדימה ל רעידות אדמה יש השפעה מכרעת על אִפחּותם של ה ,נזקים הנגרמים לתשתיות, למבנים ולרכוש ועל שמירת חיי אדם .ככל שהמבנים והתשתיות עמידים יותר ברעידות אדמה , כן יקטן היקף הנזק שייגרם להם ,ויפחתו המשאבים שיידרשו להצלת חיי אדם ולטיפול בתשתיות שנפגעו. בשנים האחרונות פעלה ועדת ההיגוי הבין- משרדית להיערכות לרעידות אדמה להגברת המודעות בקרב האוכלוסייה הכללית, משרדי הממשלה וגופי .תשתית שונים לסיכוני רעידת אדמה ולדרך שבה יש להיערך לקראתה משרדי הממשלה וגופי התשתית השונים הרחיבו בשנים אלה את הפעולות לחיזוק התשתיות לשם צמצום הנזק שייגרם בעטייה .משרד מבקר המדינה מציין לחיוב מגמה זו, המהווה שיפור לעומת עבר. עם זאת, בביקורת נמצא כי המדינה אינה ערוכה כנדרש לאירוע של רעידת .אדמה על מנת שהיערכות ם של הממשלה ו שאר הגופים הנוגעים בדבר ל רעידת אדמה תהיה מיטבית , יש לנקוט עוד פעולות ארוכות טווח: להקצות את המשאבים והתקציבים ;שהממשלה החליטה על הקצאתם לפעול להתקנתן של מערכות התר עה; להשלים את קביעת התקנים הנחוצים על ;מנת שבסיס הידע לחיזוק תשתיות יהיה רחב, אחיד ומשותף ככל האפשר 16 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים על מנת להבטיח את ההיערכות המתמדת של העורף לרעידת אדמה יש להבטיח את עצמאותה ,את מעמדה ואת סמכויותיה של ועדת ההיגוי לפעול להרחבת הידע בנושא בקרב המתכננים; לחזק ,תשתיות מבני ציבור ;ומבני מגורים בטכנולוגיות חדשות לוודא כי הנחיות הגורמים האמונים על ;ההיערכות לשעת חירום ייושמו במלואן על ידי כלל הגופים הנוגעים בדבר לגבש ות כניות לעידוד פעולות חיזוק בעיקר לאורך קווי השבר ; ולהבטיח את קיומה של מערכת ביטוחית שלמה שתיתן מענ ה מיטבי ,לאזרחים שניזוקו .בגופם או ברכושם ועדת ההיגוי משמשת הגורם המקצועי, המתאם ומכווין את פעילות הממשלה בתחום ההיערכות לרעידות אדמה. הוועדה פועלת רבות להרחבת המחקר בתחום זה, לחיזוק תשתיות, מבנים ומוסדות ממשל ולקידום המודעות וההכנה של הציבור לקראת רעידת אדמה חזקה. פעילותה המבורכת של ועדת ההיגוי הכרחי ת לשם העמקת המודעות בקרב מקבלי ההחלטות ושיפור המוכנות של האוכלוסייה. עם זאת, הוועדה פועלת בלי שהוקנו לה סמכויות אופרטיביות .הכרחיות, ופעילותה הועברה לאחריותו של ראש רח"ל והיא כפופה למדיניותו מאחר שרח"ל בעיתות שגרה ובשעת חירום עוסקת במוכנות העורף על כלל היב .טיה השונים, הרי שתחום ההיערכות לרעידות אדמה אינו עיקר עיסוקה לפיכך, על מנת להבטיח את המשך ההיערכות המתמדת של העורף לרעידת אדמה ואת אפקטיביות פעילות הוועדה ויכולת הפיקוח שלה על היערכות הרשויות לקראת רעידת אדמה, יש להבטיח את עצמאותה, את מעמדה ואת .סמכויותיה נזקים לרכוש ופגיעה בנפש עקב רעידת .אדמה אינם גזירת גורל השקעת משאבים בהיערכותם של משרדי ממשלה, של הרשויות המקומיות ושל חברות התשתית, לצד גופים פרטיים והציבור כולו, עשויה למנוע נזק רב. לשם כך על ועדת ההיגוי, המשמשת הגורם המקצועי המנחה, לוודא כי הגופים הנוגעים בדבר נערכים באופן מלא לרעידת אדמה ולפעול להגברת המודעות הציבורית לחשיבותה של ההיערכות לרעידת אדמה, אשר אף כי יש ספק לגבי מקומה, עוצמתה והעיתוי שלה - ברור כי בוא תבוא. מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 17 מבוא רעידת אדמה היא תופעת טבע שכיחה המתרחשת כאשר האנרגייה המצטברת מתחת לקרום כדור הארץ גוברת על כוח החיכוך הפועל בין לוחות טקטוניים14 . שחרור ה אנרגי יה שהצטברה מביא לידי תזוזתם של הלוחות - תזוזה הנקראת רעידת אדמה. בעבר נהגו למדוד את עוצמתה של רעידת אדמה בסולם ריכטר15. בשנים האחרונות החלו להתייחס למדד חשוב נו סף, הרלוונטי לשיעור הנזק עקב רעידת האדמה: מדד העצימות. מדד זה מבוסס על הערכה של עוצמת הרעידה על פי מידת הנזק למבנים, התופעות שקרו בעקבותיה והתחושות שגרמה לאנשים ובעלי חיים. ככל שרמת העצימות גבוהה- הנזק הנגרם .כתוצאה מהרעידה גבוה יותר תמונה 1 : נזקי רעידת אדמה בקטמנדו שבנפאל , 2015 14 קרום כדור הארץ מורכב מתשעה לוחות טקטוניים, משטחים עצומים בגודלם, שמשתרעים מתחת ליבשות ולאוקיינוסים, על המעטפת הצמיגה של ליבת כדור .הארץ 15 סולם מדידה לעוצמתה של רעידת אדמה שפיתח הגיאולוג צ'ארלס ריכטר ב- 1934 . סולם זה משמש בעיקר לקביעת המגניטודה (הערכה של עוצמת רעידת אדמה) של רעידות חלשות. 18 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים השפעת רעידת אדמה על הקרקע ועל מי הים .הסיכונים האפשריים של רעידת אדמה תלויים בסוג הקרקע ובעוצמת הרעידה עיקר הנזק עלול להיגרם עקב תזוזת פני הקרקע, הגורמת לפגיעה בתשתיות .ובמבנים, אשר בקריסתם עלולים לפגוע בשוהים בהם ובקרבתם להלן פירוט ההשפעות האפשריות של רעידת אדמה על הקרקע ועל מי הים16 : התנזלות הקרקע: התנזלות קרקע מתרחשת כאשר קרקע חולית הרוויה מי תהום רדודים מאבד ת את חוזק ה המכני בזמן רעידת אדמה חזקה ומתנהג ת .כנוזל תופעה זו עלול ה לגרום לשקיעה או ל ציפה של מבנים ו ל קריעת תשתיות על פני השטח ובתת- הקרקע. המתקנים הרגישים לנזק עקב התנזלות הם בעיקר ,נמלים, תשתיות חוף, גשרים וסכרים שכן הם סמוכים למקווי מים, אשר הקרקע שלידם היא בדרך כלל רכה וספוג ת.מי תהום רדודים גלישת מדרונות: תנודות קרקע בעת רעידת אדמה עלולות לגרום לחלקי מדרון או מצוק להת נתק מגוף המדרון ולנוע במורדו, ב עיקר שכ סלעי המדרון הם חלשים מ ה בחינה ה.מכנית, סדוקים ובלויים לסכנה זו חשופים בעיקר מבנים .המצויים על מדרון או למרגלותיו י בנ יה מסיבית על מדרון פוגע ת ביציבותו, משום שהחציבה בו מגדילה את השיפוע שלו ו מעמיסה עליו לעיתים משקל גדול מזה שנשא בעב.ר תמונה 2 : ,גלישת מדרונות רפובליקת *הפיליפינים * תמונ ה ל המחשה 16 .על פי אתר האינטרנט של המכון הגיאולוגי לישראל מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 19 תמונה 3 : *קריסת כביש עקב גלישת מדרונות * תמונ ה ל המחשה צונאמי: נחשול מים גבוה בעל חזית רחבה ואורך גל גדול במיוחד, שעלול להציף את החוף עד למרחק רב ביבשה . מרבית אירועי הצונ א מי נוצרים בים עקב רעידת אדמה חזקה אשר מעוותת את קרקעית הים או גורמת ל גלישה גדולה של הקרקעית במדרון תת- .ימי 20 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים רעידות אדמה פקדו את אזור ארץ ישראל לאורך ההיסטוריה והסבו פגיעות קשות בנפש וברכוש תמונה 4 : ,מראות ההרס לאחר צונאמי בפוקושימה שביפן2011 הגברת קרקע: .גלי הרעידה מתנהגים בצורות שונות בתוואי קרקע שונים כאשר שכבות סלע רכ ות בעלות מהירות סיסמית17 נמוכ ה מונחות על גבי סלעים קשים בעלי מהירות סיסמית גבוה ה, נגרמת תהודה של הגלים הסיסמיים בשכבה העליונה ו עוצמתם גוברת . גורמי הגברה אחרים הם המבנה של השכבות הגיאולוגיות בתת-הקרקע או טופוגרפיה הררית או מצוקית. פעילות סיסמית באזור ישראל ישראל שוכנת על הגבול שבין לוח אפריקה ובין הלוח הערבי, בקרבה לאזור .שמתחוללת בו פעילות טקטונית רבה הלוח האפריקאי נבקע לאורך קו שכיוונו הכללי מצפון לדרום. קו זה, המכונה בקע ים המלח (המוכר גם בכינוי "השבר הסורי- )"אפריקאי , נמשך מדרום טורקייה ,דרך סוריה, לבנון ,בקעת הירדן הערבה, מפרץ אילת וים סוף, דרומה לאורכה של מזרח אפריק.ה רעידות אדמה פקדו את אזור ארץ ישראל לאורך ההיסטוריה והסבו פגיעות קשות בנפש ו ברכוש . להלן תרשים1 , שבו מצוינים מועדי רעידות אדמה שהתרחשו ב- 1,200 :השנים האחרונות 17 אנרגיה שמשתחררת ברעידת האדמה על ידי לוחות סלע הבונים את קרום כדור הארץ מתפשטת בקרום כדור הארץ בצורת גלים המכונים גלים סיסמיים. מהירות של גלים אלה .(המהירות הסיסמית) נקבעת לפי סוג הקרקע, עומקה וצפיפותה מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 21 תרשים 1 :רעידות אדמה לאורך ההיסטוריה באזור ישראל המקור: החברה הגיאולוגית הישראלית18 . 18 החברה הגיאולוגית הישראלית היא עמותה אשר נוסדה בשנת1954 . מטרתה לאגד את חבריה לשם קידום מדעי כד ;ור הארץ בכלל ובישראל בפרטhttp://www.igs.org.il . 22 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים רוב רעידות אדמה שהתרחשו בישראל וסביבותיה התרחשו על קו בקע ים המלח, שהלוח הערבי נע לאורכו לכיוון דרום, ולוח סיני (חלק מהלוח האפריקאי) נע לאורכו לכיוון צפון. תזוזת הלוחות והחיכוך ביניהם הם המחוללים ,את רעידות האדמה. נוסף על בקע ים המלח פעילות ס י סמית ערה מתקי ימת גם ב העתק הכרמל, .הנמשך מאזור הכרמל עד הכינרת אף שטרם נרשמה רעידה חזקה לאורכו ,אין לשלול את האפשרות כי זו ת.תרחש בעתיד להלן מפת מוקדיהן של רעידות האדמה באזור משנת1900 : מפה1 : מוקדיהן של רעידות אדמה בישראל משנת1900 המקור : ועדת ההיגוי הבין-משרדית להיערכות לרעידות אדמה. מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 23 הצפי הוא כי בעתיד תתרחש רעידת אדמה הרסנית וקטלנית , שתפגע בישראל ותביא לפגיעה של ממש במרכזי האוכלוסייה במדינה . עם זאת ,אין כל אפשרות לחזות את הרגע בו ש תתחולל , את מקום המוקד בו ש תתחיל ,את דרגתה ואת ההרס שתגרום רעידות אדמה חלשות שאינן גורמות נזקים מתרחשות בישראל דרך קבע, ואולם מדינת ישראל טרם התמודדה עם רעידת אדמה חזקה על השלכותיה. יש הסכמה גורפת בקרב אנשי המקצוע העוסקים בתחום המחקר של רעידות ,האדמה כי בעתיד תתרחש רעידת אדמה הרסנית וקטלנית שתפגע במדינת ישראל ובשכנותיה ותביא לפגיעה של ממש במרכזי האוכלוסייה במדינה. זאת בהסתמך, בין היתר, על התיעוד ההיסטורי של רעידות האדמה בארץ והבנת ,הרקע המדעי שלהן. עם זאת, אין כל אפשרות לחזות את הרגע שבו תתחולל את מקום המוקד שבו תתחיל, את דרגתה ואת ההרס שתגרו.ם להלן מפת תאוצות הקרקע המציגה את דירוג האזורים בארץ על פי עוצמת רעידת האדמה :הצפויה בהם 24 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים מפה 2 :מפת תאוצות הקרקע בישראל המקור : ועדת ההיגוי הבין-משרדית להיערכות לרעידות .אדמה מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 25 פעולות לשם היערכות לרעידת אדמה תוך שיתוף פעולה של גורמים שונים לרבות תרגול , ביצוע מחקרים , הכשרת בעלי מקצוע וחיזוק מבנים קיימים עשוי ות לצמצם את הנזק שייגרם עקב רעידת אדמה ואת הפגיעה באוכלוסייה שלבי ההתמודדות עם רעידת אדמה ההיערכות לרעידת אדמה היא תהליך ארוך ומורכב המחייב שיתוף פעולה בין רשויות שלטוניות שונות במדינה, תרגול של גופי סיוע ושל האוכלוסייה, ביצוע מחקרים להכרת המבנה הגיאולוגי של ישראל, הכשרה של בעלי מקצוע בתחום הבנייה והסיסמולוגיה19, חיזוק מבנים שאינם עמידים ברעידות אדמה, ופעולות רבות אחרות ששילובן עשוי לצמצם את הפגיעה באוכלוסייה והנזק שייגרמו עקב רעידת אדמה. חלק מן התשתיות הקריטיות של מדינת ישראל ממוקמות באזורים המועדים לרעידת אדמה, בכלל זה באזור מפרץ חיפה, וחלקן באזורים שיש בהם סיכון להתנזלות קרקע ולהגברת קרקע. פגי עה בתשתיות אלה עלולה לפגוע באספקה של שירותים קיומיים וחיוניים לאוכלוסייה או לגרום .לשיבוש באספקת שירותים ומוצרים חיוניים למשק :ניתן לחלק את ההתמודדות עם רעידות אדמה לארבעה שלבים 19 סיסמולוגיה- .תחום במדעי הטבע העוסק ברעידות אדמה 26 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים תרשים 2 : שלבי ההתמודדות עם רעידת אדמה המקור :התפיסה הלאומית להתמודדות מדינת ישראל עם רעידת אדמה, ועדת ההיגוי הבין- משרדית ,להיערכות לרעידת אדמה רח ,"ל דצמבר 2016 ,בעיבוד של משרד מבקר המדינה. מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 27 מבקר המדינה פרסם בשנים האחרונות סדרת דוחות שהצביעו בין היתר על כשלים שונים במוכנותן של הרשויות והאוכלוסייה לרעידות אדמה20 . דוחות אלה עסקו בין השאר במערך יחסי הגומלין של הגורמים ,השונים באירועי קיצון .לרבות בשלב המענה לרעידת אדמה פעולות הביקורת בחודשים יולי2017 עד פברואר 2018 בדק משרד מבקר המדינה את היערכותם של גופי התשתית במדינה לרעידות אדמה. הביקורת התמקדה בשלב ההיערכות21 הקודם ל התרחשות ה של רעידת אדמה22 .נבדקו פעולותיהם של רח "ל, של ועדת ההיגוי הבין-משרדית להיערכות לרעידות אדמה; של משרד האנרגייה ,, לרבות רשות הגז הטבעי הרשות הממשלתית למים וביוב (להלן- רשות המים) ורשות ה;חשמל משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן- ;)משרד התחבורה משרד האוצר לרבות אגף תקציבים, רשות שוק ההון, הביטוח והחיסכון (להלן- רשות שוק ההון), אגף החשב הכללי (להלן- החשכ )"ל ומינהל התכנון; משרד החינוך; משרד הפנים; משרד הבינוי והשיכון (להלן- )משרד השיכון; משרד הבריאות; המשרד להגנת הסביבה; משרד התיירות; המכון הגיאולוגי לישראל (להלן- המכון;)הגיאולוגי חברת ה חשמל לישראל בע"מ (להלן- )חברת החשמל; מקורות חברת המים הלאומית בע"מ (להלן- )מקורות; רשות שדות התעופה בישראל; רשות הספנות והנמלים; חברת נמלי ישראל פיתוח ונכסים בע "מ; חברת נמל ;אשדוד חברת נמל ;חיפה חברת נתיבי ישראל- החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ; חברת רכבת 20 :להלן רשימה חלקית של דוחות מבקר המדינה שעסקו בנושא זה ( ,מבקר המדינה2011 ,) עמידות מבנים ותשתיות ברעידות אדמה- תמונת מצב. ,מבקר המדינה דוחות ביקורת בנ ושא ההיערכות והמוכנות לשעת חירום ( 2015 ,) "ההיערכות הלאומית לטיפול באירועי חירום בעורף". ,מבקר המדינה דוח שנתי66ג ( 2016 ), "פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך 'לאומי", עמ1243 . ,מבקר המדינה דוחות ביקורת בנושא ההיערכות והמוכנות לשעת חירום ( 2015 ), "היבטים 'בהיערכות התחבורה למצבי חירום", עמ91 . ,מבקר המדינה דוח שנתי68 א( 2017 ), "נתיבי ישראל- החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ- תחזוקת כבישים בין- 'עירוניים", עמ699 . ,מבקר המדינה דוחות ביקורת בנושא ההיערכות והמוכנות לשעת חירום ( 2015 ,) "היערכ 'ות התעשייה האזרחית לשעת חירום", עמ51 . ,מבקר המדינה דוח שנתי63ב ( 2013 '), "היבטים בהיערכות העורף לחירום", עמ181 . ,מבקר המדינה דוח על הביקורת בשלטון המקומי ( 2011 ), "ההיערכות והמוכנות של הרשויות 'המקומיות לעתות חירום", עמ3 . 21 ( אִפחּותmitigation ) - סדרת הפעולות הנעשות לפני התרחשותו של אסון צפוי כדי לצמצם את .היקפו ואת נזקיו 22 להבדיל משלבי המענה והשיקום. דוח זה אינו עוסק ביחסי הגומלין בין הרשויות האמורות לתת .מענה בהתרחש רעידת אדמה חזקה במדינה 28 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים ישראל בע"מ ;)(להלן חברת הרכבת חברת נתיבי הגז הטבעי לישראל בע "מ (להלן- נתג)"ז; חברת תשתיות נפט ואנרגיה בע( "מ להלן- תש)"ן; מכון ;התקנים ענבל חברה לביטוח בע "מ (להלן- חברת ענבל )והקרן הפנימית לביטוחי הממשלה (להלן- )הקרן הפנימית; עיריות צפת ,חיפה ,בית ,שאן טבריה ו ירושלים ותאגידי .)מים (מי כרמל וחברת הגיחון בדיקות השלמה נערכו במשרד הביטחון ,בפיקוד העורף ובמינהל האזרחי ביהודה ושומרון (להלן- המינהל האזרחי); במשרד לביטחון ;הפנים ברשות הארצית לכבאות והצלה (להלן- )רשות הכבאות; במשרד העבודה ,הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד העבודה); וברשויות המקומיות שלהלן :עיריות נצרת ,עפולה ,מגדל העמק, אילת, אשקלון, אשדוד וקריית אתא; המועצות המקומיות קריית טבעון וחצור הגלילית; המועצות האזוריות עמק יזרעאל ,עמק המעיינות ,מגילות-ים המלח , .תמר וזבולון מערך האסדרה לש ה היערכות לרעידת אדמה ההיערכות לרעידת אדמה אינה מעוגנת במסגרת דינים כללית אחודה, אלא בחוקים שונים שנחקקו בישראל במרוצת השנים, ויש בהם התייחסות, ישירה או עקיפה, להיערכות לרעידות אדמה- חוקים מתחומי התכנון והבנייה23 , החומרים המסוכנים24, התקינה25 ו ההיערכות הפיננסית של המשק26 ; ובהחלטות ממשלה העוסקות בהיערכות המשק למצבי חירום, לרבות רעידת אדמה. להלן תרשים של מערך האסדרה הרלוונטי להיערכות לרעידות אדמה27 . 23 כך למשל חוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965, וחקיקה אחרת ה נוגעת לתחום זה, לרבות תקנות .שהותקנו מכוח החוק 24 חוק חומרים מסוכנים, התשנ"ג- 1993 ., והיתר הרעלים הניתן מכוחו 25 חוק התקנים, התשי"ג- 1953 ., והתקנים שנקבעו בתחום זה 26 כך לדוגמה חוק הפיקוח על עסקי ביטוח, התשמ"א- 1981 ., והתקנות שהותקנו מכוחו 27 "התפיסה הלאומ .ית להתמודדות המדינה עם רעידת אדמה", שפרסמה ועדת ההיגוי מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 29 תרשים 3 :מערך האסדרה של ההיערכות לרעידת אדמה בשנת1999 החליטה הממשלה להקים ועדת שרים לעניין ההיערכות לטיפול ברעידות אדמה (להלן- )ועדת השרים28 . ועדת השרים החליטה להקים ועדת היגוי לעניין זה, שתכליתה גיבוש צעדים מעשיים29 . להלן פירוט ההחלטות העיקריות שהתקבלו בשנים האחרונות בוועדת השרים ואומצו על ידי הממשל ה30 : 1 . החלטת ממשלה425 /(רעד1 ) משנת2006 (להלן- החלטת ממשלה425 ) 31 בדבר יישום תוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה (תמ"א38 .). לימים נוספו עליה שורה של החלטות שהרחיבו אותה 2 . החלטת ממשלה1623 /(רעד2 ) משנת2010 32 (להלן- החלטת ממשלה 1623 ), שקבעה את הפעולות והמטלות של משרדי הממשלה ויחידות הסמך 28 החלטת ממשלה209 בנושא "הקמת ועדת שרים לעניין היערכות לטיפול ברעידות אדמה" מיום 29.8.99 . אלה חברי הוועדה: שר התקשורת, שר האנרגייה, שר האוצר, שר הביטחון, שר הבריאות, שר הבינוי והשיכון, השר לביטחון ה פנים, שר המדע, שר הפנים, שר התחבורה והשר להגנת הסביבה. יצוין כי בשנת2013 התקבלה החלטת ממשלה77 בנושא "ועדת שרים לעניין מוכנות הזירה האזרחית למצבי חירום", ובה הוחלט למנות ועדת שרים לעניין מוכנות הזירה האזרחית למצבי חירום, שתחליף את ועדת השרים האמורה. אלה ח ,ברי הוועדה: שר התקשורת ,שר האנרגייה, שר האוצר, שר הביטחון, שר הבריאות, שר הבינוי והשיכון, השר לביטחון הפנים שר המדע, שר הפנים, שר התחבורה, השר להגנת הסביבה, שר הכלכלה ושר העבודה .והרווחה 29 /החלטה רעד2 של ועדת השרים מיום12.12.99 בנושא "מינוי ועדת היגוי ל היערכות לטיפול ."ברעידות אדמה 30 יצוין כי יש החלטות ממשלה נוספות, אשר לא התקבלו בוועדת השרים להיערכות לרעידות .אדמה דווקא, אך יש להן השפעה ישירה ועקיפה על כל שלבי ההיערכות לרעידת אדמה 31 החלטת ממשלה425 /(רעד1 ) מתאריך7.9.06 בנושא "יישום תכנית המתאר הארצי ת לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה (תמ"א38 ) - דיון בהמלצות ועדת המנכ"לים", אשר נתנה תוקף של .החלטת ממשלה להחלטתה של ועדת השרים 32 החלטת ממשלה1623 /(רעד2 ) מתאריך29.4.10 בנושא "פעולות ומטלות של משרדי הממשלה ויחידות הסמך בנוגע להיערכות לטיפול ברעידת אדמה", אש ר נתנה תוקף של החלטת ממשלה .להחלטתה של ועדת השרים 30 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים לעניין ההיערכות לרעידת אדמה, לרבות הקביעה כי על משרדי הממשלה המפורטים בה להכין מדי שנה תוכנית עבודה המפרטת משימות ולוחות זמנים ולדווח לוועדת ההיגוי על ביצועה ועל הפערים הקיימ ים בהיבטים .האופרטיביים והתקציביים בנוגע למשימות 3 . החלטת ממשלה1624 /(רעד3 ) משנת2010 33 (להלן- החלטת ממשלה 1624 ) התקבלה בהמשך להחלטת ממשלה4331 משנת2008 34 (להלן- החלטת ממשלה4331 ) בנושא תקצוב מבני ציבור לשם חיזוקם מפני רעידות .אדמה 4 . החלטת ממשלה3178 /(רעד8 ) משנת2011 35 (להלן- החלטת ממשלה 3178 ) על היערכות פיננסית וביטוחית לפעולות הנדרשות לאחר רעידת .אדמה 5 . החלטת ממשלה4505 /(רעד17 ) משנת2012 (להלן- החלטת ממשלה 4505 ) 36 ., שקבעה את מסגרת ההיערכות לרעידות אדמה בישראל 6 . החלטת ממשלה4738 /(רעד20 ) 37 מ- 2012 והחלטת ממשל ה5371 /(רעד22 ) 38 מ- 2013 (להלן- החלטת ממשלה4738 , החלטת ממשלה5371 ) על הקמת )"מערכת התרעה קצרת מועד ארצית על רעידות אדמה (מערכת "תרועה .)"ועל צונאמי (מערכת "מים אדירים ועדת ההיגוי הבין-משרדית להיערכות לרעידות אדמה ועדת היגוי הבין- משרדית להיערכות לרעידות אדמה (להלן- ועדת ההיגוי) היא גוף מטה מייעץ לוועדת השרים בכל הקשור להיערכות לרעידת אדמה. הוועדה הוקמה כדי לגבש צעדים ביצועיים להיערכות לרעידות אדמה, ותפקידה קידום נושא זה, הכוונת ההיערכות של הגופים השונים והוצאה לפוע ל של מדיניות ועדת השרים . הוועדה עוסקת בתיאום הפעילות הלאומית של כלל משרדי 33 החלטת ממשלה1624 /(רעד3 ) מתאריך29.4.10 בנושא "תקציב חיזוק מבני ציבור" אשר נתנה .תוקף של החלטת ממשלה להחלטתה של ועדת השרים 34 החלטת ממשלה4331 מיום14.12.08 בנושא "הקצאת תקציב לחיזוק מבני ציבור מפני רעידות אדמה- עררי שר הרווחה והשירותים החברתיים והשר לביטחון פנים על החלטת ועדת השרים ."לענייני חברה וכלכלה 35 החלטת ממשלה3178 /(רעד8 ) מתאריך29.4.11 בנושא "היערכות פיננסית וביטוחית לפעולות הנדרשות לאחר רעידת אדמה", אשר נתנה תוקף של החלטת ממשלה להחלטתה של ועדת .השרים 36 החלטת ממשלה4505 /(רעד17 ) מתאריך29.3.12 , אשר נתנה תוקף של החלטת ממשלה להחלטתה של ועדת השרים מיום12.3.12 . 37 החלטת ממשלה4738 /(רעד20 ) מתאריך7.6.12 בנושא "הקמת מערכת התרעה קצת מועד ארצית לרעידות אדמה וצונאמי (מערכת "תרועה" ומערכת "מים אדי רים")", אשר נתנה תוקף של .החלטת ממשלה להחלטתה של ועדת השרים 38 החלטת ממשלה5371 /(רעד22 ) מתאריך20.2.13 בנושא "הקמת מערכת התרעה קצרת מועד )"ארצית לרעידות אדמה וצונאמי (מערכת "תרועה" ומערכת "מים אדירים- תיקון החלטת ממשלה" אשר נתנה תוקף של החלטת ממשלה להחלט.תה של ועדת השרים מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 31 הממשלה, גופי החירום ומכוני המחקר, ו ב בקר תן של פעולות אלה. בהחלטת ממשלה1623 פורטו הפעולות והמטלות של משרדי הממשלה ויחידות הסמך להיערכות לרעידת אדמה, וצוין כי תוכניות העבודה השנתיות של משרדי הממשלה בתחום זה יוגשו לוועדת ההיגוי. כן הוטל על ועדת ההיגוי לעקוב אחר .ביצוע ההחלטה ולדווח עליו אחת לשנה לוועדת השרים בשנת2014 הועבר שטח הפעולה של ועדת ההיגוי למשרד הב י טחון , ולאחר למעלה משנתיים מונה ראש רח"ל39 לשמש , נוסף על תפקידו, גם כיו"ר ועדת ההי.גוי ועדת ההיגוי ,יוזמת מקדמת ומממנת באמצעות משרדי ממשלה שונים מחקרים בנושאי מדעי האדמה ,מדעי החברה והנדסה סיסמית .נוסף על כך פועלת הוועדה עם המכון הגיאולגי40 ועם המכון הגיאופיסי41 לה רחבת בסיס הידע בתחומי המחקר הגיאולוגי, הסיסמולוגי .והגיאוגרפי ולמיפוי סיכוני רעידות אדמה פעילות זו מסייעת ל אפיון סיכוני צונ א מי ואפיון אזורים גיאוגרפיים על פי פוטנציאל תאוצת הקרקע42 ,ה .התנזלות וגלישת מדרונות מחקרים בשילוב מידע הנדסי משמשים לאומדן סיכונים ו לצפיית תרחישי ם של רעידת אדמה. סמכויותיה של ועדת ההיגוי בהחלטות הממשלה הרבות שהתקבלו במהלך השנים נקבעה כאמור התוכנית הכוללת להיערכות משרדי הממשלה וגופים נוספים לרעידות אדמה ובמסגרתה הוטלו על גופים אלו חובות שונות. כצעד משלים להחלטות הממשלה החליטה ועדת השרים על הקמתה של ועדת ההיגוי לתיאום הפעילות בתחום זה . על ועדת ההיגוי הוטל לקדם את היערכותה של המדינה לרעידת אדמה. ואולם הממשלה לא העניקה לוועדת ההיגוי סמכויות אופרטיביות להשגת המטרה שלשמה הוקמה. בשנים האחרונות פועלת הוועדה מול גופי הממשלה וגופים נוספים כדי לקדם היערכות זו, ואכן פעולתה נושאת פירות. עם זאת, מ אחר שהוועדה נטולת סמכות כלפי גופי הממשלה, היא יכולה אך ורק לייעץ להם 39 /רשות חירום לאומית (רח"ל) הוקמה על פי החלטה מס' ב43 של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי מיום19.12.07 . הרשות הוקמה כחלק מיישום לקחי מלחמת לבנון השנייה ונועדה לשמש גורם מתאם ומתכלל של כלל הארגונים המטפלים בעורף בשעת חירום. מיוני2014, מו עד סגירת המשרד להגנת העורף, רח"ל פועלת כרשות בתוך משרד הביטחון. תפקידה של רח"ל הוא לסייע לשר הביטחון במימוש אחריותו לכלל מצבי החירום במרחב האזרחי, באמצעות תכנון, תיאום, הנחיה, הכוונה ובקרה של כלל המשרדים, הגופים הייעודיים, המערכות הלאומיות והרשויות המקומיו.ת העוסקות במוכנותו של המרחב האזרחי 40 המכון הגיאולוגי הוא מוסד מחקר ממלכתי הפועל במסגרת מינהל מחקר האדמה והים במשרד האנרגייה. המכון מופקד על יצירת מרכז ידע מדעי- יישומי ממוקד ומותאם לצרכים הלאומיים של ישראל בתחום מדעי האדמה, בראייה ממלכתית, להבטחת האינטרס של המדינה ולרווחת .תושביה 41 המכון הוקם ב- 1951 ב מכון ויצמן למדע, ובשנת1957 הוסב לחברה ממשלתית. משרד האנרגייה אחראי לענייני המכון, ובידיו ובידי ראש הממשלה הסמכויות המפורטות בחוק בענייני המכון. במסגרת המכון פועלת היחידה הסיסמולוגית, העוקבת אחר רעידות אדמה בישראל ואוספת את נתוניהן. 42 תאוצת קרקע- .תזוזה אופקית של הקרקע עקב גלים סיסמיים הפועלים על פני השטח 32 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים על מנת להבטיח את היערכות כלל הרשויות לרעידת אדמה יש להבטיח את יכולת ועדת ההיגוי לקדם באופן יעיל נושאים הקשורים בהיערכות זו ולהעניק לה את הסמכויות הנדרשות לכך בבואם להיערך לקראת רעידת אדמה, ואינה יכולה לחייבם למלא את הנחיותיה .או לקבוע את לוחות הזמנים לכך "בדוח "הערכת המערך הרגולטורי להתמודדות עם רעידות אדמה בישראל43 , שנערך לבקשתה של ועדת ההיגו י במימונו של משרד המדע והוגש לוועדת ההיגוי בשנת2017 , העירו מחברי הדוח, חוקרים מן האוניברסיטה העברית ומאוניברסיטת חיפה, על קיומם של פערים משמעותיים בשלב המניעה בתחום התכלול וההובלה של פעולות המניעה אשר יש לבצע לשם קידום ההיערכות לרעידת אדמה44. לגבי ועדת ההי גוי ציינו מחברי הדוח כי יש חוסר בהירות בנוגע לסמכויות הוועדה, מעמדה ויחסי הגומלין בינה ובין ועדת השרים. עוד העירו מחברי הדוח כי עולה שאלה בדבר "יכולותיה של [ועדת ההיגוי] למלא את התפקיד שהוטל עליה כגורם האחראי להיערכות ולמוכנות של מדינת ישראל ,לרעידות אדמה כאשר אינה גוף אופרטיבי... ועדת ההיגוי אמורה לקבוע פעולות ומטלות של משרדי הממשלה ויחידות הסמך בכל הנוגע להיערכות לרעידות אדמה ולהטיל על משרדי הממשלה לפעול וליישם את המטלות המוטלות עליהם. אבל אין לה כלי אכיפה חוקיים להביא את כולם לפעול ונראה שחסר גוף אופרטיב ."י מרכזי אל מול מורכבות וחשיבות המטלה ,כל עוד אין לוועדת ההיגוי כל סמכות חוקית לחייב את משרדי הממשלה את גופי התשתית ואת הרשויות המקומיות לפעול בהתאם להנחיותיה, אין מתאפשרת אכיפה של ביצוע הפעולות הנדרשות לשם אִפחּותם45 ומניעתם של נזקי רעידת אדמה. על מנת לה בטיח את פעולותיהם של משרדי הממשלה, גופי התשתית והרשויות המקומיות למטרה זו, מן הראוי שהממשלה תבטיח את יכולתה של ועדת ההיגוי לקדם את הפעילות הקשורה להיערכות לרעידות אדמה ולקדם באופן יעיל נושאים הקשורים בהיערכות זו; תעניק לוועדה סמכויות שיאפשרו לה לאכוף את עמ ידתם .של כלל הגופים הרלוונטיים בהחלטות הממשלה ובהנחיות הניתנות להם על ועדת ההיגוי, כגורם המקצועי, לוודא כי הגופים הרלוונטיים נערכים כראוי לרעידת אדמה ולפעול בשיתוף עימם להגברת המודעות הציבורית .לחשיבות ההיערכות, ההכרחית למניעת פגיעה נרחבת באוכלוסייה בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין המטה לביטחון לאומי כי לפי גישתו יש לבחון את ייעודה ותפקידה של ועדת ההיגוי ולהעמיד בראשה אנשי מקצוע 43 דברה שמואל, ערן פייטלסון, אמנון ר ,ייכמן, מיכל בן גל, אהוד סגל, גד ברזילי ועלי זלצברגר ."הערכת המערך הרגולטורי להתמודדות עם רעידות אדמה 44 כאמור במבוא לדוח, דוח זה אינו עוסק בשלב המענה שלאחר רעידת אדמה אלא בשלב ההיערכות, הכולל את פעולות המניעה והאִפחּות. מבקר המדינה העיר בכמה דוחות על יחסי ,הגומלין בין הגורמים השונים האמורים לפעול בשלב המענה על אירוע קיצון כרעידת אדמה ,לרבות: מבקר המדינה דוחות ביקורת בנושא ההיערכות והמוכנות לשעת חירום ( 2015 ,) '"ההיערכות הלאומית לטיפול באירועי חירום בעורף", עמ1 ; וכן דוח63 ב( 2013 ,) " היבטים בהיערכות העורף לח 'ירום", עמ190 - 197 . 45 ( אִפחּותmitigation ) - סדרת הפעולות הנעשות לפני התרחשותו של אסון צפוי כדי לצמצם את .היקפו ואת נזקיו מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 33 בתחום הייעודי של רעידות אדמה. ח"כ זאב בנימין בגי ן46 הביע בתשובתו למשרד מבקר המדינה חשש בדבר מעמדה של ועדת ההיגוי במבנה הארגוני החדש של רח"ל ובדבר יכולת תפקודה העצמאי. ח"כ בגין הביע את דעתו ולפיה יש חשיבות לשמירה על מעמדה העצמאי הייחודי של הוועדה, וראוי ונכון למקמה במכון הגיאולוגי, כדי שתוכל לקדם בעת שגרה את ההיערכות לרעידות .אדמה ולשם ניהול יעיל של המערכת המשולבת בעת רעידת אדמה חזקה המסגרת ל היערכות והתפיסה הלאומית בשנת2012 אישרה ממשלת ישראל בהחלטת ממשלה4505 את המסגרת הלאומית להיערכות לטיפול בנזקי רעידת אדמה בישראל47 . נקבע כי המסגרת המפורטת להיערכות תיקבע על פי אומדן נזקים לאומי ששיעור ההסתברות להתרחשותם או להתרחשות נזק חמור מהם ב- 50 שנים הוא 5%, ומכאן גם שב- 50 שנה יש הסתברות של95% .שהנזק יהיה פחות מהנזק שלקראתו נערכים בהחלטת הממשלה נקבע כי היקף הנזקים בנפש וברכוש הם ילאש יש להיערך ייקבע מפעם לפעם על ידי ועדת ההיגוי, על בסיס אמת המידה ההסתברותית שנקבעה בהחלטת הממשלה ובהתאם ליכולת הערכת הנזקים. בהחלטה ה ודגש כי" מטרת המסגרת להיערכות הנה תיאום הפעולות של הגופים העוסקים בכך ,ואינה תרחיש או תחזית של תוצאותיה של רעידת אדמה מסוימת." על בסיס החלטת ממשלה4505 גיבשה ועדת ההיגוי מסגרת מפורטת להיערכות לרעידת אדמה הרסנית בישראל (להלן- המסגרת להיערכות). בין היתר, גיבשה הוועדה הערכה של נזקים אפשריים למבנים ולנפש שאליהם יש להיערך, על סמך פרמטרים אחדים ובהם עוצמת הרעידה48, מוקד הרעידה49 , השלכות הרעידה50 ושעת האירוע51 . להלן הנזקים לאוכלוסייה ולמבנים ברעידת :אדמה הרסנית שאליהם יש להיערך לפי המסגרת להיערכות שגובשה 46 .ח"כ בגין שימש במשך שנים מספר כיו"ר ועדת השרים 47 המסגרת להיערכות שאימצה הממשלה בשנת2012 החליפה את תרחיש הייחוס משנת2004 , אשר היה מחמיר יותר. בשנת2010 החליטה הממשלה כי יש להכין מסגרת היערכות לרעידה שההסתברות להתרחשותה נמוכה דייה אך אינה נמוכה מאוד, ושההוצאה הלאומית הנדרשת לה קבילה על ממשלת ישראל בהתחשב ביעדים אחרים, וכי בהתאם על המדינה להיערך לרעידות אדמה שנזקיהן יהיו מצומצמים מנזקיו של אירוע קיצון ונדיר. ראו החלטת ממשלה2305 /(רעד6 ) מיום7.10.10 . 48 .העוצמה נאמדה על בסיס הידע הקיים על רעידות אדמה קודמות בישראל 49 על מנת שלא להיערך לרעידת אדמה ספיציפית במקום מסוים, בוצע שקלול של רעידות רבות שמוקד התרחשותן באזורים שונים ברחבי המדינה ובהם: ים המלח, אזור בית שאן, העתק .הכרמל ועמק החולה. ההנחה היא שייפגע בארץ אזור אחד בלבד בעל ריכוז אוכלוסייה גבוה 50 השלכות הרעידה על הקרקע אינן ודאיות, בשל ההבדלים בין מאפיי ני הקרקע במקומות שונים .בארץ 51 הצפי הוא להבדל בתוצאות הרעידה בין שעות היום השונות, בשל הבדלים בריכוזי האוכלוסייה .ביום ובלילה ויכולת תגובה שונה של האוכלוסייה 34 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים תר שים 4 : אומדן הנזקים הלאומי שנקבע במסגרת להיערכות לרעידת אדמה ה מקור: "מסגרת להיערכות לרעידת אדמה הרסנית בישראל ,"ועדת ההיגוי הבין משרדית להיערכות ,לרעידת אדמה רח ,"ל נובמבר 2016 . ,נוסף על הערכה של הנזקים האפשריים למבנים ולנפש שאליהם יש להיערך גיבשה הוועדה את ההשלכות העיקריות והנזק העלול להיגרם לכל אחת מן התשתיות הקיימות במדינה, על פי הקריטריונים והתפיסה שגיבשו ואימצו ועדת ההיגוי והממשלה. על בסיס המסגרת להיערכות הוטל על כל גוף תשתית רלוונטי לבחון לעומק את מידת פגיעותם של המתקנים שברשותו לנזקי רעידת .אדמה התפ יסה האסטרטגית שאימצה הממשלה להתמודדות עם רעידת אדמה, כפי שבאה לידי ביטוי במסגרת להיערכות, היא כי היערכות נכונה, גם על פי הניסיון שהצטבר בתחום זה בחו"ל52 , תמנע נזק נרחב, ועל כן יש לתת דגש לביצוע פעולות מניעה ומזעור של נזקים קודם התרחשותה של רעידת האדמה. פעיל ות 52 על פי אומדן של הצלב האדום הבין- לאומי שפורסמו באתר האינטרנט של הארגון, כל דולר שמושקע בהכנות ל אירועי חירום חוסך כארבעה דולרים בעת מתן מענה לאירועים כאלה .ובביצוע פעולות השיקום בעקבותיהם מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 35 היערכות נכונה לרעידת אדמה קשה תסייע בצמצום הפגיעה בנפש , תצמצם את הטיפול שיידרש באוכלוסייה שנפגעה ותשפר מאוד את היכולת ל שמר את הרציפות התפקודית והכלכלית של כל מגזרי המשק ו להביא ל חזרה מהירה לשגרה זו תסייע בצמצום הפגיעה בנפש, תצמצם את היקף הפעולות שיידרשו לטיפול באוכלוסייה שנפגעה ותשפר מאוד את היכולת לשמור על רציפות תפקודית וכלכלית של כל מגזרי המשק ולהביא לחזרה מהירה לשגרה. לפיכך, על בסיס המסגרת להיערכות, בנתה ועדת ההיגוי את התפיסה הלאומית להתמוד דות המדינה עם רעידת אדמה (להלן- )התפיסה הלאומית53. התפיסה הלאומית איגדה והטמיעה את החלטות הממשלה המרכזיות וקבעה את תחומי האחריות, תוך .הגדרת תפקידם של הגופים המוגדרים על פי דין ועדת ההיגוי קבעה33 יעדי שירות לאומיים המחולקים לקטגוריות וקבעה כי על כל אחד ממשרדי הממשלה לפעול לעמידה ביעדי השירות ולגזור מיעדים אלה את התוכנית המשרדית למתן מענה ברעידות אדמה. יעדים אלה לא הובאו לממשלה לאישורה, אך הם הופצו למשרדי הממשלה השונים, והמשרדים החלו להיערך ולפעול על פיהם. להלן בתרשים5 :מפורטים יעדי השירות שנקבעו 53 "תפיסה לאומית להתמודדות מדינת ישראל עם רעידת אדמה", מעמד ארעי, רח"ל, דצמבר 2016 . 36 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים תרשים 5 :יעדי השירות הלאומיים לאחר רעידת אדמה ה מקור: ועדת ה היגוי הבין-משרדית להיערכות לרעידת אדמה. מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 37 .כאמור, שלב ההיערכות קריטי לצמצום מספר הנפגעים ומזעור הפגיעה ברכוש היערכות נכונה תביא לניצול יעיל של משאבים שמקצים הממשלה וגופים .אחרים לשיפור המוכנות של המשק ושל האוכלוסייה, ובכך יתמקד דוח זה היערכותם של גופי תשתי ת תשתיות אנרגי יה תשתיות גז טבעי רוב תהליכי הייצור במשק מבוססים על חשמל. אספקת חשמל היא חיונית להפעלתם של משאבים קריטיים המשמשים את האוכלוסייה, והיא הכרחית לאספקת שירותים חיוניים ומצילי חיים, לרבות אספקת מים, שירותים רפואיים ומזון. עם מציאתם של מאגרי גז גדולים במים הכלכליים של מדינת ישראל וחיבורה של רשת ההולכה למאגר תמר גדלה מאוד הישענות המשק על משאב ,זה, במיוחד משק החשמל. יחידות ייצור החשמל מופעלות רובן בגז טבעי ובשנת2018 כ- 60% מייצור החשמל בישראל היו מבוססים על גז טבעי והשאר על מקורות אנרגייה אחרים כגון סולר ופחם. כשל באספקת הגז הטבעי י שפיע על כן ישירות על ייצור החשמל, ומכאן חשיבותה של יָתירּות54 באספקת גז טבעי למשק55 .. התעשייה עוברת גם היא בהדרגה לצריכת גז טבעי :רשת הגז הטבעי נחלקת לשלושה מקטעים המקטע הימי - הכולל בארות הפקה, צנרת תת- ימית ואסדות לטיפול בגז טבעי שתוכננו ונבנו בידי חברות בין-לאומיות ועל פי תקנים בין- .לאומיים מקטע יבשתי בלחץ גבוה - המקיף צנרת תת- קרקעית ותחנות קרקעיות לבקרת הזרימה והלחצים בצנרת. המתקנים נבנו בידי חברת נתג"ז ועומדים בין השאר בת"י413 56 ., שרשות הגז הטבעי אימצה כתקן לפריסתן של תשתיות הגז הטבעי רשת חלוקה - צנרת בלחץ נמוך המחברת בין קווי הולכה בלחץ גבוה ובין צרכני .קצה. הצנרת הונחה בידי חברות זכייניות 54 יתירות- קיומם של רכיבים עודפים אשר אינם הכרחיים בעת שגרה לפעילות תקינה ומלאה , אך .נדרשים לשם הבטחת התפקוד במקרה של תקלה 55 יצוין כי יחידות ייצור החשמל מסוגלות להפיק חשמל גם מסולר בזמן חירום, כשגז מהמאגרים .אינו מופק, ואולם אפשרות זו יקרה יותר ומזהמת את הסביבה 56 ת"י413 - ""תכן עמידות מבנים לרעידות אדמה- הוא תקן מחייב הקובע למתכנ נים קריטריונים שמבנה נדרש לעמוד בהם כדי שישרוד ברעידת אדמה העשויה לפקוד את ישראל פעם ב- 50 ב תקן זה פורסם לראשונה שנה.- 1975 , קיבל תוקף מחייב בשנת1980 ותוקן ב- 1995 . פעם בכמה שנים מתפרסמים גיליונות תיקון לתקן זה, המסדירים את אופן תכנונם של מבנים הנדסיים שלא .נכללו בתקן המקורי 38 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים אין למשרד האנרגי יה תשתית מדעית לבחינת היקף הנזק שעלול להיגרם לתשתיות הממוקמות בים כתוצאה מרעידת אדמה 1 . על פי מסמך מסגרת ההיערכות של ועדת ההיגוי, קיים חשש שצינור הגז הימי היחיד שמוביל גז לי שראל ייפגע, אף על פי שמקטע זה תוכנן על פי אמות המידה הבין- לאומיות המחמירות ביותר. במסמך המסגרת להיערכות מוסיפה ועדת ההיגוי כי "במסגרת מפת העצימות אין התייחסות לשטח הים ,עצמו לכן אין ביכולתנו לבנות סקלה של ''פגיעות למתקנים בים, עם ,זאת עקב חשיבותה הקריטית של המערכת בים יש להתייחס לתשתית זאת ברמת הפגיעות הגבוהה ביותר". מניתוח מעמיק של הסיכונים שערכו משרד האנרגייה, רשות הגז הטבעי וחברת נתג"ז, כחלק מתהליך בניית מוכנותם לתרחיש רעידת אדמה שריכז משרד האנרגייה, נבחנה סוגיית הפגיעה בצינור הגז בעקבות רעידת אדמה, והו חלט שנוכח התקנים הבין- לאומיים המחמירים שתשתיות הגז בים עומדות בהם, הריחוק היחסי של תשתיות אלה ממוקדי הרעש והיעדר עדויות מן העולם על היפגעותן של תשתיות גז ימי ברעידת אדמה, הסבירות שייפגעו נמוכה. עם זאת, תרחיש זה נעדר נתונים על התנהגותה של קרקעית הים באזור י ,שראל בעת רעידת אדמה והוא נעשה ללא בחינה בתחום זה של המכון הגיאולוגי, ועל כן ייתכן .שהפגיעה תהיה חזקה יותר היעדר נתונים מלאים על התנהגותה של קרקעית הים באזור ישראל בעת רעידת אדמה מקשה על המכון הגיאולוגי לקבוע את מידת הנזק שעלולות לספוג תשתיות הממוקמות בים. על משרד האנרגייה לבחון עם המכון הגיאולוגי דרכים לביצוע מחקר וליצירת בסיס מידע מדעי מספק לקביעת רמות העצימות בשטחה הימי של מדינת ישראל, כפי שנעשה בשטחה היבשתי, כדי לקבוע את מידת ה עמידות של התשתיות הימיות בסיכונים אלו. המכון הגיאולוגי מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה במאי2018 כי משנת2015 הוא פועל בנושא הערכת הסיכונים הגיאולוגי י ם בים, בונ ה תשתית מדעית ומפתח מתודולוגיות להערכת סיכונים אלה על מנת לספק ,למקבלי ההחלטות המאסדרים .והמתכננים בסיס מוצק להערכת הסיכונים עם זאת העבודה טרם הושלמה , ולדברי המכון הגיאולוגי אין לו תקציב .מספק לביצועה לדברי המכון פניות יו ל ממשל ה בעבר לקבלת תקציב לביצוע העבודה כאמור לא נ ו ענ . " עם זאת מסר המכון כי בימים אלה הגיש... למשרד האנרגי יה תוכנית סדורה נוספת בנושא הסיכונים הגיאולוגים בים ומשרד האנרגי יה אכן הקצה תקציב לביצוע המחקרים והסקרים על מנת שהמכון הגאולוגי ימשיך ליצור תשתית מדעית מספקת כדי לקבוע את רמות הסכנה הגאולוגית בשטחה הימי של מדינת ישראל, זאת בדומה לעבודה שביצע המכון בשטח היבשתי של המדינה". 2 . הוועדה הבין-משרדית לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל (ועדת צמח) קבעה כי הצורך בי ָתירּות במשק זה מחייב חיבורם של מאגרי הגז הטבעי לווייתן ואחרים לרשת ההולכה, באמצעות תשתית לקליטת גז מן המאגר והעברתו למערכת ההולכה הארצית (להלן- מערך מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 39 תלותו של המשק בגז הטבעי והסיכון לתקלה באספקת גז כתוצאה מרעידת אדמה ממחיש ים ביתר שאת את הצורך בהקמתו של מערך כניסה נוסף של הגז הטבעי ליבשה , כדי להבטיח יתירות באספקת הגז למשק וביזור הסיכונים כניסה בצפון). הממשלה אישרה את עיקרי המלצותיה של הוועדה ב- 2013 57 . בדוחות הכספי ים של השותפות שמפתחת את מאגר הגז לווייתן צוין כי ההפקה ממנו צפויה להתחיל בסוף2019 . תמ"א37 /ח- ות כנית מתאר ארצית מפורטת ל קבלת גז מתגליות הגז וטיפול בו- אושרה כבר באוקטובר 2014, והיא מאפשרת הקמת מערך כניסה בצפון הארץ. בהתאם למתווה הגז58 ולת ו כניות הפיתוח של שדות הגז שא ישר הממונה על יחידת הנפט במשרד האנרגייה , מקודם בימים אל ה מתן יה תרי בנייה להקמת מערך כניסה בצפון. סוגיית הצורך במערך כניסה נוסף בצפון המדינה והסכנה בהישענות על מערך כניסה יחיד נדונה בדוחות ביקורת של משרד מבקר המדינה שעסקו בסוגיית משק הגז הטבעי59 . עיכובים במימוש התוכנית לחיבורם של מאגרי גז טבעי נוספים למערכת ההולכה באמצעות מערך כניסה נוסף מעמידים .את משק החשמל בסכנת שיבושים כבדים באספקת החשמל תלותו של המשק בגז הטבעי והסיכונים שצוינו במסגרת להיערכות ובתרחישי ייחוס נוספים ממחישים ביתר שאת את הצורך בה קמתו של מערך כניסה נוסף של גז טבעי ליבשה, כדי להבטיח יתירות באספקת הגז למשק וביזור הסיכונים, ולפיכך על משרד האנרגייה לקדם את הקמתו של מערך כניסה נוסף זה. הקמתם הצפויה של מערך הכניסה הנוסף בצפון וקרבתו היחסית למוקדים המועדים לרעידת אדמה מחייבים בחינה מדוקדק ת של הסיכונים הנשקפים מרעידות אדמה .באזורים אלה בתשובתו על טיוטת דוח הביקורת ציין משרד האנרגייה כי הוא מקדם חיבור לחוף של שני מאגרי גז טבעיים באמצעות תשתית נפרדת שתבטיח את .יתירות אספקת הגז הטבעי למשק נוכח הקשים המרובים בתהליך התכנון והאישור של חיבור נוסף של מאגרי הגז הטבעי לחוף, והזמן הרב שחלף מאז החלו הרשויות לקדם את הפרויקט, על משרד האנרגייה לוודא עם כלל הגופים הרלוונטיים כי המחלוקות בנוגע לחיבור זה הוסדרו, וכי יישום פרויקט החיבור .יתבצע בלוח זמנים התואם את צורכי המשק 57 החלטת ממשלה442 מיום23.6.13 . 58 מסמך מדיניות שהכינה ועדה בין- משרדית בהובלת משרד האנרגייה, שעסק בנושאים משמעותיים הקשורים בין השאר בשינוי מבני במשק הגז הטבעי, במחירי הגז הטבעי, בסוגיות מיסוי ובייצוא גז, כלל "פסקת יציבות" שהמדינה מצהי רה בה על כוונתה להימנע בעשור הקרוב מביצוע שינויים מהותיים באסדרות שנקבעו. מתווה זה אושר בהחלטת ממשלה476 באוגוסט 2015 . 59 ( ,ראו מבקר המדינה2015 ;"), "פיתוח משק הגז הטבעי דוח שנתי64א ( 2013 ), "הבטחת 'אספקת גז טבעי", עמ251 - 282 . 40 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים פריסתם של קווי דלק עד שנת2020 צפוי היקף החשמל שייוצר בתחנות הכוח של יצרני החשמל ה פרטיים (להלן- היח"פים) לעלות ל- 40% מסך ההספק המותקן במשק החשמל. ייצור החשמל בתחנות הכוח האלה נעשה באמצעות גז טבעי, אך ליח"פים מתקנים המופקים גם בגז וגם בדלק והם חויבו על פי רישיונם להחזיק מלאי חירום של דלקי גיבוי שיספיק לייצור חשמל לפרק זמן קצר במקרה של כ .של באספקת הגז הטבעי לדוגמה בספטמבר2017 ,, לאחר שבמהלך עבודות תחזוקה יזומות באסדת תמר שכל הגורמים במשק האנרגייה התכוננו להן60, התגלתה תקלה שחייבה השבתה .מוחלטת של האסדה והפסקתה של אספקת גז טבעי למשק למשך כשבוע לפיכך הפעיל שר האנרגייה נוהל חירום במשק הגז הט בעי, הוגבלה מאוד .הפקת החשמל מגז טבעי, ורוב ייצורו של החשמל נעשה באמצעות פחם וסולר כדי להבטיח את המשך האספקה התקינה של חשמל למשק היה צורך במאמץ מיוחד לספק ליח"פים את כמויות הסולר הדרושות באמצעות מכליות כביש61 . בהתאם להסכמים עם חברות פרטיות והבנות בין משרד ה אנרגייה, רח "ל ומערכת הביטחון (שמקצה בעיתות חירום חלק מהמשאבים שברשותה), הוקצו מכליות כביש למטרה זו, אך אין ודאות שגם בעתיד תוכל מערכת הביטחון לספק משאבים אלה, שכן ייתכן שיידרשו לה עצמה62 . בשנים2015-2012 התריעה חברת תש"ן63 לפני גורמים במשרד האנרגייה, במשרד האוצר, במשרד ראש הממשלה ובמשרד הביטחון וגורמים אחרים על הצורך הדחוף בחיבור היח"פים לצנרת הדלק המרכזית נוסף על הגדלת הקיבולת של קווי הולכת הדלק המרכזיים, שהרחבתם צפויה להסתיים בסוף2018 . בשנת2016 אושרה תמ"א37/2 - "הוספת שימוש לצנרת דלק בתחום רצועת צנרת גז טבעי", שיזם וקידם משרד האנרגייה, ולפיה במקביל לקווי הגז הטבעי .הקיימים תונח צנרת ארצית לקווי דלק ללא צורך בהליך סטטוטורי נוסף בדיונים בנושא הערכת הרציפות האנרגטית בהיעדר גז טבעי, שהתקיימו בהובלת המטה לביטחון לאומי, הוחלט שיש לפעול מייד לשדרוג הקווים ולח יבור כל היח"פים הגדולים לצנרת הדלק לצורך גיבוי64 . ואולם תוכנית זו לא 60 הגורמים במשק התכוננו מ בעוד מועד לתחזוקה ואף דאגו כי אונייתLNG (גז טבעי נוזלי) תהיה .מלאה ותגבה את האספקה ממאגר תמר לפי הצורך 61 מאגרי סולר כגיבוי לגז טבעי שמצויים אצל יצרני חשמל פרטיים מספיקים ל- 100 .שעות עבודה 62 המסגרת להיערכות מבוססת בין השאר על סיוע שיעניק הצבא למשק האזרחי לאחר רעידת אדמה. ואולם אם יתרחשו במקביל לרעידת האדמה או בעקבותיה גם אירועים ביטחוני י ם, לדעת ועדת ההיגוי יתקשה הצבא לספק את הסיוע הנדרש, וייתכן אף קושי בקליטת סיוע בין- .לאומי 63 תש"ן היא חברה ממשלתית בבעלות מלאה של המדינה, והיא מוגדרת חברת התשתית הלאומית .של משק הדלק והאנרגייה בישראל 64 ,מבקר המדינה נדרש לסוגיה זו: ראו מבקר המדינה דוח67א ( 2016 ), "תש"ן- פיתוח ואחזקת 'תשתיות אחסנת דלקים והולכתם", עמ1055 . מבקר המדינה העיר בדוח זה כי לנוכח תלותו של ,המשק באספקה סדירה של חשמל, יש חשיבות עליונה לפריסה מיטבית ומהירה של קווי הדלק .כדי לגבות את מערך הגז הטבעי מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 41 יצאה אל הפועל, מפני שבמקטעים מסוימים רצועת התשתיות שאושרה בתמ"א 37/2 צרה מלהכיל את תשתיות הדלק בסמיכות לתשתיות הגז הטבעי. לפיכך היה צורך בהרחבת רצועת ה דלק ים ובעריכת תמ"א חדשה37/3 65, שבהכנת ,ה מסר מינהל התכנון, הובאו בחשבון גם הצרכים העתידיים של משק הדלק והגז .הטבעי במועד סיום הביקורת היה מחובר לקווי הדלק יח"פ אחד בלבד, שכושר הייצור שלו כ- 840 מגה ואט66 . עוד עלה בביקורת כי תמ"א37/3 תאפשר לחבר לצנרת הדלק של תש"ן רק יח"פים שהספק הייצור שלהם גבוה מ- 250 .מגה ואט ברשימה זו כלולים חמישה יח"פים שסך כושר הייצור שלהם הוא כ- 2,400 מגה ואט, שהם כ- 20% .מכושר ייצור החשמל הכולל במשק משכך הדבר, רצועת התשתיות שתורחב לא נועדה לספק את צורכיהן של שאר יחידות ייצור החשמל, שכושר הייצור הכולל שלהן הוא כ- 500 מגה ואט, ו לפיכך לא ברור אם יתאפשר חיבורן לקווי הדלק. רוב היחידות הללו הוקמו בידי מפעלי תעשייה גדולים, שחלקם הגדול חיוני לפעילותו התקינה של המשק. מצב חירום הכרוך בהגבלת אספקת החשמל למשק עקב הפסקה באספקת גז טבעי, יחייב את מקבלי ההחלטות במשק החשמל להקצות חלק לא מבוטל מ ן הכושר הזמין של ייצור החשמל לטובת מפעלים אלה. אחרת יהיה צורך לספק להם דלקים באמצעות עשרות מכליות שיוקצו לשם כך על חשבון אספקת דלק לאתרים חיוניים אחרים. משרד האנרגייה ציין כי התחברותן של יחידות לייצור חשמל שהספקן קטן מ- 250 מגה ואט לקווי הדלק תתאפשר במסגרת רצועת התשתיות שנקבעה בתמ"א37/2 , אף על פי שהמשרד קבע רק שנתיים קודם לכן שהדבר .אינו אפשרי 65 תמ"א37/3 - "תכנית מתאר ארצית משולבת לרצועות תשתיות אורכיות" נועדה לייעד שטחים לרצועות תשתיות חדשות, בין השאר לצורך הנגשה של הגז הטבעי ודלקים אחרים למוקדי .אנרגייה ובאמצעותם לכלל הצרכנים 66 כ- 7% .מכושר ייצור החשמל הכולל במשק 42 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגייה כי בזמן ח י רום עלולה להיפסק אספקת ה גז ה ,טבעי ולכן חשוב עד מאוד שכל מערכי ייצור החשמל יהיו מסוגלים לספק חשמל לרשת או לתעשייה חיונית באמצעות .דלקי גיבוי נמצא כי יותר משנתיים מיום שקבע משרד האנרגייה כי רצועת התשתיות שהוגדרה בתמ "א37/2 צרה מלהכיל את כל תשתיות הגז והדלק הנחוצות , .טרם נבחן נושא חיבורם של היח"פים לתשתיות הדלק תמ "א37/3 שמקדם המשרד אינה נותנת מענה לכל הצרכנים ה זקוקים לדלק כג יבוי לגז טבעי, ועלולה במתכונתה הנוכחית לפגוע בהיערכות של משק החשמל ושל התעשייה ,לשעת חירום לרבות רעידת ,אדמה שתחייב הקצאת משאבים רבים לאספקת הדלקים הנחוצים ליצרנים .אלה מן הראוי שהמשרד, לפני שיחליט להגביל את תמ"א37/3 ליצרנים שכושר הייצור שלהם גבוה מ- 250 מגה ואט, יבחן אם אפשר להניח תשתיות דלק נוספות ברצועות הדלקים עבור היצרנים הקטנים. על משרד האנרגייה לספק ליח"פים החשובים למשק את הבסיס התכנוני והאסדרתי שיאפשר להם להתחבר.לרשת קווי הדלק עם אישורה של תמ"א37/3 יהיה צורך בעריכת תוכניות מפורטות ובהקצאת מקורות תקציביים להשלמת הפרויקט67 . לדברי תש"ן אין ביכולתה לאמוד את עלות הפרויקט בטרם אושרה תמ"א37/3. משרד האנרגייה ומינהל התכנון מעריכים כי התוכנית תאושר עד סוף2018 , ועד סוף2021 יחוברו כל היח"פים .הגדולים לרשת קווי הדלק במקרה של אירוע חירום, ובמיוחד ברעידת אדמה שתתרחש ללא כל התרעה, צפוי קושי לשנע בין תשתיות חיוניות למשק מכליות סולר רבות .שיספקו דלק כתחליף לצנרת גז שהושבתה לנוכח תלותו של המשק באספקתו הסדירה של החשמל, ולנוכח הסיכונים העלולים למנוע את רציפות הזרמתו של הגז הטבעי, יש חשיבות עליונה לפריסה מיטבית ומהירה של קווי הדלק כדי לגבות את מערך הגז הטבעי. על משרד האנרגי י ה ו על מינהל התכנון לבחון דרכים לסיים את אישורה של תמ"א 37/3 בהקדם האפשרי ולוודא שתספק מענה ראוי לכל צרכיו של משק ,הדלק ועל משרד האנרגי י ה ותש "ן לדאוג ליישום הפתרון ש,ייבחר בלוח הזמנים המהיר ביותר .האפשרי במועד סיום הביקורת הודיע משרד האנרגייה למשרד מבקר המדינה כי הוא בוחן מחדש את ההנחיות לתמ"א37/3 ואת הקריטריו נים לחיבורן לקווי הדלק של תחנות כוח שהספק ייצורן קטן מ- 250 .מגה ואט 67 חיבורם של יח"פים לקווי הדלק המרכזיים אינו כדאי, ותש"ן לא תוכל לגבות מהצרכנים דמי הולכה, כי השימוש בצנרת זו נעשה בעת חירום בלבד. לכן יש צורך במציאת פתרונות תק ציביים אחרים למימוש הפרויקט, בין במסגרת התעריף הכולל של הולכת דלק ואחסונו, בין ממקורות .אחרים מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 43 בתשובתו ציין משרד האנרגייה כי יח"פים המשתמשים במתקנים המוזנים בגז טבעי שההספק שלהם עולה על100 מגה ואט מחויבים להתקין יחידה דו-דלקית ולהבטיח מלאי דלק לגיבוי למשך100 שעות הפעלה רצופות בעומס ייצור מלא. לעניין רצועת התשתיות השיב המשרד כי תמ"א37/2 הייתה אמורה לתת מענה להנחת צנרת דלקים לגיבוי תחנות הכוח הפרטיות הגדולות. מאחר שסטייה מהרצועה לצורך הקמת צנרת הדלקים של תש"ן אינה אפשרית לכל או .רך התוואי, התבקש המשרד לקיים הליך תכנון חדש שירחיב את הרצועה לדברי המשרד, ההליך מקודם בימים אלו באופן מואץ בתמ"א37/3 , ונותן מענה סטטוטורי לחיבור צנרת הדלק, כגיבוי לכלל תחנות הכוח הפרטיות שקודמו ברמה הארצית. עוד צוין כי המשרד ו רשות החשמל פועלים לגיבוש מחד ש של .קריטריונים לחיבור צנרת גיבוי הדלק עבור תחנות כוח משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגייה כי לאור העובדה שמשך החזרה של מערכות החשמל לפעילות תקינה עלול לקחת יותר מ- 100 שעות ,עליו לפעול ללא לאות לחיבור היח"פים ל תשתיות הדלק ,על מנת שיוכלו להקל את העומס הצפוי על כלל מערכת החשמל הארצית במקרה של פגיעה בצנרת הגז הטבעי . התמודדות עם פגיעה בתשתיות דלק תשתיות הדלק פרוסות בעיקר לאורך מישור החוף ושפלת החוף והן כוללות בתי זיקוק לתזקיקי דלק, מכלי אחסון, קווי הולכה, נמלי דלק וכדומה. תשתיות הדלק הן תשתית חיונית, שכן קיימת תלות גבוהה של המשק בתוצרי דלק עבור התשתיות .הלאומיות ,על פי המסגרת להיערכות באזורים המסומנים בעצימות8 עד 9 משק הדלק צריך להיערך לפגיעה קשה בצנרת ההולכה, לפגיעה בכמה מכלי דלק ולפגיעה במשאבות, כלומר לפגיעה בהזרמת דלק ליעדיו. אם תתרחש רעידת אדמה בהעתק הכרמל היא עלולה לפגוע קשות במערכי דלק באזור הצפון68 ,, ולפיכך נוסף על אספקת הדלק לצפון הארץ, עלולה להיפגע האספקה הסדירה של דלקים למרכז הארץ ולדרומה. שיבושים באספקת החשמל ובתקשורת צפויים .להשפיע על יכולתן של חברות הדלק לשלוט מרחוק על תשתיות אלה חלק לא מבוטל מן התשתיות של חברת תש"ן נבנו לפני עשרות שנים, וחלקן מצויות באזורים מועדים לרעידות אדמה, להתנזלות קרקע ולהצפת צונ אמי. נוסף על התשתיות היבשתיות, בבעלות תש"ן רציף בתחומי נמל חיפה שהיא מייבאת .ומייצאת באמצעותו דלקים מלבד תשתיות תש"ן קיימות תשתיות נוספות כמו קווי צנרת תת- קרקעיים לשינוע דלקים, מתקנים לאחסון דלקים וגפ"ם (גז פחמימני מעובה) ונמלי דלק 68 על פי תרחיש הייחוס של משרד האנרגייה מ- 2017 , רעידות אדמה באזורים אחרים אינן צפויות .להשפיע בצורה משמעותית על תשתיות דלק 44 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים שונים. המתקנים ממוקמים באזורים הסמוכים להעתקים פעילים, וקווי הדלק .עוברים מהדרום עד הצפון בסוגי קרקע שונים וחוצים שברים גיאולוגיים נוכח חשיבותן של חברות הדלק בזמן חירום והתפקיד המשמעותי שהן צפויות למלא בהבטחת אספקתם של דלקים לתחנות כוח (לשם שמירת כושר הייצור של משק החשמל), לתחב ורה האזרחית, לצבא ולתעשייה, משרד האנרגייה ורח" ל ייחסו חשיבות מיוחדת להיערכות חברות אלו לשעת חירום, ובפרט לרעידת אדמה. כדי להבטיח את ההמשכיות העסקית של חברות הדלק ואת ,עמידתן ביעדי השירות שנקבעו להן במסגרת להיערכותו של משק האנרגייה ערכו החברות סקרים הנדסיים שבחנו את עמידותן של תשתיות הדלק .שבאחריותן 1 . מינהל הדלק במשרד האנרגייה מופקד גם על משק הדלק. על פי החלטת ממשלה1623 ועל פי התפיסה הלאומית, על משרד האנרגייה לוודא את מוכנותן של חברות הדלק לרעידת אדמה. לדברי המשרד, כעולה אף מתשובתו לטיוטת דוח הביקורת, הוא פנ ה לחברות הדלק בבקשה להודיע לו אם מכליהן עומדים בתקן הבי ן- לאומי650 API 69 שאמור להבטיח בין השאר את עמידותם ב רעידות אדמה . תקן זה מתייחס לת אוצות הקרקע הידועות והעדכניות שנקבעו בת"י413 . על פי הנתונים שהוצגו למשרד, כלל .החברות עומדות בדרישות התקן האמור משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האנרגייה כי נוכח העובדה שתקן API 650 אינו תקן תפקודי70, עליו לוודא כי התקן נותן מענה הולם ליעדי .השירות שקבע 2 . חברות הדלק בוחנות את עמידותן של תשתיות הדלק על פי תקנים אמריקאיים ומפת תאוצות הקרקע שבת"י413 . מאחר שקיים ספק לגבי רמת ה דיוק של מפת תאוצות הקרקע, שעודכנה לאחרונה בשנת2011 , .החליטו ועדת ההיגוי והמכון הגיאולוגי להרחיב את היקף המחקר בנושא זה חברות הדלק אינן מחויבות לעקוב באופן סדיר אחר השינויים במפת התאוצות בת"י413 ואינן בודקות את מידת ההשפעה של מפה זו על מסקנות הסקרים ההנדס.יים שערכו בשנת2006 ערכה חברת תש"ן סקר הנדסי שבחן את עמידותן של תשתיות דלק בחוֹות הדלקים הסמוכות להעתק כרמל, אך אין בו התייחסות לקווי דלק ולתשתיות דלק באזורים אחרים71 . הסקר נערך בעיקר משום שביצועו 69 תקןAPI 650 הינו הוא תקן אמריקאי להקמה ותחזוקה של מיכלים שמתייחס בין השאר לעמידות המיכלים ברעידות אדמה. התקן לא נועד להבטיח שרידות המתקן ברעידת אדמה אלא מיועד למנוע את קריסתו ופגיעה בחיי אדם כתוצאה מכך. קיימות מדינות שמסיבות שונות החמירו את .הדרישות שמופיעות בתקן זה 70 תקן תפקודי הוא תקן שמבטיח עמידות ושרידות התשתית בזמן רעידת אדמה ומבטיח את המשך .תפקוד התשתית גם אחרי הרעידה 71 בעקבות פנייה של מינהל הדלק לאור ביקורת משרד מבקר המדינה בנושא זה, תש"ן צפויה לבצע בשנת2018 .סדרת סקרים הנדסיים חדשים מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 45 היה תנאי של המשרד להגנת הסביבה לקבלת היתר הרעלים או תנאי של .חברות הביטוח לשם ביטוח המתקנים עיריית חיפה מסרה למשרד מבקר המדינה במאי2018 כי תשתיות הדלק במפרץ חיפה ישנות מאוד. על אף ה תחייבויות ה עבר (לרבות אמנה שנחתמה בשנת 1992 ,)עם משרד האוצר התשתיות לא הורחקו ממרכזי האוכלוסייה וגם לא חוזקו לעמידה ברעידות אדמה. לדברי העירייה ימ נהל הדלק במשרד האנרגייה נמנע מלטפל בבעיה, גם לאחר ש מבקר המדינה כתב דוח ביקורת בנושא. על משרד האנרגייה להנחות את חברות הדלק לגבי אופיין ותדירותן של בדיקות העמידות של תשתיו ת דלק ברעידות אדמה. כמו כן עליו לוודא כי אין סתירה בין הנחיותיו לבין הנחיות המשרד להגנת הסביבה לחברות דלק וחברות ביטוח שלפיהן מבצעות חברות דלק .את הסקרים בדבר תשתיות הדלק תשתיות גפ"ם72 בבנייני מגורים צובר גפ"ם הוא מכל גז גדול מאוד ה טמון ב קרקע ,וקיבולתו מ חצי טון עד5 טון גפ"ם . כמות הגפ"ם ב צובר ה טמון גדולה יותר מאשר במכל על- ,קרקעי ודליפות הגפ"ם ממנו .מועטות יחסית15 שנים לאחר הטמנת צובר הגפ"ם יש להוציאו, לבדוק את תקינותו .ולתקנו במידת הצורך תקנות רישוי עסקים (אחסנת נפט), התשל"ז- 1976, מחייבות עסק או בניין מ גורים לקבל ממפקח עבודה של משרד העבודה (להלן- מפקח עבודה) אישור להטמנ ה, שינוי נפח או העתק ת צובר שקיבולתו עד10 טון באזורי מגורים ועד20 טון באזורים חקלאיים ותעשייתיים .תקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר ,תנאיו ואגרות ,)התש "ל- 1970 ,מחייבות ספקי גפ"ם לקבל ממפק ח עבודה אישור להטמנת צובר בבנייני מגורים ובבניינים שאינם למגורים ,על בסיס בחינת תוכנית ,המתקן קודם הטמנת הצובר ובטרם ניתן אישורה של מעבדה מאושרת לעמידת הצובר ב ת"י158 73 .אישור ממפקח העבודה מועבר לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה והעתקו לספק הגפ"ם. 1 . על פי המסגרת להיערכות, ברעידת אדמה עלולים להיפגע בניינים רבים , ועלולות להיפגע גם מערכות הגפ "ם בהם .מכאן חשיבות התקנתם של התקנים למניעת דליפה בכל הצוברים ,בפרק זמן קצר ביותר. ת"י5862 , " ֶה תקנים לסגירה אוטומטית של גז בעת רעידת אדמה ", מ- 2009 קובע דרישות להתקנים שיש להתקין על צוברי גפ"ם כדי להפסיק את זרימת ו לשם מניעת שריפות ופיצוצים העלולים להתרחש עקב היפגעות 72 "גז פחמימני מעובה (גפ ם) הוא תערובת של גזים פחמימניים המשמשת דלק לצורכי בישול .והנעת כלי רכב 73 תקן158 חלק2 - .""מתקנים לגזי פחמימניים מעובים (גפ"ם): התקנה של צנרת ואביזרים 46 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים צנרת גפ"ם .בעת רעידת אדמה בתיקון לת"י158 מ דצמבר 2011 נוספה הפניה ל ת"י5862 , ובכך חויבו חברות הגז לעמוד בהוראותיו החל בשנת 2012 . משרד האנרגייה ציין בתשובתו כי מ אחר שהחובה להתקנת הֶתקן למניעת דליפות גז מצוברים בעת רעידת אדמה חלה על צוברים המותקנים משנת 2012 ואילך ולא למפרע, בכוונתו לקדם מתן צו שיחייב התקנה של ההתקן .למפרע מידע על מקומם של צוברי הגז וההתקנים שהותקנו למניעת דליפות עשוי לסייע ל רשות הכבאות וגורמי הצלה אחרים לדעת אילו אזורים מועדים יותר לפגיעה בתחום זה. ואולם מידע זה אינו מועבר לרשות ה כבאות. 2 . בדוח מבקר המדינה מ- 2017 צוין כי "לפי אומדן של משרד האנרגייה ,יש 50,000 - 60,000 צוברים ברחבי הארץ .למשרד האנרגייה אין מסד נתונים עדכני של כל הצוברים ,ולכן הוא אינו יודע מה הם המיקומים של כל הצוברים בארץ .למשרד העבודה יש מסד נתונים מ- 2004 והוא יודע את המיקומים של צוברים שהתבקשו עבורם אישורי הטמנה החל משנה זו (כ- 17,000 צוברים בלבד") 74 . משרד האנרגייה ציין בתשובתו כי בשנת2017 הוא החל לאסוף נתונים מחברות הגז על מספר הצוברים והמרכזיות שברשותן ומקומם ומידע על הֶתקנים למניעת דליפה המותקנים בהם, ומנתונים אלה עולה כי יש כ- 80,000 צוברים ומרכזיות גז. כמו כן ציין המשרד כי הוא פועל לאימות המידע שהתקבל באמצעות חברות בקרה, וכי פעילותן צפויה להסתיים עד סוף שנת2022 . עוד ציין משרד האנרגייה בתשובתו כי הוא מקדם שיתוף פעולה עם רשות הכבאות שבמסגרתו תינתן לָרשות גישה לכלל נתוני המשרד בנוגע למקום .המתקנים ולהתקנים למניעת דליפות גז בעת רעידת אדמה במועד סיום הביקורת טרם הסתיימה פעילות משרד האנרגייה לעדכון מסד הנתונים של צוברי הגפ"ם. נוכח חשיבות הנושא על המשרד לבחון דרכים לסיים את הבדיקה לפני2022 ולהבטיח קבלה רציפה של נתונים אמינים מחבר ות הגז למשרד לגבי מקומם של הצוברים ומצבם ולוודא שחברות אלה מיישמות את ת"י158 בנוגע להתקנת .התקנים למניעת דליפות גז ברעידת אדמה 74 מבקר המדינה ,דוח שנתי 68א ( 2017 )), "משק הגפ"ם (גז בישול- תחרותיות והיבטים 'בבטיחות", עמ533 . מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 47 מידע על מקומ ם של צוברי הגפ"ם וה התקנים למניעת דליפ ות מצוברים אינו מועבר לרשות הכבאות ול גורמי הצלה אחרים ,אף כי מידע זה יכול לסייע בהכוונת ם בעת הצורך כדי לאפשר ל רשות הכבאות לתת מענה מיטבי לאוכלוסייה שבסיכון עקב היפגעותם של מבנים ברעידת אדמה , על משרד האנרגייה להעביר בהקדם לרשות הכבאות את המידע המעודכן שאסף על מקום הצוברים וההתקנים לסגירה אוטומטית של צוברים בעת רעידת אדמה ,עוד בטרם ישלים את הבקרה בנושא, ועם השלמת הבקרה עליו לעדכן את רשות .הכבאות ולהוסיף ולעדכן אותה מפעם לפעם במידע שיתווסף תשתיות מים וביוב תשתיות מים מים הם מצרך קיומי בסיסי שהשימוש בו נרחב באוכלוסייה, ובמשק כולו ובעיקר בתעשיית המזון, בבתי חולים, בחקלאות ובמשק החי. תשתיות המים והביוב פרוסות על פני שטח המדינה כולו ומהוות תשתית אסטרטגית חיונית .ביותר פגיעה בתשתית זו ברעידת אדמה עלולה למנוע מן האוכלוסייה את אספקתו של מצרך קיומי ולפגוע ביכולתה להתמודד עם תוצאותיה של רעידת אדמה וביכולת הטיפול בנפגעים. מחסור במים זורמים ופגיעה בקווי ביוב ובמערכות טיפול בשפכים עלולים להביא לידי התפרצות מחלות ובכך להחריף .עוד יותר את המשבר הצפוי במשק המים פועלים גופים רבים ובהם רשות המים שבמשרד האנרגייה, חברת מקורות75 , מפעלי התפלה, תאגידי מים עירוניים ורשויות מקומיות שלא הקימו תא .גידי מים, לרבות מועצות אזוריות שמפיקות מים בקידוחים עצמיים רשות המים אחראית ל ,ניהולו ל תפעולו ו ל פיתוחו של משק המים בישראל , לרבות שימור ם ושיקו מ ם של מקורות המים הטבעיים, פיתוח מקורות מים חדשים ופיקוח על צרכני מים ו על מפיקי מים . חוק תאגידי מים וביוב, התשס"א- 2001 (להלן- חוק תאגידי )המים מספק לרשות המים כלים המאפשרים לה להנחות תאגידי .מים לבצע פעולות הנחוצות להבטחת אספקה של מים ומוכנות לאירועי חירום במסגרת להיערכות למשק המים שהכינה ועדת ההיגוי צוין כי באזורי עצימות8 עד 9 יש להיערך ל פגיעה חמורה בתשתיות השאיבה וההולכה, נזקים לתשתיות של מתקני ההתפלה ופגיעה בצנרת המים והביוב הביתית. באזורי עצימות8 ומעלה פרוסים יותר מ- 3,000 ק"מ צנרת מים וביוב הצפויה להינזק בדרגות שונות, בעשרות נקודות שונות. נזקים צפויים גם ל- 5% ,מבריכות אגירת המים וצפויה קריסת חלק מקידוחי המים76. ע ל פי המסגרת להיערכות, שיקום הנזקים צפוי להימשך זמן רב וילּווה בניתוקי מים יזומים לפרקי זמן משתנים, דבר שישבש את פעולות שיקומו של המשק ויעכב את חזרתו לשגרה. נזק צפוי 75 חבר ת מקורות היא חברה ממשלתית בבעלות מלאה של המדינה ובאחריותו של משרד האנרגייה, ופעילותה כפופה לרשות המים. מתוקף חוק המים, התשי"ט- 1959 , היא מוגדרת כחברת המים הלאומית. היא אחראית למערכת הולכת המים הארצית ולקידוחים שבבעלותה, לאספקה סדירה של מים במערכת הארצית, לת.חזוקתה ולהכנתה לשעת חירום 76 .היקף הנזק משתנה לפי המרחק ממוקדה של רעידת אדמה 48 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים להיגרם גם לתשתיות מים במאות אלפי מבני מגורים, לרבות מבנים שהם עצמם לא ייפגעו פגיעה קשה. החז רת הפעילות של תשתיות המים במבנים אלה צפויה .להימשך חודשים רבים יעדי השירות לאספקת מים לאחר רעידת אדמה משרד האנרגייה פרסם על בסיס המסגרת להיערכות שקבעה רח"ל, מסגרת להיערכות ענפית הנוגע לתחומים שבסמכותו. בהתבסס על המסגרת להיערכות של משרד האנרגייה, נקבעו לר שות המים יעדי שירות למשק המים ,לאחר רעידת אדמה. לפי יעדי שירות אלה, אשר הובאו לידיעת ספקי המים עליהם להיערך ל החזרת ה של אספקת מים זורמים ל- 50% מכלל בתי התושבים שנותקו מאספקת מים זורמים ב תוך14 ימים , ול החזרת אספקת ה מים ה זורמים ל- 90% מבתי התושבים שנותקו בתוך30 .יום חברת הגיחון מסרה במאי 2018 כי אינה מכירה הנחיה זו. על רשות המים לוודא כי כל ספקי המים מכירים את יעדי השירות שקבע .משרד האנרגייה. כמו כן עליה לוודא את מוכנותם ליישומם רשות המים מסרה למשרד מבקר המדינה במאי2018 כי ל כל תאגידי המים והרשויות המקומיות יש תו כניות להתמודדות עם מצבי חירום, והן מבוקרות על ידי רשות המים . רשות המים ערוכה לספק מים חלופיים במקרה של הפסקה ,באספקת מים לבתי התושבים, בהתאם לתרחיש שקבעה ועדת ההיגוי לכ- 400,000 מנותקי מים, וזאת בין היתר באמצעות ערכות מים שיחולקו לת.ושבים ומיכליות מים למילוי הערכות משרד מבקר המדינה מעיר לרשות המים כי לא די בהיערכותה לאספקת מים למנותקי מים לאחר רעידת אדמה, אלא עליה לוודא כי ספקי המים ערוכים ליישום יעדי השירות שקבע משרד האנרגי י .ה תקן לעמידות תשתיות מים ברעידות אדמה חלק2.2 - בת"י413 "תכן לעמידות ברעידות אדמה: מבנים הנדסיים- מכלים על הקרקע לאחסון נוזלים", וחלק2.3 בת"י413 - :"תכן לעמידות ברעידות אדמה מבנים הנדסיים- מכלים מוגבהים לנוזלים ולגזים", נכנסו לתוקף ב- 2007 וב- 2008 (בהתאמה), והם קובעים בין השאר את הקריטריונים להקמתם של מכלי מים חדשים. ואולם התקנים אינם מתייחסים למכלי מים קיימים. בשנת 2017 פורסם תיקון3 לת"י413 - "תכן לעמידות ברעידות אדמה: הערכה של עמידות מבנים קיימים ברעידת אדמה". תיקון זה מסדיר חיזוק מבנים קיימים .מפני רעידות אדמה, אך הוא אינו חל על מכלי מים מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 49 חלק גדול מתשתיות המים נבנ ו לפני פרסום התק ני ם הנוגעים לעמידות מבנים כמו מ כלי מים , ברעידות אדמה חלק גדול מתשתיו ת המים נבנו לפני פרסום ת"י413 הכללי, וחלק הארי שלהם נבנה לפני שנת2007 ושנת2008 , שנות פרסומם של תקנים להקמת מכלים מוגבהים ומכלים על- .קרקעיים חדשים על רשות המים ליזום מול ועדות התקינה גיבוש של פרק בת"י413 שיכלול, נוסף על התקן הקיים להקמת תשתיות מים חדשות, גם חיזוק תשתיות מים קיימות. בהיעדר תקן מלא עלולים תאגידי מים להתקשות בתעדוף המתקנים הטעונים חיזוק ובביצוע החיזוק, ורשות המים תתקשה בפיקוח על פעולות.יהם " רשות המים מסרה כי הועדה הבין- משרדית לרעידות אדמה, הכפופה לראש רח"ל, בשיתוף משרד השיכון, עסקו בעבר בריכוז עבודת מטה לתקינה והנחיות לחזוק מבנים... לפי תמ"א38 . אין מדובר בנושא שהוא בתחום המומחיות של רשות המים. ככל שתקבע תקינה בעניין, רשות המים ערוכה לב דוק את יישומה". יובהר כי תמ"א38 אינה רלוונטית לחיזוק תשתיות מים, ועל כן יש מקום להתקנת תקן ייעודי לחיזוק תשתיות מים קיימות. לפיכך, על רשות המים בשיתוף ועדת ההיגוי לפעול מול ועדות התקינה לגיבושו של תקן לחיזוק מתקני מים, בדומה לפעולות משרד השיכון בשיתוף ועד ת ההיגוי לגיבושו .של תקן לחיזוק מבנים תשתיות בין-עירוניות חברת מקורות ותאגידי מים מקומיים משקיעים משאבים רבים בתחזוקת תשתיות, כדי להבטיח אספקת מים סדירה לאוכלוסיי ה . במסגרת זו ערכו חלק מספקי המים סקרים לבדיקת עמידותן של התשתיות שבאחריותם ברעידות אדמה. לדוגמה, חברת מקורות, האחראית לתשתיות מים בין- עירוניות, ערכה סקרים הנדסיים של תשתיות77 שמטרתם זיהוי המתקנים העלולים להיפגע ברעידת אדמה וקביעת מידת חשיבותם לאספקה תקינה של מים, כדי שיתאפשר לדרג את המתקנים הטעונים חיזוק וכך לשפר באופן שיטתי את עמידותה של מערכת אספקת המים של מקורות ברעידות אדמה. בסקרים נבחנו מאגרי מים, מכלי מים, צנרת ומתקנים אחרים. על בסיס סקרים אלה הכינה חברת מקורות תוכנית עבודה רב-שנתית שקבעה את לוחות הזמני ם לבדיקתם ולחיזוקם של המתקנים המחייבים זאת ואת התקציב הדרוש לשם כך. על פי ממצאי הסקרים הוחלט שיש צורך בבדיקות מעמיקות של כ- 50 מכלים של מקורות. גיבוש תוכנית 77 ( "ד"ר יוסי רייכמן, "היערכות חברת מקורות לרעידות אדמה2012 );ד"ר א' לייבוביץ- מהנדסים יועצים בע"מ, "בקרת עמידות מיכלי מים מסוגPreload ( "ברעידת אדמה2006 " ;) Mecorot Seismic Vulnerability Assessment ," G&E Engineering Systems Inc ( 2012 ;) "Seismic Vulnerability Assessment", EQE International (1998). 50 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים העבודה לבדיקות המכלים צפויה להסתיים בסוף2018 , וחיזוקם בהתאם לתקן בין-לאומי קיים צפוי להתחיל מייד בת .ום הבדיקה ולהימשך שנים אחדות להערכת חברת מקורות יהיה צורך לחזק10% עד 20% .ממתקני המים שנבדקו תשתיות עירוניות על פי הוראות חוק תאגידי המים, על רשות מקומית להקים תאגידי מים וביוב לשם מתן שירותי מים וביוב לתושביהן. האחריות לתקינותה ולתחזוקתה של הצנרת ,בתחומיהן של אותן רשויות מקומיות מוטלת על תאגידי מים מקומיים ,והם, עם רשות המים, אחראים לאספקת מים לתושבים בשעת משבר. כאמור חלק גדול מתשתיות המים שנמסרו לטיפולם של תאגידי המים נבנו לפני פרסום תקנים .רלוונטים ועל כן יש ספק בדבר עמידותם ברעידות אדמה ב- 2008 הפיצה רשות המים בקרב ספקי מים הנחיות בדבר האופן שבו יש לבדוק את תשתיות המים . כמו כן בהתבסס על מתודולוגיות להערכת נזקים בתשתיות של מקורות, הפיצה רשות המים לכל תאגידי המים מסמך הנחיות מפורט להכנת תיק תכנון לתיקון תשתיות (להלן- מסמכי ההנחיות). בהתאם למסמכי ההנחיות הכין כל תאגיד המים תוכנית לטיפול בתשתיות שבתחום אחריותו העלולות להיפגע ברעידת אדמה. נמצא כי במסמכי ההנחיות של רשות המים לא נדרשו תאגידי המים לציין את התשתיות שאינן עמידות ברעידת אדמה, האם ערכו סקרים לאיתור התשתיות הטעונות חיזוק, את אופן בחינתן של ת שתיות אלה ואת התוכניות לחיזוק התשתיות אם יידר ש .חיזוקן חברת הגיחון מסרה למשרד מבקר המדינה במאי2018 כי פעלה לפי הנדרש במסמכי ההנחיות .ההנחיות אינן מחייבות את תאגידי המים לבצע סקרים הנדסיים של תשתיות מים ו לש עמידות ן ברעידות אדמה, וגם אין מוכרים לחברה תקנים או מתודולוגיה ל ביצוע סקר מסוג זה ו ל חיזוק התשתיות בעקבותיו. תאגיד מי כרמל מסר למשרד מבקר המדינה במאי2018 כי בביקורת שנערכה בו בפברואר2018 נמצא כי רמת מוכנותו ל שעת חי רום גבוה ה ,והוא עומד בדרישות של רשות המים .התאגיד פועל על פי הנחיות רשות המים ונערך באופ ן יזום להתמודדות עם רעידת אדמה, ו הוא התקשר במרץ 2018 עם חב רת ייעוץ מהנדסים לביצוע סקר בשלבים, לבחינת עמידותם של מאגרי מים ברעידת .אדמה חברת מקורות מסרה למשרד מבקר המדינה במאי2018 כי היא מעבירה .לתאגידים ולרשויות המקומיות את תוכניותיה לאספקת מים בשעת חירום מאידך גיסא , בינואר 2015 פנתה חברת מקורות באמצעות רשות המים לקבלת תוכניות ונתונים על מער כ ות אספקת המים בתאגידים וברשויות המקומיות ואולם פנייתה טרם נענתה. עוד מסרה החברה כי שלא כבעבר, אין לה מידע על המוכנות לשעת חירום של ספקי המים המקומיים, ן אי ו בידה מידע לגבי מידת מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 51 ההתאמה של רשתות המים של הרשויות המ ק ומיות לשינויים הנעשים ברשת המי ם .הארצית החברה ציינה כי היא אינה ערוכה לאספקת ציוד ואביזרים לתאגידים ולרשויות המקומיות באירועי חירום , וכי במצב הנוכחי היא מתכננת את התשתיות הפיזיות שלה ללא תיאום עם הרשויות המקומיות , ולפיכך היערכותה אינה מותאמת בהכרח לכל היעדים הרצויים לשעת חירום . עוד ציינה החברה כי"כיום אי ן לממשלת ישראל גוף ביצועי במש ק המי ם לשעת חירום המת כ לל את כ לל הפעילויות הנדרשות " ( ההדגשה במקור). תאגידי מים אחדים בדקו את עמידותן של תשתיות מים ברעידות ,אדמה אך בהיעדר מתודולוגיה ותקן מחייב לחיזוק ,מתקני מים כל תאגיד ניהל את סקירת התשתיות ו התוכניות לחיזוקם על פי הידע שברשותו ועל פי המלצותיו של היועץ שהעסיק . כמו כן כל תאגיד ערך בדיקות אלה .בלוחות זמנים שקבע לעצמו ובלא שרשות המים קבעה לכך לוחות זמנים משרד מבקר המדינה סבור כי על מנת שרשות המים תקבל מתאגידי המים תמונת מצב אחידה ומקצועית בדבר עמידות תשתיות המים שבאחריותם ברעידות אדמה, ותוכל לגבש תוכנית היערכות מקי פה, על הרשות לחדד את ההנחיות ולהקפיד כי התאגידים יישמו אותן באופן אחיד ובלוחות זמנים שיוגדרו מראש. היעדר עמידה על ביצוע אחיד ומלא של ההנחיות עלול להביא לחוסר תיאום בין הגורמים ולפגיעה בתפקוד משק המים בשעת חירום. כמו כן, על רשות המים לוודא שבין ספקי המים מת.קיימים הממשקים ההכרחיים להיערכות משק המים לשעת חירום רשויות מקומיות ללא תאגידי מים וספקי מים אחרים נוסף על חברת מקורות ותאגידי מים יש כ- 1,100 ספקי מים בהתארגנויות אזוריות78 וכ- 30 רשויות מקומיות שלא הקימו תאגיד מים ולא הצטרפו לתאגיד קיים. ספקי מים אחרים, ש לא הצטרפו לשום תאגיד, רשאים לספק מים מתוקף חוק המים, התשי"ט- 1959 (להלן- חוק המים). ואולם, להבדיל מחוק תאגידי מים, חוק זה אינו מקנה לרשות המים סמכות להנחותם לעניין היערכות בעת שגרה לקראת שעת חירום. חוק המים קובע כי על ספקי המים לתחזק את התשתיות שברשותם לפי אותן אמות מידה המחייבות את תאגידי המים, אך ,לספקי מים אלה, שרובם קטנים מאוד, אין אמצעים לבדיקת התשתיות ולחיזוקן .ולדברי רשות המים אין לה אפשרות וכלים לפיקוח עליהם בשטחי יהודה ושומרון (להלן- איו )"ש יישובים ישראליים מקבלים את אספקת המים מחברת ,מקורות האחר אית לתחזוקתם של קוו י ה .מים הראשיים ליישובים האחריות ל תשתיות המים ב תוך יישובי איו"ש נתונה בידי הרשויות המקומיות ו בידי יחידת המים של המינהל האזרחי ב איו"ש (להלן- )יחידת המים . בגלל 78 .'קיבוצים, מושבים, מועצות אזוריות וכד 52 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים אין בקרה של גורם ממשלתי או של יחידת המים באיו"ש על עמידותן של תשתיות המים באיו"ש ,לרבות מגדלי המים ,ברעידות אדמה מבנה רשת המים באיו ,"ש בעיות הביטחון באזור ,גודל היישובים ופריסתם ,רוב היישובים מקבלים מים באמצעות מגדלי מים. נמצא כי אין בקרה של גורם ממשלתי או של יחידת המים באיו"ש על עמידותן של תשתיות המים ,לרבות מגדלי ,המים ברעידות אדמה .זאת ועוד , ברישיון שנותנת יחידת המים לספקי המים ברשויות המקומיות באיו "ש אין התייחסות או הנחיה בדבר הפעולות הנדרשות לשם היערכות לרעידת אדמה: אין בקרה של יחידת המים על הצטיידותן של רשויות אלו בערכות מים לתושבים , ולא על קיום מלאי מספיק של ציוד לתיקון הנזקים הצפויים להיגרם ברעידת .אדמה רשות המים מסרה למשרד מבקר המדינה במאי2018 כי היא מטפלת בטיוב האסדרה בנושא ביטחון ה מים על כל היבטיו. ריבוי הספקים המקומיים במרחב הכפרי מקשה את השגת המטרות בתחום ב י טחון ה מים בכלל ו בנושא רעידות אדמה בפרט. רשות המים מתרכזת בהשלמת כללים שיחייבו את כלל הספקים להיערך לתרחישים המאיימים על אספקת המים, לרבות אלה הנוגעים לרעידת .אדמה כמו כן היא פועלת בשיתוף מרכז המועצות האזוריות למציאת מסלול שיאפשר לספק מענה הולם למצבי חירום בתחום המוע.צות האזוריות כן מסרה רשות המים כי האחריות לספקי המים באיו"ש ב עת שגרה ו בשעת בחירום הי א של קמ"ט מים במינהל האזרחי. קיימות הנחיות מקצועיות לאיו"ש ולמ י נהל האזרחי , והן זהות להנחיות ש פרסמה רשות המים ל רשויות המקומיות האחרות. בה י עדר סמכות, האחריות לאכיפה הי א של י המ.נהל האזרחי קמ"ט מים, שעומד בראש יחידת המים, מסר למשרד מבקר המדינה במאי2018 כי ההיערכות לרעידות אדמה אינה במסגרת סמכויותיו, ואין בידיו הידע המקצועי הנדרש לשם מתן הנחיות בנושא זה לספקי מים באיו"ש. במסגרת הרישיון שניתן לספק המים באיו"ש מוטלת עליו החובה ל וודא בין השאר את .עמידות מתקני המים ברעידת אדמה עם זאת ציין קמ"ט מים כי הוא יפנה לרשות המים לקבלת הנחיות ברורות לגבי האופן שבו יש להנחות את ספקי המים, אולם נוכח היעדר משאבים הוא לא יבצע את הפיקוח על יישום הנחיות אלה על ידי ספקי המים. ניסיון העבר מלמד כי בע יתות משבר מים באיו"ש, רשות המים, חברת מקורות וצה"ל נתנו מענה .הולם ליישובים באזור זה מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 53 אין לרשות המים ,או לגורם ממשלתי אחר , מידע מדויק על מ קומם ורמת תפקודם של שירותים כימיים שיהיה צורך להעמיד לרשות אזרחים לאחר רעידת אדמה ,נמצא כי בשל הבדלים בסמכויותיה מכח החוקים שמכוחם היא פועלת אין לרשות המים כלים המאפשרים לה לבדוק את כל 1,100 ספקי המים ו את ספקי המים באיו "ש, ואין לה סמכות לחייב אותם לבצע את החיזוק הדרוש. כן נמצאו ליקויים בפיקוח של יחידת המים על היערכותן ומוכנותן של הרשויות המקומיות באיו"ש לרעידת אדמה. על רשות המים בשיתוף הגורמים הרלוונטיים, לרבות גורמים בשלטון המקומי, לקדם אסדרה של הפיקוח על ספקי המים הקטנים. על קמ"ט מים לפעול בשיתוף רשות המים והגורמים הרלוונטיים באיו"ש כדי לשפר את המוכנות של תשתיות המים באזור זה לרעידת אדמה באמצעות הרישיונות שהוא מעניק לספקי .מים או בדרך אחרת תשתיות ביוב מערכת הביוב וטיהור השפכים כוללת כמה מרכיבים עיקריים ובהם צנרת ביתית, צנרת תת-קרקעית עירונית, מפעלי טיה .ור ומאגרי מי קולחים במסמך "מסגרת להיערכות לרעידת אדמה" של רשות המים צוין שפגיעות בצנרת הביוב עלולות להביא לידי התפרצות מחלות עקב זרימת ביוב ברחובות, ביוב עלול לחלחל למי תהום ולמקורות מים אחרים, וייתכנו זיהום המים והחרפת הקושי .בהתאוששות מרעידת אדמה על פי המסגרת להיערכות של משרד האנרגייה, על ספקי המים להיערך ל תיקו ןנ של כל מערכות הביוב העירוניות שניזוקו בתוך 60 יום מיום רעידת האדמה. ואולם שיקומם של אלפי הבתים שיינזקו ברעידת אדמה ותיקון תשתיות המים בהם עלול להימשך חודשים רבים עקב מחסור בבעלי מקצוע, עקב הצורך בטיפול בנזקים במקומות רבים בעת ובעונה אחת, ומאחר שתושבים .יתקשו בגיוס המשאבים הדרושים לתיקון הנזקים בבתיהם כדי לצמצם את זיהום מי התהום והתפרצות מחלות עקב פגיעה בצנרת הביוב החליטו בוועדת ההיגוי שלאחר רעידת אדמה יסופקו לאוכלוסייה תאי שירותים כימיים. כגורם המופקד על תחום הביוב בישראל קיבלה עליה רשות המים את האחריות לריכוז הנושא. על פי אומדן של רשות המים יש בישראל כ- 6,000 תאי שירותים כימיים שאפשר להעמיד לרשות אזרחים שבתיהם נהרסו, אך אין בידיה מידע מדויק על מיקומם ועל מידת תפקודם. במועד סיום הביקורת טרם חתמה רשות המים עם חברות המחזיקות בשירותים כימיים על הסכמים שיבטיחו את אספקתם לאזורים שנפגעו ו יסדירו את אופן שינועם למוקדי אסון . על רשות המים בשיתוף ועדת ההיגוי ומשרד הפנים לגבש ת ו כנית שתבטיח א ספקה מיידית של שירותים כימיים לאזורים ש יי פגעו ב רעידת אדמה ותסדיר את אופן אספקתם. בתשובתה על טיוטת דוח הביקורת ציינה רשות המים כי פתרון לבעיית פינוי פסולת צרכים אישיים של אוכלוסייה הוא מורכב ובעייתי מאוד ו הוא מחייב 54 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים חשיבה מחודשת של כלל הגורמים הנוגעים בדבר. ה רשות ציינה כי כללה ב תוכנית העבודה רב ה- שנתית שלה רכש של ציוד חל ו.פי לסניטציה תשתיות תחבורה נמלי ים נמלי הים הם שער הכניסה המרכזי של מטענים למדינת ישראל והממשק בין ההובלה הימית להובלה היבשתית של מטענים אלה. תפקוד מלא של נמל מסחרי הוא תנאי יסוד לפעילות משקית רציפה של המדינה. יעילות פעילותו הש וטפת תלויה, נוסף על טיב פעילותו, גם ברמת התשתיות היבשתיות היוצאות ממנו- כבישים ומסילות רכבת. בשעת חירום, ובמיוחד בעקבותיה של רעידת אדמה, יש לנמל תפקיד מרכזי בקבלת מטענים, סחורות וציוד סיוע המיועדים לאזורים שנפגעו ולמטרות שיקום לטווח הארוך. מכאן החשיבות הר בה .שבתפקודם הרצוף של הנמלים בישראל יש כמה נמלים מסחריים ונמלים צבאיים. הנמלים המסחריים הראשיים בנויים לחופי מפרץ אילת ומפרץ חיפה ולחופה של העיר אשדוד. נמלי הים של חיפה ואשדוד מנוהלים בידי חברות ממשלתיות79 . במפרץ חיפה יש גם נמל פרטי, ונמלים נוספים מוקמים באשדוד ובחיפה ועתידים להתחיל לפעול בשנת 2021, לפי זיכיון ל- 25 שנים שניתן לחברות חו מ ."ל הנמלים שונים זה מזה בייעודם, במאפייניהם, בכלי השיט העוגנים בהם .וביכולתם התפעולית. נמל חיפה שוכן במפרץ טבעי, הסמוך להעתק הכרמל נמל אשדוד שוכן לחופו של ים פתוח ללא כל מפרץ טבעי, באזור המרוחק מהעתק הכרמל וגם מקו בקע ים המלח אך מועד להתנזלות קרקע. נמל אילת שו כן על קו בקע ים המלח, ולכן נשקפת לו הסכנה הגדולה ביותר מכל נמלי הארץ. מאפיינים אלה משפיעים על פעילות הנמלים בעת שגרה ועל המסגרת .להיערכותו של כל נמל לרעידת אדמה חברת נמלי ישראל פיתוח ונכסים בע "מ (להלן- חנ"י) היא חברה ממשלתית ש הופקדה על פיתוח ן של תשתיות ה נמלים ו על ניהול הנכסים בתחומם80 . חנ"י מחויבת בתחזוקה נאותה, סדירה ומונעת של הנכסים שהועברו לידיה, לרבות שוברי הגלים, רציפי העגינה, המזחים והמתקנים בקו המים, לצורך הפעלה תקינה, סדירה ונאותה של הנמלים81. מכוח תפקידה ואחריותה חנ"י מבצעת שיקום ותחזוקה שוטפת של ה רציפים ושוברי הגלים בנמלים ומפתחת רציפים חדשים על פי הצורך, והיא אחראית גם לעמידותן של תשתיות אלו, ההכרחיות לפעילות שוטפת של הנמלים בעקבות רעידת אדמה. עבודתה של חנ"י בתחום שיקומם וחיזוקם של הרציפים מושפעת הן מן התקציב העומד לרשותה הן מן החלופות הקיימות והע.תידיות בענף הנמלים 79 .חברת נמל אשדוד וחברת נמל חיפה 80 על פעילות חנ"י .מפקחת רשות הספנות והנמלים, שהיא רשות סטטוטורית במשרד התחבורה 81 לפי סעיף15 לכתב ההסמכה, על חנ"י להיות חברת הפיתוח והנכסים לפי סעיף9 (א) לחוק רשות הספנות והנמלים, התשס"ד- 2004 . מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 55 ,בהתאם למסגרת ההיערכות שקבעה ועדת ההיגוי בתחום תשתיות התחבורה הימית יש להיערך לנזקים שייגרמו עקב התמוטטות של רציפי עגינה בנמלים הישנים ו ,עקב נפילת עגורנים ליד הרציפים ולקריסת תשתיות לוגיסטיות בנמל ,לרבות מחסנים. הנחות היסוד הן שהתשתיות בנמל אשדוד אינן צפויות להיפגע אך תיתכן פגיעה במערכות; ומאחר שנמל חיפה ונמל אילת שוכנים באזור עצימות8 , יש להיערך לפגיעה חמורה עד כדי השבתה של החלקים הישנים בהם, תיתכן קריסה של מקטעי רציף, וייתכן שחלק מהרציפים לא יהיו כשירים לקליטת אוניות. נוסף על כך קיימת אפשרות להתרחשותו של צונאמי שיפגע .בנמלים בהתאם למוקד התרחשות רעידת האדמה רציף הדלק רציף הדלק בנמל חיפה, הנמצא בבעלות חנ"י ומופעל בידי חברת תש"ן, משמש לשינ וע דלק עבור יצואניו ויבואניו ונמצא על רציף בנמל אשר הוקם בתקופת המנדט הבריטי, זמן רב לפני כניסתם לתוקף של התקנים הרלוונטיים לעמידות .תשתיות ברעידות אדמה לנוכח מיקומו של הרציף בסמוך לשבר יגור, וכפי שגם עלה בתפיסה הלאומית של ועדת ההיגוי מדצמבר2016, לא מן הנ מנע כי הרציף ייפגע בהתרחש רעידת אדמה שמוקדה יהיה באזור זה. בשנים2011 עד 2015 ביצעה בו חנ"י חיזוקים שונים, לשם הבטחת תפקודו השוטף. למרות חיזוקים אלה, לאור גילו ומצבו יש צורך בבחינה של עמידותו ברעידת אדמה ושל .הסכנה הגלומה בפגיעה אפשרית בו כתוצאה ממנה תשתי ות הולכת הדלק הן תשתית חיונית למשק האנרגייה, וחשיבותן לתפקוד רציף של התעשייה והמשק בכלל היא רבה. פגיעה ברציף עלולה להסב נזק כבד לתשתיות אלה בתחומו ולגרום לזיהום באזור הסמוך ובמי הים .פגיעה ממשית צפויה גם אב ספקת הדלקים לצריכת המשק, שכן המקשר הימי82 משמש לפריקה של נפט גולמי בלבד ולא של יתר מוצרי הדלק ההכרחיים לתפקוד המשק83 . בשנים שלפני הביקורת החל גוף פרטי, בעל זיכיון מהמדינה, בעבודות להקמתו של נמל חדש במפרץ חיפה. בתוכניות הפיתוח של הנמל החדש נכללה גם ,הקמת רציף דלק חדש, שיחליף את הרציף שהוקם בתקופת המנדט בהתאם לתקנים עדכניים ומחמירים לעמידות ברעידות אדמה. רציף זה תוכנן לשמש לפריקת דלק מאוניות גדולות בהרבה מן האוניות היכולות לעגון לצד הרציף הקיים. ואולם לצד הטענה כי הקמתו תפחית זיהום אפשרי לסביבה, משום שהוא יעמוד בתקנים מחמירים, קמו לתוכנית הקמתו התנגדויות שונות. במהלך 82 מתקני חברת תש"ן שעל החוף מחוברים באמצעות קו תת- .ימי אל המקשר המצוי בלב ים ה .מקשר הימי מאפשר לאוניות המתחברות אליו לפרוק נפט גולמי ללא צורך בעגינה ברציפים הנפט הגולמי מוזרם אל המכלים בחוות הדלקים שבקריית חיים , בחיפה . 83 אם יושבת רציף הדלק בנמל חיפה, עבודת חברת בתי הזיקוק לנפט בחיפה תיפגע משמעותית עד כדי השבתה בשל היעדר אפשרות ליי צא תזקיקי דלק המיוצרים בבית הזיקוק בתהליך .עבודתו, ואף עלולה להיפגע אספקת הדלקים לתחבורה ולתעשייה במשק 56 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים תקופת הביקורת הופקדה בוועדה המחוזית חיפה תוכנית הכוללת תכנון עקרוני בלבד של רציף דלק. אולם מאחר שבתסקיר ההשפעה על הסביבה של תוכנית הנמל החדש לא נבדק השימוש בנמל לפריקת דלקים, במועד סיום הביקורת התוכנית של הנמל החדש אינה כוללת פריקת דלקים כשימו .ש אפשרי בנמל עד מאי2018 לא הוגשה תוכנית מפורטת להקמת רציף הדלק בנמל החדש הכוללת תסקיר השפעה על הסביבה84 , והדבר עלול לעכב את בנייתו של רציף .זה אם יוחלט על כך בתשובתה למשרד מבקר המדינה ציינה תש"ן כי לאורך השנים היא פעלה ללא לאות לקידום הקמת רציף דלק בנמל החדש וסייעה לחנ"י ככל הנדרש בעניין זה, ואולם בספטמבר2014 למדה כי חנ"י החליטה משיקולים תקציביים שלא לקדם את הקמת רציף הדלק. החברה ציינה כי עיכוב בבנייתו תמנע את יישומה המלא של תוכנית קרקעות הצפון85 . עיריית חיפה, מחתה בתשובתה על כך שאף שהנמל בחיפה הוקם בשנות העשרים של המאה העשרים ונבנה בסטנדרטים ישנים, לא תוקצבה הקמת נמל רציף הדלק החדש, ולא נקבעו לוחות זמנים לפינוי רציף הדלק הישן. מינהל התכנון ולשכת התכנון במחוז חיפה הביעו בתשובתם את עמדתם ולפיה אין מקום להפעלת שני רציפי דלק במפרץ חיפה, ועל כן יש לבחון את מצב ו הפיזי של ה רציף הקיים ואת הצורך והאמצעים לחיזוקו. כן צוין בתשובה כי לכשתוגש תוכנית להקמת רציף דלק חדש בנמל החדש, יידרש לבחון במסגרת בחינתה גם את עמידותו ברעידת .אדמה בתשובתו על טיוטת דוח הביקורת הסכים המשרד להגנת הסביבה שיש צורך בטיפול ברציף הדלק בנמל חיפה, וציין כי הוא תומך בהעברת רציף הדלק לנמל החדש. ואולם הוא הדגיש כי יש לבצע זאת באופן מוסדר ולבצע תסקיר השפעה על הסביבה כנדרש למתקן מסוג זה. חנ"י ציינה בתשובתה על טיוט ת דוח הביקורת כי על אף היעדר ההתקדמות באישור התוכניות לרציף הדלק בנמל החדש, היא שריינה שטח לשינוי עתידי כזה ואף הכינה תשתיות ימיות .ויבשתיות למימושו בעתיד משרד האנרגייה מסר למשרד מבקר המדינה כי רציף הדלק הוא באחריות משרד התחבורה. משרד התחבורה הדגיש בתשובת ו כי רציף הדלק במצבו הנוכחי ובמקומו מסכן את הסביבה הימית ואת ריכוזי האוכלוסייה בעיר התחתית בחיפה שבסמוך אליו (בשל סיכונים הנובעים ממצבו הרעוע ולאו דווקא מהפעילות המתבצעת בו). לדידו של המשרד, אין מקום לתיקון הרציף אלא רק להריסתו המוחלטת ובנייתו מחדש. המשרד ,ציין כי כפתרון זמני חוזק הרציף אולם הפתרון הנכון הוא העתקתו באופן מוסדר ובהצטיידות במערכות חדישות .ובטוחות, כפי שתכננו חנ"י ורשות הספנות והנמלים 84 ,ראו בעניין זה גם מבקר המדינה קובץ דוחות ביקורת ( 2011 ), "תחרות ותשתית היבוא במשק 'הדלק", עמ242 - 243 . 85 אחת ממטרות התוכנית היא להקים מתקני נפט העמיד ים בפני רעידות אדמה, לפי התקנים .המחמירים והחדשים ביותר מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 57 אין תכנון מפורט ל הקמת רציף המיועד לצורכי משק הדלק ב נמל החדש בחיפה לשם מניעת נזק סביבתי במקרה של רעידת אדמה ולשם שמירת הרציפות התפקודית מתשובות הגופים הרלוונטיים עולה שקיימת הסכמה עקרונית בדבר הצורך בהעברת פעילותו של רציף הדלק לשטחו של הנמל החדש , אולם .כל גוף מגלגל לפתחו של האחר את האחריות לעיכוב בקידום נושא זה יוצא כי במועד סיום הביקורת לא היה תכנון מפורט של הרציף המיועד לצורכי משק הדלק בנמל ואין צפי להפסקת השימוש ברציף הישן. מן הראוי ש הגורמים הנוגעים ב עניין זה, ובהם משרד התחבורה ו משרד האנרגי י,ה יבחנו סוגיה זו בשיתוף ,המשרד להגנת הסביבה עיריית חיפה והוועדה המחוזית לתכנון ,ובנייה ויפעלו לקידום פתרון ארוך טווח להפעלת רציף דלק אשר יהיה עמיד ברעידות אדמה לשם מניעת נזק סביבתי ולשם שמירת הרציפות התפקודית. מיפוי מבנים לפי כתב ההסמכה שניתן לחנ"י, עליה להבטיח כי נכסים שהעמידה לרשות חברת נמל, תאגיד מורשה או כל גורם אחר יתוחזקו בידי הגורם שלשימושו .הועמדו הנכסים בשנים שקדמו לביקורת פנו נציגיהן של חברות נמל אשדוד ונמל חיפה לחנ"י כמה פעמים בבקשה לבצע סקר סיכונים לבחינת עמידותם של מבנים, מתקנים ותשתיות ברעידת אדמה. לדוגמה, בפנייתה של חברת נמל אשדוד בשנת2012 נטען כי חנ"י, כבעלי הנכס, אחראית לביצוע הסקר, ליישום מסקנות יו ולהיערכות לרעידת אדמה ולמזעור הנזקים האפשריים, לשם הבטחת רציפותו התפקודית של הנמל, בהיותו מתקן תשתית קריטי ברמה הלאומית. תגובת חנ "י על הבקשה האמורה הייתה כי "חברת הנמל קיבלה את הנכסים בהם היא פועלת... לתקופה ארוכה ביותר ובמצבםAS IS ולא ניתנה התחייבות ש ל חנ"י ."לרבות לעמידה בתקנים מסוימים למבנים הקיימים בתשובתה על טיוטת דוח הביקורת ציינה חברת נמל חיפה כי בשנת2009 בוצע סקר עמידות מבנים בנמל לרבות בניין המינהלה, מבנה אולם הנוסעים וגשר אולם הנוסעים. לפי גישת חברת נמל חיפה, מאחר שהיא חוכרת מקרקעין "בלבד, חנ י היא הגורם האחראי לעמידות מבנים אלו, כחלק מכלל תשתיות הנמל, ברעידת אדמה. חנ"י השיבה, לעומת זאת, כי האחריות לתחזוקת המבנים בכל ההיבטים ההנדסיים היא של חברות הנמל, וזאת בהתאם ללשון החוזה ביניהן ובין חנ"י, לאור העובדה שבעבר ביצעו החברות סקרים לצורכיהן ובמימו נן ובהתבסס על קביעת רשות הספנות והנמלים משנת2012 בדבר .חלוקת תחומי האחריות לתחזוקת רציפי הנמלים משרד התחבורה ציין בתשובתו כי החליט שמאחר שהתשתיות הועברו לחברות הנמל בחכירה לתקופה ארוכה, עליהן מוטלת האחריות לביצוע הסקרים בדבר מבני הנמל. במהלך תקופת הביקור ת, בינואר2018 , שלח המשרד לחברות הנמל תזכורת בדבר הצורך בביצוע סקר למבנים שבאחריותן. לדידו של ,המשרד, נוכח העלויות הגבוהות של ביצוע החיזוקים ונוכח שיקולים תפעוליים .ההכרעה בעניין זה צריכה להתקבל ברמת הממשלה 58 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים המחלוקת בין חנ"י ובין חברת נמל אשדוד וחברת נמל חי פה נמשכה יותר משמונה שנים, ורק במהלך תקופת הביקורת הכריע משרד התחבורה בעניין זה, הכרעה שחברות הנמל אינן מקבלות כעולה מתשובותיהן. בשל חילוקי הדעות לא בוצע סקר סיכונים כאמור, ולפיכך אין לשום גורם מידע מלא על מצב הנכסים בנמלים ועל מידת עמידותם ברעידת אדמה. יש אפוא חשש שברעידת אדמה ייפגעו מבנים החיוניים לרציפותם התפקודית של הנמלים, ותפקוד הנמלים ייפגע. לדעת משרד מבקר המדינה, על חברות הנמל לבצע בהקדם את סקר המבנים בנמלים על מנת להבטיח .את הרציפות התפקודית של הנמלים נמלי אוויר נמל התעופה בן- גוריון (להלן- נתב"ג) משמש את מדינת ישראל כשער הכניסה והיציאה העיקרי לתנועת נוסעים. על כן, בעקבות רעידת אדמה, צפויים להמריא ,ממנו ולנחות בו מטוסי נוסעים (אזרחים שישובו ארצה, תיירים שיבקשו לצאת משלחות סיוע מחו"ל) ומטוסי מטען הנושאים ציוד סיוע ראשוני. רשות שדות התעופה (להלן- רש"ת) היא תאגיד ציבורי האחראי להחזקה, להפעלה ולפיתוח של שדות התעופה בארץ, לרבות נתב"ג86 . המסגרת להיערכות אינה צופה נזק כבד לנתב"ג, אך ייתכנו נזקים עקב שקיעת קרקע ונזק למגדל הפיקוח ולציוד האלקטרוני, ומכל מקום יהיה צורך בהפסקת התנועה האווירית בשדה התעופה עד שיוודאו את מצבו. בנוהל ההפעלה של רש"ת צוין כי יש להביא בחשבון פגיעה ביכולת התפקוד של נמל התעופה עקב היפגעותן של תשתיות מחוץ לו, כגון תשתיות חשמל, כבישים וגשרים, מערכות .מים וביוב בהחלטות שונות שהתקבלו הוכר הצורך בקביעת שדה תעופה חלופי לנתב"ג בשעת חירום, לקליטת מטוסי נוסעים ולקליטת ציוד. לתכלית זו נבחר שדה התעופה נבטים לשמש שדה תעופה חלופי לקלי טת מטוסים רחבי גוף, הנושאים מטען אזרחי בכמות הדורשת קליטה, אחסנה ושינוע. במרוצת השנים נערכו במטה לביטחון לאומי, בשיתוף משרד הביטחון ורש"ת, דיונים בסוגיה זו .שתכליתם קידום היערכותו של שדה התעופה נבטים כחלופה לנתב"ג ואולם במועד סיום הביקורת טרם הסדירו משרד התחבורה ומשרד הביטחון את תפעולו של שדה התעופה נבטים באמצעות רש"ת ואת קליטתם של מטוסי המטען הצפויים לנחות בו. בתרגיל רעידת אדמה שהתקיים בשנת2017 ברש"ת עלה כי המענה של שדות תעופה חלופיים במקרה שבו ייפגע נתב"ג, הן בתחום התעופה האזרחית והן בתחום קליטת סיוע בי ן- .לאומי, הוא מצומצם ולקוי הבעייתיות האמורה עלתה בין השאר בדיון שקיימה ועדת ההיגוי בעניין זה עם נציגי משרד הביטחון, רש"ת וצה"ל. בדיון ציין נציג משרד הביטחון כי הצפי הוא 86 חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז- 1977 . כן נקבע כי הרשות תהא אחראית למתן שירותים .ששר התחבורה יורה עליהם בצו, בשדה תעופה צבאי מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 59 שבעקבות רעידת אדמה יגיעו מטוסים אזרחיים רבים, אך לא תהיה אפשרות להפעיל את השדה החלופי ב נבטים ללא כתיבת פקודה צה"לית ושיתוף נתונים בין רשות התעופה האזרחית ובין חיל האוויר. נציג רש"ת התריע באותו דיון כי "למרות שהמשימה הוגדרה לרשות שדות התעופה- רש"ת כי בסיס נבטים ישמש לקליטת ציוד במידה ונתב"ג יפגע... רש"ת לא יודעת ולא מתורגלת ."לפעול בנבטים ע ל פניית צוות הביקורת בעניין זה מסרה רש"ת כי "לאחרונה נערך סיור ודיון בנבטים... הנושא צריך להיות מתואם במשולש ע"י משרד הביטחון / חיל האוויר / רת"א. הקביעה מה יהיו הצרכים בנבטים ולמה צריך להיערך (סוג וכמות המטוסים וכו') צריכה להתקבל ממשרד הביטחון / שינוע / א ט"ל- / בנוהל )פקודה. רש"ת כגורם מסייע להפעלת התכנית (באמצעות אגף מבצעי קרקע תכין תכנית למענה ותצביע על פערים במידה וקיימים". נמצא כי מלבד סיור מקדים זה ולמספר דיוני מטה שנערכו, לא קודם הנושא ולא בוצעו פעולות של .ממש לשם יישום ההחלטה על אף ההחלטה שהתקבלה להכשיר את שדה התעופה בנבטים לשמש שדה חלופי לנתב"ג בקליטת מטוסי סיוע בעקבות רעידת אדמה, יש הבדלים בין ההכרה של הגורמים השונים בשדה תעופה זה כחלופה. לפיכך לא התקיימה עבודת מטה מסודרת, לא הוכנו פקודות מתאימות, לא נבח ן הציוד הקיים בשדה התעופה נבטים והתאמתו לטי פול במטוסי הסיוע, לא נבחן קיומו של מלאי דלקים מתאים למטוסים אלה, ולא נערכו בשדה התאמות נדרשות לקליטת .מטוסי תובלה בסדר הגודל הצפוי משרד התחבורה ציין בתשובתו כי בדיונים שהתקיימו בעניין זה לא היו שותפים נציגים שלו או של רשות התעופה האזרחית. לדבריו, על פי הה ערכות המקצועיות שלו הסיכוי לפגיעה בכל שלושת המסלולים של נתב"ג עקב רעידת אדמה נמוך, התיקון של המסלולים אם ייפגעו אינו צפוי להימשך זמן רב ולחייב ,נחיתת מטוסים בשדה חלופי, ובמידת הצורך, אם כל ייפגעו המסלולים בנתב"ג שדה התעופה רמון באילת ייתן מענה מספק. עם זאת ציין המשרד כי נכון להשלים את תהליך קבלת הנתונים מחיל האוויר ומשרד הביטחון על מנת .לשמר אפשרות זו, נוסף על האחרות הקיימות יצוין כי משרד מבקר המדינה כבר העיר בכמה דוחות על הצורך לקדם תוכניות להקמת שדה תעופה משלים לנתב ,"ג הן במענה לצורכי התעופה בישראל ,הן לש ם שיפור בטיחות התעופה בישראל87 .צורך זה גובר ביתר שאת לנוכח הסיכון לרעידת אדמה הרסנית שתביא להשבתת נתב ,"ג אפילו באורח זמני. 87 ,ראו מבקר המדינה חוות דעת: בטיחות התעופה האזרחית ( 2010 '), עמ43 ;דוח שנת י62 ( 2012 '), "פעולות הממשלה לקידום התיירות הנכנסת", עמ997 ; דוח שנתי67א ( 2016 ), "ניצול 'המסלולים בנמל התעופה בן גוריון", עמ1023 . 60 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים על אף החלטת גורמי המקצוע להכשיר את שדה התעופה נבטים כ שדה חלופי לנתב"ג לקליטת מטוסי סיוע בעת רעידת אדמה , טרם בוצעה עבודת המטה הנדרשת לשם כך קליטת מטוסי סיוע לאחר רעידת אדמה היא הכרחית למתן סיוע מהיר לכל המערכות במדינה שייפגעו בה ולשיקומן. מכאן חשיבותן של ההיערכות מבעוד מועד ושל הכשרת שדה תעופה חלופי לנתב"ג שיקלוט את מטוסי הסיוע הרבים הצפויים להגיע לישראל לאחר רעידת אדמה הרסנית. כל עוד לא הוחלט אחרת ע"י הגורמים המקצועיים, על המדינה להיערך להפעלת שדה התעופה נבטים כשדה חלופי לנתב"ג במקרה של .רעידת אדמה העיכובים בקידום התוכנית להכשרת שדה תעופה נבטים בהתאם להחלטות שהתקבלו פוגעים קשות במוכנות המדינה לקליטת סיוע בין-לאומי לאחר רעידת אדמה קשה. על משרד הביטחון ומשרד התחבורה לתאם ללא כל דיחוי את הכנתה וביצועה של תוכנית להפעלת שדה התעופה בנבטים כשדה חלופי בשעת חירום באמצעות רש"ת, על .כל היבטיה, לרבות כתיבת פקודות מבצע נדרשות ותרגולן דרך קבע תחבורה יבשתית לאחר רעידת אדמה, מערכת התחבורה היבשתית היא תשתית חיונית לשינוע של כוחות חילוץ, ציוד הכרחי וחומרי גלם ולצורך תנועת אוכלוסייה על פי הצורך. פגיעה ביכולת התנועה והשינוע פירושה פגיעה בהצלת חיים, והיא תקשה את תפקודן של רוב המערכות במשק האזרחי והתשתיות הלאומיות ואת .שיקומם של האזורים שנפגעו הכבישים במדינת ישראל מתוחזקים בידי גורמים שונים ובהם חברת נתיבי ישראל, האחראית לתכנונה, לפיתוחה ולתחזוקתה של רשת הכבישים הבין- עי רונית במדינה; רשויות מקומיות88 ; וחברות תשתית אשר זכו במכרז תפעולי לסלילה ולתחזוקה של כבישים שונים89 . המסגרת להיערכות צופה אפשרות שגשרים יתמוטטו או יתערערו עקב נזק לעמודי התמך. הצפי הוא להתמוטטות חלקית של שניים או שלושה גשרים בצירים המרכזיים ולצורך בבחינתם ש ל כל הגשרים שלא התמוטטו באזורי עצימות8 עד9 ולבדיקה חלקית של גשרים המועדים להתמוטטות או לפגיעה משמעותית על פי הסקר שביצעה חברת נת"י. עוד צפויה חסימת כבישים עקב התמוטטות של קטעי כביש במוקדים שונים (בשל התנזלות קרקע וגלישות קרקע), עקב גלישת עפר או סלעים ממד רונות מעל הכביש, העלולים בתורם למוטט חלקים של כבישים אחרים. עיקר הנזק צפוי להיגרם באזורי עצימות8 88 ,]חובה זו מוטלת על הרשויות מכוח הסמכות הכללית שניתנה להן בפקודת העיריות [נוסח חדש בצו המועצות המקומיות, תשי"א- 1950, בצו ה מועצות המקומיות (מועצות אזוריות) תשי"ח- 1958 ,ובפסיקות בתי המשפט. עוד בעניין זה: מבקר המדינה דוח על הביקורת בשלטון המקומי ( 2009 '), "טיפול רשויות מקומיות בתחזוקת גשרים לכלי רכב ולהולכי רגל", עמ115 . 89 עם הגורמים האחראים לתפעולן ולתחזוקתן של הדרכים לפי הסכמי ם או זיכיונות שניתנו להם מהמדינה נמנות חברת נתיבי איילון בע"מ, חברת נתיבי היובל בע"מ וחברת כביש חוצה ישראל בע"מ (להלן- .)חברות התשתית מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 61 עד9 . ואולם צופים שמערכת תשתיות הכבישים לא תיפגע פגיעה קריטית, ועל .פי רוב יתאפשר להגיע לכל מקום כמעט בדרכים חלופיות תמונה5 : *קריסת גשר עקב רעידת אדמה * תמונה להמחשה 62 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים תמונה6 : *פגיעה בכביש כתוצאה מרעידת אדמה * תמונה להמחשה דרכים בין-עירוניות בדיקת עמידותם וחיזוקם של גשרים שבאחריות נת :"י בהחלטת ממשלה 1623 הוטל על משרד התחבורה, בתיאום עם נת"י וכחלק מהיערכות כוללת לרעידת אדמה, לבדוק את עמידות הגשרים ולפעו ל לחיזוקם ולהכין תיק שטח לגשרים ומחלפים עיקריים, לרבות תכנון כללי של מעקפים אפשריים90 . לפיכך יזמה נת"י סקר לבדיקת עמידותם של גשרים ברעידת אדמה. הסקר דירג362 ( גשרים שבאחריות החברה לפי רמת הפגיעות הסיסמית שלהםSVI ), על סמך ,שלושה קריטריונים: הסיכון הסיסמי תוכנית הבנייה של הגשר וחשיבותו במערכת הדרכים הארצית ל פי הנחיות ועדת ההיגוי. ערכי המדד הם מ- 0 עד 100 .. ככל שהערך גבוה יותר, גבוהה יותר הפגיעות הסיסמית של הגשר להלן תוצאות הסקר שערכה חברת נתיבי ישראל ואשר פורסמו במרץ2011 : 90 ,ראו לעניין זה מבקר המדינה היבטים בהיערכות התחבורה למצבי חירום ( 2015 '), עמ104 . מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 63 תרשים 6 :תוצאות סקר עמידותם של גשר ים שבאחריות נת"י ברעידת אדמה (מדדSVI ) המקור: נת"י , "הערכת עמידות הגשרים לרעידות אדמה - דוח מסכם" (מרץ 2011 ), בעיבוד של משרד .מבקר המדינה ,כעולה מתרשים7 גשרים מתוך362 אשר נכללו בסקר מצויים ברמת הפגיעות ( הסיסמית הגבוהה ביותר80 ומעלה בדירוגSVI) ו- 65 גשרים מצויים ברמת הסיכון השנייה. משמע, כ- 20% .מהגשרים מצויים ברמת סיכון סיסמית גבוהה 64 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים כ- 72 גשרים מצויים ברמות הסיכון הסיסמי הגבוהות . מהם חוזקו 3 גשרים בלבד אף על פי שחלפו שש שנים ויותר ממועד הסקר, עד מועד סיום הביקורת ביצעה נת "י בדיקות מקיפות של שבעה גשרים בלבד וחוזקו שלושה בלבד, מהם רק שניים מ( קבוצת הסיכון הראשונה80 ויותר במדדSVI ) ואחד .מקבוצת הסיכון השנייה בעבר העיר מבקר המדינה לנת "י בעניין זה כי "מן הראוי שהחברה ומשרד התחבורה יפעלו בהקדם לטפל בגשרים אשר נכללים בקבוצת הסיכון הסיסמיות הגבוהות, ויעשו את מירב "המאמצים לקידום הטיפול בגשרים91 . מנתונים שהציגה נת"י למשרד מבקר המדינה עולה כי חלק מהגשרים בקבוצת הסיכון הראשונה מצויים בשלבי תכנון לצורך חיזוק, וחלקם מיועדים להחלפה במסגרת תוכניות עתידיות של נת"י . זאת ועוד, בתוכנית העבודה של נת"י לשנת 2018 ניתן דגש לחיזוקם של גשרים מפני רעידות אדמה, הן בתחום המיפוי, הן בתחום החיזוק בהתאם למתודולוגיה שגיבשה החברה, הן בתחום הכשרתם של .אנשי מקצוע לביצוע עבודות אלה על נת"י לקדם את חיזוקם של הגשרים המוגדרים ברמות הסיכו ן הסיסמיות הגבוהות, בהתאם לתוכנית עבודה שתגובש, למניעת נזקים אפשריים, פגיעה בחיי אדם וקשיים בשינוע כוחות ציוד ובתנועת אזרחים .לאחר רעידת אדמה זאת ועוד ,אף שחברת נתיבי ישראל מודעת לכך שדירוג הגשרים על פי מדד הפגיעות הסיסמית ו אינ עדכני עוד , שכן חל שינוי בקרי טריון הנוגע לחשיבות הגשר במערכת הדרכים הארצית; ו הגם שמשנת2011 נוספו לאחריותה של נת"י עוד גשרים לתחזוקה92 ,עד למועד סיום הביקורת היא לא עדכנה את הסקר על פי הקריטריון המעודכן ולא הוסיפה ל נתוני .ו את הגשרים שנוספו לאחריותה על נת"י לעדכן את תוצאות הסקר לפי הקריטריון המעודכן ולהרחיב את .הסקר לכלל הגשרים שתחזוקתם באחריותה נת"י ציינה בתשובתה על טיוטת דוח הביקורת כי במסגרת מתווה שגיבשה, היא עתידה לעדכן בשנת2018 את תוצאות הסקר לפי הקריטריון המעודכן וכן לסקור כ- 250 גשרים נוספים שהאחריות לתחזוקתם הוטלה עליה במהלך השנים. כן ציינה החברה כי תוכנית השדרוג הסיסמי, בהתאם לרשימה המתועדפת לטיפול בגשרים על פי מדד הפגיעות הסיסמי המעודכן, תצא לפועל במסגרת תוכנית רב- שנתית החל משנת2019 . 91 ,מבקר המדינה דוח שנתי68 א( 2017 " ,) נתיבי ישראל- החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ- תחזוקת כבישים בין- 'עירוניים", עמ699 . 92 במרוצת השנים קיבלה נת"י לאחריותה כבישים וגשרים נוספים אשר הקימו גורמים אחרים, כגון רשויות מקומיות. לטענת נציגי נת"י, לא אחת הועברה האחריות לתחזוקתן של תשתיות אלה לנת "י בלי שתקבל את כלל המידע הרלוונטי מהבעלים הקודם, דבר שהקשה עליה בתחזוקתם .ובשיקומם מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 65 על נת"י מוטלת האחריות לחיזוק הגשרים שבאחריותה, ועליה לוודא שהחיז.וק יתבצע על פי לוחות הזמנים שקבעה מידע והנחיות בדבר כלל הדרכים הבין-עירוניות :כאמור, נוסף על נת"י יש ,גופים אחרים האחראים לתחזוקתם של כבישים שונים במדינה בעת שגרה ובהם חברות תשתית דרכים שבהתאם להסכם עם המדינה או לזיכיון שנתנה להן אחראיות להקמתן, לפיתוחן, לתחזוקתן ולהפעלתן של דרכים בין- ,עירוניות .ורשויות מקומיות האחראיות לתשתית הכבישים העירונית בתחומן בהחלטת ממשלה1623 ,נקבע כי משרד התחבורה אחראי ל"הנחיית חברות מוסדות וארגונים המפעילים דרכי תחבורה בישראל לבצע בדיקת עמידות גשרים שבאחריותם וחיזוקם בהתאם". בהחלטת ממשלה2973 מאוגוסט2017 93 הוחלט להוסיף למטרותיה של נת"י את המטרה "לנהל את התפעול והתחזוקה בשעת חירום של... דרכים בין- עירוניות שהקמתן, פיתוחן, אחזקתן והפעלתן ."מצויה באחריותם של גורמים אחרים על פי הסכם עם המדינה או זיכיון שנתנה תפקידה של נת"י הוא אפוא לתפעל ולחזק את מערכת הכבישים הבין- עירונית במצבי החירום השוני ם, לרבות הבטחת רציפות התנועה בכבישים הבין- עירוניים ובעיקר בצירים אסטרטגיים, גיבוש תמונת המצב של הכבישים הבין- ,עירוניים הבטחת הרציפות התפקודית של תשתיות הכבישים ושיקומם. בהחלטת הממשלה הוגדרה נת"י כגורם שבעת שגרה הוא האחראי לתכלול ההיערכות לשעת חירום, ובעת ח ירום הוא האחראי לניהול מרכז הבקרה והשליטה על הדרכים הבין- ,עירוניות ובעל הסמכות לתת הנחיות לחברות התשתית .האחראיות לתפעול הדרכים ולתחזוקתן החלטת הממשלה נועדה בעיקר לאפשר בזמן חירום שליטה מלאה על הצירים הבין-עירוניים ולאפשר למשרד התחבורה לקבל מידע מקיף מגור .ם אחראי אחד בהתאם לרציונל זה, בעת חירום לא תהיה נת"י גורם המחליף את חברות התשתית, ולאחר רעידת אדמה הן יידרשו לתת מענה במקרה של פגיעה בתשתיות הכבישים שבאחריותן. מאז קבלת ההחלטה החלו במשרד התחבורה ובנת"י בעבודת מטה למימוש ההחלטה, ובשלב הראשון- לבחינתם של ר כיבי המוכנות היסודיים לשעת חירום בכל אחת מחברות התשתית אשר ההחלטה רלוונטית להן94 . סמכויות נת "י כלפי חברות התשתית: החלטת הממשלה אינה מסדירה את סמכותה של נת "י לתת לחברות התשתית הוראות והנחיות כהכנה ל שעת חירום ולא את כפיפותן של החברות להנחיותיה .לא הוסדרה בה גם חובתן של חברות התשתית לתת מענה בעת חירום. 93 החלטה2973 /(חכ72) של ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה (הקבינט החברתי- )כלכלי בנושא "שינוי מטרות "נתיבי ישראל- החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ" מיום27.7.17 , אשר קיבלה ת וקף של החלטת ממשלה ביום11.8.17 . 94 .מדובר בחברות שקיבלו מהמדינה זיכיון לניהול צירים מרכזיים ברחבי הארץ 66 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים על משרד התחבורה להסדיר את סוגיית סמכות ה של נת "י לתת לחברות התשתית הוראות כהכנה לשעת חירום והנחיות ברורות בדבר המענה שעליהן לתת בעיתות חירום, לשם הבטחת רציפות התנועה בכל הצירים המרכזיים במדינה . משרד התחבורה ציין בתשובתו כי במסגרת העב ודה להסדרת האחריות של נת "י ל כבישי ם הבי ן- עירוניים בשעת חירום, הובן הצורך בתיקון הסכמי זיכיון שיגדירו את חובתן של החברות ל היערך ל רציפות תפקוד, דבר שיאפשר לנת "י .ליישם את אחריותה 1 . היעדר מידע על מצבן של הדרכים הבין-עירוני ת: במועד סיום הביקורת לא היה בידי משרד התחבורה ונת"י מידע על מצבן של כלל הדרכים הבין- עירוניות במדינה והערכה של מצבן. סקירות בעניין זה, אם נעשו בידי חברות התשתית האחראיות לכבישים בין- עירוניים במדינה, לא הובאו לידיעתם של משרד התחבורה, נת"י או גורם ממשלתי אחר . 2 . גיבוש הנחיות לחיזוק גשרים בהיעדר תקן: ת"י413 עוסק בעמידות מבנים חדשים ברעידות אדמה אולם אינו חל על גשרים. חלק1 בת"י1227 בנושא עומסים בגשרים אמנם מפנה לת"י413 , אך כאמור, הוא חל על תכנון של מבנים הנדסיים חדשים בלבד ועל כן אינו רלוונטי לגשרים קיימים. ע וד יצוין כי חלק3 של ת"י413 מיולי2017 עוסק בהערכה ובשיפור של עמידות מבנים קיימים ברעידת .אדמה, אך גם הוא אינו חל על גשרים בשל היעדר תקן מחייב לחיזוק גשרים גיבשה נת "י מתווה לבדיקה תכנונית וקבלת החלטה בדבר הגשרים הטעונים חיזוק. המתווה מבוסס על הוראות ת"י1227 , ועל נתונים על תאוצות הקרקע מת"י413 . מן הראוי שמכון התקנים ומשרד התחבורה יקדמו תיקון לתקן לחיזוק מבנים כך שיכלול גם הוראות בדבר מבנים חיוניים, כגשרים, על מנת שגופ י התשתית והרשויות המקומיות יוכלו לפעול לחיזוקן של תשתיות הגשרים שבאחריותם בהתאם לתקן ישראלי מוסכם ולא יידרשו לגבש לעצמן מתווה עצמאי ושיטות לבדיקה ולחיזוק של גשרים ללא בקרה .מקצועית ראויה את המתווה שפיתחה נת"י לבדיקת עמידותם של גשרים היא הרחיבה כדי שיקיף ג ם גיבוש מתודולוגיה לתכנון פעולות לחיזוק הגשרים, הן למניעת קריסה הן לשם שמירה על התפקוד לאחר רעידת אדמה. כן גיבשה נת"י מתווה לבדיקת גשרים לאחר רעידת אדמה והליך הכשרה ייעודי למהנדסים .למלאכת הבדיקה המתווה שאימצה נת"י לבחינת עמידותם של הגשרים ברעידת אדמה והמ תודולוגיה שגיבשה לחיזוק הגשרים נותרו עד מועד סיום הביקורת נחלתה של נת"י בלבד. על אף יוזמתה הברוכה של נת"י, לא היה משרד .התחבורה שותף לעבודת המטה שנעשתה ולגיבוש המתודולוגיה מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 67 על מנת שהחלטת ממשלה2973 תיושם באופן המיטבי, נדרש מידע מלא על מצבן של כל הדרכים הבי ן- עירוניות במדינה. על משרד התחבורה לעגן בנהלים מחייבים את שיתוף הפעולה הקיים בין נת"י ובין חברות התשתית לשם יישום החלטת הממשלה, ועליו לפעול בהקדם האפשרי להקמת בסיס מידע רחב ומקיף, המבוסס על בחינה אחידה, של תשתיות הכבישים והגשרים במדינה, ולגיבוש תקן או הנחי ות לבדיקת עמידותם של הגשרים ברעידות אדמה ולאופן .חיזוקם בתשובתה על טיוטת דוח הביקורת ציינה נת"י כי אם תידרש לבצע הסדרה ,מול חברות התשתית האחרות תעשה זאת ב שיתוף פעולה מלא, לרבות ייזום והקמה של בסיס מידע רחב ומקיף של כלל הדרכים שבאחריות חברות התשתית השונות, אשר יתבסס בין היתר על בחינה אחידה על פי תקן או הנחיות אחידות בדבר אופן ביצוע בדיקת עמידות הדרכים לרעידות אדמה ואופן חיזוק.ן משרד התחבורה ציין בעניין זה כי בכוונתו לבחון את המתווה ואת האפשרות להופכו לנוהל מחייב לכלל חברות התשתיות שבאחריות ו .כן ציין המשרד כי לאחר גיבוש נוהל מחייב הוא יפעל להקמת .בסיס מידע אחיד לכלל החברות דרכים עירוניות נמצא כי אין מיפוי שלם ומלא של הדרכים העירוניות שבאחריות הרשויות המקומיות, ושום גורם ממשלתי בעל ראייה רחבה אינו מכיר את מצבן של תשתיות הדרכים העירוניות ואינו יו דע אם גשרים ברשויות המקומיות עמידים ברעידת אדמה אם לאו, דבר שעלול לסכן חיי אדם ולפגוע ברציפות התפקודית ובאפשרות התנועה ברחבי הערים אל מוסדות חיוניים או אל מוקדי אסון. נוסף על היעדר המיפוי האמור, אין שום גורם המנחה את הרשויות המקומיות בדבר אופן בדיקת עמידות.ם של הגשרים שבאחריותן והפעולות הנדרשות לחיזוקם מבקר המדינה העיר בעבר על היעדר הנחיות ונהלים מוסדרים לתחזוקת גשרים במדינה בכלל וברשויות המקומיות בפרט95 . זאת ועוד, לא אחת נמנע חיזוקם של כבישים וגשרים המובילים למוקדים חיוניים או משמשים דרכי גישה מרכזיות לערי ם, עקב קשיי תקציב ועקב היעדר ידע של הרשויות המקומיות בביצוע עבודות מסוג זה. כך למשל בכביש8900 , המשמש אחת הכניסות הצפוניות לעיר צפת ומצבו ירוד, ויש ספק של ממש בעמידותו ברעידת אדמה. יצוין כי משרד התחבורה מסייע במימון פרויקטים שנועדו לפתור בעיות בטיחות, לפית וח התנועה בערים ולשיפור התחבורה הציבורית אך לא לתחזוקה מטעמים אחרים, והצורך בחיזוק גשרים מפני רעידות אדמה אינו בין .הקריטריונים להענקת מימון לפרויקט 95 ,מבקר המדינה,דוח על הביקורת בשלטון המקומי ( 2010 ), "טיפול רשויות מקומיות בתחזוקת 'גשרים לכלי רכב ולהולכי רגל", עמ128 . 68 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים אין בנמצא מיפוי של מצבם הסיסמי של הגשרים בערים וברשויות המקומיות, הנדרש לצורך גיבוש תכנית לביצוע חיזוקים נדרשים וקבלת החלטה מושכלת על המשאבים הנחוצים לשם כך משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התחבורה כי עליו להוביל, בסיוע משרד הפנים, מיפוי שלם ומקיף של תשתיות התחבורה, ל רבות הגשרים בערים וברשויות המקומיות, בדומה למיפוי שביצעה נת"י, על מנת לקבל תמונת מצב מקיפה על הסיכונים בתחום זה בכל רשות ורשות. בהיעדר מיפוי מלא, משרד התחבורה והרשויות המקומיות אינם יכולים לקבל החלטה מושכלת על המשאבים הנחוצים לחיזוקן של תשתיות הדרכים העירו ניות. בהתאם לתוצאות המיפוי שיבוצע, על הרשויות המקומיות הרלוונטיות בסיוע משרד התחבורה, כגורם המקצועי בתחום זה, לגבש תוכנית לביצוע חיזוקים נדרשים בתשתיות הדרכים העירוניות, לרבות ,קביעת הגורם שיהיה אחראי לחיזוק ולמקורות התקציב לשם כך. כמו כן על משרד התחבורה ל הנחות את הרשויות המקומיות בדבר אופן החיזוק .בהתאם למתודולוגיה האחידה שתאומץ בעניין זה משרד הפנים ציין בתשובתו כי הוא אינו אחראי למיפוי תשתיות תחבורה ואין לו הידע, הכלים והמומחיות הנדרשים בנושא. משרד התחבורה השיב כי האחריות לתחזוקת כבישים עירוניים היא של הרשויות המקומיות; הרשויות המקומיות אינן מעבירות לו מידע שוטף בדבר גשרים חדשים בתחומן, ומ יפוי חד- פעמי של מצב .הגשרים בערים אינו אפקטיבי משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים ב עניין זה כי מאחר ש תחזוקת הדרכים העירוניות הי א באחריות הרשויות המקומיות, הרי שעל ה ,משרד ,לכל הפחות לסייע בגיבוש תמונת המצב של דרכים אלו ולעשות זאת בשיתוף פעולה עם ה גורמים המקצועיים הרלוונטיים , ובראשם משרד .התחבורה גשרים שבאחריות חברת הרכבת במסגרת להיערכות מובאים בחשבון פגיעה במסילות רכבת ובגשרים ישנים .המוצבים מעל מסילות, ובכלל זה התמוטטות של גשר אחד לפחות בשנת2015 מיפתה חברת הנדסה עבור חברת הרכבת את200 גשרי הרכ בת בארץ ומצאה כי כולם למעט עשרה נבנו לאחר שנת1980 (מועד תוקפו המחייב של ת"י413 ) ועל כן הם עמידים ברעידות אדמה. עשרת הגשרים שנבנו לפני 1980 נבדקו בידי גורמים מקצועיים ונמצא כי שמונה מהם תקינים וצפויים לעמוד ברעידת אדמה. שני הגשרים שנמצא ספק בעמידותם הוחלפ ו במהלך הביקורת .בגשרים חדשים עמידים ברעידות אדמה מבדיקה שערך משרד מבקר המדינה עולה כי האחריות לתחזוקתם של55 מן הגשרים העוברים מעל מסילות רכבת היא של חברת ה .רכבת בסקר הנדסי שערכה רכבת ישראל, ואת תוצאותיו העבירה לצוות הביקורת, נמצא כי13 מ- 55 הגשרים הללו טעונים חיזוק ושיקום. במועד סיום הביקורת היו עבודות חיזוקם .מצויות בשלבי תכנון מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 69 הממשלה החליטה בשנת 2008 להקצות תקציב רב-שנתי בסך 3.5 מיליארד ש"ח , בפריסה על פני 25 שנים ,לחיזוק מבני ציבור בבעלות ממשלתית מפני רעידות אדמה בתשובתה על טיוטת דוח הביקורת ציינה רכבת ישראל כי "סקירות13 הגשרים ,הועברו להתייחסות מתכננים. בהתאם להתייחסות תיקבע תכנית עבודה שתכלול לו"ז לתכנון מפורט של השיקום, מועד נדרש לבי צוע השיקום, אומדן ."תקציבי ודרישת תקציב משרד מבקר המדינה מעיר לרכבת ישראל כי עליה להחיש את פעולות החיזוק של ה גשרים שחיזוקם נדרש . מבני ציבור וממשל מבנה ציבור הוא מבנה המשמש לשימושים ציבוריים96 , לשירותי חירום ומתקני כליאה וכן כל מבנה אחר אשר הוקם עבור אחת מרשויות המדינה ומשמש אותה למילוי תפקידה. בישראל קיימים כ- 3,800 מבנים ציבוריים שנבנו לפני1980 . בהחלטת ממשלה4331 משנת2008 הוחלט להקצות תקציב רב- שנתי בסך3.5 מיליארד ש"ח, בפריסה על פני25 שנים משנת התקציב2009 , לחיזוק מבני ציבור בבעלות ממשלתית מפני רעידות אדמה. התקציב השנתי לפי ההחלטה יעמוד על140 מיליון ש"ח, מהם70 מיליון ש"ח מבסיס התקציב של המשרדים ו- 70 .)מיליון ש"ח מתקציב נוסף ייעודי (ולצורך העניין נקרא התוספת התקציבית בהחלטה נקבעו קריטריונים לדירוג מבני הציבור, ואלו הם: השימוש הנעשה במבנה97 ,, שנת בנייתו, מספר קומותיו, שטחו, מספר השוהים בו לאורך השנה אפשרות החיזוק, מתווה הקרקע שהמבנה בנוי עליה98, ייעודו של המבנה וחשיבותו בזמן חירום, חשיבותו לצורך שיקום קהילה לאחר רעידת אדמה. כן הוחלט כי ,בכל מבנה ציבור המועמד לחיזוק, על פי הקריטריונים האמורים תבוצע בדיקה הנדסית שתקבע את נחיצות החיזוק ואת כדאיותו, ולפי תוצאותיה יוחלט אם לבצע את החיזוק. כמו כן נקבע כי יו"ר ועדת ההיגוי יפעל לקידום ביצוע החלטת הממשלה וביצועה, לרבות ריכוז הנתונים ושקלולם ודירוג המבנים לפי הקריטריונים שאושרו, קידום התכנון של חיזוק המ בנים שנבחרו, פיקוח על .ביצוע החיזוק ודיווח עליו בהחלטת ממשלה204 99 משנת2013 תוקנה החלטה4331 והתוספת התקציבית לשנים2014-2013 הופחתה ל- 20 מיליון ש"ח בלבד (במקום70 )מיליון100 . 96 ,לדוגמה לצורכי חינוך, תרבות דת, רווחה ושירותים חברתיים, בריאות, ספורט, מקלט ומחסה .ציבורי ותחנה לתחבורה ציבורית 97 .בתי ספר ובתי חולים קיבלו דירוג גבוה לפי קריטריון זה לעומת מבני ציבור אחרים 98 .מדרון לעומת שטח מישורי 99 החלטת ממשלה204 מיום13.05.13 בנושא "התאמות תקציביות בתחום ה."פיתוח 100 .כן נקבע כי התוכנית תוארך בשנתיים נוספות ובהן יוחזר התקציב האמור 70 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים ההחלטה התקבלה לאור העיכובים בחיזוק המבנים. החלטה דומה התקבלה גם לשנים2015 - 2016 101 . על סמך הקריטריונים שנקבעו בהחלטת הממשלה4331 גיבשה ועדת ההיגוי רשימה של3,500 .מבני ציבור ותיעדוף של חיזוקם במסמך שפרסם מרכז המחקר והמידע של הכנסת, ואשר התבסס על נתונים שהעבירה לו ועדת ההיגוי, צוין כי מכלל מבני הציבור שנבנו לפני שנת1980 (מועד תוקפו ה מחייב של ת"י413 ), במאי2017 טרם חוזקו כ- 99% מהמבנים הטעונים חיזוק מפני רעידות אדמה102 . להלן פירוט של מבני הציבור אשר חוזקו עד סוף שנת2017 : תרשים 7 : מבני הציבור אשר חוזקו עד סוף שנת2017 101 החלטת ממשלה2075 מיום7.10.14 בנושא "הפחתת השתתפות האוצר במימון תכנית לחיזוק מבנים". בהחלטה זו אין קביעה בדבר הארכת התוכנית (להבדיל מהחלטה204 )לעיל 102 מרכז המחקר והמידע של הכנס ,ת היערכות ומוכנות הרשויות המקומיות לרעידות אדמה (מאי2017 .) מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 71 מ בין כ- 2,400 בתי ה ספר שנבנו לפני שנת 1980 ,כ- 1,600 נמצאו בעלי פוטנציאל לביצוע עבודות חיזוק חיזוק בתי ספר בישראל כ- 5,500 בתי ספר ולומדים בהם יותר מ- 1.6 מיליון תלמידים בכיתות א'- י", כ ב- 60% מהם'בכיתות א- 'ו103 .רוב בתי הספר ממוקמים במבנים השייכים לרשות המקומית שהם שוכנים בתחומה .הרשות המקומית משתתפת בתקצוב התפעול והמינהל של המוסד החינוכי, והיא ה מעסיק ה של עובדי המינהל שלו ו של עובדים אחרים שאינם עובדי חינוך. חלק גדול מבתי הספר שוכנים במבני קומות, שמכונסים בהם מאות ואלפי תלמידים תחת קורת גג אחת. רעידת אדמה אם תתחולל בשעות היום, בעת .שהתלמידים נמצאים בבתי הספר, עלולה לגרום פגיעה המונית בתלמידים הקפדה על עמידות מבניהם של בתי הספר בעת רעידת אד מה עשויה לצמצם את הפגיעה בנפש וברכוש וגם את היקף פעולות ההצלה, הסיוע והשיקום שיידרשו. חיזוקם של בתי ספר חשוב גם להבטחת תפקודה של מערכת החינוך לאחר רעידות אדמה וגם כדי לאפשר את ניצולם של המבנים לשיכון זמני של .מחוסרי דיור לאחר רעידת אדמה במסגרת להיערכות צוי ן כי בתי ספר רבים נבנו לפני עשרות שנים, ולכן עמידותם ברעידת אדמה נמוכה ביותר. האומדן הוא שייפגעו פגיעה חמורה כ- 5% מכלל מבני החינוך באזורי עצימות9 וכ- 2.5% באזורי עצימות8 . צופים כי גם בתי ספר שלא ייפגעו יסבלו מפגיעה בתשתיות, והשימוש בהם לא יתאפשר ימים אחד .ים לפחות, וגם מבנים שהנזק בהם לא יהיה חמור יהיו טעונים תיקון בהחלטת ממשלה1623 משנת2010 נקבע כי משרד החינוך ישתתף בתקצוב בנייתם של מתקנים בכיתות לימוד שיגנו על התלמידים ברעידת אדמה, וחיזוק ,מבנים שבאחריות רשויות מקומיות לפי קריטריונים שתקבע ועדת ההיגוי מתקציב שיקצה לכך משרד האוצר. החלטה זו והחלטות ממשלה4331 ו- 1624 שימשו הבסיס העיקרי לעבודות חיזוק מבני החינוך. בת"י413.5 נקבע כי חיזוק בתי הספר נועד לא כדי לאפשר תפקוד מלא של המבנים לאחר הרעידה אלא .כדי לאפשר לשוהים בהם להימלט בבטחה לשם יישום החלטת הממשלה מיפה משרד החינוך כ- 2,400 בתי ספר שנבנו לפני1980. כ- 1,600 מהם נמצאו בעלי פוטנציאל לביצוע עבודות החיזוק והם דורגו לפי כמה קריטריונים, בהם: מידת הקרבה למוקד סיכון סיסמי; מצב המבנה (בהתאם לסיור בשטח); שנת ההקמה; מספר התלמידים; מספר הקומ ות; קיומם של מבנים טרומיים. לפי החלטת ממשלה4331 , משנת2010 תוקצב המשרד בכל שנה ב- 40 מיליון ש"ח, בהרשאה להתחייב מתקציב ייעודי .שהקצה לכך משרד האוצר, ובסכום נוסף זהה מתקציב משרד החינוך על אף נכונותו של משרד החינוך לממש את התקציב שיועד לכך, בהיעדר תקן ישראלי לשדרוג מבנים קיימים עד שנת2017 ובהיעדר ידע מקצועי של מתכננים בתחום זה, התעכב שדרוגם של בתי הספר. משרד החינוך עדכן את הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת כי בשנת2012 "הוחלט להאט את פרויקט 103 ,הנתון נכון לשנת התשע"ה2014 - 2015 ,. ראו מרכז המחקר והמידע של הכנסת מערכת החינוך בישראל- סוגיות נבחרות בתחום עיסוקה של ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת , מאי2015 . 72 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים מ בין כ- 1,600 בתי ה ספר בעלי ה פוטנציאל לביצוע חיזוק ,חוזקו כ- 50 בתי ספר בלבד! השדרוג, ולהכניס לעבודה נהלים חדשים המאמצים את התקן האמריקאיASCE 41 , המתאימים יותר לפרויקט שכזה". לפיכך הנחה יו"ר ועדת ההיגוי דאז את משרד החינוך להורות לרשויות לבצע את עבודות החיזוק בבתי הספר באמצעות גורמי מקצוע מטעמם ובעזרת נהלים מתאימים לשדרוג מבנים קיי מים, ובלבד שיעמדו בדרישות ת"י413 . הנחיה זו ניתנה בין השאר משום שהתקן הישראלי שהיה קיים אז חייב נקיטת פעולות חיזוק שלא היו ישימות והדבר מנע את ביצוע עבודות החיזוק בכללותן104 , ולא נכללו בו דרישות שונות שהן חיוניות לחיזוק .בתי ספר נמצא כי היעדר הנחיות והצורך באימוץ תקנים בין-לאומיים מנעו את ביצועו של פרויקט החיזוק ועיכב מאוד את עבודות החיזוק .יש לציין לחיוב את משרד ,החינוך אשר פעל נמרצות לגישור על הפערים בתחום זה באמצעות פנייה ליועצים חיצוניים ואימוץ שיטות חיזוק ,ייחודיות שאפשרו את הוצאתם אל הפועל של .פרויקטים מורכבים אלה :להלן מצב החיזוק בבתי ספר תרשים 8 : חיזוק בתי ספר, המצב בסוף שנת2017 המקור: משרד החינוך , "סטטוס שדרוג בתי ספר לרע"ידות אדמה והמשך הפעילות המוצעת ( 2017 .) 104 כך, לפי אותו תקן נדר שת בנייתם של קירות גזירה מבטון, שחייבה פינוי בתי ספר שלמים בזמן עבודות החיזוק. מאחר שפינוי כאמור לא היה אפשרי בחלק גדול מהמקרים, הפרויקטים לא .קודמו מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 73 בשאר1,355 המבנים המיועדים לחיזוק טרם הותנע פרויקט החיזוק, והם מיועדים לבחינה ולחיזוק בשנים הקרובות, בהתאם לתקציבים שיקצה משרד .החינוך למטרה זו :להלן סטטוס ניצולו של התקציב לחיזוק מוסדות חינוך תרשים 9 : ניצול התקציב לחיזוק מוסדות חינוך לשנים2010 עד 2017 )(במיליוני ש"ח ( "המקור: משרד החינוך, "סטטוס שדרוג בתי ספר לרעידות אדמה והמשך הפעילות המוצעת2017 .) 74 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים כפי שעולה מהתרשים, התקציב בשנים2010 עד 2017 לא נוצל במלואו. להלן .יפורטו הסיבות לכך חיזוק בתי ספר מפני רעידות אדמה הוא פרויקט התלוי במידה רבה ברשויות המקומיות שהמוסדות המיועדים לחיזוק פועלים בתחומן. כבעלות הקרקעות והמבנים, הרשויות המקומיות הן האחראיות לביצוע החיזוק בפועל- לבחירת המתכננים והקבלנים ולהוצאת התוכניות לפועל- ומשרד החינוך מתק צב את .הפרויקטים אף על פי שחיזוקם של בתי הספר למניעת פגיעה בנפש הוא מטרה משותפת לכלל הגורמים המעורבים בכך, המציאות מלמדת כי חלק מהרשויות המקומיות מתקשות בביצוע פרויקט החיזוק מסיבות שונות. במקרים רבים עבודות החיזוק נמשכות חודשים מספר ומחייבות פינוי חלקי או מלא של בית הספר, לאתר חלופי או למבנים יבילים. פעמים רבות ההורים או הנהלת בית הספר מתנגדים לפינוי זה והפרויקט מתעכב. זאת ועוד, חלק מהרשויות חסרות את הידע .המקצועי הנדרש לביצוע עבודות החיזוק ולהובלת פרויקט בהיקף זה במועד סיום הביקורת היו רשויות מקומיות שהו קצה להן תקציב לחיזוק בתי ספר בתחומיהן ובכל זאת פרויקט החיזוק לא קודם בהן. להלן רשימת הרשויות :שמסר משרד החינוך מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 75 לוח 1 : יישובים שחיזוק בתי ספר בתחומיהם טרם קודם המקור: נתוני משרד חינוך. " במסמך לקחים ותובנות ראשוניים שהכין משרד החינוך צוין כי יש לתאם מראש ע ם הנהלת ביה"ס המיועד לשדרוג ומפעיליו את כל הפעילות , לבדוק איתם את חלופות השדרוג המועדפת מבחינתם, ולהתחשב בצרכים ובמגבלות שהם מגדירים. יש לתאם ציפיות ולקבוע מנגנוני עבודה, עדכון וטיפול .בבעיות אד הוק זהו תנאי מהותי להצלחת השדרוג" 105 .)(ההדגשות במקור כתמריץ לרשויות מקומיות לחיזוק המבנים בבתי הספר, לרוב מבוצעות בד בבד עם עבודות החיזוק גם עבודות להנגשת המבנה לאנשים עם מוגבלות ועבודות לחידושו. איגום משאבים זה מבוצע על פי רוב בהצלחה רבה, אך לפעמים .עבודות החיזוק מעוכבות בגלל העבודה הנוספת להנגשת המבנים 105 ."משרד החינוך "מסמך לקחים ותובנות ראשוניים משדרוג בתי ספר בישראל 76 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים במ סגרת היערכותה לרעידת אדמה החליטה הממשלה כי חיזוקם של בתי ספר, שמאות אלפי תלמידים שוהים בהם, הוא יעד מרכזי. חרף ניסיונותיו של משרד החינוך להתנעת פרויקט החיזוק ברשויות המקומיות, תוך ,הקצאת תקציב ייעודי לכך והכשרת מהנדסים וקבלנים לביצוע העבודות עד היום חוזקו מיעוט בתי הספר המועמדים לחיזוק. מאחר שביצוע החיזוק ,תלוי ברשויות המקומיות ובידי משרד החינוך אין סמכות לחייבן לבצעו נדרש שיתוף פעולה מלא של כל הגורמים הנוגעים בדבר ובהם משרד .החינוך, הרשויות המקומיות, ועדת ההיגוי ומשרד הפנים בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין מרכז השלטון המקומי כי בשל היעדר ניסיון בתחום חיזוק מבני חינוך במדינת ישראל, ונוכח אתגרים כגון ביצוע סקרים מוקדמים של מבנים ישנים ומציאת מקומות חלופיים ללימודים בבית הספר בזמן השדרוג, התעכבה תוכנית שדרוג המבנים. המועצה המקומית בית ג'אן מסרה בתשובתה כי היא השהתה את הבדיקות בנושא חיזוקו של אחד מבתי הספר בשל הליך משפטי בין בעלי הקרקע למועצה, שבסופו יוחלט אם להרוס את .המבנה או לחזקו. עוד ציינה שיש מבני חינוך שלא הוקצו תקציבים לחיזוקם עיריית כרמיאל השיבה כי עבודות חיזוק בתי הספר עוכ בו מסיבות שונות ובהן היעדר פתרונות טכנולוגיים, בחינה ארוכה מהצפוי של החלופות התכנוניות וקושי במימון ביניים של הפרויקט. העירייה ציינה בתשובתה כי תפעל לביצוע .החיזוק בתיאום עם משרד החינוך ובהתאם לתקציבים שיתקבלו לצורך כך עיריית מגדל העמק השיבה כי היא מקדמת ל לא דיחוי את השימוש בתקציבים שקיבלה לחיזוק בפני רעידות אדמה, וכי חיזוקם של ארבעה בתי ספר נמצא בשלבי תכנון וביצוע שונים. המועצה המקומית יפיע השיבה כי הוקצה לה תקציב לתכנון חיזוקם של שני בתי ספר, ומהנדסים מטעמה מטפלים בכך. עוד ציינה המועצה כי עבודת הערכת עמיד ותם הסיסמית של בתי הספר היא מורכבת מאוד בשל דרישות משרד החינוך. המועצה המקומית עראבה השיבה כי מאחר שבתי הספר הדורשים חיזוק מיועדים להריסה, היא לא מצאה מקום .לחזק אותם משרד החינוך ציין בתשובתו בעניין זה כי מדובר בפרויקט מורכב בהיבט הביצועי, המפריע להתנהלות השוטפת של מוסדות החינוך, ועל כן נעשה ניסיון להעביר את התלמידים למבנים חלופיים או לבצע את העבודות שלא בזמן הלימודים. ועדת ההיגוי ציינה בעניין זה בתשובתה כי "יישום החלטת הממשלה 4331 החל באיטיות רבה עקב קשיים שונים ,כגון העדר ידע, העדר מודעות העדר כוח אדם, ה עדר תקציב ועוד. נעשו צעדים משמעותיים רבים, בייחוד על ידי משרד החינוך, להתגבר על קשיים אלו וניתן לומר שפרויקט חיזוק מוסדות חינוך עלה על מסלול נכון של התקדמות. ועדת ההיגוי הבין משרדית להיערכות לרעידות אדמה מסייעת למשרד החינוך, ככל הניתן, בליווי מקצועי וכן בפ ניה ,שנעשתה לרשויות המקומיות שלא קידמו את חיזוק מוסדות החינוך שברשותן למ רו ת התקציבים שהועברו אליהן." מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 77 פרוי קט חיזוק בתי הספר תלוי בשיתוף הפעולה המלא של הרשויות המקומיות . בחלק ניכר מהמקרים הפרוי קט אינו מקודם מסיבות שונות החלטת ממשלה1623 קבעה במפורש כי האחריות ליישומה מוטלת על הממשלה כולה ומחייבת שיתוף פעולה בין המשרדים השונים. התמשכות תהליך התכנון של חיזוק בתי הספר מצביעה על קשיים של ממש ביישום פרויקט החיזוק. אם משרד החינוך מקצה לרשויות מקומיות תקציבים ,לצורך חיזוקם של בתי ספר והתקציבים אינם מנוצלים, מסיבות שונות הדבר אינו תקין. על הרשויות המקומיות הרלוונטיות לממש את תוכנית החיזוק בבתי הספר שבתחומיהן, לפי הנחיותיו של משרד ה חינוך, ועל משרד החינוך, במקביל להקצאת התקציב לחיזוק, לספק להן תוכניות מפורטות ולוחות זמנים לביצוע החיזוק ולסייע להן להוציא את התוכניות לפועל. על משרד החינוך לפעול בשיתוף משרד הפנים לגיבוש מנגנון לפיקוח ואכיפה, כדי לוודא שתוכניות חיזוקם של בתי הספר מיושמות .ברשויות המקומיות מבנים טרומיים בדיקות שערכו יועצי ההנדסה של משרד החינוך העלו כי מבנים טרומיים אינם עמידים כלל ברעידות אדמה, אף אם נבנו או תוכננו לאחר שנת1980 (מועד תוקפו המחייב של ת"י413 ), ועל כן הם טעונים חיזוק. ואולם מיפוים של בתי הספר המועמדים לחיזוק לא הקיף אלא את בתי הספר שנבנו ל פני שנת1980 , .ותקציב החיזוק לא כלל את חיזוקם של בתי הספר השוכנים במבנים טרומיים לשאלת משרד מבקר המדינה השיב משרד החינוך כי "אין בשלב זה אינפורמציה בנושא היקף המבנים הטרומיים בבתי הספר וכמות התלמידים הלומדת בהם". בישיבתה של ועדת ההיגוי בנובמבר2017 ציינו נ ציגיו של משרד החינוך כי זיהו50 מבנים טרומיים לפחות אך ייתכנו מבנים נוספים. הם ביקשו ,מחברי הוועדה לקבוע מדיניות והוחלט על הקמת ועדה לבירור נושא זה .בראשותו של מנהל ועדת ההיגוי מאחר שהמבניים הטרומיים שמקצת בתי הספר שוכנים בהם אינם עמידים ברעידות אדמה, ומא חר שפרויקט החיזוק הוא תהליך ארוך, ראוי כי ועדת ההיגוי ומשרד החינוך יבחנו במשותף סוגיה זו ויחליטו לאלתר על גורלם .של מבנים אלה ועל מקורות המימון לחיזוקם מוסדות חינוך השוכנים במבנים פרטיים בישראל יש עשרות מוסדות חינוך פרטיים (במסלול המוכר שאינו רשמי106 ,) השוכנים במבנים שהבעלות עליהם אינה בידי הרשות המקומית. חוק פיקוח על בתי ספר, התשכ"ט- 1969 , קובע כי פתיחת בית ספר מותנית בקבלת רישיון משרד החינוך, וכי מתן רישיון יותנה בין היתר בהבטחת רמה נאותה של מבנה 106 מוסדות אלה אינם בבעלות המדינה אך ק .יבלו עליהם מידה מסוימת של פיקוח ממשלתי 78 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים בית הספר ושל תנאי הבטיחות בו. נוהל משרד החינוך בנושא ר ישוי בית ספר ,חדש בחינוך המוכר שאינו רשמי והכרה בו קובע כי לשם קבלת רישיון הכרה על מוסד חינוכי לעמוד בכמה דרישות ובהן דרישות בתחום הבטיחות הסביבתית והמבנה הפיזי של המוסד בהתאם להוראות חוזר מנכ"ל המשרד בנושא. עם זאת, הנוהל אינו מחייב עמידות של מבני מוסדות ה חינוך ברעידת אדמה. למותר לציין כי לא קודמה אסדרה המחייבת עמידות של מבני מוסדות אלה ברעידות אדמה או חיזוקם, ומשרד חינוך אינו מקיים בקרה על עמידותם ברעידות אדמה. עמדת ועדת ההיגוי היא כי כל גורם אחראי לרכושו, ואין מקום .למעורבות המדינה בחיזוקם של מבנים אלה מ תברר כי אלפי תלמידים בישראל לומדים במבנים שלא נבחנה עמידותם ברעידת אדמה ולא מופו הסיכונים לתלמידים הלומדים בהם. אף ,שהמשרד פועל זה שנים מספר לחיזוק מוסדות החינוך שבתחום אחריותו הנוהל אינו מחייב עמידה ברעידות אדמה של מבני בתי הספר המבקשים רישיון במסלול המוכ .ר שאינו רשמי משרד החינוך ציין בתשובתו על טיוטת הדוח כי "לא ניתן לבצע עבודות חיזוק ."מבנים בבעלויות פרטיות של מבנים שאינם של הרשויות המקומיות משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי תשובתו מותירה למעשה את סוגיית חיזוק מבני החינוך הפרטיים ,ש בהם לומדים אלפי ת,למידים ללא כל מענה. מאחר שאין כל הבדל ענייני בין תלמידים במוסדות החינוך השונים במדינה ,ומשרד החינוך נותן רישיון הפעלה לכל מוסדות החינוך , הרי שעליו לוודא כי כלל המוסדות יהיו מוגנים בפני רעידות אדמה . לפיכך, על ועדת ההיגוי ומשרד החינוך להידרש לסוגיה זו ,למפות את מוסדות החינוך האמורים ולבחון מה הם הכלים הקיימים להבטחת העמידות של מבני מוסדות החינוך בכל הזרמים ברעידות אדמה. מוסדות הבריאות ,מוסדות בריאות הם תשתית חיונית שתפקודה לאחר רעידת אדמה הוא קריטי שכן אז נדרשים בתי החולים לסייע לנפגעים רבים תוך כדי המ שך הטיפול במאושפזים בהם. כל המתקנים בבתי החולים צריכים אפוא לתפקד באורח מלא לאחר הרעידה, כדי שהמבנה יוכל למלא את ייעודו והצוות הרפואי יוכל ,להמשיך במתן שירות רפואי מציל חיים. זאת ועוד, שלא כרוב התושבים שבכוחם להימלט מאתר שנפגע ברעידת אדמה, רוב השוהים בבתי החולים אינם יכולים להתפנות בכוחות עצמם, מחמת מצבם. מכאן חשיבות היתר שבעמידותם של בתי החולים ברעידות אדמה, הן להגנת השוהים בהם הן .לשמירתה של הרציפות התפקודית המתחייבת מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 79 במסגרת ההיערכות לרעידת אדמה העריכה ועדת ההיגוי כי מבנים המשמשים מתקנים רפואיים יינזקו עק ב קריסה, מלאה או חלקית. צפוי הרס כבד עד קריסה חלקית של עד שלושה מבתי החולים זיו, העמק, פוריה, נהריה, רמב"ם ויוספטל; שיקומם של בתי החולים לא יושלם אלא כעבור חודשים או שנים. כן צפויים הרס כולל של מערכות ומתקנים בארבעה או חמישה בתי חולים באזורים שונים בארץ, פ גיעה בתשתיות רפואיות חיוניות כגון צנרת חמצן, ונזקים עקיפים .עקב הפסקות חשמל ומים שישבשו את תפקוד המערכות בהחלטת ממשלה1623 משנת2010 הוטל על משרד הבריאות לפקח על עמידתם של המתקנים שבאחריותו, בתקני הבנייה הנוגעים לעמידות ברעידות אדמה. בכלל זה הוטל על המשרד לבדוק מערכות לא מבניות בבתי חולים ולפעול עם מינהל הדיור הממשלתי שבמשרד האוצר לשם הבטחת עמידותם .של המתקנים והבניינים שבאחריותו בתי חולים ממשלתיים בעקבות החלטת ממשלה4331 משנת2008 הוחלט להקצות לחיזוקם של בתי החולים הממשלתיים בכל שנה20 מיליון ש"ח מתקציב משרד הבריאות ו- 20 מיליון ש"ח מתקציב משרד האוצר. לשם יישום ההחלטה ערך משרד הבריאות מיפוי של בתי החולים הממשלתיים, ועל פיו קבעה ועדת ההיגוי רשימת בתי החולים שחיזוקם נדרש בעדיפות ראשונה, בהתאם לקריטריונים שונים ובהם מידת הקרבה להעתקים פעילים ולאזורים שיש בהם פעילות סיסמית, מועד .הבנייה, מצבם הפיזי של בתי החולים ומספר המטופלים הממוצע בהם בבואו לגבש את הפעולות שינקוט לחיזוק בתי החולים, נתקל המשרד בכמה .בעיות, כמפורט להלן 1 . בתוכנית חיזוקם של בתי החולים היה צריך לאפשר לבתי החולים להמשיך בפעילות השוטפת במהלך עבודות החיזוק. מאחר שהתפוסה בבתי החולים בארץ מלאה, אי אפשר לפנות חולים או מחלקות לבתי חולים אחרים בזמן .העבודות. מגבלה זו השפיעה על תכנון החיזוק 2 . בשונה ממרבית המבנים הציבוריים, שחיזוקם נועד ללהגן על השוהים בהם ולאפשר את מילוטם בעת רעידת אדמה, מטרת פעולות החיזוק לא פשר לבית החולים ולכל המערכות המותקנות בו תפקוד מלא גם לאחר רעידת אדמה, על מנת שיוכל להמשיך ולטפל במאושפזים בו ובפגועי רעידת .האדמה שיגיעו אליו ,לנוכח האילוצים הללו פנה המשרד למומחים בחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה על מנת להתוודע לשיטות העבודה האפשריות ולהתא ים לכל בית חולים את השיטה הטובה ביותר לו. יצוין שהחלטה זו של המשרד נתקלה בביקורת מגורמים שונים, אשר ביקשו להשהות את פעולות החיזוק עד שיגובש תקן .לחיזוק מבנים קיימים לאחר שקלול הקריטריונים והמגבלות בתהליך החיזוק החליט משרד הבריאות להתמקד בחיזוקם של בתי החו לים זיו בצפת, בני ציון ורמב"ם בחיפה ופורייה 80 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים ב שנים 2014-2011 לא תוקצב כלל פרו יקט חיזוק בתי חולים מפני רעידות אדמה ,ועד לשנת 2018 לא ניתנה תוספת תקציבית מתקציב משרד האוצר ,בניגוד להחלטת הממשלה בטבריה. ההחלטה על אופן חיזוקם של כל אחד מבתי החולים התקבלה בסיועו של מומחה בין- לאומי שהמשרד שכר את שירותיו למטרה זו. הוחלט שהחיזוק בחלק מבתי החולים ייעשה באמצעות טכנולוגיות חדשות107 . בכל אחת מן השנים2011 ו- 2012 ה קצה המשרד ממקורותיו20 ,מיליון ש"ח בתוספת20 מיליון ש"ח ממשרד האוצר, אך בגלל החלטת ממשלה על קיצוצים רוחביים צומצם התקציב משני המשרדים ל- 36 מיליון ש"ח בשנה. בגלל מורכבותם של הפרויקטים והצורך בגיבוש מתודולוגיה לעבודת החיזוק, ההליך ,התכנוני נמשך זמן רב יחסית העבודות נדחו, ובידי משרד הבריאות נותרו עודפי תקציב משנים אלה. בשנת2012 ,הועבר התקציב שיועד לחיזוק ולא מומש72 מיליון ש"ח, לרזרבה הכללית של קופת המדינה. בשנת2013 ,התקבלה, כאמור החלטת ממשלה204 והופסק המימון של משרד האוצר לחיזוקם של בתי החולים. יתרה מזו, ה תקנה התקציבית של המשרד למטרה זו לא תוקצבה כלל בשנים2013 ו- 2014 . רק בשנת2015 הושב לבסיס התקציב של משרד הבריאות ,התקציב לחיזוק בתי חולים מפני רעידות אדמה18 מיליון ש"ח, אך רק בשנת 2018 התקבלה התוספת התקציבית של משרד האוצר למטרה זו, הגם שבשנת 2017 היה אמור משרד האוצר להשיב על כנה את התוספת התקציבית בהתאם להחלטה4331 . להלן בתרשים10 פרטים על תקציב לחיזוקם של בתי חולים :מפני רעידות אדמה 107 את חיזוק בית חולים זיו בצפת הוחלט לבצע באמצעות הקמת ארבעה מגדלים סביב המבנה המרכזי ומבנה מרכזי נוסף באמצע המבנה הקיים. אשר לבית החולים בני ציון בחיפה- הוחלט לחזקו ב שיטת המרסנים: קפיצים ייעודיים מחברים בין שלד הב ניין ליסודות הבניין או בין חלקים .שונים של שלד הבניין מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 81 תרשים10 : תקציב לחיזוקם של בתי חולים מפני רעידות אדמה לשנים 2011 עד2017 המקור: נתוני משרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה בשנת2018 הגיעו המשרדים לסיכום ולפיו בשנים2018 ו- 2019 יעביר משרד האוצר למשרד הבריאות את התוספת התקציבית בסכום זהה לסכום שהקצה לכך.משרד האוצר 82 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים ההחלטה על הקפאת המימון הממשלתי הנוסף לחיזוקם של בתי חולים והצורך בפנייה לגורם מקצועי לקבל הנחיות על אופן ביצוע החיזוק השפיעו במישרין על ,קצב העבודות. התקצוב של חלק מהפרויקטים הופסק לאחר תחילת העבודות ורוב הפר ויקטים הופסקו בשלב התכנון, בשל היעדר תקציב. בלוח שלהלן :מפורט סטטוס הביצוע של הפרויקט בכל אחד מבתי החולים שנבחרו לחיזוק לוח 2 : סטטוס הביצוע בכל אחד מבתי החולים שנבחרו לחיזוק בית החולים אומדן העלויות *)(במיליוני ש"ח לו"ז מתוכנן סטטוס הביצוע זיו, צפת הבניין המרכזי 45 2013 - 2019 ;נבנה אחד מארבעת המגדלים הנדרשים מגדל שני בנוי בחלקו, ובמהלך הביקורת התפרסם מכרז .להשלמתו .***אושר המשך התכנון של שני מגדלים נוספים חיזוק פיר המעלית- **בהקפאה. בית הספר לאחיות 5 2020 - 2021טרם תוכנן ,רמב"ם חיפה הבניין הראשי 36 2015 - 2018 התכנון הושלם, אך מאחר שהחיזוק מחייב השבתת חדרי ניתוח ופגיעה מהותית בפעילות בית החולים- לא קודמו עבודות ***החיזוק בניין מרפאות החוץ 12 2020 - 2021 **טרם תוכנן בניין מנדלסון 24 2010 - 2019 **טרם תוכנן ,בני ציון חיפה האגף המרכזי 18 2013 - 2015 החיזוק הושלם. חלק מיחידות החיוניות נבנו מחדש במבנה ***ממוגן האגף המערבי 30 2015 - 2019 **התכנון הוקפא האגף המזרחי 15 2017 - 2018 **טרם תוכנן ,פוריה טבריה מבנה המינהלה 3 2016 - 2018 **טרם תוכנן קיימת תוכנית רעיונית להקמת בניין שיקום חדש שיחליף את ***הקיים. * נכון למרץ 2014 108 ** נכון לפברואר 2018 *** כעולה מתשובת משרד הבריאות מיוני 2018 108 תוכנית עבודה רב- שנתית לחיזוק מבני בתי חולים כנגד רעידות אדמה, מרץ2014 . מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 83 בתי החולים הממשלתיים חוזקו באופן חלקי בלבד מפני רעידות אדמה עולה כי עבודות החיזוק המתוכננות ב בתי החולים, שנבחרו על פי רמת המסוכנות שלהם, רחוקות מלהגיע לסיומן . ,יתר על כן לטענת כמה מ ן היועצים ההנדסיים שעימם נפגש משרד מבקר המדינה ,העבודות החלקיות שנעשו בבית החולים זיו )(בניית המגדל היחיד מארבעה מתוכננים עלול ות דוקא להחליש עוד יותר את עמידות המבנה ברעידת אדמה. משרד הבריאות ציין בתשובתו כי לפי עמדתו אין בחיזוק החלקי בבית החולים זיו כדי ל הפחית את עמידות המבנה ברעידת אדמה. עם זאת, המשרד מסכים כי עד שהחיזוק של המבנה יושלם, לא יהיה אפשר להחשיב את המבנה כעמיד .ברעידות אדמה משרד מבקר המדינה התריע לאורך השנים על המוכנות הלקויה של בתי "החולים בארץ לרעידות אדמה. בדוח "בינוי ותשתיות במערכת הבריאות נכתב כי "עדיין ישנם בתי חולים שהתשתיות שלהם לא יעמדו ברעידת אדמה. למשל מהמרכז הרפואי ממשלתי זיו שבצפת, אשר נמצא במקום מועד לפגיעה מרעידת אדמה, נמסר כי מבנה האשפוז המרכזי ומבנים נוספים אינם עומדים בתקן רעידות האדמה, והליכים לחיזוק החלו רק עבור חלק מן המבנים" 109 . מתברר כי חרף הזמן הרב שחלף מאז החלטת הממשלה על חיזוקם של מבני ציבור ובהם בתי החולים, ועל אף החשיבות הרבה שבחיזוקם של בתי החולים הסמוכים להעתקים פעילים, עד מועד סיום הביקורת לא קודם חיזוקם של בתי החולים אלא באופן חלקי. חיזוקם של בתי החולים הוא פרויקט אר .וך טווח, המחייב תכנון מפורט והקצאת תקציבים ייעודיים אין להשלים עם הקפאת הפרויקט בעיצומו עקב קיצוץ בתקציבים או בשל .חסמים תכנוניים, כפי שאירע בפרויקט החיזוק בבית החולים זיו בצפת לפי החלטות ממשלה4331 ו- 1624 , על יו"ר ועדת ההיגוי לפעול לקידומה וליישומה של החלטת הממשלה על חיזוק מבני ציבור. לפיכך עליו ועל משרדי האוצר והבריאות לפעול ללא דיחוי לחיזוקם של בתי החולים .שנבחרו לחיזוק ועדת ההיגוי ציינה בתשובתה כי היא פעלה עם משרד הבריאות מול משרד האוצר להשבת התקציב שקוצץ, והביעה תקווה כי ניתן יהיה להמשיך בפעולות החיזוק ללא דיחוי. משרד הבריאות ציין בתשובתו כי על אף הקפאת התקציב הקצה מינהל תכנון במשרד הבריאות תקציבים ממקורותיו על מנת להמש יך בביצוע פרויקטים שטרם הסתיימו. כן ציין המשרד כי האגף לשעת חירום מתקצב מדי שנה בתי חולים בסך כולל של כמיליון וחצי ש"ח, בהתאם לתוכנית .סדורה, לצורך חיזוק תשתיות לא מבניות 109 ,מבקר המדינה דוח שנתי63 ג( 2013 '), "בינוי ותשתיות במערכת הבריאות", עמ717 . ראו גם ,מבקר המדינה עמידות מבנים ותשתיות ברעידות אדמה- תמונת מצב ( 2011 '), עמ7 . 84 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים מוסדות גריאטריים בישראל יש כ- 300 מוסדות שמשוכנים בהם אזרחים סיעודיים או תשושי נפש ומוסדות גריאטריים שיקומיים (להלן - מוסדות סיעודיים ו .)גריאטריים רובם בבעלות פרטית ובפיקוח ממשלתי .משרד הבריאות הוא ה נותן למוסדות הסיעודיים וה ,גריאטריים רישיון פעילות אם עמדו ב תנאים שקבע110 . מבדיקה שערך משרד מבקר המדינה עולה כי למשרד הבריאות אין מידע על מידת עמידותם של המוסדות הסיעודיים והגריאטריים ברעידת אדמה חזקה . בתהליך רישוי המוסד או חידוש הרישיון אין התייחסות לסוגיה זו ,וגם פעולות בינוי לשדרוג המבנים אינן מחייבות חיזוק המבנים מפני רעידות אדמה. התנאי .היחיד לרישיון הפעלה למבנים חדשים הוא שיהיה להם היתר בנייה כחוק מבנים שנבנו לפני שנת1980 .אינם נדרשים לעמוד בדרישות כלשהן בתחום זה בתשובתו ציין משרד הבריאות כי בדיקות קונסטרוקטיביות של מבני המוסדות הגריאטריים והסיעודיים לרבות בדיקת עמידות ברעידת א דמה אינם בתחום אחריותו, וכי הייעוץ וההכוונה של האגף לשעת חירום למוסדות הבריאות ובכללם המוסדות הסיעודיים והגריאטריים עוסקים במיגון תשתיות וחיזוק לא .סטרוקטורלי של תשתיות בלבד במוסדות הסיעודיים וה גריאטריים ברחבי המדינה מטופלים אלפי אזרחים במחלקות ,סיעודיות ב מחלקות שיקומיות ובמחלקות לתשושי .נפש רובם במצב רפואי שאינו מאפשר להם לתפוס מחסה או להתפנות בעצמם מ ן המבנה ב עת .רעידת אדמה מכאן החשיבות הרבה של עמידותם של מבני המוסדות הללו ברעידת אדמה . ,יש חשיבות לכך שמשרד הבריאות כמאסדר הממונה על מוסדות אלה והנותן להם ריש יון הפעלה, ימפה את מצבם של כלל המוסדות הסיעודיים והגריאטריים מבחינת עמיד ו תם .ברעידת אדמה לאחר המיפוי על משרד הבריאות להעלות סוגיה זו לפני ועדת ההיגוי וועדת השרים כדי שיבחנו במשותף מי הגורם שצריך לפעול לחיזוק מוסדות אלו ומהם הכלים העומדים לרשותו לשם כך ,ובמידת הצורך לקדם קביעת אסדרה מתאימה. כל זאת כדי שהמטופלים במוסדות האמורים יהיו מוגנים בעת רעידת אדמה . 110 בהתאם ל ,פקודת בריאות העם1940, ולתקנות בריאות העם (רישום בתי חולים), התשכ"ו- 1966 . .הרישיון ניתן למוסד הרפואי לתקופה מוגבלת ויש לחדשו בתום התקופה מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 85 מבני ממשל ומבני ציבור חיוניים111 החלטות ממשלה4331 ו- 1624 בדבר חיזוק מבני ציבור מפני רעידות אדמה נועדו לתקצב עבודות לחיזוק מבני ציבור שבאחריות משרדי הבריאות, החינוך, הרווחה וביטחון הפנים ואינן מתייחסת למבני ממשל ולמבני ציבור אחרים. בהחלטת ממשלה1624 הונחה מינהל הדיור הממשלתי להימנע ככל הא פשר מהתקשרויות חדשות לצורך שכירת מבנים שאינם עומדים בת"י413 , אך אין התייחסות למוסדות ממשל וציבור השוכנים במבנים שבבעלות הממשלה או גוף .ציבורי וניהולם בידיו של מינהל הדיור הממשלתי במיפוי שערך מינהל הדיור הממשלתי בשנת2012 נמצא כי מכלל6,500 המבנים שבניהול ו כ- 1,110 נבנו לפני שנת1980 , ובכל יום שוהים בהם אלפי אנשים. מינהל הדיור הממשלתי דירג את הבניינים שברשימה על פי .הקריטריונים שקבעה ועדת ההיגוי בדוח סיכום פעילותה של ועדת ההיגוי ב שנת 2012 צוין כי מינהל הדיור הממשלתי עדכן כי היעדר שיתוף פעולה תקציבי של משרדי הממשלה בעניין חיזוקם של מבני ממשל וציבור מונע את קידום חיזוקם של מבני ממשל ה. לאור היעדר ההתקדמות בחיזוק המבנים שבאחריותו, פנה מינהל הדיור הממשלתי בשנת2012 לאגף התקציבים בבקשה לביצוע תוכנית ניסיונית שתימשך שלוש שנים ויחוזקו בה25 מבני ציבור וממשל שדורגו ב עדיפות גבוהה לחיזוק ברשימת מבני הציבור באותו מועד. על פי הצעת מינהל הדיור במסגרת התוכנית המוצעת יבוצע תכנון ראשוני וייקבע אומדן עלויות, ולפיהם יוחלט אם להמשיך בפרויקט .החיזוק של כל אחד מהמבנים. אגף התקציבים לא השיב על הפנייה במועד סיום הביקורת עדיין נותרה סוגיית חיזוקם של מבני ציבור וממשל ללא מענה, והתוכנית הניסיונית שהציע מינהל הדיור הממשלתי לא נבחנה. באחריותם של משרדי הממשלה בניינים רבים מאוד שנבנו לפני שנת1980 ועלות חיזוקם תהיה גבוהה. לפיכך על ועדת ההיגוי ומשרד האוצר, לרבות אגף תקציבים ומינהל הדיור הממ שלתי, לבחון את מידת החשיבות שבחיזוק מבנים אלה ולגבש מדיניות ברורה בנושא זה. אם יוחלט על חיזוק, יש לקבוע לוחות זמנים לביצועו ואת המקור התקציבי .למימון העבודות בתשובת אגף החשכ"ל למשרד מבקר המדינה צוין כי מתגבשת תוכנית להגדלת היקף הבינוי הממשלתי בשיתוף ובתיא ום עם אגף התקציבים, על מנת לאפשר את פינוים של מבנים נוספים שאינם עומדים בתקן רעידות אדמה כנדרש. אגף התקציבים השיב בדומה כי הוא תקצב ומתקצב פעולות שקידם 111 לשם השוואה, בארצות הברית קובע צו נשיאותי משנת2016 כי כל מבנה שהמדינה מש תמשת :בו או שוכרת אותו חייב להיות עמיד ברעידת אדמה. ראו https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/02/02/executive-order- establishing-federal-earthquake-risk-management-standard . 86 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים החשכ"ל לפינוי מבנים ממשלתיים ישנים וריכוז מבני הממשלה בקריות מחוזיות חדשות העומדות בתקני רעידות אדמה כנד .רש משרד מבקר המדינה מעיר לאגף החשכ"ל כי נוסף לע ה בינוי הממשלתי החדש הצפוי ,בטווח הארוך יש לתת את הדעת גם למבני הממשל והציבור המשמשים את המדינה בהווה ויוסיפו לשמש אותה בשנים הקרובות ולבחון את הצורך בחיזוקם. תחנות כבאות ברחבי מדינת ישראל יש כ- 120 תחנות כבאות, המחזיקות רכבי הצלה וציוד יח.רום צוותי כיבוי הם הראשונים הצפויים להגיע לאזורים שי י פגעו ברעידת ,אדמה והם צפויים לשאת את עיקר הנטל הראשוני של ,החילוץ ה פינוי וכיבוי ה י שר .פות על פי נתוני ועדת ההיגוי, כ- 50 תחנות כבאות נבנו לפני שנת1980 (רשות הכבאות טוענת כי מספרן אף גדול יותר), חלקן סמוכות לשברים גיאולוגיים. נמצא כי במועד סיום הביקורת לא היה בידי רשות הכבאות מיפוי של התחנות העלולות להיפגע ברעידת אדמה .לדברי רשות הכבאות, המשרד לביטחון ה פנים קבע כי אין צורך בחיזוק של תחנות כבאות ולא אישר סקר להערכת מצבן ההנדסי ועמידותן ברעידת .אדמה רשות הכבאות מסרה למשרד מבקר המדינה במאי2018 כי עם הקמת ה בשנת 2012 היא הגישה למשרד לביטחון ה פנים דרישה תקציבית של כ- 2 מיליון שקל לביצוע סקר ב- 30 תחנות אשר נבנו לפני שנת 1980 , אולם .דרישה זו לא אושרה כל המבנים החדשים של הרשות עו מדים בתקן לרעידות אדמה, אולם תחנות ומבנים אחרים שנבנו לפני1990 .עמידותם ברעידת אדמה בינונית עד נמוכה המשרד לביטחון הפנים מסר למשרד מבקר המדינה במאי2018 כי הוא הדגיש לפני כלל גופי ב יט חון הפנים כי הם מחויבים לבצע סקרים בעניין עמידות המתקנים ב רעידת אדמה, ממקורות תקציב פנים-ארגוניים , ולגבש תוכנית חיזוק.ם עוד מסר המשרד כי ב אפריל 2018 קיים השר לביטחון הפנים דיון ב סטטוס ה היערכות ל שעת חירום בגופי ב יט חון הפנים . בסיכום הדיון הנחה השר גופי ם אלה לבצע מיפוי של ליקויי מיגון ושרידות של מתקני הם לפי תרחיש רעידת אדמה ות רחיש מלחמה ולגבש תוכנית מענה אינטגרטיבית בהובלת .המשרד לביטחון הפנים ועדת ההיגוי מסרה למשרד מבקר המדינה במאי2018 כי החלטת הממשלה 4331 .קבעה את הקריטריונים לקדימות בחיזוק מבני ציבור ,לדברי הוועדה לו העמיד המשרד לב י טחון ה,פנים תקציב לחיזוק המבנים שבאחריותו הוא ה יה מקבל ממשרד האוצר תקציב בסכום זהה למטרה זו . מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 87 אין מידע בדבר עמידותן של תחנות כבאות ברעידות אדמה ,אף כי הן הכרחיות למתן סיוע לאוכלוסייה באזורים שנפגעו בהיעדר מידע על מידת עמידותן (לפי התקנים הקיימים) של תחנות כבאות ברעידת אדמה, יש חשש שתחנות אחדות עלולות להינזק, תיתכן השבתה של חלק מרכבי ההצלה, ולפיכך תיפגע יכולתם של צוותי כיבוי וחילוץ לתת סיוע מהיר לאו.כלוסייה באזורים שנפגעו לאור תפקידם הקריטי של צוותי כבאות ברעידות אדמה, אין זה סביר שבידיה של רשות הכבאות אין מידע על מידת עמידותן של תחנותיה ברעידת אדמה. על המשרד לביטחון הפנים ורשות הכבאות לפתור את המחלוקות הכספיות לגבי מקור המימון לחיזוק תחנות הכבאות, לבנות תוכנית עבודה לבדיקת התחנות ולחזקן על פי הצורך- ובראש וראשונה .את התחנות הקרובות לשברים גיאולוגיים מבני ציבור ברשויות המקומיות מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה כי בכמה רשויות מקומיות הסמוכות להעתקים פעילים יש מבני ציבור ותשתיות השוכנים במבנים ישנים, אשר לא נבחנה עמידותם ברעידות אדמה וממילא לא נעשו כל עבודות לחיזוקם. על פי רוב יש מתאם גבוה בין היכולת הכלכלית של הרשות המקומית ובין עמידותם של מבני הציבור והתשתיות שבתחומיה ברעידות אדמה. עיריות בית שאן וצפת112 , למשל, שוכנות במבנים שנבנו לפני שנת1980 ולא נבדקה עמידותם .ברעידת אדמה בתש ובתה למשרד מבקר המדינה ציינה המועצה המקומית בית ג'אן כי אין בידיה המשאבים הכלכליים הדרושים למימון החיזוקים הנדרשים. עיריית בית שאן ציינה בתשובתה כי להערכתה קיימים בעיר כ- 40 מבני ציבור שבמרביתם יותר מקומה אחת המחייבים חיזוק מיידי. למעט מבני חינוך המתוקצבים על ידי משרד החינוך, ליתר מבני הציבור בעיר, בהם מבנה העירייה, אין מקור תקציבי לחיזוק. כן ציינה העירייה כי היא "נמצאת בתכנית הבראה כך שמצבה הכלכלי אינו מאפשר לה להתמודד עם סוגיות מורכבות וכבדות כאלה המעמידות חיי האדם בסכנה גבוהה ומחייבות עלויות עצומות של עשר ...ות ואף מאות מיליונים ."ולפיכך נדרשת התערבות ממשלתית מקסימלית ועדת ההיגוי ציינה בתשובתה כי החלטת הממשלה 4331 יכולה לספק א ת המנגנון הנדרש לחיזוק מבני ציבור. א ו מנם קדימות ניתנה לחיזוק של בתי ספר ובתי חולים, אך נית ן לחזק מבנים נוספים על פי רשימת הקדימויות ש.ל הוועדה 112 עיריות בית שאן וצפת משויכות זו לאשכול5 וזו לאשכול3 על פי הדירוג החברתי- כלכלי של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה שפורסם בשנת2017 , ובו עשרה אשכולות שהגבוה בהם הוא 10 . 88 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים הרשויות המקומיות הן הגורם האמור לגבש את תמונת המצב המלאה על ,המתרחש בתחומיהן לאחר רעידת אדמה ולספק סיוע מיידי לאזרחיהן ועל כן יש חשיבות רבה להקפדה על רציפות תפקודית של הגורמים השונים ברשויות אלה. לשם כך נדרש כי מבני הציבור המרכזיים של הרשויות המק ומיות יהיו עמידים ברעידות אדמה. על משרד הפנים והרשויות המקומיות לפעול לאלתר לחיזוק מבני ציבור ברשויות המקומיות בהתאם לרשימת הנכסים לחיזוק שגיבשה ועדת ההיגוי ובהתאם לתיעדוף שניתן למבנה. לשם כך, עליהם לפנות לוועדת ההיגוי בבקשה לכלול את מבני הציבור הרלוונטיים ברשימת המבנים שיש לחזק. כמו כן, על משרד הפנים לבחון את האפשרות לסיוע לרשויות באיתור מקורות מימון לעבודות החיזוק, ובעיקר לרשויות הסמוכות להעתקים פעילים, על פי .מבחני חוסן כלכלי מבני תיירות לאורכו של קו בקע ים המלח נוצרו בקעים אחדים: עמק החולה, בקעת ,כינרות בקעת הירדן, בקעת ים המלח ובקע ים סוף. מפרץ אילת, ים המלח והכינרת הם מן האטרקציות התיירותיות הראשיות של ישראל המושכות מדי שנה מאות אלפי תיירים, ישראלים וזרים. לפיכך יש באזורים אלה, ובירושלים הסמוכה לקו השבר, ריכוזים גדולים של בתי מלון ובתי הארחה, המ אכסנים עשרות אלפי אנשים מדי יום. בעיתות חירום יש לבתי המלון תפקיד בשיכונה של אוכלוסייה המפונה מאזורי עימות או אסון113 . לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן- הלמ"ס) בסוף שנת2017 היו בישראל כ- 400 בתי מלון ובהם כ- 53,000 חדרים. בתרשים שלהלן מצוינים מספר ח דרי המלון במקומות נבחרים במדינה בשנת2017 : 113 בהתאם להחלטת ממשלה4877 /(הגנ9 ) "מלון אורחים- פינוי וקליטת אוכלוסייה במצבי חירום מחייבים" מיום6.7.2012 , אשר נתנה תוקף של החלטת ממשלה להחלטת ועדת השרים להכנת ,העורף לשעת חירום. לעניין זה ראו גם מבקר המדינה ההיערכות להגנת העורף מפני איום )טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה, ופינוי אוכלוסייה( , 2016 .) מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 89 תרשים 11 :מספר חדרי המלון במקומות נבחרים במדינה ( 2017 ) ,המקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה רבעון סטטיסטי לתיירות ולשירותי הארחה - 2017/4 ( 2017 .) 90 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים בשנת2017 ,היו באילת, בטבריה ולחוף ים המלח, הסמוכים לבקע ים המלח כ- 19,450 חדרי מלון, ובירושלים- יותר מ- 10,000 ,חדרים. לפי נתוני הלמ"ס תפוסת החדרים הממוצעת באותה שנה הייתה באילת כ- 73% , בים המלח כ- 70% ובירושלים כ- 64% . המסגרת להיערכות צופה כי ברעידת אדמה עזה עלולים להיפגע מתקני תיירות שונים, בעיקר בתי מלון, ויהיה על הרש ויות לטפל בתיירים מחו"ל. בשנת1995 התרחשה רעידת אדמה שמוקדה היה בים סוף, כ- 110 ק"מ מדרום לאילת, והיא .הורגשה בעיר היטב. בעטייה נגרם נזק למלון גני שולמית בעיר, והוחלט להורסו מאז הורגשו בעיר רעידות אדמה בעוצמות פחותות שלא הסבו נזקים. ואולם צופים כי אם תתרחש ,רעידה חזקה שמוקדה יהיה בסמוך לאילת או בעיר עצמה ייתכנו נזקים חמורים למלונות הסמוכים לקו ההעתק. גם לחופי הכינרת, בעיר טבריה ובסביבתה, יש מלונות הסמוכים להעתקים פעילים, ויש חשש סביר .שייפגעו אם תתרחש באזור רעידת אדמה עזה במסמך של הרשות הייעודית לתיירות לשעת חירום שבמשרד התיירות משנת 2013 :הוערך היקף הנזק לבתי המלון ברעידת אדמה כדלהלן לוח 3 :הערכת היקף הנזק לבתי מלון מאפיין הנזק מספר בתי המלון שצפויים להיפגע ברעידת אדמה שמוקדה בצפון )(מספר חדרי המלון מספר בתי המלון שצפויים להיפגע ברעידת אדמה שמוקדה בדרום )(מספר חדרי המלון אין נזק 205 עד210 ( 32,000 עד32,500 ) 225 עד230 ( 32,500 עד33,000 ) השבתה לזמן קצר70 עד75 ( 9,000 עד9,500 ) 55 עד60 ( 8,500 עד9,000 ) השבתה לזמן ארוך20 עד25 ( 3,000 עד3,200 ) 15 עד20 ( 2,800 עד3,000 ) :המקור" ,משרד התיירות היערכות הרשות הייעודית לתיירות לשע"ח- מתאר רעידת אדמה" ( ינואר 2013 ). בהחלטת ממשלה1623 משנת2010 נקבע כי בשלב ההיערכות והאִפחּות אחראי משרד התיירות ל"הכנת תרחישי ייחוס ייעודי מפורטים, המתייחס למשרד ולמרכזי התיירות בישראל... הכנת תכני ות ונהלים להפעלה בעת רעידת .אדמה במשרד ובכל מתקני התיירות בארץ ותרגול מערך החירום של המשרד הכנת רשימות אנשים, צוותים, מתנדבים, קבלנים, ספקים וציוד רלוונטיים קיימים, שהמשרד צפוי להזדקק להם, בדיקת מיומנותם, כישורם, איכות מוצריהם וזמינותם בעת חירום. יצירה ותח זוקה של בסיסי נתונים רלוונטיים לעניין היערכות ואפחות וגיבויים". כן נקבע כי בשלב הראשוני של שיקום האוכלוסין יהיה על משרד התיירות לדאוג ל"טיפול בתיירים מפונים מאזורים מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 91 שנפגעו ברעידת אדמה... איתור בתי מלון/הארחה לצורך קליטת אוכלוסייה ."מפונה ,יישומה של החלטת הממשלה מחייב קיומו של בסיס נתונים רחב ככל האפשר לרבות מיפוי של בתי המלון ובתי ההארחה במדינה, קרבתם להעתקים פעילים ולאזורים של פעילות סיסמית, מועד בנייתם, מצבם הפיזי (האם חוזקו, ואם כן מתי ולפי איזה תקן), מספר המתאכסנים הממוצע בכל מלון ונתו נים אחרים שיש בהם ללמד על מצבם של בתי המלון ולספק למשרד התיירות ולוועדת ההיגוי מידע על היקף הסיכון הנשקף לאורחיהם, על צפי הנפגעים ועל האפשרות .לנצל את בתי המלון לשיכון מפונים בתשובתו ממאי2018 טען משרד התיירות כי איננו הגורם האחראי ליצירת בסיס נתונים כאמו ר הכולל, בין היתר, מיפוי של מתקני התיירות ובהם מתקני האירוח .הקיימים במדינה, ולפי גישתו החלטת הממשלה אינה מקימה חובה זו במרוצת השנים דנו משרד התיירות ומשרד השיכון בצורך במיפוי בתי המלון הטעונים חיזוק ובגיבוש מודל ייעודי לטיפול במלונות. בישיבה שהתקיימה בשנת 2014 במשרד השיכון צוין כי חיזוקם של בתי מלון הוא מורכב, וכי "לאור ייחודיות נושא המלונאות, ייכתב נייר עמדה שיציג את מורכ בות העניין ויציע ביצוע בדיקה פרטנית של המלונות לאורך קווי השבר ומתווה לטיפול בכל מלון". במאי2014 .גיבש משרד השיכון מודל ראשוני לטיפול ייעודי בבתי מלון במסגרתו ימופו בפרוטרוט מלונות ותיקים ברחבי הארץ, יתועדפו המלונות לחיזוק לפי קריטריונים שייקבעו, ותתוקצב בדיקה הנדסית מפורטת לצורך אומדן עלותו של החיזוק ובחירת אופן החיזוק המיטבי. משרד התיירות הכיר אף הוא בצורך לקדם תוכנית כזו או לגבש כלים לתמרוץ מלונות לחיזוק בניינים .באמצעות מענקים. ואולם הדבר לא הגיע לכלל מימוש במהלך הביקורת פנה מנהל ועדת ההיגוי למשרד התי ירות בבקשה לבצע סקר ראשוני לבחינת עמידותם של בתי מלון ברעידת אדמה ואף הביע את נכונות הוועדה לתמוך בכך תקציבית, שכן, טען, "יצירת 'תמונת מצב' ראשונית של עמידות בתי מלון בישראל הינו צעד הכרחי למימוש האחריות של משרד התיירות. המידע יסייע למשרד התיירות בשיפור המ וכנות לרעידת אדמה, יאתר אזורים בעייתיים ויאפשר להכווין מאמצים. בנוסף הסקר יאפשר בחינה ראשונית ,של הצורך והאפשרויות לשיפור עמידות מבני בתי מלון. אין ספק כי חיזוקם יגדיל את ביטחון התיירים השוהים בבתי המלונות באופן משמעותי וכן יאפשר קליטת אוכלוסייה מפונה בעת ."הצורך בתשובתו ציין משרד התיירות כי הוא מכיר בחשיבות הסדרת נושאים אלו ואף הביע עמדתו בדבר הצורך בקידום תוכנית שתקדם פעולות הכרחיות על מנת להיערך לקראת רעידת אדמה. עם זאת לדבריו אין לו סמכויות אסדרה המקנות את האפשרות לגבש תמונת מצב ראשונית של בתי המלון, ו גם לכשיקבל את תוצאות הסקר, לא יהיה בסמכותו, ובצדק לטענתו, לחייב את בתי המלון להיערך לתרחיש חירום כלשהו. המשרד שב והדגיש כי אין לו הידע והמומחיות בנושא רעידות אדמה ואף לא הסמכות החוקית לכפות על בתי המלון לבצע חיזוק במבנים ולוודא כי התשתיות הפיזיות שעומדות ל רשות התיירים עומדות בתקני בטיחות מתאימים. לדידו של המשרד, יש להטיל את האחריות לכך על 92 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים אין תמונת מצב בדבר עמידות בתי המלון בארץ ברעידות אדמה הגופים בעלי הידע והמומחיות בנושא המוכנות לרעידת אדמה. ועדת ההיגוי .ציינה בתשובתה כי היא תקצבה את משרד התיירות לצורך ביצוע סקר כאמור אף שהחלטת ממשלה1623 התקבלה בשנת2010 , עד לקבלת ההנחיה בדבר מיפוי בתי המלון לא ראה משרד התיירות במיפוי משימה שהוא אחראי לביצועה לצורך מילוי המשימות שהוטלו עליו בהחלטת ה .ממשלה עד מועד סיום הביקורת לא היה בידיו מידע מקיף על בתי המלון בארץ , קרבתם להעתקים פעילים ועמידותם ברעידת אדמה לפי התקנים הקיימים .במועד סיום הביקורת עסק המשרד בגיבוש שאלון לבתי המלון על מוכנותם לרעידת אדמה, ועיבוד המידע שיתקבל בו צפוי להסתיים בשנת2019 . ואולם למשרד התיירות אין סמכות לאכוף על בתי המלון ,למלא את השאלון ו אין לו כלים אופרטיביים המאפשרים לו לחייב את בתי המלון לשת ף יע ,מו מידע על מוכנותם לרעידת אדמה ולכן תמונת .המצב שתתקבל בסקר זה עשויה להיות חלקית בלבד נוכח ריכוזם הגבוה של תיירים בבתי המלון באזורים הרגישים ונוכח תוכניותיה של ועדת ההיגוי לשכן במלונות אזרחים שבתיהם נפגעו ברעידת אדמה, מן הראוי שמשרד התיירות יבחן דרכי ם לגיבושה של תמונת מצב מלאה של המלונות ברחבי המדינה, על מנת שתתאפשר הערכה של היקף הפגיעה הצפוי בעת רעידת אדמה ו של אפשרות .השימוש בבתי המלון לשיכון מפונים גישתו של משרד התיירות ש לפיה יש להטיל את האחריות לכך על גורם אחר היא בבחינת צמצום הראייה המערכתית המצופ ה ממנו בתחום שעליו הוא אמון . אם ה משרד סבור שאין לו די כלים בנושא, עליו להביא סוגיה זו לפני ועדת ההיגוי וועדת השרים כדי שיסייעו בגיבוש פתרון לבעיה . מבני התעשייה לתעשייה יש תפקיד חשוב בהתאוששות המדינה לאחר רעידת אדמה ובשיקום תשתיותיה. כמה מאות מכלל מפעלי התעשייה במשק הם מפעלים חיוניים שפעילותם נחוצה לתפקודם של המשק והצבא או מפעלים המסייעים לאוכלוסייה114 . על מנת להבטיח את תפקודו של המשק ולספק את כל צורכי הצבא, האוכלוסייה והכלכלה, קבעה ועדת ההיגוי למ שרדי הממשלה יעדי שירות ענפיים115 , על פי תחומי אחריותם. בעבר הצביע מבקר המדינה על קשייהם של 114 רשימת המפעלים החיוניים כוללת בין השאר את משרדי הממשלה, בתי החולים, מוסדות השלטון המקומי, מוסדות.החינוך, מתקני התשתית, מפעלי התעשייה ומפעלי המזון 115 על פי החלטת הממשלה1716 משנת1986 - ""תכנון מל"ח והפעלתו- הרשויות הייעודיות נושאות באחריות להבטחת אספקתם של שירותים או מוצרים חיוניים לשעת חירום. על פי תרחיש הייחוס הענפי נקבעים יעדיה של כל רשות ייעודית בשעת חירום, פעולות ההיערכות לעיתות חירום הנדרשות ממנה והאמצעים להבטחת תפקודה בעיתות כאלה. ועדת מל"ח .העליונה קובעת את תרחישי הייחוס הענפיים ומיידעת את הרשויות הייעודיות לגביהם מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 93 הגופים המאסדרים לחייב את המפעלים החיוניים להיערך למצבי חירום116 . אחת הסיבות העיקריות לאי- מוכנותם של מפעלי תעשייה לחירום היא העלות .הכספית הגבוהה הכרוכה בכך החלטת הממשלה1623 קובעת שעל המשרד להגנת הסביבה לקדם תקינה סיסמית למתקני חומרים מסוכנים (להלן- חומ"ס) ולוודא כי מפעלי חומ"ס לא ייצרו נזקים משניים במקרה של רעידת אדמה117 . ואולם בהיעדר ידע מקצועי התקשה .המשרד ביישום ההחלטה דרישותיו והנחיותיו של המשרד להגנת הסביבה בנוגע לחו מ"ס מוכתבות למפעלים באמצעות היתר רעלים118 שניתן להם בכל כמה שנים לתקופה קצובה (משך התקופה תלוי במסוכנותו של המפעל לסביבה ולאוכלוסייה). ללא היתר זה אסור למפעל המשתמש בחומ"ס לפעול, ואם יפעל בלעדי ההיתר, הוא עלול .לאבד את רישיון העסק שלו סעיף3(ה) לחוק חומרים מסוכנים, התשנ"ג- 1993 (להלן- חוק חומרים מסוכנים), מקנה למשרד להגנת הסביבה (ולפי לשון החוק- הממונה) סמכות ,רחבה לקבוע תנאים להענקת היתר רעלים ואף להוסיף תנאים לפי הצורך .""הכול על מנת להגן על הסביבה או על בריאות הציבור בהיעדר תקני בנייה ישראלי ים לעניין חומ"ס119 ,המשרד להגנת הסביבה חקר את התקנים הבי ן-לאומי ים הרלוונטי ים ונהלים הנהוגים,בחו"ל ו גיבש באמצעות אגף הביטחון שלו מדריך120 ובו הנחיות לשיפור עמידות ם של מתקני חומ"ס ב רעידות אדמה. המשרד להגנת הסביבה מסר לצוות הביקורת כי הוא ניסה להטמיע באופן מסודר את דרישותיו לחיזוק ם של מתקני חומ"ס ,תחילה בתיקון לחוק ,התכנון והבניה התשכ "ה- 1965 (להלן- )חוק התכנון והבנייה ,אך משלא קודמה חקיקה זאת- גם באמצעות הנחיות מפיקוד העורף למפעלים . ו אולם מאמציו לא נשא ו .פרי ,לפיכך ההנחי ות לחיזוק מתק נים של מפעלי חומ"ס ניתנות באמצעות היתר ה רעלים הניתן למפעל לאחר הקמתו. בשלב ראשון מיפה המשרד להגנת הסביבה את כל המפעלים בעלי היתר רעלים ובחר מהם כ- 300 מפעלים מסכני אוכלוסייה העומדים באמות המידה של דירקטיבת סֶווֶסֹו121 . אלה דורגו על פי רמת המסוכנות שלהם ונקבע להם 116 ,ראו מבקר המדינה,ההיערכות והמוכנות לשעת חירום ( 2015 ), "היערכות התעשייה האז 'רחית לשעת חירום", עמ51 . 117 מבקר המדינה נדרש בעבר לסוגיית מפעלי חומ"ס ועמידותם ברעידות אדמה. ראו מבקר ,המדינה עמידות מבנים ותשתיות ברעידות אדמה- תמונת מצב( , 2011 .) 118 לפי חוק חומרים מסוכנים, התשנ"ג- 1993 , לא יעסוק אדם ברעלים אלא אם כן יש בידו היתר רעלים מ.את הממונה על ידי השר להגנת הסביבה היתר הרעלים ניתן לאחר בדיקת אנשי המקצוע, לרבות ביקור במפעל, בחינת הסיכונים וההערכות למניעתם, וכן קביעת דרישות ותנאים לטיפול בהם, בשגרה ובחירום. 119 תקן413 .אינו חל על מתקנים שיש בהם חומ"ס 120 "מדריך לפתרונות שיפור עמידות למתקני חומרים מסוכנים מפני עומסים סיסמיים", יולי2016 , .המשרד להגנת הסביבה 121 דירקטיבת סֶ ווֶסֹו ( Seveso Directive :) ,מדיניות האיחוד האירופי בכל הנוגע לסיווג אחסון ושימוש בחומרים ובכימיקלים מסוכנים. ההוראה עוסקת בדרכי מניעה, היערכות ותגובה בכל הנוגע לאירועי .חומ"ס 94 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים .סדר לטיפול60 המפעלים הראשונים ברשימה קיבלו הנחיות לחיזוק מתקני חומ"ס באמצעות היתר רעלים בשנת2016 ; עוד40 מפעלים- בשנת2017 ; כ- 100 מפעלים צפויים לקבל את ההנחיות בשנים2018 - 2019, ו- 100 האחרונים בשנים2021 - 2022 . באמצעות ההנחיות האלה המשרד להגנת הסביבה מבקש להבטיח כי בשנים הקרובות תשופר העמידות במסוכנים ביותר מכלל המפעלים המחזיקים חומ"ס. כדי להבטיח את יישומן של ההנחיות יש צורך בביקורות במפעלים אלה, נוסף על התצהירים שחותמים בעלי היתר הרעלים והמתכננים .על ביצוע החיזוקים הנדרשים על פי חוק חומרים מסוכנים, רק הממונה או מי שהסמיך הממונה בכתב רשאי .לערוך ביקורות במפעלים בעלי היתר רעלים, לרבות ביקורת על חיזוק מבנים ואולם לטענת המשרד לה גנת הסביבה, לאגף לחומרים מסוכנים במשרד, בעל הסמכות הבלעדית לערוך ביקורות במפעלים אלה, אין כוח אדם הדרוש לכך122 . ,מפעלים שיש בהם חומ"ס עלולים לסכן את הסביבה ואת האוכלוסייה לא כל שכן ברעידת אדמה, אז עלולים נזקיהם הסביבתיים של המפעלים הללו לחייב הקצאת משאבים רב ים לטיפול בהם על חשבון הטיפול בנפגעים. על המשרד להגנת הסביבה לבחון את השימוש הנעשה בכוח האדם הקיים לאכיפת הנחיותיו בתחום רעידות האדמה, ולחלופין לשקול הסמכת גורמים נוספים במשרד שיוכלו לקיים ביקורות בתחום זה במפעלי .חומ"ס בתשובה שמסר המשרד להגנת הסביבה למשרד מבקר המדינה במאי2018 צוין כי"המשרד מסכים כי נדרש כוח אדם גדול יותר לביצוע משימות הפיקוח , אולם העיסוק בחומרים מסוכנים ,בשל הסיכון הקיים מהם ,דורש פיקוח באמצעות כוח אדם בעל מומחיות וידע מתאים ועל כך לא ניתן להתפשר . ככלל ,רכזי חומרים מסוכנים הם אנשי המקצוע במשרד שביכולתם לבצע בקרה כנדרש בתחום זה ". המשרד הוסיף כי הוראות התקשי"ר אוסרות על שיבוץ עובד במשרה אשר אינה תואמת את תיאור התפקיד המאושר שלו, והמפקחים .נדרשים להיות עובדי ציבור אשר ניתן להסמיכם בסמכויות פיקוח ואכיפה המשרד להגנת הסביבה ציין כי חסרים לו תקנ ים רבים בתחום הפיקוח, ועל כן .פנה בנושא זה למשרד האוצר 122 אף שאגף ביטחון במשרד הגדיר הנחיות לחיזוק תשתיות של חומ"ס, אין לו הסמכה לביצוע .ביקורות במפעלים מסוכנים אשר אינם בסמכותו הבלעדית של האגף לחומרים מסוכנים מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 95 ההנחיות לחיזוק מתקנים של מפעלי חומ"ס ניתנות באמצעות היתר הרעלים, הניתן למפעל לאחר הקמתו ,ולא בשלב התכנון של המפעל משרד מבקר המדינה מעיר למשרד להגנת הסביבה כי הסמכויות הנרחבות שניתנו לו מתוקף חוק חומרים מסוכנים , להטיל מגבלות והנחיות על מפעלים המחזיקים חומ"ס, אינן יכולות להישאר ללא יכולת אכיפה של המגבלות וההנחיות האלה. על המשרד לפעול מול כל הגורמים ,הרלוונטיים, לרבות משרד האוצר, ועדות השרים הרלוונטיות וועדת ההיגוי כדי לקדם את יכולות האכיפה .של המשרד כדי שבעלי המפעלים יוכלו לאמוד כראוי את עלויות הקמתו של מפעל או הרחבתו, הנחיות ההיערכות של המשרד להגנת הסביבה צריכות ל הינתן למפעלים עוד בשלב תכנונו של המפעל או הרחבתו. מתן הנחיות אלה בשלב היתר הרעלים, לאחר שהמפעל הוקם או הורחב, מחייב את בעלי המפעלים .בהוצאות נוספות שלא צפו בשלב התכנון על המשרד להגנת הסביבה, בשיתוף ועדת ההיגוי ומינהל התכנון, לשקול הטמעת הנחיות אלה לשם יישומן כבר בשלבי תכנונם של מפעלי חומ"ס ולמצוא את הדרכים היעילות ביותר לכך, לרבות באמצעות חקיקה או .תקנות ייעודיות בתשובה שמסר מינהל התכנון למשרד מבקר המדינה במאי2018 צוין כי הוא תומך בהמלצה ו לפיה יש לגבש הנחיות ברורות וקבועות מראש ולהביאן לידיעת המתכנן עם כל המידע הנדרש בשלב מוקדם של תכנון המפעל. אם יוכנו הנחיות כאמור, מוסדות התכנון י פנו את המתכנן או את מבקש המידע לאותן הנחיות של המ שרד להגנת הסביבה לצורך הטמעתו בשלבי התכנון המוקדמים. זאת, אם ידוע למתכנן כבר בשלבים אלה כי מדובר במפעל שעתיד להכיל חומ "ס והוא מודיע על כך למוסד התכנון. יצוין כי מתכנן או בעל מפעל אינו נדרש לתיווך של מוסד התכנון על מנת לקבל מידע רלוונטי מהמשרד להגנת הסביבה.בכל עת, גם בלי שהחל בהליך תכנוני כלשהו המשרד להגנת הסביבה מסר בתשובתו כי הוא מסכים עם ממצאי הדוח ורואה יתרון בהטמעת ההנחיות כבר בשלבי התכנון הראשוניים. לצורך כך חיוני לקבוע תקן בנייה למתקנים המחזיקים חומ"ס ולחייב עמידה בו כבר בשלבים המוקדמים של התכנון. עו ד ציין המשרד כי בינואר2014, "במסגרת דיון ועדת השרים לעניין מוכנות הזירה האזרחית למצבי חירום, החליטה הועדה בראשות השר להגנת העורף, להטיל על שר הבינוי והשיכון 'לגבש ,באמצעות מכון התקנים הישראלי ,תקן ישראלי ,אחד או יותר ,לחיזוק מבנים קיימים תוך מתן מענה לסיווגים ולייעודי מבנים שונים לרבות מוסדות ציבור ,מבני מגורים ומתקני 'תשתית. ...בהמשך להחלטה זו פנה המשרד [להגנת הסביבה] לוועדת ההיגוי ."וכן למכון התקנים לצורך קידום תקינה כאמור, אולם תקן זה לא קודם 96 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים מן הראוי כי תכנון על פי הנחיות אלה יבוצע בשלב מוקדם ככל ה .אפשר חוק התכנון והבנייה מטי ל על המתכנן לתכנן על פי ת"י413 אולם י בה עדר התייחסות בתקן זה למפעלי חומ "ס יש לשקול להפנות את המתכננים ,במסגרת חוק ,זה להנחיות .הרלוונטיות נוכח החשיבות של תקנים ייעודיים מחייבים לעמידות מתקני חומ"ס ברעידות אדמה והזמן הרב שחלף מיו ם קבלת ההחלטה (ינואר2014 ), על המשרד להגנת .הסביבה לשוב ולהעלות נושא זה לפני הגורמים הרלוונטיים היעדר הכוונה מרכזית לביצוע עבודות חיזוק במסמך מדיניות שהגישו אנשי אקדמיה למטה לביטחון לאומי123 הוצע להקים ועדה מקצועית להובלת שדרוגם וחיזוקם של מבנים, מבחינת המדיניות ומן הבחינה ההנדסית, וכן להקים מינהלה שתפעל על פי הנחיותיה של הוועדה ותשמש גוף מבצע. מטרת ההצעה הייתה לתת מענה אפקטיבי לחסמים הקיימים ולקדם את קצב הטיפול במבנים קיימים מול האיום הסיסמי , על בסיס תיעדוף יעיל ובאמצעות טכנולוגיות חיזוק מודרניות אשר להן יחס עלות- תועלת גבוה, לשם הפחתת מספר הנפגעים באירוע רעידת אדמה ושיפור התפקוד .המשקי לאחר הרעידה כאמור, נת "י נדרשה לגבש מתווה לבדיקת גשרים ולחיזוקם ולהכשיר לכך מהנדסים. משרד החינוך ומשרד הבריא ות נדרשו גם הם לגבש נוהלי עבודה והנחיות לחיזוק המבנים שבאחריותם. בעדכון ששלח משרד החינוך ליו"ר הוועדה לענייני ביקורת המדינה בכנסת בשנת2015 הוא ציין כי בכוונתו לפעול :להקמת גוף אקדמי הנדסי לחיזוק מבנים, וכי מניסיונו בחיזוק מבני חינוך "מדובר בפרויקט מורכב ה נדסית, שאבן הנגף העיקרית לקידומו היא חוסר הידע ההנדסי וחוסר הניסיון בתחום שדרוג מבנים קיימים כנגד רעידות אדמה, תחום שאינו מפותח דיו בעולם ככלל, ובישראל בפרט. לכן בניית בסיס ידע והטמעתו בקרב המהנדסים המתכננים, הקבלנים ושאר הגורמים המקצועיים, תוך אספקת תמיכה ניהולית ומקצועית מתאימה, הוא הבסיס להצלחת הפרויקט ביעילות ובפרק זמן קצר. על כן יש להקים גוף מקצועי אשר יורכב ממספר מומחים בתחום, לצד גוף ניהולי, וגוף ביקורת, אשר מטרתם תהיה קידום יעיל של הפרויקט מבחינה מקצועית וניהולית". במועד סיום הביקורת היה למשרד החינו ך מאגר יועצים שעימם התקשר לצורך סיוע בביצוע חיזוק לבתי ספר. ואולם היוזמה של משרד החינוך לא תורגמה להקמתו של מאגר יועצים ארצי המשותף לכל המשרדים וגופי התשתית. כפי שפורט בהרחבה בדוח זה, היעדר הנהלים והחוסר של גורמי המקצוע בידע הנדרש לשם ביצוע עבודות החיזוק ש ל .התשתיות השונות הביאו לעיכובים משמעותיים בביצוע עבודות החיזוק 123 נייר מדיניות: "הקמת גוף לקידום טיפול בשדרוג/ חיזוק מבנים לרעידות אדמה", פרופסור ערן פייטל .סון מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 97 לא הוקם מערך הנדסי ולוגיסטי להנעת פרו יקט ה חיזוק של מבני ציבור , וכל משרד ממשלתי נאלץ לקדם את ה פרוי קט בעצמו . פעילות עצמאית זו של כל משרד עיכבה מאוד את ביצוע העבודות והביאה לידי הקפאת התקציבים הייעוד ים י ממשלת ישראל החליטה על חיזוקם של מבני ציבור כגון בתי חולים ומוסדות חינוך, מפני רעידות אדמה ואף הקצתה לכך תקציבים ייעודים נכבדים. ואולם לתקציבים לא נלוו מערך הנדסי ולוגיסטי, כמו מינהלה הנדסית לה נעת פרויקט החיזוק. לפיכך נאלץ כל אחד מגורמי התשתית הרלוונטיים לפנות בעצמו לגורמי מקצוע חיצוניים שיגבשו עבורו הנחיות ונוהלי עבודה, להכשיר מהנדסים ובעלי מקצוע אחרים לשם החיזוק בפועל, ולהנחות- לפי הצורך- .את הרשות המקומית בביצוע החיזוק הפעילות העצמאית הזאת של כל משרד עיכבה מאוד את ביצוע העבודות והביאה לידי הקפאת התקציבים הייעודים. מאחר שעבודות החיזוק עודן בשלבים ראשוניים, מן הראוי לשקול הקמת מינהלה משותפת לכל המשרדים וגופי התשתית, אשר תרכז את המידע והידע של הגורמים השונים, תלווה את העבודות- התכנון, הוצאת הה יתרים, הפתרונות .הלוגיסטיים, הכשרת המהנדסים והקבלנים והפיקוח על עבודות החיזוק לשם כך אפשר להשתמש ביכולותיו המקצועיות של משרד השיכון ובמסד .הידע שבנה ועדת ההיגוי ציינה בתשובתה כי אפשר שמבחינה ארגונית היה נכון יותר להכשיר מהנדסים וקבלנים, להגדיר נהלים, לגבש תקנים ולהקים מנגנונים, ורק לאחר מכן להתחיל בביצוע עבודות החיזוק. ואולם על מנת שלא לעכב את ביצוע עבודות החיזוק הוחלט להתחיל בביצוע העבודות עם הידע והיכולות .הקיימים ולהשתפר תוך כדי תנועה משרד מבקר המדינה מעיר כי תהליך הלמידה תוך כדי תהליך עבודות החיזוק היה כרוך במשאבים כזמן ועלויות גבוהות אשר ניתן יה ה לצמצמם באמצעות תהליך עבודה מסודר ו מתואם בין הגופים השונים . העיכובים בחיזוק מוסדות הציבור, ובהם מבני החינוך ובתי החולים, התקציבים ,שהוקצו למטרה זו ולא נוצלו תהליך הלימוד המקביל של המשרדים בדבר אפשרויות החיזוק הקיימות והזמן שחלף מעידים כי יש להקים מינהלה משותפת שתתכלל הנדסית את ביצוע עבודות החיזוק בכלל .התשתיות ומבני הציבור חיזוק מבני מגורי ם תמ"א38 תמ"א38 היא תוכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים מפני רעידות אדמה124 . התוכנית אושרה בידי ממשלת ישראל בשנת2005 , כחלק מהיערכות כללית 124 התוכנית כוללת הסדרים תכנוניים לחיזוק המבנים ומסגרת סטטוטורית המאפשרת מתן היתרי .בנייה לתוספות למבנים כעידוד ליזמים לפרויקט החיזוק 98 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים לרעידות אדמה125 . בשנת2006 אימצה החלטת ממשלה425 את המלצותיה של ועדת המנכ"לים שהוקמה בעניין עידוד חיזוקם של מבנים קיימים מפני רעידות אדמה במסגרת יישום תמ"א38 126 . בשנת2010 אמדו משרד השיכון ומינהל התכנון כי יש ברחבי הארץ כ- 810,000 דירות הטעונות חיזוק127 . ואולם ועדת ההיגוי גורסת כי קשה מאוד להסתמך על אומדן זה, שכן אינו מבוסס על מידע רלוונטי מספיק. במסגרת להיערכות נקבע כי יש להיערך להרס כבד של 28,000 בניינים ולהרס קל ובינוני של290,000 .בניינים, מרביתם עם נזק קל מאד תמ"א38 )מבוססת על השתת עבודות החיזוק של מבני המגורים (ביצוע ומימון על יז מים ועל השוק הפרטי, באמצעות מתן זכויות בנייה נלוות. ייחודיותה נעוצה בכדאיות הכלכלית שביישומה. ואולם כבר עם גיבושה של תמ"א38 הוכר כי אין בה די להבטחת חיזוקם של מבנים, וכי בד בבד עם יישומה יש לפעול לגיבושם של הסדרים כלכליים משלימים, לרבות הסדרי מימון לחיזוק מבנים באזורי פריפריה (שיהיה קשה למצוא בהם מימון לחיזוק בשל ערכי קרקע .נמוכים והיעדר ביקוש) וחיזוק מבני מגורים שבבעלות חברות משכנות במרוצת השנים חלו בתמ"א38 שינויים שנועדו גם להגביר את האטרקטיביות ,שלה, כגון האפשרות להרוס מבנה קיים ולבנות מבנה חדש תחתיו או .האפשרות להרחבתן של זכויות הבנייה על גג המבנה במהלך השנים התחדדה ההכרה כי גם לאחר השינויים המיטיבים עם ציבור היזמים שנוספו לתמ"א38 , היא אינה מממשת את ייעודה הראשי לסייע בחיזוקם של מבני מגורים, שכן היא יוצרת תיעדוף אך ורק לפי ערכי קרקע, ודווקא האזורים .הסמוכים לקו השבר אינם מטופלים, בגלל היעדר כדאיות כלכלית הטענה העיקרית נגד תמ"א38 היא כי היא הפכה לכלי להתחדשות עירונית במרכזה של המדינה במקום כלי לחיזוק מבנים באזורים המסוכנים. כמו כן היא אינה שוויונית בצורה קיצונית, כיוון שהיא מיטיבה עם בעלי נכסים באזור ים שערכי הקרקע בהם גבוהים, ואינה ממלאת את הצורך בחיזוק מבנים באזורים שאין בהם כדאיות כלכלית. מבקר המדינה התריע אף הוא על כך שאמצעי העידוד לחיזוק מבנים המוצעים בתמ"א38 אינם תמריץ מספיק לחיזוק מבנים באזורי הפריפריה128 . 125 החלטת ממשלה3537 /(פש38) מ- 14.4.05 , "תמ"א38 - תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים מפני רעידות אדמה", אשר נתנה תו.קף של החלטת ממשלה להחלטת ועדת השרים 126 במסגרת ההחלטה הוחלט, בין השאר, על קידום תיקוני חקיקה הנדרשים לקידום תוכנית המתאר. כן נקבע כי הסוגיות התקציביות הנובעות מהמלצתה של ועדת השרים (הקצאת10 מיליארד ש"ח לחיזוק מבני ציבור ו- 200 מיליון ש"ח לחיזוק מבני מגורים , בפריסה ל- 20 )שנה ,תובא להכרעת הממשלה. ראו בעניין זה מבקר המדינה עמידות מבנים ותשתיות ברעידות אדמה- תמונת מצב( " 2011 .) 127 דוח מסכם: "קביעת עקרונות למדרוג תוספת זכויות בנייה כתמריץ לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה- תמונת מצב", משרד השיכון, נובמבר2011 . 128 ,מבקר המדינה דוח שנתי66ג ( 2016 ), "פעולות הממשלה לקידום התחדשות עירונית כצורך 'לאומי", עמ1269 ; וכן עמידות מבנים ותשתיות ברעידות אדמה- תמונת מצב( , 2011 '), עמ 29 . מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 99 בלוח שלהלן מובאים נתונים על מספר המבנים המיועדים לחיזוק לפי חלוקה למחוזות, מספר התוכניות שאושרו ומספר התוכניות שבוצעו בפועל בכל מחוז (הנתונים נכונים לשנת2015 :) לוח 4 :מספר התוכניות שאושרו ומספר התוכניות שבוצעו בכל מחוז ( 2015 *) המחוז מקדם הסיכון הסיסמי** מספר יחידות הדיור המיועדות לחיזוק*** מספר התוכניות )שאושרו (מבנים** ** תל אביב 0.1 417,800 1,481 )מרכז (לרבות חדרה 0.125 552 חיפה 0.2 105,000 521 ירושלים 0.175 106,500 96 ,צפון (לרבות ערי הצפון, בית שאן עכו ונהרי י)ה 0.25 55,900 25 דרום (לרבות אילת ,באר שבע , וערי הדרום וכן אשדוד ואשקלון) 0.25 86,100 105 סה"כ 771,300 2,780 * בשל היעדר נתונים מלאים במשרד השיכון, אין באפשרות משרד מבקר המדינה להציג נתונים בדבר מספר יחידות הדיור שחיזוקן אושר129 . ** בהתאם למפת המקדם הסיסמי לתקן413 . ככל שהמקדם גבוה יותר, כן גבוהה רמת הסיכון של.האזור *** הנתון נכון לשנת2011 , לפי הדוח המסכם "קביעת עקרונות למדרוג תוספת זכויות בנייה כתמריץ לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה- תמונת מצב", משרד השיכון, נובמבר2011 . הנתונים שהוצגו בדוח היו חלקיים, ומכל מקום בשל הזמן שחלף ממועד פרסום הדוח, ייתכן שאינם עדכנ.יים עוד ** ** נכון לסוף שנת2015 130 . מן הלוח עולה שמספר התוכניות שאושרו קטן מאוד יחסית למספרן של יחידות ( הדיור המיועדות לחיזוק, וכי רוב התוכניות שאושרו הן במחוזות תל אביב53% ( מן התוכניות המאושרות), המרכז20% ( ) וחיפה19% .) מחקר האקדמי שבחן את הנעשה ברחבי העולם מצא כי התערבות ממשלתית חיונית להמרצת החיזוק במגזר הפרטי131 . עורכי המחקר סבורים כי מכלל810,000 הדירות המיועדות לחיזוק, כ- 70,000 מצויות באזורי סיכון ועלות חיזוקן תהיה כ- 3 מיליארד ש"ח. בשנת2015 הציגו עורכי המחקר לפני ועדת ההיגוי חבילת 129 ראו עוד בעניין זה בפרק בנושא "מאגר נתוני יישום תמ"א38 ." 130 מינהל ה תכנון, משרד האוצר דו"ח יישום תמ"א38 לשנת2015 , ( ספטמבר2016 ) . 131 מיה נגב, ערן פייטלסון, אהוד סגל, יגאל שוחט, אמנון רייכמן, יפעת ברק-צ'ייני ודניאל זייצ'יק , גיבוש חבילת מדיניות לחיזוק מבני מגורים בפריפריה , ( 2017 ) . 100 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים תמ"א 38 לא השיגה את מטרותיה העיקריות - לקדם משמעותית את חיזוקם של מבני מגורים מפני רעידות אדמה. באזורי הפריפריה , הקרובים לקווי השבר ועל כן מועדים לרעידות אדמה ולנזקים כבדים בעטיין ,תמ"א 38 אינה כדאית כלכלית ולכן כמעט אינה מיושמת מדיניות דיפרנציאלית132, שעיקרה שינוי החלק היחסי של הרכיב הממשלתי133 , הרכיב האזרחי134 וחלקה של הרשות המקומית135, לפי מצבה הסוציו- אקונומי .של כל רשות מקומית בשנת2016 בחנה חברת ייעוץ עבור ועדת ההיגוי את עלות החיזוק והמיגון בבניינים שבהם3 עד6 קומות ש נבנו לפני1980 , בעשרה יישובים הסמוכים לקו בקע ים המלח136 - בסך הכול1,871 ( מבנים36,758 יחידות דיור). אומדן עלות חיזוקם הייתה מ- 2.1 מיליארד ש"ח לחיזוק בתוספת מיגון והרחבת המבנים בידי חברה כלכלית, עד3.3 מיליארד ש"ח לחיזוק בידי יזם. בישיבת ועדת ההיגוי שהתקיימ ה במאי2016 הוצע להקצות2.5 מיליארד ש"ח למשך עשר שנים לחיזוק מבני מגורים, לפי מודל שייבחר. ואולם לפי עדכון שהעבירה ועדת ההיגוי לצוות הביקורת בפברואר2018 , תוכנית זו לא קודמה לכדי הצעת ממשלה .וממילא לא תוקצבה בתשובת משרד השיכון צוין כי אגף שיקום שכונות תקצ ב פרויקטים של תמ"א 38 באזורי שיקום שאין בהם כדאיות כלכלית בסך כולל של110 .מיליון ש"ח לאחר יותר מעשור מאז אושרה תמ"א38 , היא לא השיגה את מטרתה העיקרית- לקדם משמעותית את חיזוקם של מבני מגורים מפני רעידות אדמה. עד סוף שנת2015 אושר חיזוקם של2,780 מבני מגו ,רים בלבד רובם באזורי הביקוש, ואילו באזורי הפריפריה, הקרובים לקווי השבר ועל כן מועדים לרעידות אדמה ולנזקים כבדים בעטיין, תמ"א38 אינה כדאית כלכלית ולכן כמעט אינה מיושמת. נוכח זאת על הממשלה לפעול ללא דיחוי למיפוי מלא של אזורים אלה ולבחון שיטות לעידוד חיזוקם של מבני מגורים באזורים אלה שתמ"א38 אינה ישימה בהם משיקולי כדאיות .כלכלית, כגון סבסוד צולב בין פרויקטים במרכז לפרויקטים בפריפריה כמו כן עליה לבחון אימוץ שיטות מתקדמות שיאפשרו שרידות גבוהה של המבנים בעת רעידת אדמה וימנעו פגיעה בחיי אדם ואת כדאיותן .הכלכלית פעילות משרד השיכון באזורים אלה היא טיפה בים, והיא אינה עונה על הצורך הנרחב בחיזוק בנייני מגורים באזורי הפריפריה הסמוכים .לקווי השבר 132 חבילה זו כוללת חיוב חיזוק בחקיקה; מיפוי מבנים; בדיקה הנדסית ;בידי גורם ציבורי או סבסודו מיפוי סיכונים; קביעת תקנים, לרבות לחיזוק חלקי; אישור טכנולוגיות חיזוק שונות; והכשרת .מהנדסים 133 הכוונה למאמץ ממשלתי בהובלת משרד השיכון תוך הקמת מינהלות שכונתיות, הקמה של קרן ייעודית, רישום הערת אזהרה בטאבו למבנים שלא יחוזקו, דרי שת השתתפות של הבעלים לפי מעמדם הסוציו- .אקונומי, ומתן משכנתאות בערבות מדינה 134 חיוב בעלי הדירות בחיזוק, מתן תמריצים וסובסידיות לצד אמצעי אכיפה והרתעה. הכנת חוזים לדוגמה, סיוע של חברות עירוניות, תמריצים כגון הפחתת ארנונה, הוזלת ביטוח, מיסוי ומשכנתאות בערבות .מדינה 135 ניהול הפרויקט בידי החברה הכלכלית המקומית תוך מתן סיוע של הממשלה ברשויות מקומיות .חלשות 136 ,בית שאן, טבריה, צפת, קצרין, קריית שמונה, חצור הגלילית, ראש פינה, עפולה, מגדל העמק .אילת מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 101 מאגר נתוני יישום תמ"א38 משנת2016 מְר כז משרד השיכון את המידע והנתונים בדבר יישום תמ"א38 ברחבי הארץ באמצעות מערכת ממוחשבת ייעודית שהקים למטרה זו, המרכזת נתונים המתקבלים מוועדות מקומיות לתכנון ולבנייה מכל רחבי הארץ137 . בשנת 2017 גיבש המשרד דוח המתבסס על הנתונים שנאספו על ידיו לשנים2005 - 2016. ואולם זמן קצר לאחר פרסום הדוח התברר כי הוא לוקה בחסר138 ואינו משקף נכונה את המציאות. חרף העובדה שחלפ ו שנתיים ויותר מאז יזם משרד השיכון הקמתה של המערכת הממוחשבת לשם איסוף הנתונים, עד מועד סיום הביקורת, פברואר2018 ., אין בידי משרד השיכון נתונים אלה מיפוי יישומן של ותה כניות וההחלטות הממשלתיות מסייע בהערכת יעילות ן של ,התוכניות לצורך קבלת החלטות מושכלות על היקף המשאבים שיש להקצות ל המשך מימושן או על פעולות שיש לנקוט כדי לייעל את ביצוע התוכניות או לשפרן .היעדר תמונת מצב מלאה ועדכנית של יישום תמ "א38 פוגע אפוא בהמשך יישומה, מונע את בחינתן של פעולות אחרות שאפשר לנקוט לצורך חיזוקם של אזורים שונים בארץ ועשוי להביא לידי הקצאה לא יעילה של משאבים . בידי משרד השיכון אין נתונים עדכניים ורלוונטיים על ו הת כניות ועל מספר ה בניינים ו יחידות הדיור ש בכל ת ו כנית ו מדיניות ו ת סס ו מב על נתונים שנאספו ב- 2011 .על משרד השיכון לגבש מאגר נתונים עדכני שיאפשר הקצאה מושכלת ויעילה של תקציב החיז וק. בתשובת משרד השיכון צוין כי בימים אלו משלים המשרד את איתור מרביתם של הבקשות וההיתרים מכוח תמ"א38 , וכי הוא נמצא בשלב אימות הנתונים .מול הרשויות המקומיות עצמן אי- הקמתה של קרן הלוואות למימון פרויקטים של תמ"א38 חששם של הבנקים ללוות פרויקטים מסוג תמ"א38 הביא לתמחור יתר של הסיכון בפרויקטים מסוג זה, שבעטיו התייקרו הפרויקטים והיזמים התקשו בגיוס מימון עבורם. כדי לצמצם את הסיכון של הבנקים החליטה הממשלה ביולי 2013 139 על הקמתה של קרן להלוואות מדינה לפרויקטים של חיזוק בתים 137 סעיף23 לתמ"א38 קובע כי מוסדות התכנון מוסמכים להתאים את הור אות תמ"א38 לתנאים הייחודים של יישוב או חלקים ממנו, ולקבוע בהתאם כי יחולו בתחום היישוב רק חלק מהוראות התוכנית או לקבוע הוראות שונות מהקבוע בתמ"א בנושא שטחי הבנייה, יחידות דיור, גובה .בנייה, קווי בניין, עיצוב אדריכלי ותקני חניה 138 משרד השיכון ציין בתשובתו כי מצא חוסר אחידות במבנה הנתונים בין הוועדות המקומיות וכי .בחלק מהנתונים שהתקבלו היה חסר מידע רלוונטי 139 החלטת ממשלה551 /(דר17) מ- 14.7.13 , "קידום פעילות הממשלה והמגזר הפרטי לחזוק מבנים ."מפני רעידות אדמה 102 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים משותפים במסגרת תמ"א38, ונקבע כי תקציבה של הקרן לשנת2013 יהיה102 .מיליון ש"ח. עד מועד סיום הביקורת לא הוקמה הקרן האמורה לעיל אגף התקציבים השיב לעניין זה כי ברבות השנים, בזכות הבנה טובה יותר של אופי הפרויקטים והסיכונים הגלומים בהם, פחת מרכיב הסיכון שאמדו הבנקים באשראי ליזמים וכי עם הסרתו של חסם ז .ה, התייתר הצורך בקרן משרד מבקר המדינה מעיר לאגף התקציבים כי כל עוד לא שונתה החלטת הממשלה ,הוא אינו יכול להחליט על דעת עצמו על ה י עדר ,נחיצות הקרן בייחוד נוכח העובדה שחלפו חמש שנים בלבד ממועד קבלת החלטת הממשלה. זאת ועוד, באזורים הקרובים לקו השבר ומרוחקים ממרכז הארץ קיים כאמור .סיכון גבוה לרעידות אדמה חזקות אשר משפיע על כדאיות הפרויקט ליזמים לפיכך, מספר הפרויקטים לחיזוק מבני מגורים באזורים אלה נמוך בהרבה .ממספרם בשאר חלקי הארץ על משרד האוצר ומשרד השיכון לבחון כלי ם למימון פרויקטים של חיזוק מבנים לפי תמ"א38 , בייחוד פרויקטים באזורי פריפריה הקרובים לקווי .השבר שבהם אין כוחות השוק מאפשרים חיזוק, משום שאינו רווחי ליזמים על משרדים אלה לבחון האם מתן הלוואות מדינה ליזמים לשם מימון פרויקטים לחיזוק מבנים יסייע להעלות את מספ רם של הפרויקטים .באזורים אלה השתתפותו של משרד השיכון בחיזוק בנייני מגורים בדיור הציבורי ובאזורי שיקום החלטת ממשלה551 מ- 2013 (להלן- החלטה551 ) קבעה כי כל הפרויקטים לשיפוץ בתים משותפים בבעלות פרטית שמשרד השיכון תומך בהם או מבצע אותם בעצמו יכללו חיזוק של.מבנים מפני רעידות אדמה בדיון שנערך בוועדת ההיגוי בדצמבר2017 והוצגו בו נתוני השנים 2012 עד 2016 ,מסרה נציגת משרד השיכון כי המשרד מתכנן פיילוט לחיזוק מבנים באמצעות מרסנים140 .בשכונת שיקום באילת עוד מסרה כי בשנים2012 עד 2015 חוזקו 28 מבנים של עמידר ,החברה הלאומית לשיכון בישראל בע "מ141 (להלן- עמידר ), בעלות של60 מיליון ש "ח (כ- 100,000 ש "ח ליחידת דיור , שרובן מושכרות .) נוסף על כך, בשנים2014 - 2015 חוזקו כ- 85 מבנים באזורי שיקום , בעלות של110 מיליון ש "ח (כ- 20,000 עד 100,000 ש "ח ליחידת )דיור . בשנת2016 הוקצה תקציב בגובה 60 מיליון ש "ח (כמחצית תקציבו של האגף 140 התקנים אשר מפחיתים את מעבר האנרגייה מגלי רעידת ה .אדמה למבנה 141 .עמידר היא חברה ממשלתית לדיור ציבורי. בבעלותה עשרות אלפי דירות ברחבי הארץ מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 103 לשיקום שכונות) לחיזוק מבנים ב שש רשויות מקומיות השוכנות לאורך קו השבר142 . בשנת2016 קיבלה הממשלה החלטה שסייגה את החלטה551 והותירה את האפשרות לביצוע עבודות חיזוק, במסגרת העבודות לשיפוץ בתים מ ,שותפים לשיקול דעתו של משרד השיכון143 . ועדת ההיגוי ציינה כי שינויה של החלטה 551 תפגע באוכלוסיות החלשות המתגוררות במבנים האמורים, ולמעשה ממשלת ישראל "מוציאה את עצמה מן הכלל ואומרת שאין צורך בחיזוק מבנים". ועדת ההיגוי הביעה חשש כי ההחלטה תוציא את הרוח ממפרשיה של תמ"א38 .משרד השיכון, לעומתה, גר ס כי חיזוק בכל הפרויקטים במסגרת פעילותו של האגף לשיקום שכונות יצמצם את מספר הפרויקטים שיבצע המשרד, בגלל עלותו הגבוהה של החיזוק. לפיכך קבע המשרד אמות מידה ל סוג הסיוע שייתן האגף לשיקום שכונות במסגרת העבודות לשיפוץ בתים משותפים ,לפי מאפייניו הייחודים של היישו ב, לרבות קרבתו לקווי השבר144 . מנתונים שהעביר משרד האוצר למשרד מבקר המדינה עולה כי משנת2016 קטן התקציב שהוקצה לחיזוקם של מבני מגורים באזורי שיקום, בעוד תקציבם ,של פרויקטים אחרים גדל. כפועל יוצא, וכפי שעולה מנתונים של משרד השיכון מספרן של יחידות הדיור שחוזקו בשנים אלה הוא כמחצית ממספרן בשנת 2015 . להלן פירוט התקציבים שניתנו בשנים2014 - 2017 לפרויקטים בשיקום :השכונות לוח 5 : תקציב שיקום שכונות2014 עד 2017 * השנה התקציב לפרויקטים של חיזוק מבנים לרעידות אדמה התקציב לפרויקטים בשיקום שכונות שאינם כוללים חיזוק מבנים לרעידות אדמה 2014 60 מיליון ש"ח 2015 121.6 מיליון ש"ח 11 מיליון ש"ח 2016 72.9 מיליון ש"ח 106 מיליון ש"ח 2017 70.9 מיליון ש"ח 150 מיליון ש"ח * בהתאם לנתונים שהעביר אגף התקציבים.למשרד מבקר המדינה בשנת2018 הוקצו150 מיליון ש"ח למיגון מבנים מפני טילים ו- 50 מיליון ש"ח .לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה150 מיליון ש"ח נוספים הוקצו לפרויקטים 142 .אילת, צפת, טבריה, בית שאן, חצור הגלילית וקריית שמונה 143 החלטת ממשלה1824 /(דר83 ) מתאריך11.8.16 , "קידום פעילות הממשלה והמגזר הפרטי לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה- ."תיקון החלטת ממשלה 144 למשרד השיכון כמה מסלולי סיוע שהוא בוחר מהם לפי מאפייני היישוב: חיזוק מבנים מפני ;רעידות אדמה; שיפוץ מעטפת וסביבה של בניינים ללא חיזוק; שיפוץ תשתיות ציבוריות תומכות סיוע בהקמה או בשיפוץ של תשתיות תומכות התחדשות עירונית לרבות סיוע בה גברת כדאיות ליזמים בפרויקטים של תמ"א38 . 104 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים של שיקום השכונות, אך אין ודאות לגבי אופן חלוקתם בין הפרויקטים השונים של האגף ומה יהיה ההיקף שיוקצה למטרת חיזוק מבנים. על אף התקציבים שהקצה משרד השיכון למטרת חיזוק מבנים בערים על קו השבר, הרי ש הותרת ההחלטה על ביצוע עבודות החיזוק לשיקול דעת המשרד ,וההחלטה על ביצוע פרויקטים לשיקום שכונות בערים אחרות ברחבי הארץ ללא ביצוע עבודות חיזוק, מלמד ות כי הסיכוי שיבוצעו בעתיד באותו מב נה עבודות לחיזוקו במסגרת פרויקט התחדשות עירונית נמוך עד מאוד. בתשובתו ציין משרד השיכון כי האגף לשיקום שכונות ממקד את המאמצים ,והמשאבים לטובת חיזוק מבנים בשישה יישובים הנמצאים על בקע ים המלח וכי האגף רואה חשיבות גדולה בתחום חיזוק המבנים ושם את מרב דגשיו לט .ובת מימוש תוכנית זו ביישובים אלה בתשובה שמסרה עיריית בית שאן למשרד מבקר המדינה במאי2018 היא ציינה כי מרבית המבנים שנבנו בבית שאן לפני שנת1980 אינם עומדים בתקן .הישראלי לרעידות אדמה ויש צורך בחיזוק המבנים בעלי שתי קומות ומעלה להערכת העירייה, קיימים בעיר כ- 160 - 200 מבני מגורים כאמור, הכוללים כ- 2,000 יחידות דיור המחייבים חיזוק יסודי, ואילו שמשרד השיכון חיזק באמצעות חברת עמידר12 מבני מגורים בלבד. ועדת ההיגוי השיבה לעניין זה כי היא התנגדה נחרצות לשינוי החלטה551 , ללא הועיל. עוד הוסיפה הוועדה כי היא מנסה ז ה שנים מספר לשכנע את משרד השיכון ומשרד האוצר להקצות .תקציבים לחיזוק מבני מגורים באזורי הפריפריה, ללא הצלחה יתרה משרד השיכון מופקד הן על שיקום שכונות הן על חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה .תיקון ההחלטה על חיזוק מבנים בשכונות שיקום הביא לידי הסטתו של רוב התקצ .יב השנתי לפרויקטים שאינם עבודות חיזוק לפיכך, במתכונת הנוכחית, ללא איגום משאבים ובהיעדר תמריץ, ספק אם בעתיד יבצע גורם כלשהו, פרטי או ממשלתי, עבודות חיזוק בפרויקטים .אלה ת קינה ומתודולוגיה בחוק התקנים, התשי"ג- 1953 (להלן- חוק התקנים), תקן מוגדר כתיאור תכונותיו של מצרך או כללים טכניים של תהליך עבודה, לרבות הגדרות טכניות . לשר הכלכלה הסמכות להכריז על תקנים ישראליים שנקבעו בוועדות התקינה של מכון התקנים כתקנים רשמיים. חוק התקנים קובע לגבי תקן שהוכרז כרשמי " כי לא ייצר אדם מצרך, שמיפרט שלו נקבע כתקן רשמי, ולא ימכרנו, ולא ייבאו ולא ייצאו, ולא ישתמש בו בכל עבודה שהיא, ולא יבצע עבודה שהכללים מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 105 הטכניים של תהליכה נקבעו כתקן רשמי, אלא אם התאימו המצרך או תהליך העבודה לדרישות התקן הרשמי ". תקן שקבע המכון אך שר הכלכלה לא הכריז עליו כתקן רשמי הוא תקן וולונטרי. יש תקנים וולו נטריים ההופכים למחייבים מכוח חקיקה )(ראשית או משנית (להלן- )תקנים מחייבים . תקני בנייה נחוצים לקביעת אמות מידה לתכנון ולביצוע של האלמנטים השונים בבניין, העומסים ש בהם חייב לעמוד שלד המבנה, איכותם ובטיחותם של החומרים שבהם נעשה שימוש ב בנייה והאופן שבו הם משול בים בה. לתקינה הנוגעת לאיכות מוצרי הבניין יש חשיבות רבה ל בטיחות חיי אדם, וזאת נוכח ה שימוש המתמיד וארוך הטווח שנעשה בהם. למשל, גשרים מתוכננים למשך חיים תיאורטי של כ- 120 שנה ובנייני מגורים שתוכננו למשך חיים תיאורטי של כ- 50 שנה משמשים למגורים תקופות ארוכות פי כמה. רבים מתקני הבנייה הם תקנים מחייבים. הצורך בעדכון תקנים בשנת1975 נכנס לתוקפו תו תקן ישראלי 413 ( להלן- ת"י413) העוסק ב תכנון עמידות ם של .מבנים ברעידות אדמה מטרת ת"י413 היא "לשפר את הסיכוי של :הבניין [שעליו התקן] חל לעמידה נאותה באופן הבא ( 1 )לשפר את סיכויי העמידות ברעידת אדמה בלא סיכון של פגיעה ביציבות הרכיבים הנושאים- ;בעת רעידת אדמה מתונה ( 2 ) לשפר את סיכויי העמידות ברעידת אדמה בלא התמוטטות ובלא סיכון חיי אדם- ."בעת רעידת אדמה חזקה ת"י413 כולל נוסחאות וחישובים לפרמטרים המשפיעים על עמידות מבנים: תאוצת קרקע, קרבה לשבר גיאולוגי או למדרון, ופרמטרים פיזיקליים רבים .אחרים התקן מחייב משנת1980 145 , הטמעתו בקרב מתכננים נמשכה שנים אחדות. ולכן החליטה ועדת ההיגוי כי בניינים ש תוכננו לפני שנה זו ייחשבו בניינים שאינם עומדים בת"י413 ו יש חשש שאינם עמידים ב רעידות אדמה. בשנת1995 עבר ת"י413 רוויזיה משמעותית, ומאז מעדכן מכון התקנים את התקן מדי כמה שנים ומוסיף לו חלקים (סדרות) הנוגעים למבנים הנדסיים שונים שאינם מבני מגורים. עד2017 ,עסק התקן בתכנון מבנים חדשים בלבד ובאותה שנה נוסף לו ת"י413 חלק3, העוסק ב הערכ ה ושיפור של עמידות .בניינים קיימים ברעידות אדמה בעת תכנון של מבנה תוך יישום ת"י413 , על המתכננים לקבל מידע על הסיכון ( הסיסמי תאוצת הקרקע) הצפוי באתר שהמבנה יוקם בו . מידע כאמור מצטבר ממחקרים ,בגיאולוגיה ב גיאופיזיק ה146 ,ב סיסמולוגיה ו ב תחומים,קשורים כגון גיאודטיק ה147 וארכיאולוגיה , ומחישובי הסתברות של הסיכון , על פי מקורות סיסמוגניים שונים. נתונים על סיכונים סיסמיים ו שיטות לניתוח סיכונים אלה נאספים ומתפתחים כל הזמן , ועל פיהם מתעדכנות מעת לעת גם מפות 145 מכוח תקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל- 1970 . 146 .תחום המדע העוסק בתהליכים פיזיים ובתכונות פיזיקליות של כדור הארץ והחלל סביבו 147 תחום במתמטיקה שימושית העוסק במדידה של פני כדור הארץ, מיפוי.והתוויה 106 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים הסיכונים . ת"י413 כולל מפת תאוצות קרקע148 שסורטטה בשנת2001 ובש נת2011 עודכנו בה חישובי הניחות149 . במחקר שהוכן עבור משרד השיכון150 התברר כי מפת התאוצות של ת "י 413 ה אינ עומדת באמות המידה הנהוגות כיום ב מדינות מפותחו ת .ה מודל ששימש להתווייתה ב- 2001 מבוסס על קצבי תנועה נמוכים יחסית הנגזרים מנתונים ,סיסמיים בלבד כמו כן נראה שהמודל מבוסס על אומדן חסר של קצב התרחשותן של רעידות גדולות, המקור הסיסמי בת"י 413 ,מיוצג כמוקד ואילו ב מודלים אחרים הוא מיוצג כ ,קרע ייצוג המתאים יותר ל ישראל לנוכח ממדיה . נציגי מ י נהל התכנון מסרו אף הם דברים דומים . ועדת ההיגוי מסרה בתשובתה כי היא מקדמת פעילות מחקרית בתחום ההיערכות לרעידות אדמה באמצעות פרסום קולות קוראים ו באמצעות משרדי ממשלה שונים , לרבות בשיתוף המכון הגיאולוגי והמכון הגיאופיסי . לאחר שיהיה ביד יה יד ,מידע בפריסה ארצית ת וכל ועדת ההיגוי לפעול עם המכון הגיאולוגי ומכון התקנים לעדכון מפת תאוצות הקרקע בת "י413 . משרד השיכון מסר בתשובתו כי למיטב ידיעתו, המכון הגיאופי ס י והמכון הגיאולוגי משתפים פעולה לעדכון מפת תאוצת הקרקע . עוד ציין המשרד כי בעתיד יקדם את עדכון התקן ב.מכון התקנים ואף יממן פעולה זו אם יהיה צורך המכון הגיאופיסי מסר בתשובתו כי הוא אוסף את המידע הגיאופיסי ככל שהוא מתבקש לעשות כן, אך הוא אינו אחראי לעדכון ת"י413 . מינהל התכנון מסר בתשובתו כי עדכון ת "י413 או מפת תאוצת הקרקע הכלולה בו ו אינ בתחום האחריות והסמכות של .ו מאחר שחלפו שנים רבות מקביעת ת"י413 , יש יסוד סביר להנחה שהפרקטיקות ש שימשו להתווייתה של מפת תאוצות הקרקע בתקן ,אומדות אומדן חסר את הסיכונים באזורים שונים. לפיכך על ועדת ההיגוי משרד השיכון, מינהל התכנון, המכון הגיאולוגי ומכון התקנים לבחון את ,המחקר בתחום רעידות האדמה ולשקול עדכון למפת תאוצות הקרקע אשר יגביר את התאמת תכנונם ש ל מבנים לסיכון ואת בטיחותם .ושרידותם של השוהים בהם משרד מבקר המדינה מעיר למינהל התכנון כי ת"י413 הוא תקן מחייב מפני שמינהל התכנון כלל אותו ב תקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ,)ואגרות ה תש"ל- 1970. לפיכך אם עולה צורך בעדכון התקן, מינהל התכנון .צריך להיות מעורב בכך 148 מפה המראה את תאוצת הקרקע באיזורים שונים. ככל שתאוצת הקרקע גבוהה יותר, יש לתכנן .את הבניין ולבנותו כך שיהיה עמיד ברעידת אדמה חזקה יותר 149 מידת הפחתתה של תאוצת הקרקע מנקודת מוקד רעידת האדמה עד למקום על המפה בו .)מחושבת תאוצת הקרקע (מיקום הבניין 150 פיתוח מודל סיסמו-טקטוני מודולרי לי י שום בהערכה של סיכונים סיסמיים בישראל, אפריל 2014 ., מיכאל דיוויס ואורי דור מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 107 חסרים תשעה תקני בנייה למבנים הנדסיים .חסר תקן לחיזוק מתקני חומרים מסוכנים מחסור בתקנים תקנים למבנים הנדסיים ,מבנים הנדסיים הם קטגוריה כללית של מבנים המקיפה בין השאר מכלי מים מתקני חשמל, צנרת ומכלי חומרים מסוכנים. מבנים הנדסיים נבדלים ממבנים אחרים בתפקודם וברמת הסיכון הנשקפת מהם לסביבתם ולבני אדם השוהים .בהם ועדות התקינה לתכן הבנייה חילקו את תקני התכן לפי מבנים שהתקנים מתייחסים אליהם וקבעו כי יש להכין מערך תקינה למבנים הנדסיים. החל בשנת2006 :התקינו הוועדות תקני תכן למבנים ההנדסיים האלה מערכות מדפי אחסון מפלדה ( 2006 ;)מכלים על הקרקע לאחסון נוזלים ( 2007 ;) מכלים מוגבהים לנוזלים ולגזים ( 2008 ;)צנרת על- קרקעית במתקני תעשייה ( 2008 .) התקנים סומנו כת"י413 חלק2, על כל תת- חלקיו באותה שנה קבעו ועדות התקינה כי נדרשים עוד תשעה תקנים להשלמתו של מערך התקינה ל מבנים .הנדסיים ב מועד סיום הביקורת (פברואר2018 ) ,כעבור תריסר שנים , טרם התחיל ו ועדות התקינה ב תקינה לשבעה מן המבנים ההנדסי ים ,הנותרים ולגבי שני מבנ ים - הוועדות החלו בעבודת הכנה ראשונית, והתקינה צפויה להימשך עוד שנים אחדות. לוח 6 : תקנים עבור מבנים הנדסיים נוספים שוועדות התקינה קבעו בשנת 2006 כי יש להתקין תקנים עבורם ת"י413 תכן ל עמידות ברעידות אדמה : מבנים הנדסיים סטטוס קביעת התקן חלק2.5 מבנים טמונים בקרקע סקירה ראשונית של תקינה בינ"ל2017 חלק2.6 מתקנים לייצור חשמל סקירה ראשונית של תקינה בינ"ל2017 חלק2.7 רציפים ומזחים טרם הוחל חלק2.8 מגדלי תקשורת טרם הוחל חלק2.9 ארובות טרם הוחל חלק2.10מתקני שעשועים טרם הוחל חלק2.11מבנים הידראוליי ם מיוחדים טרם הוחל חלק2.11מבני מטוטלת הפוכה טרם הוחל חלק2.12רכיבים מכניים וחשמליים טרם הוחל 108 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים בשל היעדר תקנים ישראליים לסדרת המבנים ההנדסיים כולה המתכננים נדרשים לתקנים זרים על מנת לתכנן מבנים הנדסיים באופן בטיחותי151 . אולם היעדר תוקף לתקנים זרים בישראל ואי- אחידות בשימוש בתקנים הללו עלולים להקשות על גורמי הבנייה והפיקוח ברשויות המקומיות ובוועדות התכנון את ה בקרה על הת ו כניות המוגשות לאישור ם. משרד מבקר המדינה מעיר למכון התקנים כי עליו לקדם את התקנת התקנים החסרים ,עבור מבנים הנדסיים חדשים וחיזוק מבנים קיימים לרבות באמצעות אימוץ תקינה זרה רלוונטית. תקנים לחיזוק מבנים קיימים ול שיפור עמידות ם ברעידת אדמה בהחלטת ממשלה1623 הוטל על משרדי ממשלה שונים לבחון את מוכנותם .לרעידת אדמה ולפעול לשם מוכנות זאת בגופים שבאחריותם ת"י413 חלק3 שפורסם בשנת2017 152 קובע קריטריונים ושיטות חישוב לקביעת עמידות של מבני מגורים, מבני ציבור ומבני תעשייה קיימים ברעידת אדמה וגישות לשיפור עמידותם של מבנים קיימים ברעידת אדמה. התקן החדש אימץ חלקים ממערכת התקנים האירופית, אבל לדעת מומחים עדיין קיימים בו חוסרים המחייבים את המתכננ ים.להיעזר בהשלמות מתקנים מקיפים יותר נמצא כי ת"י413 חלק3 , העוסק בהערכת עמידות ם של מבנים קיימים ,ובשיפורה אינו חל על מבנים הנדסיים המוזכרים בת"י413 חלק2 , לא על מתקני חומ"ס ולא על גשרים153 . על מכון התקנים לפעול להשלמת ת"י 413 חלק3, כדי שיחול על כלל המבני ם הקיימים. כמו כן יש לשקול לשפר תקן זה כך ש י.יתן מענה מלא לכל האתגרים ההנדסיים שביישומו עיכובים באימוץ תקנים בין- לאומיים בעקבות סדרת החלטות154 של הממשלה שהתקבלו מינואר 2012 שונה חוק התקנים. החוק קובע כי ,בקביעת תקן, יאמץ המכון, ככלל תקנים בין-לאומי ים 151 ."כפי שפורט לעיל בהרחבה בפרק "חיזוק בתי ספר" ובפרק "תחבורה יבשתית 152 תקן זה החליף את תקן2413 משנת2003 . 153 ראו עוד בעניין זה בפרק "מבני."התעשייה" ובפרק "תחבורה יבשתית 154 החלטה4191 של הממשלה ה- 32 ( ": "הגברת התחרותיות והפחתת יוקר המחיה29.1.12 ;) החלטה2118 של הממשלה ה- 33 : "הפחתת הנטל הרגולטורי- דיון בהחלטת ועדת שרים /לענייני חברה וכלכלה מס. חכ39 מיום14.9.14 ( " 22.10.2014), שקבעה כי יש "להט יל על שר הכלכלה לפעול להתאמת התקנים הרשמיים הקיימים בישראל לתקינה הבי ן- לאומית כמפורט בחוק התקנים, התשי"ג- 1953 , להשלים התאמה זו עד יום31.12.2015 , ולוודא שסטיות לאומיות בתקנים אלה, ככל שנמצאו הכרחיות, יתקיימו רק בהתאם לעילות להכרזה על רשמיות של תקן רשמי לפי סעיף8 ."לחוק זה מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 109 או תק נים ה נוהג ים במדינות המפותחות, שכו קיימים תקנים בין- לאומיים שונים המכון רשאי לקבוע תקנים חלופיים, ובלבד שכל תקן שיקבע כאמור יתבסס במלואו על תקן בין-לאומי קיים155 . תכן מבנים במאי2012 החליטה ועדה מרכזית100 156 (להלן- ו"מ100 ) על בחינת תקנים בין-לאומיים לשם אימ וץ בתקני התכן לבניין. בנובמבר אותה שנה החליטה ו"מ 100 על הקמת ועדה מנחה לאימוץ תקנים אירופים, משום שהמשאבים הכספיים הנדרשים לתחזוקת תקנים ישראליים מקוריים מוגבלים ומשום שעקרונות :הנדסיים פועלים באופן דומה בכל מקום. עוד קבעה ההחלטה כדלהלן (א) חבילת התקנים האירופית בתחום התכן תאומץ כולה בשני שלבים, לפי היקף הנספחים הלאומיים157 המתחייבים בכל תקן היקף קטן בשלב א', היקף ;'גדול בשלב ב (ב) לתקנים המאומצים יוכנו נספחים לאומיים למאפיינים פיזיים ייחודיים של ישראל כגון רוח, קרקע ורעידות אדמה, כמו שנעשה במדינות ;אירופה (ג .) ועדות התקינה ימשיכו בתחזוקת התקנים המקוריים שבתוקף תקני שלב א ' פוצלו לש ניים :תחילה יאומצו תק נים העוסקים במבני בטון מזוין (מכון התקנים מעריך כי אימוצם יסתיים בשנת 2019 ) ובהמשך תקנים העוסקים במבני פלדה. מכון התקנים מסר בתשובתו לגבי אימוץ תקנים אירופיים הנוגעים לתכן לבניין כי במהלך העבודה על שלב א' החליטו ועדות התקינה כי יש להכין נספח לאומי גם לגבי חלק מהנושאים שנמצאים בשלב א' של מתווה העבודה, כגון תקנים למבנים מבטון מזוין. היקף הנספחים הלאומיים א ו מנם קטן בהשוואה לנספחים הלאומיים שיהיה צורך להכין עבור הנושאים שיטופלו בשלב ב' , אך .עובדה זו מאיטה את קצב העבודה נמצא כי גם לאחר חמש שנים מקבלת החלטות הממשלה טרם סיים מכון ,התקנים את שלב א' באימוץ התקנים האירופיים לתקני התכן בבנייה הרלוונטיים גם לרעידות אדמה. משרד מבקר המדינה מעיר למכון התקנים כי עליו לזרז את אימוץ התקנים הבין- לאומיים כלשונם מלבד נושאים המחייבים שינוי לאומי, לקצר את לוח הזמנים לאימוץ סטנדרטים עדכניים ולחסוך בכך משאבים בתחזוקת תקנים ישנים קיימים עד אימוצם של תקנים בין- .לאומיים 155 על העיכובים באימוץ תקנים בין- ,לאומיים ראו מבקר המדינה דוח שנתי68 א( 2017 ) (להלן- דוח68 'א), "תהליך התקינה בישראל", עמ361 - 386 . 156 ועדה מרכזית- כללי התקנים (עיבוד תקנים ישראליים), התשנ"א- 1991 (להלן- ,)כללי התקנים קובעים את תהליך ה תקינה שמנהל מכון התקנים. כללי התקנים קובעים כי הוועד הפועל של המכון יקים את ועדות התקינה המרכזיות לענפי משק שונים ולענפי ייצור שונים במשק, ויקבע את תחום פעולתן ואת הרכבן. ועדה מרכזית100 .עוסקת בתקני בניין 157 נספחים שבהם מובאים שינויים ותוספות הייחודיים לי.)שראל (נקרא גם סטייה לאומית 110 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים תקני חומרים הבטון א הו רכיב חשוב מאוד בחוזקו של מבנה ובעמידותו ברעידות אדמה158 . כמה תקנים ישראליים לשימוש בבטון בבנייה קובעים את הדרישות הטכניות לבטון, למרכיביו ולאופן בדיקתו159 . בדוח68 ( א2017 ) 160 עסק משרד מבקר המדינה בהרחבה בתהליך התקינה של תקנים ל"בטון מובא" ובליקויים בפיקוח על איכות הבטון161. הדוח ציין כי כ- 10% ממפעלי הבטון נכשלים בבדיקות הבטון הטרי, וכי קיים חשש שבחלק מהמקרים הבטון המיוצר בישראל אינו עומד בדרישות התקן הבין- לאומי, שכן הנספחים הלאומיים שנכללו בו מתירים לצמצם את כמות הצמנט בבטון המיוצר בישראל בלי שתיפגע העמידה בתקן .הישראלי, בשל הסטיות הלאומיות שנכללו בו מכון התקנים מסר בתשובתו כי הרוויזיה לאימוץ התקן האירופי לבטון בתרגומו לעברית ובשינויים ובתוספות לאומיים נמצאת בשלבי עבודה מתקדמים לקראת פרסום לביקורת ציבורית. רוויזיה זו התעכבה בשל הצורך שעלה להכנת גיליון תיקון דחוף בנושא אחר של מיני צמנט שאין ניסיון בשימוש בהם בארץ, לייצור בטון המיועד לרכיבים מבניים. לאחר פרסומו של גליון הת י קון בתחילת2018 שבה הוועדה לעבודה על הרוויזיה לאימוץ התקן האירופי לבטון. שימוש בבטון שאינו עומד בתקן הבין-לאו מי עלול להשפיע לרעה על יציבותם של מבנים בעת רעידת אדמה עזה. אימוץ תקנים בין- לאומיים צפוי לשפר את איכות הבטון ואת חוזקו ולתרום למזעור הנזק למבנים בעת רעידת אדמה. לפיכך, על ועדת התקינה לקדם את אימוץ התקן האירופאי .בהקדם האפשרי תקני תכן ,כל תקן, גם תקן תכן מפנה לתקנים ומסמכים מתחומים אחרים המשפיעים עליו ומושפעים ממנו. הדבר נעשה כדי להבטיח את איכות התכן ואת איכות החומרים שייעשה בהם שימוש ולשם האחידות. ההפניה נעשית באמצעות ""סעיף אזכורים .הנמצא בתקן 158 ,ראו ד"ר אדי ליבוביץ (מלווי מחקר: אינג' יונתן קובלב, אינג' ישראל דוד, אינג' מנחם קניסברג ,)ד"ר יוסי רייכמן סקר דרישות תקינה והנחיות תכן של מבנים מבטון מזוין לרעידות אדמה ( 2014). הסקר נעשה בהזמנת משרד השיכון. לדוגמה, תכן סיסמ "י מבוסס על "סיבולות שבכוחן להחזיק מעמד במאמץ ממושך(capacity design) '. בעמ11 - 13 נכתב כי בשלב5 בתכן מבוסס סיבולת "החוזקים הנומינליים בכפיפה, כוחות ציריים, גזירה ופיתול מחושבים תוך הנחה שלחומרים ערכי חוזק אופייני בטווח התחתון, המבוסס על חישוב שרק5% של ,החומרים (פלדה ."בטון וכד') בממוצע יהיו בעלי חוזק נמוך ממנו 159 ת"י466 חלק1 - "חוקת הבטון: עקרונות כללים"; ת"י118 "בטון: דרישות, תפקוד וייצור כולל דרישות לבטון ולמרכיביו, לתהליך הייצור ולתהליך קביעת ההתאמה לתקן"; סדרת ת"י26 - .""שיטות לבדיקת בטון 160 דו ח68א ', עמ' עמ361 עד 386 . 161 שם. מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 111 סעיף602.3 בת"י 413 , העוסק ביסודות הבניין, קובע: "כתוצאה ישירה של רעידת אדמה מוחלשים במקרים רבים קשיחות הקרקע וחוזקה. החלשה זאת חשובה ביותר לצורך תכן יסודות בקרקע לא קוהזית162 (כגון חול, טין, חול עם צרורות)... בחישוב תסבולת הקרקע לקבלת כוח מקסימלי בעת רעידת אדמה משתמשים לכ ל היותר במאמץ מקסימלי... כמפורט בתקן ישראלי ת"י940 , בתנאי שלא חזויה הקטנה בחוזק הקרקע ובקשיחותה". סדרת ת"י940 עוסקת .בהנחיה לתכנון ולביצוע של בדיקות קרקע ובתכן ביסוס מבנים ועדת התקינה לקרקע וביסוס, שהתקינה את ת"י940 , קבעה בשנת2008 כי על התקן לכלול עוד ארבעה חלקים בנושאים שונים שיש להתקין עבורם תקנים163 . ואולם בעשור שחלף מהמלצתה של ועדת התקינה ועד מועד סיום הביקורת לא הותקנו החלקים הנדרשים בסדרת ת"י940 . מן הראוי כי ועדת ההיגוי תבחן את הדרכים לקידום תקינתם של התקנים .החסרים תקנים לא רשמיים לשיפור ההיערכו ת למצבי חירום ולתחזוקה נאותה של מבנים נוסף על ת"י413 (על חלקיו) ותקני בנייה אחרים יש תקנים שאינם רשמיים .העוסקים בשיפור ההיערכות למצבי חירום ובאִפחּות הנזקים שעלולים להיגרם .להלן שני תקנים כאלה תקן לניהול חוסן תפקודי של ארגון ת"י24001 דן במערכות לניהול חוסן תפקודי של ארגון. התקן הותקן בשנת 2007 ועבר רוויזיה שלמה בשנת2011. ה תקן ,אינו מחייב מיועד לארגונים, ,לרבות משרדי ממשלה וגופים ציבוריים השואפים לשפר את יכולתם להתמודד עם מגוון איומים וסכנות )(ובכלל זה רעידות אדמה העלולים לשבש את פעילותם ו גם עם פגיעה ממ שית . במבוא לתקן הוסבר כי יישומו עשוי להגביר את החוסן הלאומי על ידי חיזוק יכולתם של ארגונים המגישים שירותים חיוניים לאזרחים- כגון רשויות מקומיות ומפעלים חיוניים - לה משיך ולפעול בתקופות של .משברים לאומיים מערכת לניהול חוסן תפקודי של ארגון (להלן- מנחת"א )מספקת לארגון ולמשרד הממשלתי שיטה סדורה המאפשרת לו שליטה, בקרה ושיפור מתמיד של החוסן התפקודי באמצעות תכנון, הפעלה, בקרה ושיפור של תהליכים שנועדו, בין היתר לזהות ולסווג איומים על נכסים קריטיי ם של הארגון, לתעדף 162 קֹוהֶזְי ָה– .קשירּות; כוחות משיכה הפועלים בין מולקולות של אותו החומר 163 חלקים בתקן940 שטרם הותקנו: ביסוס כ לונסאות בסלע בקדיחת הקשה; קירות תמך; קירות תמך בקרקע משוריינת; ומיון קרקעות למטרות הנדסה אזרחית- מיון במעבדה ו .מיון חזותי 112 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים אותם ולהיערך למניעת התממשותם או לאפחות חומרתם; ל זהות רכיבים חיוניים שפגיעה בהם תמנע מהארגון למלא את יעדיו ולשפר את ההגנה על אותם רכיבים; לאפשר לארגון להמשיך ו לספק את השירותים והמוצרים החיוניים שבאחריותו, גם לאחר פגיעה קשה או ב;מצב חירום מתמשך להגיב על תרחישי איום וסיכון, אם יתממשו, כדי למזער ככל האפש ר א;ת הפגיעה בנפש וברכוש לאפשר שיקום של נכסי הארגון במקרה של פגיעה קשה במסגרת של לוחות זמנים התואמים את צרכי ו. הפעלת מ נחת"א יוצרת תמונה דינמית של הסיכונים שמולם עומד הארגון ושל האמצעים שבידיו להתמודד ות ימ ע .ם ארגון שבו מוטמעת ומופעלת מנחת"א מפתח יכולות המאפשרו ת לו לצמצם את ממדי הפגיעה, להמשיך לעמוד ביעדיו האסטרטגיים ולשקם את יכולותיו בזמן ובמשאבים מזעריים. משרד ממשלתי או גוף ציבורי המכין עצמו לפי התקן עובר מבדק ומקבל מגוף ה תְעָדָ ה164 - לרבות מכון התקנים - .מסמך המעיד כי עמד בתקן נמצא כי התעדה כאמור לפי ת"י 24001 נעשתה בחברה ממשלתית אחת בלבד העוסקת בחומרים מסוכנים, וחוץ ממנה לא פנה שום משרד ממשלתי או גוף ציבורי .אחר לקבלת התעדה כאמור הגופים ה עוסקים בהכנת ם של ארגונים למקרי חירום ,משתתפים בתרגילים פנימיים ולאומיים אך אינם עוברים התעדה כאמור. בשנת 2017 ביקשה ועדת ההי גוי ממכון התקנים שיתקין תקן הדרכה ליישום ת"י 24001 ,במשרדי ממשלה כדי להקל על משרדי ממשלה להיערך לקבלת התעדה. הכנת התקן הוטלה על ועדת מומחים במכון התקנים . התברר לוועדת ההיגוי כי התקן שוועד ה ת מומחים .דנה בו אינו תקן שנועד להתעדה ועדת ההיגוי הגישה בקשה מתוקנת למכון התקנים ,להתאים את התקן לצרכיה ובינואר2018 .הוחלט להעביר את הנושא לוועדה המרכזית לתקני ניהול ואיכות התעדתם של משרדי הממשלה וגופים ציבוריים לפי ת"י24001 להפעלת מנחת"א בידי גוף התעדה חיצוני עשויה לשפר את מוכנותם להתמודד עם ,תרחישי איום וסיכון ובכלל זה לנקוט את הפעולות הדרושות להמשך תפקודם גם במצבי חירום . ראוי כי ועדת ההיגוי תציע לממשלה לאמץ את .התקן ולהנחות את משרדי הממשלה והגופים הציבוריים לפעול על פיו תקן ל תחזוקת מבנים תחזוקה נכונה של חלקי הבניין המונעת פגיעה ברכיבים הנושאים בבניין עשויה לשמר את מ ידת עמידות ו של בניין ב רעידות אדמה באופן הקרוב ביותר למידת עמידותו כ.שהיה חדש פעולות תחזוקה בבניין מיועדות לשמור גם על תפקודו התקין של הבניין, על בריאותם ובטיחותם של השוהים בו והחולפים על ידו, על 164 גוף התעדה מוסמך (על ידי ארגוני הסמכה לאומיים או בין- ,לאומיים) לבצע בחינה, ביקורת בדיקות, מדידות וכיולים נאותים בהתאם לתקנים, למפרטים או למסמכי ייחוס אחרים. בהתאם .רשאי גוף זה להנפיק ללקוחותיו תעודה המעידה שהלקוח פועל לפי התקנים החלים עליו מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 113 חזותו ועל ערכו. בשנת2002 הותקן ת"י1525 חלק1 ניהול תחזוקת ב :ניינים רכיבים וגימור, הקובע סדר פעולות תחזוקה שוטפות ותקופתיות לבניינים. תקן זה הוא תקן וולונטרי. התקן חל על תחזוקת הרכיבים, הגימור והסביבה הקרובה של בנייני מגורים ושל בניינים בעלי ייעוד מעורב, רכוש פרטי ורכוש משותף . התקן מחייב תיקונם של כל הליקויים בבניי ן בידי בעלי מקצוע מיומנים, על פי .כללי המקצוע ולפי תוכנית שיתווה מהנדס משרד השיכון מסר במאי2018 בתשובתו כי הוא מיישם את התקנים הישראליים העוסקים בתחזוקת מבנים בכל הנוגע למבנים שהוא אחראי להם, אך אין .בסמכותו לאכוף יישום תקנים וולונטריים על גופים אחרים נוס ף על כך , אגף תורת הבני י ה ופיתוח הנדסי במשרד השיכון מקדם הכנת מדריך ל" תכנון מוטה תחזוקה" שישמש מדריך מקצועי למתכנני מבנים, במטרה להגביר את מודעות ם בעת תכנון המבנה לתחזוקתו לאורך השנים. המדריך יופץ לציבור בחודשים .הקרובים מער ך ה התר ע ה רעידת אדמה היא תופעה שהמדע טרם מצא דרך לחזות את מוקדה, את עוצמתה ואת מועד התרחשותה. תכליתו של ת"י413 היא הנחייתם של מתכנני המבנים לתכנן בניינים כך שבעת רעידת אדמה יוכלו השוהים בהם להימלט .מהם. התקן אינו מבטיח שהבניין לא יקרוס ברעידת אדמה או שיוסיף לתפקד ב שנים האחרונות פותחו טכנולוגיות שבכוחן להתריע על רעידת אדמה שניות מספר לפני הגעתם של גלי ההרס165 . נוכח קרבתם הגיאוגרפית של יישובים ותשתיות קריטיות לשברים פעילים שצפויה בהם רעידת אדמה, צפוי שיחלפו שניות אחדות מרגע גילוי רעידת האדמה והפצת ההתרעה עליה ועד להתרחש ותם של גלי הרעידה ההרסניים. למרות הזמן הקצר להתרעה166 , תכליתה של מערכת ההתרעה היא להודיע לאזרחים כי מתרחשת רעידת אדמה מעוצמה מסוימת כדי .שיתפנו ממבנים במהירות האפשרית מערכת תרועה החלטת ממשלה4738 משנת2012 (להלן- החלטה4738) בעניין הקמת ה של מערכת התרעה קצ רת מועד לרעידת אדמה ולצונאמי קבעה כי תוקם מערכת לאומית שתזהה רעידות אדמה באמצעות תחנות סייסמיות שימוקמו ברחבי 165 בזמן רעידת אדמה קיימות תנודות מהירות שאינן גורמות לנזק (המכונות גליP ) ותנודות איטיות יותר אך בעלות פוטנציאל גדול יותר לגרימת נזק (המכונות גליS ). הטכנולוגיות מבוססות על זיהוי קיומם של גליP ומתן התרעה על הגעתם של גליS . זמן ההתרעה תלוי במרחק הגלאי מהמוק.ד, במהירות התגובה של המערכת ובאיכותה של מערכת התרעה 166 .גם אחרי הגעתם של הגלים ההרסניים יש עוד שניות מספר עד שהבניין מאבד את יציבותו 114 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים אף על פי שחלפו שנים מספר מהמועד שנקבע לכך ,טרם הושלמה הקמתה של מערכת לאומית לזיהוי רעידות אדמה ו התרעה עליהן הארץ, חלקם בסמיכות להעתקים167 גיאולוגיים פעילים, ותתריע עליהן מבעוד מועד (להלן- .)מערכת תרועה ה תחנות הסייסמיות צפוי ות לגלות רעידת אדמה בעת התרחשותה ,ולהעביר מידע זה למ רכז השליטה והבקרה של מערכת תרועה . אחרי ניתוח הנתונים תאותת מערכת תרועה למערכת ההפצה168 של פיקוד העורף שבאחריותו להפיץ את ההתרעה באמצעים שונים לאוכלוסייה169 . נוסף על מערכת תרועה נקבע בהחלטת הממשלה כי יש לבדוק ולקדם הצבתן של מערכות התרעה מקומ ת יו170 במפעלים ובמתקנים אחרים, והן יפעילו התרעה קולית מקומית באמצעות מערכת כריזה או ישביתו תהליך ייצור באמצעות מערכת בקרה. בהחלטה4738 נקבעה מסגרת זמן של18 חודשים להקמת מערכת תרועה, אך בהחלטת ממשלה5371 מ- 2013 נדחה מועד הקמתה של מערכת תרועה לאמצע שנת2016 . הועלה כי רק במאי2017 פרסם המכון הגיאולוגי מכרז בין- לאומי לאיתור החברה שתספק את מערכת תרועה. החברה שזכתה במכרז צפויה להשלים עד סוף2018 את התקנת המערכת, הכוללת פריסה של 120 תחנות חיישנים )(תחנות סיסמיות לאורך העתקים גיאולוגיים ומרכזי ניתוח ובקרה . בנובמבר 2017 העריך המכון הגיאולוגי כי יידרשו לו כשלוש שנים להשלמת התהליך ו הכרזה על המערכת כמבצעית. בכל הנוגע למערכת הפצת ההתרעה ציין פיקוד העורף כי הוא סיים לאפיין ולפתח באמצעות חברה חיצונית את המערכת האחראית להפצת ההתרעה לאוכלוסייה, והוא מחכה להנחיות של ועדת השרים .שאמורה להנחות אותו לגבי דרכי הפצת ההתרעה לאוכלוסייה המכון הגיא ולוגי מסר בתשובתו כי עד עתה הוקמו40 .תחנות סיסמיות להערכתו, עד סוף שנת2018 תסתיים ההקמה של100 תחנות סיסמיות מתוך 120 התחנות המתוכננות ושל שני מרכזי שליטה ובקרה; המרכז ה ראשי יוקם במכון הג י אולוגי בירושלים ו מרכז משני במכון הגיאופיסי בלוד. בניית 20 התחנות ה נותרות תושלם במהלך המחצית הראשונה של שנת 2019 . עוד ציין המכון בתשובתו ,כי על מנת לקצר את לוחות הזמנים להקמת מערכת ,תרועה בחינתה של תוכנת ההתרעה החל על בסיס תשתית קיימת והוא בוח ן את האפשרות להפעיל את תוכנות ההתרעה כ שרק 40 מתוך 120 התחנות המתוכננות קיימות. בסוף 2017 הוקמה קבוצת עבודה של חוקרים מהמכון הג י אולוגי ושל אנשי פיקוד העורף, האחראים ל הפצת ההתרעה לאוכלוסייה, והיא צפויה לקבוע וליצור את הממשק ו ה פרוטוקול שלפיו תעבור ההודעה ממערכת ההתרעה במכון הג י אולוגי לפיקוד העורף ומשם תופץ לבתי ספר ואחר כך לכלל הציבור. 167 העתק הוא שבירה בקרום כדור הארץ שבה חלה תזוזה של שכבות סלע סמוכות (מתוך מילון רב- )מילים באינטרנט. 168 מערכת זו אחראית להפ.צה של כלל האיומים שבהם עוסק פיקוד העורף 169 זמן התרעה אפקטיבי יהיה1 עד 30 שניות. במקומות המרוחקים פחות מ- 25 ק"מ מן ההעתק הפעיל לא תהיה התרעה מאחר והמידע מהחיישנים לא יספיק להגיע למרכז הניתוח והבקרה .של המערכת 170 מערכת התרעה מקומית- מערכת סיסמית עצמאית ה מגלה במקום התקנתה תנודות קרקע .שמקורן ברעידת אדמה מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 115 החלטות ממשלה מתקבלות לאחר בחינה והמלצות של אנשי מקצוע הבקיאים בנושאיהן. בהחלטה4738 נקבעה מסגרת זמן להקמת מערכת תרועה, וכאמור היא הורחבה עקב עיכובים בירוקרטיים. אף שהמכון הגיאולוגי פועל בשיתוף ועדת ההיגוי ופיקוד העורף לצמצום לוחות הזמנים ,בהקמת מערכת תרועה המערכת טרם הושלמה. על המכון הגיאולוגי והגורמים הנוספים לפעול בזריזות להשלמת הקמת המערכת והפיכתה .למבצעית ,כחלק ממאמצי הפצתה של ההתרעה על רעידת אדמה, הוטל על פיקוד העורף בהחלטה4738 , לאפיין תוך חצי שנה יחידות קצה (להלן- כרוזיות) שיחוברו מרחוק למערכת ההפצ ה של פיקוד העורף ויספקו התרעה קולית על רעידת אדמה. משרד החינוך חויב לרכוש עד5,000 כרוזיות; התקציב לכך הוערך ביום קבלת החלטת הממשלה ב- 10 ( מיליון ש"ח2,000 ש"ח לכרוזית) והוא הוקצה לכך מן התקציב שהוקצה לחיזוק מבני חינוך. אולם לדברי פיקוד העורף, כרוזית בודדת צפויה לעלות בין8,000 ל- 10,000 .ש"ח ליחידה פיקוד העורף מסר למשרד מבקר המדינה כי האפיון והפיתוח של הכרוזיות הסתיים עוד בתחילת2017 והממשק עם מערכת תרועה אושר על ידי ועדת ההיגוי. אולם כבר בהחלטת הממשלה כאמור היה קושי להעריך את עלות הכרוזיות וההערכה הת בססה על עלותן של הכרוזיות הישנות שפותחו למטרות אחרות. הסיבה לעליית המחירים נבעה מדרישות ועדת ההיגוי לקצר את מהירות הפצת ההתרעה שתספק מערכת תרועה ביחס למה שסוכם ביום קבלת ההחלטה, ולשם כך היה צורך ביישום פתרונות טכנולוגיים שהביאו לעלייה משמעותית בעלויות הפית .וח משרד החינוך ציין לפני צוות הביקורת כי אין לו התקציב הדרוש לרכישת מספר .הכרוזיות שחויב לרכוש על פי החלטת הממשלה נוכח הפער בין התקציב שהקצתה הממשלה לרכישת כרוזיות לבתי ספר ובין עלות רכישתן בפועל, על משרד החינוך ומשרד האוצר, בשיתוף ועדת ההיגוי, לבחון את המקורות התקציביים למימון רכישת הכרוזיות בהיקף שהוחלט על יו בהחלטה4738 . מערכות התרעה מקומיות כאמור לעיל, יישום החלטת ממשלה4331 משנת2008 בדבר חיזוק מבני ציבור ובהם מוסדות חינוך מפני רעידות אדמה נתקל בקשיים שהביאו לעיכוב בחיזוק המבנים, בין השאר של בתי ספר. בשל עיכובים אלה הנחה ראש הממשלה בשנת2012 את משרד החינוך להתקין מערכות התרעה מקומיות בבתי ספר 116 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים כאמצעי הגנה נוסף על חיי שכבות אלו באוכלוסייה171 . משרד החינוך נושא במלוא עלות התקנתן של המע רכות בכל הרשויות שבתחומיהן בתי ספר שנבנו לפני1980 172 . עד סוף שנת2017 הותקנו1,490 מערכות התרעה מקומיות בבתי ספר אלה173 ,. רשויות ספורות בחרו שלא להתקין מערכות בבתי הספר שבתחומן כדי לא לשאת בעלות תחזוקתן השנתית. עיריית באר שבע, למשל, אשר העריכה כי לבתי הספר בת חומה לא צפוי נזק מרעידת אדמה ואמדה את עלות תחזוקתה של כל מערכת ב- 1,000 ש"ח בשנה, החליטה שלא להתקין את .מערכות ההתרעה המקומיות. כך החליטה גם המועצה האזורית לכיש עיריית באר שבע מסרה למשרד מבקר המדינה במאי2018 כי קול קורא של משרד החינוך שפורסם ב- 2015 , ובו הצעה להתקנת מערכות התרעה מקומיות ,בבתי ספר .היה בגדר הצעה בלבד ב דיון שהתקיים בפורום המקצועי של העירייה שכלל את ראשת מינהל החינוך, מנהל אגף הביטחון ומנהל אגף מינהל , לוגיסטיקה וחירום סבר ו המשתתפים שאין צורך במערכת זו. אולם העירייה הוסיפה כי בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה ופ ניית משרד החינוך , נבחן הנושא שוב ו הוחלט לה י ענות להצעה ולהתקין מערכות התרעה מקומיות בבתי הספר בעיר. המועצה האזורית לכיש מסרה למשרד מבקר המדינה במאי2018 כי היא תעשה מאמץ להתקין בכל בתי הספר הרלוונטיים בתחומה מערכות התרעה מקומיות עוד לפני תחילת שנת הלימודים בספטמבר2018 . ועדת ההיגוי מסרה בתשובתה כי הגופים הממשלתיים מעודדים התקנ ה של מערכות התרעה לרעידות אדמה בבתי ספר ברשויות המקומיות ואף תומכים בכך .תקציבית מרבית הרשויות המקומיות התקינו מער כו ת התרעה מקומיות במוסדות החינוך בתחומן . אך כל עוד לא קיים חוק המחייב רשויות להתקין מערכות כ אמור , הרשות המקומית ריבונית .לקבל החלטה שלא להתקינן אף שבמהלך הביקורת הרשויות שסירבו להתקין מערכות התרעה מקומיות בבתי ספר שינו את החלטתן, על ועדת ההיגוי, משרד הפנים ומשרד החינוך לבחון את דרכי ההתמודדות עם הרשויות המקומיות המסרבות להתקין מערכות התרעה מקומיות בבתי ספר שעמידותם ברעידות אדמה מוטלת בספק, לרבות באמצעות שינוי חקיקה במידת .הצורך משרד החינוך מתק צב התקנתן של מערכות התרעה בבתי ספר שבבעלות רשות מקומית או מלכ"ר ושמפוקחים על ידו. התקנתן של מערכות התרעה 171 בהיעדר תקן למערכות התרעה על רעידות אדמה קבע ד"ר אבי שפירא, יו"ר ועדת ההיגוי לשעבר, בשיתוף פיקוד העורף ומשרד החינוך, את האופן הראוי לכיולן של מערכות ההתרעה .ואת מסמך הדרישות להתקנת מערכות אלה בבתי ספר 172 על פי החלטת משרד החינוך מחויבים בהתקנת מערכת התרעה מקומית גם כל בתי ספר החדשים, שנבנו משנת2011 . 173 עד סוף שנת2017 הותקנו כ- 2,900 מערכות התרעה מקומית בבתי ספר, לרבות בתי ספר שהוקמו לאחר שנת1980 . מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 117 מקומיות במוסדות חינוך שאינם שייכים לקבוצה זו נתונה לשיקולם של מוסדות אלה, והם צריכים לממנה בעצמם. זאת ועוד, ההחלטה על התקנת מערכות התרעה אינה חלה על גנ י ילדים ברשויות המקומיות נוכח העובדה שמרבית גני .הילדים פועלים במבנים נמוכים ופרוסים על פני שטחים נרחבים על משרד החינוך ל העמיד את מנהלי מוסדות החינוך שאינם זכאים לתקצוב התקנתה של מערכת ההתרעה על חשיבותה ועל כוחה של התרעה מוקדמת להציל חיי תלמידים ואנשי צוות. על כ- 2,900 מערכות ההתרעה המקומיות שהותקנו בבתי ספר נוספו כמה מאות מערכות כאלה שהותקנו במפעלים, בבנייני ממשלה, בתחנות רכבת ובבתים פרטיים. ועדת ההיגוי הנחתה את משרד החינוך לגבי אמות המידה המחייבות התקנת מערכות התרעה מקומיות בבתי ספר, אך הדגישה כי הנחיות אל ה .נכונות עבור בתי ספר בלבד ואין לראותן כתקפות במוסדות ובארגונים אחרים בהחלטה4738 הוטל על צוות בראשות ראש רח"ל לגבש תוכנית ואמות מידה לבחירת מפעלים ומתקנים שתידרש בהם התקנתה של מערכת התרעה מקומית. עוד נקבע בהחלטה: "יותקנו מערכות התרעה מקומיות במפעלים ומת קנים שהפגיעה בהם עלולה להוות מקור סיכון לאוכלוסייה ושניתן להתקין בהם מערכות אוטומטיות, שימנעו התפתחות תקלה במתקן. אות ההתרעה ,יפעיל באופן אוטומטי תהליך שימנע התפתחות תקלה, לדוגמא, סגירת מגופים שחרור מנעולים, תיעול זרימת חומרים כימיים, הפסקה או האטה של תהלי כים ."וכיוצא בזה ועדת ההיגוי, שבחנה את התאמתה של מערכת ההתרעה המקומית למתקני תעשייה ותשתיות, סבורה כי המערכת אינה מתאימה לכל המפעלים ולכל תהליכי הייצור שהוזכרו בהחלטת הממשלה. יתר על כן, בהיעדר תקן ברור ובהיעדר חובת התקנתה של מערכת זאת, נמנעים מקבלי ההחלטות במפעלים לשלבה בתהליך הייצור. נוסף על כך, באין הנחיות מסודרות או תקן, תחום זה אינו מוסדר וכל גוף שהחליט להתקין מערכת זו נאלץ להגדיר לעצמו את אמות .המידה להפעלתה, קרי הכרזה על רעידת אדמה ועדת ההיגוי מסרה בתשובתה כי בחנה ע ם מכון התקני ם אפשרות ל הכנת תקן למער .כות התרעה מקומיות אולם מאחר ן תק ש כאמור אינו קיים בעולם הוחלט שלא לפתח תקן ישראלי . קביעת סף ההפעלה למערכת התרעה מחייבת בדיקות של סיסמולוגים על גבי שולחנות הרעדה (הקיימים רק בחו״ל). בדיקות ו אל בוצעו למערכות המקומיות לפני הצבתן במוסדות חינוך. על ועדת ההיגוי לבחון דרכים לסייע לגופים הבוחרים להתקין את מערכות ההתרעה המקומיות להגדיר בצורה נכונה ומקצועית את אמות .המידה להכרזת רעידת אדמה על ידי המערכות 118 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים איחודן של מערכות התרעה נוכח זמן ההתרעה הקצר שמספקות מערכות ההתרעה המקומיות חשוב עד מאוד שהמערכות יהיו מהירות, אמי נות ומתואמות, כדי שהאוכלוסייה תוכל להגיב מהר ונכון. ועדת ההיגוי דנה באיחוד ההתרעה מכל המערכות, אך טרם .נמצא פתרון לסוגיה המכון הגיאולוגי מסר בתשובתו כי מערכת תרועה היא המערכת הלאומית הבלעדית האמונה על הוצאת התרעה קצרת מועד לרעידת אדמה במדינת ישראל. כל מערכ ת אחרת חייבת לפעול בת י אום מלא עם המכון הג י אולוגי ומערכת תרועה על מנת למנוע הוצאת התרעות לא מבוקרות . במקביל להקמת מערכת ההתרעה הארצית, המכון הג י אולוגי מבצע עבודה משותפת עם החברות הפרטיות המשווקות או מייצרות את מערכות ההתרעה המקומיות במטרה ליצור .פלטפורמת עבודה מתאימה לבחינת דיוק המערכות המקומיות לכשתושלם הקמתה של מערכת תרועה ותהיה מבצעית, יהיו שני מסלולים מקבילים שבהם תוכרז רעידת אדמה- מערכת תרועה הארצית והמערכות המקומיות. המערכות בשני המסלולים עדיין אינן מחוברות יחד להשלמת תמונת מצב אחידה וטרם נבחנו ההתאמות שיש לבצע על מנת לחבר את שתי המערכות. כדי למנוע בלבול, חוסר אמון בהתרעה, ואי- ודאות לגבי נכונות ההתרעה, על ועדת ההיגוי בשיתוף המכון הגיאולו גי ל וודא שלאחר הכרזתה של מערכת תרועה כמבצעית ייבחנו האפשרויות .לאיחודה עם מערכות ההתרעה המקומיות האחריות להכרזה על רעידת אדמה בהחלטה4494 174 החליטה הממשלה להעביר לאחריות המכון הגיאולוגי את פעילות המכון הגיאופיסי בנושאי מחקר וניטור סיסמולוגים, הערכת סיכוני ר עידות אדמה ומחקר גיאופיסי אחר הדרוש לממשלה (להלן- היחידה ,הסיסמולוגית). היחידה אמורה לפעול כל ימות השנה, בכל שעות היממה לקיים הערכות מצב בעת רעידות אדמה, להכריז על התרחשותה ולבצע הערכות של סיכונים סיסמיים ושל נזקים לקראת רעידות אדמה, במהלכן ולאחריהן. כן א מורה היחידה להעניק סיוע מקצועי סיסמולוגי למקבלי ההחלטות ולגופי החירום. פעילותה של היחידה תאפשר גם פיקוח ובקרה על מערכות התרעה מקומיות לרעידות אדמה. 174 החלטת ממשלה4494 /(חכ183 ) משנת2009 - הקמת מינהל המחקר למדעי האדמה והים והסדרת פעילות מכוני המחקר: המכון הגיאופיסי לישראל, החברה לחקר ימים ואגמים לישראל .בע"מ והמכון הגיאולוגי מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 119 יישום ההחלטה, לרבות העברת פעילות היחידה הסיסמולוגית לאחריות המכון הגיאולוגי, נתקלה בקשיים. גם דוחות מבקר המדינה הצביעו על קשיים אלה175 . משנת2015 פועלת ועדת ההיגוי לקידום הקמתה של היחידה הסיסמולוגית, אך עד סוף2017 היא טרם הוקמה, אף שהוקצו להקמתה3.5 .מיליון ש"ח ה מכון הג י אולוגי והמכון הגיאופיסי מסרו בתשובותיהם כי הם עובד ים בשיתוף פעולה ו עוש ים כל שביכולת ם לזרז א ת הקמת היחידה ה סיסמולוגי ת. ,לדבריהם הם ם אינ מקבל ים תמיכה הולמת מנציבות ש י רות המדינה, ממשרדי הממשלה ומ הרשויות הנוגעים בדבר . יתרה מכך, המכון הגיאולוגי ציין כי מאז פ י רוק המינהל למדעי האדמה והים אין ב מכון גורם משאבי אנוש מתאים המסוגל לקדם את נושא הקמת היחידה ה סיסמולוגי ת . נושא העיכוב בקליטת עובדי היחידה ה סיסמולוגי ת במכון הגיאולוגי מצוי עתה על שולחנו של נציב ש י רות .המדינה חשוב ש ההודעה על התרחשותה של רעידת אדמה תופץ באמצעות גורם מוסמך , ולכן על המכון הגיאולוגי בשיתוף משרד האנרגייה, האחראי למכון, לפעול מול הגורמים ה רלוונטיים כדי לסיים בהקדם את הקמת היחידה הסיסמולוגית, שכן להקמתה חשיבות לצורך ותינ ח התרחשויות ,של רעידת אדמה קבלת החלט ה והכרז ה על התרחשותה, ותכנ ו ן .הפעולות הנדרשות לאחריה המכון הגיאולוגי והמכון הגיאופיסי מסרו בתשובותיהם כי עובדי היחידה הסיסמולוגית במכון הגיאופיסי נותנים מענה בשעות העבודה הרגילות, ומעבר לשעות העבודה נשאר כונן במשרת סטודנט, ו חלק מעובדי המכון הגיאופיסי נמצאים בכוננות בביתם. עוד ציין המכון הגיאולוגי בתשובתו כי ועדת ההיגוי קבעה כי יש צורך להרחיב את פעילות היחידה ה סיסמולוגי ת ולתת מענה רציף בנוש א רעידות אדמה במתכונת24/7 . המכון הגיאולוגי פעל להקים את ה יחי דה הסיסמולוגית ה ,מורחבת אולם נוכח קשיים בגיוס כוח אדם מתאים ומקצועי הקמתה במתכונת המורחבת טרם הסתיימה. עד להסרת החסמים כאמור גיבשו שני המכונים תוכנית חלופית זמנית ש מושתתת על המערך הקיים המבוסס על כונן במשרת סטודנט במתכונת הקיימת ו תורן (עובד בכיר מה יחידה הסיסמולוגית הקיימת )ש ישהה במכון מחוץ לשעות העבודה המקובלות . גם תוכנית זו טרם הופעלה בשל ה י עדר ה אישורים הנדרשים להפעלתה. 175 ראו מבקר ,המדינה דוח שנתי59 ב( 2009 ), "מכוני המחקר שבאחריות משרד התשתיות 'הלאומיות", עמ1237 ; דוח שנתי67 א( 2016), "ארגון ומי נהל במכוני המחקר שבאחריות משרד 'התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים", עמ597 . 120 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים היערכות פיננסית וביטוחית לסיכונים של רעידות אדמה בעקבות רעידת אדמה צפויות למדינה הוצאות ישירות ועקיפות כבדות. כמו כן צפויים ירידה בהכנסות ,ממיסים עקב הפגיעה באזרחים ובמגזר היצרני פגיעה בתוצר הלאומי ו בצמיחה , ונזק כספי למשק. שיקום הנזקים הצפויים בעקבות רעידת אדמה יחייבו השקעה כספית אדירה של המדינה. נזקי עתק עקב אירועי קטסטר ופה כגון רעידות אדמ ה176 הניעו מדינות שונות להגביר את האסדרה (הרגולציה) בתחום הביטוח. לדוגמה, טורקייה ומקסיקו זיהו בעיה בביקוש לביטוח נכסים מפני רעידות אדמה והטילו על האזרחים חובת ביטוח זה. ואולם באירועי אסון שוקי הביטוח הפרטיים אינם יכולים לספק פתרון מלא או שהפתרון שהם מספקים אינו עולה בקנה אחד עם צורכי הממשלות. לפיכך הוקמו במדינות שונות קרנות ייעודיות לא-רישומיות177 ,. אצל חלקן, כגון בלגייה הקרן ממומנת ממיסי האזרחים178 , ואצל חלקן, כגון ניו זילנד, מפרמיות הביטוח של האזרחים179 . ב תרשים12 מובאים אירועי קטסטרופה עיקרי ים שהתרחשו בעולם ב שנים2010 עד 2016 , ה הפסד ה כלכלי שנגרם בעטיים180 ,היקף הביטוח ושיעורו181 . 176 אירוע קטסטרופה- .אירוע שיש בו הרוגים רבים או נזקים כבדים לרכוש 177 קרן רישומית היא קרן רעיונית שאין כנגדה השקעה ממשית של כספים אלא רישום התחייבויות בלבד. לעומתה קרן לא רישומית היא קרן שיש כנגדה כספים המושקעים בפועל ומיועדים למטרה שלשמה הוקמה הקרן. הקרן משמשת בין היתר מקור פיננסי לשיקום שממתן את .הפגיעה עקב הזעזוע הפיננסי שהמדינה צריכה להתמודד עימו 178 .קרנות אלו מממונות מתקציב המדינה 179 בניו זילנד מנהלת את הקרן לרעידות אדמה נציבות ר( עידות אדמהEarthquake - EQC Commission ). זוהי קרן לא רישומית המבטחת מבני מגורים, רכוש של הדיירים והמקרקעין המשויכים למבני המגורים מפני נזקי רעידות אדמה, נזקי טבע ונזקים אחרים. הקרן ממומנת מכספי המבוטחים הפרטיים. תנאי הקרן כוללים, בין השאר, ביטוח לכל דירה ולתכולתה עד לסכום שנקבע בתנאי הקרן. הקרן מממנת את הרובד הבסיסי של השיפוי לבעלי הדירות, בעוד הביטוחים הפרטיים הנרכשים על ידי המבוטחים המעוניינים בכך נותנים שיפוי מעל לרובד בסיסי זה, בהתאם להיקף הביטוח. שיעור קצוב מהפרמיות שגובות חברות הביטוח מהמבוטחים מועבר .לידי הקרן 180 .אומדן ההפסד הכלכלי למשק המדינה 181 .מסך ההפסד הכלכלי מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 121 תרשים 12 : אירועי קטסטרופה עיקריים בשנים2010 עד 2016 בישראל מכוסים182 חלק מנכסי הממשלה183 באמצעות הקרן הפנימית לביטוחי הממשלה (להלן- הקרן הפנימית ) ה מנוהלת ב ידי .חברת ענבל פעילות הקרן הפנימית מעוגנת בתקנות כספים ומשק (להלן- התכ"ם), וכל פעולותיה נעשות עבור ממשלת ישראל ו חלק מה גופים שבשליטתה. הוראות התכ"ם מפרטות את .מנגנון הכיסוי הביטוחי של משרדי הממשלה ויחידות הסמך הקרן משמשת רובד ראשון לכיסוי סיכוני הפגיעה מרעידות אדמה לנכסי הממשלה, ופעילותה מפוקחת בידי ועדה מפקחת ומנחה שחבריה הם עובדי החשכ"ל. רשויות מקומיות וגופים ציבוריי ם184 ,מבוטחים, כמו הנכסים הפרטיים של הציבור 182 הקרן הפנימית מכסה את הנכסים של משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלה באמצעות ביטוח .עצמי 183 רכוש משרדי הממשלה: מבנים, תכולת המבנים, כלי רכב ורכוש של יחידות ממשלתיות. חלק מהיחידות הממשלתיות המכ וסות בקרן הן מערכת הבריאות הממשלתית, משטרת ישראל, בתי סוהר, בתי משפט, רשויות גבייה, יחידות מחקר; וחבות בשל רשלנות, של היחידות הממשלתיות .כמחזיקות מבנים וחצרים, כלפי הציבור 184 .כגון חברות ממשלתיות וגופים ציבוריים המוקמים על פי חוק 122 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים באמצעות חברות ביטוח פרטיות. בפועל לא לכל נכסי המדינה וזרועותיה השונות יש כיסוי ביטוחי185 . במסמך מדיניות של המועצה הלאומית לכלכלה, שנושאו "היערכות פיננסית "לרעידות אדמה בישראל186 (להלן- דוח המועצה הלאומית לכלכלה), נקבע כי על מנת להבטיח התמודדות ראויה עם הנזק המרבי שעלול לקרות עקב רעידת אדמה, יש לחלקו לרבדים שיטופלו באופן שונה. הרובד הראשון, ובו נזקים קטנים שהס תברותם גבוהה יותר, יקבל מענה מתקציב המדינה השוטף. הרובד ,השני, ובו סיכונים בהיקפים משמעותיים מאוד שהסבירות להתרחשותם נמוכה יטופל על פי שני עקרונות: פיזור בין דורי ופיזור גיאוגרפי. פיזור בין דורי פירושו גבייה שוטפת של פרמיית ביטוח וצבירת רזרבות, שיהוו כרית בטחון גדלה והולכת למקרה אסון. פיזור גיאוגרפי פירושו רכישת ביטוחי משנה בחברות זרות או הנפקת אג"ח קטסטרופה187 ( CAT BONDS ). ראו תרשים13 :להלן 185 ,ראו מבקר המדינה דוח ש נתי63א ( 2012 ), "היערכות הממשלה לביטוח רכוש ותשתיות מפני 'אסונות", עמ13 . 186 ,היערכות פיננסית לרעידות אדמה בישראל, נייר מדיניות, המועצה הלאומית לכלכלה2010 . 187 אג"ח אלה מכסות סיכוני אסונות, כגון רעידת אדמה גדולה. הן נחשבות מסוכנות יחסית ונמכרות בתשואה גבו הה מהרגיל, היא הפיצוי שמקבלים המשקיעים תמורת רכישתן. רכיב .)הסיכון הוא שהאג"ח חדלות לשלם החזר למשקיעים אם אירע האסון (למשל רעידת אדמה כלומר, הכסף שגייסה המדינה דרך אג"ח הקטסטרופה נהפך מהלוואה למענק לאחר רעידת אדמה. למעשה, אג"ח הקטסטרופה הן אמצעי לרכישת ביט וח מפני רעידת אדמה דרך שוק ההון. המדינה משלמת פרמיה קבועה בדמות התשואה השוטפת של האיגרות, ומשתמשת בכספי הביטוח (הקרן שגייסה דרך האג"ח) במקרה של אירוע ביטוחי. בכל מקרה אחר, הכסף .יוחזר למשקיעים בתום חיי האיגרת מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 123 תרשים 13 : התפלגות הסתברותו של היקף הנזק ברעידת אדמה חזקה ומקורות המימון לשיקום המקור: דוח המועצה הלאומית לכלכלה ( 2010 .) מתרשים13 אנו למדים כי ככל שהיקף הנזק גדול יותר וההסתברות להתרחשותו קטנה יותר, מקורות המימון נסמכים יותר על ביטוחי משנה ופחות .על תקציבים שוטפים על פי החלטת ממשלה3178 על היערכות פיננסית וביטוחית לפעולות הנדרשות לאחר רעידת אדמה (להלן- החלטה3178), מונה צוות בין- משרדי בראשות נציג החשכ"ל לבחינת ההיערכות הפיננסית והביטוחית של המדינה לרעידות אדמה (להלן- הצוות להיערכות פיננסית). עם חברי הצוות נמנו נציגי ה ממונה על שוק ההון, ה ביטוח והחיסכון במשרד האוצר188 , נציגי ,המועצה הלאומית לכלכלה נציגיה של ,ועדת ההיגוי נציגי משרד הביטחון ונציגי ר ח"ל. הצוות מינה צוותי .משנה לניתוח התחומים שהוטלו עליו 188 .כיום רשות שוק ההון, הביטוח והחיסכון 124 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים החלטת3178 קבעה כי הצוות להיערכות פיננסית יקים מאגר נתונים מפורט שי מפה ו י סכם באופן שוטף את שווי י נכסיהם של הממשלה, החבר ות הממשלתיות, הרשויות המקומיות, תאגידים סטטוטוריים וגופים אחרים שעליהם יחליט הצוות ו יגבש דרכי יה ערכות ל נזקים (להלן - הנזקים); הצוות יאמוד את עלויות הכינון189 ,ה פיצוי או ה שיקום של נזקים אפשריים ואת היקף הכיסוי הביטוחי הקיים בגינם על ידי הגורמים השונים ; הצוות יבחן דרכים לשיפור יכולת ם של הממשלה ו של גופים פיננסיים להעמיד משאבים לפעולות השיקום .הנדרשות לאחר רעידת אדמה הצוות להיערכות פיננסית הקים צוות משנה, שחבריו הם נציגיהם של רשות שוק ההון והחשכ"ל, לבחינת חלופות פיננסיות וביטוחיות להיערכות לאירועי קטסטרופה (להלן- צוות ההיערכות הביטוחית). צוות ההיערכות הביטוחית בחן כלים להתגוננות ביטוחית ופיננסית מפני אירוע קטסטרופה - כלים טרם ה אירוע ( Pre-Event ( ) וכלים לאחר האירועPost-Event .) כלים טרם ה אירוע שבחן הצוות הם הוצאת הסיכון החוצה, על ידי ביטוח משנה סטנדרטי190 , ביטוח פרמטרי191 , אג"ח קטסטרופה או ניהול הסיכון על ידי הקמת קרן לא רישומית. הצוות קבע כי קרן לא רישומית היא בעלת היתרונות הרבים ביותר מבין הכלים טרם ה אירוע : שימוש נטול סיכון בסיס192 ,נזילות גבוהה וסיכון אשראי נמוך193 , סיכון פוליטי נמוך194, ו עלות השימוש בה היא עלות הגיוס .של הממשלה הצוות מנה :גם את חסרונותיה של הקרן אין מדובר בפתרון מי די י, שכן צביר ת ההון הנדרש ככרית ביטחון היא יא טית195 , ותיתכן עלות אלטרנטיבית (עבור גיוס הון) להפקדות בקרן. לאחר שקלול היתרונות והחסרונות שבהקמת קרן לא רישומית המליץ צוות ההיערכות הביטוחית על הקמתה בלי שיצר הבחנה בכיסוי בין נזק לנכסים ציבוריים לבין נזק לנכסים פרטיים, כדי שהקרן תשמש כרית הון ראשונה לאירוע קטסטרופה. דרכי מימון הקרן שבחן הצוות הן מימון מתקציב המדינה או מימו ן באמצעות הפנייה של הכנסות המדינה מתמלוגים מנכסי .טבע הצוות לא דן באפשר ויות מימון ,אחרות כגון מימון באמצעות פרמיות המשולמות על ידי המבוטחים. 189 כינו ן- .הקמה מחדש, תיקון או החלפה ברכוש חדש בסוגו ובאיכותו של הרכוש שאבד או שניזוק 190 ביטוח משנה הוא הסכם בין חברת ביטוח לחברת ביטוח אחרת (מבטח המשנה), המחייב את .מבטח המשנה בתשלומי תביעות לפי ההסכם שבין חברת הביטוח ובינו 191 לקוח הרוכש ביטוח פרמטרי רוכש את הזכות לקבל כסף שישמש אותו לשיקום נזקים, אם התרחשה רעידת אדמה העומדת בפרמטרים שנקבעו מראש ובהסכמה בין הצדדים, כגון עוצמתה המזערית, מיקום מוקד הרעש ועוד. היתרונות לרוכש הם היעדר הצורך להוכיח נזקים ולנהל תביעות הנובעות מאלפי מקרי הרס וקבלת כספים מהירה. החסרונ ות לרוכש הם הצורך להגדיר את הפרמטרים בצורה מיטבית והסיכון שתתרחש רעידת אדמה שתגרום נזקים אך לא .תעמוד בפרמטרים שנקבעו ולכן לא יקבל הרוכש אמצעים לשיקום 192 סיכון בסיס- סיכון שבו פעולת הגידור באמצעות הביטוח לא תכסה באופן מלא את הנזק נשוא .הפוליסה 193 סיכון שא.דם או גוף החייבים כספים לא ישלמו אותם 194 חקיקה המקימה קרן לא רישומית נוקבת בזהות המבוטחים ובשימוש המותר בכספים הנצברים .בקרן, ומקשה את שינוי ייעודם של הכספים 195 הצוות צפה שהקרן תוקם עוד בשנת2013 .וכרית ההון תיצבר מאותה שנה מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 125 החשכ"ל או רשות שוק ההון לא בחנו את אפשרות הקמתה של קרן לא רישומית ואת מימונה באמצעות פרמיות ביוני2012 הגיש הצוות להיערכות פיננסית את המלצותיו, לרבות הצעת מחליטים המאמצת את המלצות צוות ההיערכות הביטוחית. ואולם בשל מחלוקות בין הצוות להיערכות פיננסית ובין משרד הביטחון על הצורך בב יטוח נכסיו של המשרד מפני רעידות אדמה, לא הוגשה הצעת המחליטים לאישור הממשלה196 . נמצא כי משנת2012 ועד מועד סיום הביקורת, כעבור שש שנים, טרם הוגשה הצעת המחליטים לממשלה עקב מחלוקת בין הצוות להיערכות פיננסית למשרד הביטחון כאמור. משרד מבקר המדינה מעיר לצוות להיערכות פיננסית בראשות נציג אגף החשכ"ל ולמשרד הביטחון כי עליהם לפעול לפי סעיף6 לתקנון עבודת הממשלה ה- 34 197 ולהביא את .המחלוקת להכרעתו של ראש הממשלה למרות המלצות צוות ההיערכות הביטוחית, עד מועד סיום הביקורת לא בחנו החשכ"ל או רשות שוק ההון את אפשרות הקמתה של קרן לא רישומית ש תכסה סיכוני רעידות אדמה לרכוש פרטי ו ל רכוש ציבורי , וממילא לא בחנו מקורות מימון אפשריים לקרן . בתשובה שמסרה המועצה הלאומית לכלכלה למשרד מבקר המדינה במאי 2018 צוין כי בסעיף42 בחוק קרן לאזרחי ישראל, התשע"ד- 2014 נקבע כי לפי בקשת הממשלה, הכנסת רשאית לאשר, ברוב של שבעים חברי כנסת, מתן הלוואה מנכסי הקרן לאוצר המדינה לשם טיפול באירוע חריג, לרבות אירוע סביבתי, שהוא בעל השפעה שלילית חריגה, במשכה או בעוצמתה, על כלכלת .ישראל המועצה סבורה כי מתן האפשרות בחוק למדינה לקבל הלוואה מהקרן לאזרחי ישראל ,מיישמת, הלכה למעשה את עיקרי המלצ תה להקמת קרן לא .רישומית עולה כי הקרן לאזרחי ישראל טרם החלה לפעול מפני שתגמולי המ דינה מהגז טרם הצטברו לסכום הנדרש להקמתה. האפשרות לקבלת הלוואה מהקרן, לכשתקום בעתיד, אכן יש בה להקל על תקציב המדינה בשנה שבה תתרחש רעידת האדמה מחד גיסא, אך היא תגדיל את הנטל התקציבי בשנים העוקבות בשל הצורך להחזיר את ההלוואה ובשל הקיטון בתשואה שתועבר לתקציב המדינה על יתרת הסכום הצבור בקרן מאידך .גיסא בתשובה שמסרה רשות שוק ההון למשרד מבקר המדינה במאי2018 צוין כי הקמת קרן לא רישומית ,היא עניין תקציבי אשר צריך להיבחן על ידי אגף 196 ראו עוד בעניין זה בפרק "אי-ה."פרשת פרמיה לקרן הפנימית עבור נכסי משרד הביטחון 197 סעיף6 לתקנון עבודת הממשלה ה- 34 קובע כי "סמכות הנתונה על פי דין בידי שני שרים או יותר ואין הסכמה בינים להפעלת הסמכות, השר שביקש מהשר האחר להפעיל סמכות משותפת ולא נענה בתוך שלושים יום יביא את המחלוקת לפני."ראש הממשלה 126 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים תקציבים ואגף החשכ"ל במשרד האוצר . הרשות אינה רואה מניעה אסדרתית להקים קרן כאמור אם י.וחלט על כך בתשובה שמסר אגף התקציבים למשרד מבקר המדינה במאי2018 צוין כי הצעת המחליטים אכן לא הוגשה מתוך הבנה כי היא לא תעבור ללא הסכמת משרד הביטחון. בדיון שהתקיים באגף החשכ"ל הוחלט ליישם את כל הסעיפים שאפשר .לקדם ללא משרד הביטחון בסמכות אגף החשכ"ל להקים ק רן לנכסי ,הממשלה בלבד ו מתוקף סמכות זו האגף מכסה את נכסי משרדי הממשלה באמצעות הקרן הפנימית ובאמצעות מבטחי משנה. הקרן הפנימית היא קרן רישומית המגובה במזומנים , וסכום המזומנים נקבע בהתאם למדיניות אגף .החשכ"ל משרד מבקר המדינה סבור כי על אגף החשכ"ל ועל רשות שוק ההון לבחון הקמת קרן לא רישומית לנכסים ציבוריים ולנכסים פרטיים, לפי המלצות המועצה הלאומית לכלכלה וצוות ההיערכות הביטוחית, לרבות בחינת מימון הקרן מפרמיות שישלמו המבוטחים, או לבחון דרכים חלופיות "לשיפור יכולת הממשלה וגופים פיננסיים להעמיד משאבים לפעולות השיקו"ם הנדרשות לאחר רעידת אדמה שישמשו מקור פיננסי לשיקום וימתנו את פגיעתו של הזעזוע הפיננסי שהמדינה תתמודד עימו, כפי שנקבע בהחלטה3178 . ביטוח נכסים מנזקי ם של רעידות אדמה נכסים ציבוריים מן הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ליום31.12.16 עולה כי הערך של רכושה הקבוע, על בסיס מאוחד ברוטו, היה כ- 567 מיליארד ש"ח, מהם כ- 303 מיליארד ש"ח נכסי תשתית אזרחיים198 , 23.7 מיליארד ש"ח מכונות וציוד במפעלים ו- 15.7 מיליארד ש"ח נכסי הדיור הציבורי199 דוח המועצה הלאומית לכלכלה קבע כי הדרך הנכונה להבטיח זרימה של מימון מהיר לישראל במקרה של רעידת אדמה חמורה היא פתרון משולב: צבירת רזרבות בקרן ייעודית והעברת חלק מהסיכון לחו"ל באמצעות ביטוח. התמהיל המיטבי בין שני הפתרונות צריך להיקבע בעיקר על פי שקלולם של שיק ולי העלות (עלותן של פרמיות בחו"ל לעומת עלות העברתם של משאבים לקרן) ושיקולי הזמן (הזמן שיידרש לקרן ייעודית לממש את כל הנכסים הדרושים 198 תשתית הכבישים הבין- עירוניים והמחלפים המנוהלים בידי החברה הלאומית לדרכים ונכסי תשתית אחרים, בעיקר תחנות כוח, תחנות מיתוג וטרנספורמציה, ורשתות הולכה וחלוקה של חברת החשמל, מפעלי מים של חברת מקורות, ונכסי תשתית של רכבת ישראל, חברת נמלי ישראל וח.ברות הנמלים 199 .דירות עמידר, עמיגור ואחרים מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 127 לעומת הזמן שיידרש לחברת ביטוח בחו "ל לעשות את הבדיקות הנדרשות )ולהעביר את כספי הביטוח לישראל . כאמור, חברת ענבל מנהלת את הקרן הפנימית ומפוקחת ומונחה על ידי ועדה שחבריה הם עובדי החשכ"ל. החלטת ממשלה3676 200 מ- 25.8.11 (להלן- החלטה3676 ,) קבעה כי מטרותיה של חברת ענבל יהיו, בין השאר לעסוק בביטוח רכוש ולטפל בענייני הפסד או אחריות של נכסי המדינה, מוסדות ממש,לה תאגידים שהוקמו על פי .חוק, גופים ציבוריים וחברות ממשלתיות מאפייני הביטוח של ענבל שמרניים מאוד- ( הנזק המרבי האפשריMPL ) 201 שהיא מבטחת על פיו הוא כ- 5% מעלות כינונו של הרכוש המבוטח, פי שניים .בקירוב יותר מחברות ביטוח מסחריות בישיבה שקיימה הוועדה המפקחת בפ ברואר2016 היא דנה באמות המידה להכללת ישויות בכיסוי הביטוחי של הקרן הפנימית. בישיבה הוצג כי התקיימו פגישות בהשתתפות נציגי החשכ"ל ונציגי ענבל, שלאחריהן נוסח מסמך המוצג לוועדה המפקחת ומטרתו להמליץ לה על מדיניות בנושא זה. נציגי החשכ"ל מסרו לצוות הביקורת כי מד יניות הקרן הפנימית היא כיסוי רכוש השייך לממשלה. בישיבה נדונו כמה גופים ציבוריים אשר היו מבוטחים בקרן הפנימית .ונדונה השאלה אם להוציאם מכלל הגופים המבוטחים בה בתשובה שמסר אגף החשכ"ל למשרד מבקר המדינה במאי2018 צוין כי מדיניות ו לגבי מי יהיו הגופים המבוטחים ב קרן התקבלה לאחר דיונים פנימיים .שקיים בנושא ,בנוגע לחברות ממשלתיות ורשויות מקומיות עמדתו היא כי הוא אינו אחראי במישרין לביטוח ה נכסים של גופים ,אלו ו ,עם זאת הוא עורך בדיקות על מנת למפות את רמת הביטוח.בהם 200 /החלטה חכ225 של ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה (הקבינט החברתי- )כלכלי מ- 15.08.11 שצורפה לפרוטוקול החלטות הממשלה וקיבלה תוקף של החלטת ממשלה ב- 25.8.11 ומספרה3676 /(חכ225 .) 201 בשנת2015 פנתה הקרן הפנימית לשתי חברות בין- לאומיות המתמחות בהערכת סיכונים על מנת לאמוד את עלות הקמתו של הרכוש שייפגע ויחייב שיקום, מכלל הרכוש המכוסה על ידי הקרן, אם תתחולל רעידת אדמה. בהיערכות לביטוח מפני אסון עבור רכוש מפוזר מקובל להיערך לנזק אפשרי מרבי- Maximum Probable Loss (להלן- MPL ) - שכן צופים שלא כל .הרכוש ייפגע ברעידת אדמה 128 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים נמצא כי לחשכ"ל אין נתונים עדכניים על היקף הנכסים ברשויות מקומיות ובגופים ,ציבוריים ועל סכום הביטוח שהם רכשו, מידת הכיסוי הביטוחי של נכסיהם ותנאי ההשתתפות העצמית. כמו כן, למרות החלטת הממשלה ולמרות היתרונות הרבים שיפיקו הגופים הציבוריים וחברות ממשלתיות מכיסוי ביטוחי במסגר ת קרן ייעודית, החשכ"ל הוציא גופים אלה ממסגרת הכיסוי של הקרן הפנימית. עוד נמצא כי לאחר תחילת הביקורת פנה אגף החשכ"ל לכמה חברות ממשלתיות לשם קבלת נתונים על היקף נכסיהן והביטוח שעשו .נמצא כי המידע שקיבל אגף החשכ "ל הוא ,חלקי וכי עד תום מועד הביקורת לא עשה אגף החשכ"ל ניתוח ודיון לגבי מידת הכיסוי הביטוחי של נכסי החברות הממשלתיות ונאותות הביטוח שעשו. עוד נמצא כי אגף החשכ"ל לא שיתף את ועדת ההיגוי .והמועצה הלאומית לכלכלה במידע האמור לעיל ולא נועץ בהן המועצה הלאומית לכלכלה מסרה בתשובתה כי בכוונתה לפעול במסגרת ה צוות ל היערכות פיננסית על מנת לבחון את תמהיל הכלים הנדרש לצורך מימון המוכנות הפיננסית למקרה של אירועי אסון, לרבות רעידות אדמה. וזאת בהתאם להתפתחויות השונות בסביבה המקרו- כלכלית, עלויות הביטוח והיקף הנכסים שיש לבטח. אי- הפרשת פרמיה לקרן הפנימית עבור נכסי משרד הביטחון בדוח המועצה הלאומית לכלכלה משנת2010 נקבע כי כשם שלא יעלה על הדעת לבטח כל חדר בדירת מגורים בנפרד, כך על המשק להתמודד עם סיכו ני רעידת אדמה ולהבטיח קיומו של ביטוח לנכסי הממשלה כולם. בדוח צוין כי משרד הביטחון הוא המשרד היחיד שאינו מבטח את נכסיו מפני ר עידות אדמה ( למעט נכסים חריגים .) ואינו צובר כספים בקרן פנימית עצמאית אין כיום מידע על ערכם של הנכסים הללו, ו אין שום הערכה של הנזק הצפוי להם ברעידת אדמה לפי המסגרת להיערכות . לפיכך ייתכן שעלות שיקומם של נכסי משרד הביטחון תיפול על כתפיהם של משל מי המיסים , נוסף על עלויות שיקו מם של נכסי הם .הפרטיים לאחר רעידת אדמה הצוות להיערכות פיננסית שקם לפי החלטת ממשלה3178 משנת2011 כלל גם נציגי ם של משרד הביטחון ושל ועדת ההיגוי. בשנת2012 המליץ הצוות להיערכות פיננסית להנחות את משרד הביטחון לרכוש ביטוח מפני רעידות אדמה למבנים ש בבעלות מערכת ,הביטחון .ככל נכסי המדינה האחרים הביטוח ייעשה באמצעות הקרן הפנימית בחברת ענבל ,אם הדבר אפשרי משיקולים ביטחוניים .החרגות לרכישת ביטוח כאמור יידונו בוועדה מיוחדת שתוקם לנושא זה בראשותו של מנכ "ל משרד הביטחון. נציג החשכ"ל מסר לצוות הביקורת כי במקרה של רעידת אדמה ימומן שיקומם של נכסי משרדי הממשלה מכספי הקרן הפנימית הפועלת בצורת ערבות הדדית, ובמקרה הצורך גם ממקורות תקציביים שוטפים של המדינה. היות שמשרד הביטחון אינו מפקיד פרמיה בקרן הפנימית, הרי שבמקרה של אירוע מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 129 קיים הכרח שמשרד הביטחון יצטרף לקרן הפנימית על מנת לשפר ולקדם את ההיערכות לרעידת אדמה כאמור הקרן לא תשתתף בשיקום נכסיו והנטל על תקציב המדינה יגדל. משרד הביטחון מסרב להעביר פרמיה לקרן הפנימית משום שאינו מעוניין לחשוף את .נכסיו, ומסר כי הוא מעדיף שלא לבטח אלא להשתמש בכספים לחיזוק מבנים נציג החשכ"ל מסר שלא קיבל דיווח על שטח המבנים שחוזקו ועל הכספים שהושקעו בחיזוק, וממילא הצורך בחיזוק מבנים אינו מאיין את החלטת הממשלה להיערך פיננסית מראש לרעידת אדמה. עוד ציין החשכ"ל כי במצב הקיים, משרדי הממשלה מסבסדים את משרד הביטחון כשהם מפרישים כספים לקרן הפנימית, שכן אם תתרחש רעידת אדמה, היתרות הצבורות בקרן משפיעות על הסכומ ים מהתקציב השוטף שיידרשו לשיקום נכסים ניזוקים של משרד הביטחון( free riding ). החשכ"ל הציע למשרד הביטחון כמה אפשרויות ליצירת כרית ביטחון הונית הנחסכת מראש שתתאים גם למגבלותיו, כגון לבטח בקרן הפנימית את הנכסים שמשרד הביטחון משלם בגינם ארנונה לרשויות, או שמשרד הביטחון יעריך בעצמו את שטח המבנים בלי לפרטם, או שהקרן הפנימית תרכוש אג"ח קטסטרופה לפי שוויים של מבנים אלה בלי שמשרד הביטחון יפרטם. משרד .הביטחון דחה את כל ההצעות הללו אגף החשכ"ל מסר בתשובתו כי משרד הביטחון אינו מכוסה בקרן הפנימית ועל כן בקרות אירוע לנכסי .המשרד הקרן הפנימית לא תשתתף בשיקום נכסיו לעניין צירוף משרד הביטחון לקרן הפנימית, קיים הכרח שמשרד הביטחון יצטרף לקרן הפנימית על מנת לשפר ולקדם את היערכות הממשלה .להתמודדות עם אירועים חריגים לרבות רעידות אדמה ,לדברי אגף החשכ"ל העובדה שמשרד הביטחון אינו דואג לביטוח נכסיו תחשוף את תקציב המדינה .בקרות אירוע לזעזועים וקשיים תקציביים עקב נזקים שעלולים להיגרם לנכסיו האגף בוחן כמה אפשר ו יות לביטוח נכסי משרד הביטחון. האגף מסר כי ישמח .לשיתוף פעולה עם משרד הביטחון לצורך הסדרת הנושא נמצא כי משרד הביטחון אינו מפקיד כספי ם לקרן הפנימית, וכי לא קיבל את הצעות הקרן הפנימית וחברת ענבל ליצירת מקור הוני חיצוני לתקציב המדינה כחלק מן ההיערכות הנדרשת. עוד נמצא כי לאחר רעידת אדמה ישמשו כספי הקרן הפנימית וכספי המדינה מתקציבה השוטף גם לשיקום נכסיו של משרד הביטחון202 , ובכך יש משום סבסוד של משרד הביטחון בידי שאר משרדי הממשלה, המפקידים כספים לקרן הפנימית. על משרד הביטחון והחשכ"ל לבחון את הצורך בהיערכות משרד הביטחון למימון .שיקום נכסיו במקרה שייפגעו ברעידת אדמה 202 גם גיוס חוב נוסף על ידי המדינה לשיקום נכסיו של משרד הביטחון יביא להרחבת השימושים .בתקציב והנטל על אזרחי המדינה 130 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים נכסים פרטיים בשנת2016 היו במדינת ישראל כ- 2.5 מיליון דירות מגורים של משקי בית203 . עלות בניית המבנים הללו נאמדת ב- 1.5 טריליון ש"ח בקירוב204 . נוסף על מבני המגורים יש נכסים פרטיים רבים שאינם משמשים למגורים אלא למטרות אחרות ובהן הארחה, מסחר, משרדים, שירותים עסקיים ותעשייה. לפי נתוני הלמ"ס, בשנים1995 עד 2016 נבנו שלא למגורים מבנים ששטחם כ- 56.5 מיליון מ"ר ועלות בנייתם נאמדת בכ- 226 מיליארד ש"ח205. מ בני מגורים בישראל מבוטחים בידי חברות ביטוח פרטיות באמצעות פוליסה תקנית, שתנאיה קבועים ומפוקחים על ידי רשות שוק ההון206 . בחינת החלת ביטוח חובה לדירות מגורים בשנת2010 בחנה רשות שוק ההון את ההיערכות הכלכלית של נכסים פרטיים לנזקי רעידות אדמה לרכוש משקי הבית ו המגזר העסקי. הרשות הציגה כי עיקר הנזק לרכוש משקי הבית צפוי להיות למבנה ולתכולה, הניתנים לביטוח במסגרת פוליסת ביטוח מבנה. חברות הביטוח הפרטיות מבטחות את משקי הבית ומעבירות את רוב הסיכון למבטחי משנה (ממדינות אחרות). במסגרת בחינה זו בחנה הרשות גם את החלתו של.ביטוח חובה בישראל הרשות מצאה כי שיעור דירות המגורים המבוטחות מפני סיכוני רעידות אדמה בישראל הוא כ- 65% 207 . רשות שוק ההון קבעה לאחר בחינתה כי לאור שיעור הביטוח הגבוה אין מקום להחיל חובת ביטוח מבנה בישראל. ואולם הרשות המליצה להגביר בקרב משקי הבית והמגזר העסקי את המודעות לרכישת ביטוח, באמצעות מסע פרסום, ובכך להגדיל את היקף הדירות המבוטחות. עוד המליצה הרשות לבחון מתן תמריצים כספיים לרכישת ביטוח מפני רעידות .אדמה, בדמות הקלות מס במועד הביקורת בשנת2017 שיעור הדירות המבוטחות מפני נזקיה של רעידת אדמה היה65%, כבשנת 2010 . רשות שוק ההון מסרה בתשובתה כי היא פועלת באמצעים שונים על מנת להגביר את שיעור הרכישה של ביטוח דירה. כגון פרסום מדריך לביטוח הדירה , 203 על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בסוף שנת2016 היו בי שראל כ- 2.5 מיליון משקי .בית. הנתון מוצג בהנחה שכל משק בית גר בדירה נפרדת 204 הנחה: שטח דירה ממוצע הוא100 מ"ר, ועלות הבנייה היא כ- 6,000 ש"ח למ"ר. זהו מחיר המחירון לבנייה סטנדרטית ששימש את חברות הביטוח ב- 31.12.17 . 205 מוצג בהנחה שעלות הבנייה שלא למגורים היא כ- 4,000 .ש"ח למ"ר 206 ראו תקנות הפיקוח על עסקי ביטוח (תנאי חוזה לביטוח דירות ותכולתן), התשמ"ו- 1986 (להלן- .)תקנות הפוליסה התקנית 207 הרשות הציגה גם כי שיעור הדירות המבוטחות בקליפורניה הוא כ- 35%, ביפן כ- 20% , בגרמניה כ- 10%, בטורקייה כ- 30% . מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 131 שיפור היכולת להשוות את מחירי ביטוח הדירה של חברות הביטוח השונות באמצעות מחשבון ביטוח הדירה ופיקוח על תנאי הביטוח שלא יפחתו מהתנאים הקבועים בפוליסה התקנית208 . משרד מבקר המדינה מעיר לרשות שוק ההון שאם היא סבורה כי יש להעלות את שיעור הדירות המבוטחות מפני סיכוני רעידות אדמה, ראוי כי תפעל ביתר שאת ליישום המלצותיה למתן תמריצים כספיים לרכישת ביטוח ולפרס.ום התועלת לציבור ברכישת ביטוח כאמור פוליסה תקנית ביטוח דירות מגורים בישראל מפני נזק מרעידת אדמה נעשה באמצעות פוליסה .תקנית שתנאיה קבועים ומפוקחים על ידי רשות שוק ההון ,מתוקף תפקידה הרשות פועלת על מנת להורות לגופים המפוקחים על ידה כיצד לפעול באופן המיטבי תוך הגנה על ציבור המבוטחים, ומנחה א ותם לדווח לה על פעולותיהם מול מבוטחים209 . הרשות קבעה פוליסות תקניות לתחומים שונים של ביטוחי פרט210 (ביטוח דירה, רכב רכוש211 , רכב חובה). התנאים וההגדרות בפוליסות אלה הוכתבו על ידי הרשות, הם זהים עבור כל חברות הביטוח, ו מבטח אינו רשאי לשנות תנאי מתנאי הפוליסה התקנית אלא אם כן השינוי הוא לטובת המבוטח. בבחינתה את ההיערכות הכלכלית לרעידות אדמה בתחום הנכסים הפרטיים ( 2010 :) איתרה רשות שוק ההון בפוליסה התקנית כמה נקודות הטעונות שיפור שיפור כיסוי ערך הקרקע, ביטול מנגנון ביטוח חסר בביטוח ד ירה, וגיוון .בהשתתפות עצמית בכיסוי נזקיה של רעידות אדמה בשנת2015 שינתה הרשות כמה תנאים בפוליסה התקנית. בין השאר נקבעו תנאים אחידים להרחבה לביטוח סכום נוסף בבית משותף לכיסוי ערך הקרקע שהדירה בנויה עליה . מבוטח שרכש את ההרחבה, יוכל לקבל סכום נוסף, עד 208 תקנות הפיקוח על עסקי ביטוח (תנאי חוזה לביטוח דירות ותכולתן), התשמ"ו- 1986 , קובעות את .תנאי חוזה הביטוח לדירות מגורים 209 חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א- 1981 . 210 להבדיל מביטוחים עסקיים, שבהם יש דיונים בין המבוטח לחברת הביטוח בנוגע לסיכונים המבוטחים ולתנאים בפ ,וליסה. מתוך הבנה שלקוחות עסקיים פועלים בשיתוף עורכי דין כלכלנים ויועצי ביטוח אשר מסייעים להם בניהול הסיכונים העסקיים הכרוכים בפעולותיהם .ומייעצים להם כיצד לגדר סיכונים אלו 211 ביטוח רכב רכוש הוא חוזה בין מבטח למבוטח המעניק כיסוי לנזק שעלול להיגרם לרכב עצמ ו .או לרכוש של צד שלישי 132 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים ,גובה ביטוח המבנה אם י יגרם נזק כבד ,לדירתו ו הזכויות על ה קרקע יישארו בידי המבוטח ולא יועברו עוד לחברת הביטוח212 . מענה חסר בתנאי הפוליסה התקנית משך הזמן הנדרש לכינון המבנה שיקום מבנה שנהרס ברעידת אדמה הוא תהליך ארוך . לפני תחילת הבנייה בפועל על המבוטח לפתור קש יים ול הוצ י א אישורים רבים ,ובהם : איתור יורשים ;חוקיים ו/או מינוי אפוטרופוסים במקרה של פגיעות בנפש קבלת אישור מהנדס קונסטרוקטור לצורך צו הריסה; קבלת החזר כספי מהמבטח ו לקיחת משכנת ;ה הסכמה עם השכנים לגבי בניית הבניין מחדש או ניצול זכויות בנייה שלא מומשו ;בעבר קבלת היתר בנייה213 ; איתור קבלן וחתימה על חוזה. על משכו של ,תהליך השיקום אפשר להתרשם מדיווחה של נציבות רעידות אדמה בניו זילנד שמסרה ב- 2016 כי היא עדיין מטפלת בתביעות לשיקום דירות שנפגעו ברעידת האדמה שפקדה את כרייסטצ'רץ' בשנת2011 214 . להלן בלוח7 פירוט השלבים וה זמן הנדרשים לשקם מבנה למן הגשת הבקשה להיתר בנייה ועד השלמת .כינונו. לתקופה זו יש להוסיף את הזמן הנדרש להשגת האישורים שפורטו לעיל עוד יש לציין שלאחר רעידת אדמה צפוי עומס בעבודתן של ועדות התכנון המקומיות ובעבודתם של כל הנוגעים בתהליך הבנייה עצמו. לפי התרחיש של רח"ל, בשנה שלאחר האירוע צפוי מחסור בחומרי בנייה, בציוד ובבעלי מקצוע .לביצוע הבנייה 212 תנאים נוספים ששונו: צמצום השימוש במנגנון "ביטוח חסר", כך שחברת ביטוח לא תוכל להפחית את תגמולי הביטוח במקרה של נזק חלקי למבנה הדירה; קביעת מנגנון הוגן לחישוב החזר הפרמיה למבוטח לאחר ביטול הפוליסה, כך שהמבוטח יקבל חזרה את מלוא כספו עבור התקופה שנותרה, ללא קנסות; קביעת תנאים אחידים להרחבה לביטוח אחריות כלפי צד ;שלישי; הארכת תקופת הזכאות לתשלום שכר דירה והתקופה לבנייה או לתיקון המבנה שניזוק הצמדת תגמולי ביטוח למדד תשומות הבנייה למגורים. מדד זה משקף בצורה טובה יותר את השינויים בעלות הב נייה; הרחבת סיכוני מים- הכיסוי כלל לראשונה גם נזקי מים שמקורם בצד .שלישי 213 קרוב לוודאי שבית שנהרס לא ייבנה שוב בהתאם לתוכנית הקיימת אלא יהיה צורך בתכנון מחדש של הבניין, לפי תקני בנייה וזכויות בנייה עדכניים ואף יתבקשו לעיתים שינויים ועדכונים לתוכנית בניי .ן עיר 214 כ- 250 אירועים מסובכים שטרם יושבו, כ- 364 תיקונים ראשונים שטרם הסתיימו וכ- 6,144 .תיקונים חוזרים שטרם הסתיימו מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 133 לוח 7 : שלבי התכנון והבנייה של דירה מרגע הגשת בקשה להיתר בנייה215 ומשך הזמן הממוצע של ביצועם216 השלב מס' השנים הגוף הרלוונטי א )קבלת היתר בנייה (הוועדות המקומיות 3 הוועדות המקומיות ב מקבלת ההיתר ועד התחלת הבנייה 0 עד 0.5 הקבלנים ג הבנייה 2 הקבלנים סה"כ 5 עד 5.5 לפי הפוליסה התקנית, הפרמיה שמשלם המבוטח נקבעת לפי ערך הכינון של הדירה או של התכולה, ולפי ערך זה יתקבלו גם תגמולי הביטוח במקרה של צורך בפירעון הפוליסה. סעיף13ז בתקנות הפוליסה התקנית קובע כי לצורך קבלת זכות לפיצוי " כספי על המבוטח להתחיל בביצוע הכינון תוך זמן סביר לאחר קרות האבדן או הנזק, ובכל מקרה יש להשלימו לגבי הדירה תוך12 חדשים מתאריך קרות מקרה הביטוח ולגבי התכולה- תוך90 ימים מתאריך קרות מקרה הביטוח; באין א פשרות להשלים את הכינון תוך התקופות האמורות מסיבות שאינן תלויות במבוטח, תוארך תקופת ביצוע הכינון תוך תיאום בין המבוטח למבטח". אם לא השלים המבוטח את כינון המבנה במועד, יוכל לתבוע כספים לפי ערך שיפוי217 . צוות הביקורת בחן כמה דוגמאות של פוליסות ביטוח מפני רעידות אדמה של חברות ביטוח שונות. מהפוליסות שנדגמו לא נמצאו חברות ביטוח שהגדילו מרצונן את תקופת הכינון בפוליסה שהציעו .לציבור נציגי רשות שוק ההון הסבירו לצוות הביקורת כי הם מודעים לכך שהארכת תקופת ביצוע הכינון למועדים המוצגים ב לוח לעיל לא הייתה אפשרית , שכן הארכת ה של תקופת הכינון בפוליסה התקנית עשויה להביא לכשל בשוק הביטוח בכך שלא יוצע ביטוח על ידי חברות ביטוח או להביא לידי עלייה בפרמיות הביטוח עד כדי כך ש רוב הציבור יוותר על ביטוח . ואולם נציגי רשות .שוק ההון לא הציגו ניתוחי רגישות לעליית פרמיות הביטוח עוד מסרו נצ יגי רשות שוק ההון כי חברות הביטוח מעבירות את הסיכון לנזק כתוצאה מרעידות אדמה כמעט במלואו למבטחי משנה בחו ."ל הונן העצמי של החברות המקומיות אינו יכול לכסות את היקף הנזקים הגדול הצפוי ברעידת אדמה .ביטוח המשנה מכסה את חברות הביטוח לפי התנאים הנקובים בפוליסה ,התקנית דהיינו השלמת כינון הדירה תוך 12 חודשים .הארכה של תקופת הכינון 215 .במקרקעין שחלה עליהם תוכנית בניין עיר מאושרת 216 ראו דוח בנק ישראל2014 ', פרק ז': סוגיות מבניות במשק הישראלי, עמ178 . 217 ( ערך שיפויindemnity value ) הוא ערכו הממשי של רכוש שניזוק סמוך למועד קרות הנזק, לאחר ניכוי בלאי, פחת וערך השארית שלו אם קיים. ערך שיפוי מביא בחשבון שערכו של נכס ישן ומשומש נמוך מערכו של הנכס כשהוא חדש. המבוטח עלול להידרש לשלם סכומי כסף גדולים .כדי לשקם את הרכוש 134 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים פוליסת הביטוח התקנית אינה עונה על וצ רכי האזרחים ומותירה ספק רב ב דבר זכאות המבוטח לפיצוי שלא תגובה מראש בפוליסת ביטוח משנה עשויה לשלול מחברת הביטוח הישראלית את יכולת עמידתה בתשלום עבור הכינון. רשות שוק ההון מסרה בתשובתה שסעיף13 ז בתקנות הפוליסה התקנית קובע " כי באין אפשרות להשלים את הכינון תוך התקופות האמורות [ 12 ]חודשים מסיבות שאינן תלויות במבוטח, תוארך תקופת ביצוע הכינון תוך תיאום בין המבוטח למבטח ". לפי עמדת הרשות, משך הזמן לקבלת היתר בנייה מהוועדות המקומיות שהוזכר בדוח מבקר המדינה אינו נכלל במניין12 החודשים כל עוד הדבר נ עשה בתיאום עם המבטח. עם זאת, הרשות תבחן את הצעת משרד .מבקר המדינה להאריך את משך זמן הכינון במקרה של רעידת אדמה משרד מבקר המדינה מעיר לרשות שוק ההון כי התנאי המחייב תיאום עם המבטח בעניין הארכת משך זמן הכינון דורש למעשה את הסכמת המבטח לכך ומשאיר פתח להתדיינו ת בנוגע לגורמים לעיכוב בהגשת התוכניות ובמשך הזמן לאישורן. הותרת הסעיף בנוסח הקיים מותירה ספק רב בקשר לזכאות המבוטח לפיצוי במקרה שכינון ביתו נמשך יותר מ- 12 .חודשים משרד מבקר המדינה מעיר לרשות שוק ההון כי פוליסת הביטוח התקנית אינה עונה על הצרכים מבחינת משך הזמן הניתן למבוטח לכונן את ביתו .במקרה של אירוע קטסטרופה, כשאלפי בתים נפגעו וטעונים שיקום הכללים הנוכחיים בפוליסה מגבילים כאמור את משך זמן הכינון לצורך קבלת זכות לפ יצוי כספי לפרק זמן שאינו סביר, ודבר זה יגרום לכך שרוב המבוטחים לא יקבלו כסף מחברות הביטוח לאחר האירוע. אין זה סביר שציבור המבוטחים ישלם פרמיות לפי שווי כינונו של המבנה כחדש, וביום פקודה לא יקבל מחברות הביטוח פיצוי לפי ערך כינון. על רשות שוק ההון להציג פתרו נות בני קיימה לפיצוי המבוטחים. משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות שוק ההון לשקול שינויים בהוראות הפוליסה התקנית- בהארכת משך הזמן לכינון המבנה או בעצם הצורך בכינון המבנה לשם קבלת הפיצוי, ולהבהיר את הספק הקיים על מנת למנוע מחלוקות בין המבוטחים לבין חברות הביטוח ב .עתיד גובה הפיצוי בגין ערך הקרקע בשנת2013 הזמין משרד השיכון מחקר על רכיבי עלות הבנייה למגורים בישראל ומשקלם במחיר הדירה218 . תוצאות המחקר היו אמורות לשמש כלי בקבלת החלטות של קובעי המדיניות לשוק המגורים. במחקר נמצא כי בשנת 2012 היה מחיר המכירה הגבוה ביותר במחוז ת"א, כ- 18,200 ש"ח למ"ר, והנמוך ביותר במחוז הצפון, כ- 7,500 ש"ח למ"ר. מאז עלו מחירי הדירות בעשרות 218 רכ יבי עלות הבנייה למגורים בישראל ומשקלם במחיר הדירה , מחקר בהזמנת האגף למידע וניתוח כלכלי במשרד הבינוי והשיכון, אוגוסט2013 . מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 135 אחוזים219. מתוך מחיר המכ ירה עלות המבנה נאמדת ב- 6,000 ש"ח למ"ר בלבד ושאר העלויות מיוחסות לשווי הקרקע. דהיינו, במיקומים רבים שווי הקרקע גבוה משווי המבנה עד400% . הפוליסה התקנית מאפשרת ללקוח החל משנת2015 לרכוש ביטוח עבור ערך הקרקע שדירתו בנויה עליה כאשר מדובר בדירה בבניין משותף. רכ ישה וולונטרית זו נקראת רכישת סכום ביטוח נוסף בבית משותף. הפוליסה מקנה פיצוי בגין ערך הקרקע אם הנזק שנגרם לדירה בבית משותף עקב רעידת אדמה אינו קטן מ- 70% מסכום ביטוח הדירה, או אם ניתן צו הריסה לבית המשותף עקב נזקיה של רעידת האדמה. בפוליסה התקנית נקבע ש סכום ה ביטוח הנוסף שיכול לרכוש הלקוח יהיה בשיעור100% , 200% או300% לפחות מסכום ביטוח הדירה הנקוב במפרט הפוליסה220 . רכישת סכום ביטוח נוסף מאפשרת למבוטח לרכוש דירה אחרת תחת דירתו ,שנהרסה, וגם הזכויות על הקרקע נותרות בידיו. לפי נתוניה של רשות שוק ההון שיעור המבוטחים שרכשו ביטוח עבור ערך הקרקע היה כ- 3% בשנת2015 וכ- 4% בכל אחת מהשנים2016 ו- 2017 , ומהם שיעור המבוטחים שעשו ביטוח בשיעור של 200% או300% לפחות מסכום ביטוח הדירה הנקוב במפרט הפוליסה .הוא נמוך מאוד רשות שוק ההון מסרה בתשובתה כי היא פועלת במישורים שונים על מנת להגדיל את שיעור רכישת ביטוח עבור ערך הקרקע , בין השאר על ידי אישור מוצרים חדשים המיטיבים עם המבוטח כגון כיסוי סכום ביטוח נוסף כבר בשיעור נזק של60% משווי המבנה המבוטח . כמו כן הרשות מבצעת מעקב .בנושא על מנת לבחון צורך עתידי בהתערבות נוספת מול חברות הביטוח משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את פעילות רשות שוק ההון להוספת אפשרות לרכישת סכום ביטוח נוסף בעבור שווי הקרקע. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות כי האפשרות לרכישת ביטוח עבור ערך הקרקע החלה בשנת2015 , ראוי שהרשות תביא לידי ביטוי מעשי את המעקב שהיא מבצעת בנושא, תבחן את הסיבות לשיעור הנמוך של רכישת ביטוח עבור ערך הקרקע, ותשקול את הצורך לעודד את הציבור לרכוש ביטוח .זה, בעיקר באזורים שבהם ערך הקרקע גבוה במיוחד פתרון ביטוחי לבעלי דירות בבתים משותפים סעיף52 ל ,חוק המקרקעין ה תשכ"ט- 1969 , קובע כי ""רכוש משותף- הנם כל ,חלקי הבית המשותף חוץ מן החלקים הרשומים כדירות, ולרבות הקרקע, הגגות הקירות החיצוניים, המסד, חדרי המדרגות, מעליות, מקלטים, וכן מתקני הסקה 219 לפי נתוני הלמ"ס, בשנים2013 - 2016 עלו מחירי הדירות ב- 32% .בקירוב 220 לדוגמה, אם עלות בנייתה של דירה ששטחה100 מ"ר הוא כ- 600,000 ש"ח וזה סכום הביטוח שרכש המבוטח, הרי המבוטח רשאי לרכוש סכום ביטוח נוסף עבור ערך הקרקע בסך600,000 - 1,800,000 ש"ח. כלומר, אם תיהרס הדירה לחלוטין יקבל המבוטח כ- 1.2 - 2.4 .מיליון ש"ח 136 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים או מים וכיוצא באלה המיועדים לשמש את כל בעלי הדירות או מרביתם, אפילו .הם בתחומי דירה מסוימת הגדרה זו של הרכוש המשותף מאפשרת, מבחינה הנדסית, כינון של דירות לאחר רעידת אדמה (בניית חלק מהדירות) תוך בניית הרכוש המשותף כולו, לרבות חלקים המוצמדים לדירה מסוימת מבחינת בעלות .אך משמשים תפקודית את כל בעלי הדירות או את רובם 1 . הפוליסה התקנית קובעת כי הביטוח מפני רעידות אדמה לבעלי דיר ות בבתים משותפים יכלול גם את חלקה של הדירה ברכוש המשותף. על פי נתוני רשות שוק ההון, לא לכל בעלי הדירות בבתים משותפים יש ביטוח מנזקי רעידות אדמה. לפיכך, הדיירים שאין להם ביטוח כאמור יתקשו לממן את חלקם בשיקום הבית המשותף, אך גם בעלי הדירות שכן ביטחו את דירתם ואת חלקם ברכוש המשותף ייתקלו בקשיים בשיקום ובכינונו של הבניין, בגלל תלותם בשאר דיירי הבניין לכינון .הרכוש המשותף 2 . ,נוסף על ביטוח לבעלי דירות, יש עוד כמה פוליסות המוצעות לציבור ובעיקר לוועדי בתים, המציעות כיסוי ביטוחי לרכוש המשותף בבניין מגורים משותף. פוליס ות אלו נועדו לצמצם את תלותם של בעלי דירות בבתים משותפים בשאר הדיירים. הפוליסה אינה תקנית, שונה מחברה לחברה221 ועשויה אף להשתנות משנה לשנה. משרד מבקר המדינה מצא כי בפוליסות אלה יש תנאים, כגון הגדרת מקרה הביטוח ובתוכו הרכוש המשותף, העלולים למנוע את הקמת הבניין מחדש למרות הביטוח שרכש ועד הבית. למשל, בפוליסות שונות לרכוש משותף הוחרגו מהרכוש המשותף חלקי בניין שהוצמדו לדירות , כגון קירות חיצוניים או גגות הצמודים ל דירות מסוימות, לפיכך חלקים אלה לא יי כללו ברכוש המשותף המבוטח, והדיירים יי אלצו לש לם מכיסם עלויות הנדרשות להקמת הבית מחדש, או לוותר על הקמתו. לפי אומדן שמסרו סוכני ביטוח לנציגי משרד מבקר המדינה, שיעור הבתים המשותפים ש ביטחו את ה רכוש המשותף מפני רעידת אדמה נמוך .מאחוז אחד נוכח הנזק הנרחב האפשרי וההבדלים בין פוליסות הביטוח, שיקשו את מימוש הביטוח ואת כיסוי הנזק ה צפוי לבתים המשותפים, ייתכן שהמדינה היא שתיאלץ להתמודד עם היבטים כלכליים אלו. אף על פי כן נמצא כי רשות שוק ההון לא בדקה את התועלת שיפיקו המדינה והמשק מביטוח הרכוש המשותף ומקיומה של פוליסה תקנית לנזקי רעידות אדמה ב רכוש משותף בבתים משותפים. אגף החשכ"ל מסר בתשובתו כי ביטוח נכסים פרטיים אינו בסמכות ה.אגף רשות שוק ההון מסרה בתשובתה כי פוליסות ועדי הבתים המשותפים מאושרות 221 השונות באה לידי ביטוי בכמה מרכיבים, ובהם הגדרת רכיבי האחריות של חברת הביטוח לרכוש המשותף וסוג הפיצוי שיקבלו הדיירים בעת אירוע. לדוגמה, יש פוליסות המגדירות את הפיצוי לפי ערך שיפוי, ופולסיות אחרות מגדירות אותו לפי ערך כינון. אין אחידות גם לגבי תשלום עלויות נוספות עבור שירותי אדריכלים ומומחים ופינוי הריסות, וכן לגבי הגדרת תכולת הרכו ש המשותף, השתתפות עצמית, פיצוי בגין דמי שכירות, ביטוח אחריות כלפי צד שלישי, תנאים .לביטול הביטוח והחזר דמי הפרמיה למבוטח מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 137 תנאי הפוליסות כיום עלולים למנוע הקמת בניין מחדש לאחר רעידת אדמה למרות הביטוח שרכש ועד הבית על יד ה , בדומה לפוליסות בתחומים אחרים, וכי לא התקבלו טענות על כך שהן בעלות כיסוי חסר או שאינן תואמות את צ ו .רכי ועדי הבתים הרשות הוסיפה כי בדיונים פנימיים שקיימה החליטה כי לא נדרשת פוליסה תקנית בתחום. ועדת ההיגוי מסרה בתשובתה כי ממצאי משרד מבקר המדינה מצביעים על כמה כשלים שמשמעותם בפועל חוסר כדאיות לבטח דירות מפני רעידות .אדמה ועדת ההיגוי תפנה למשרד האוצר כדי שיבחן מחדש את כלל ההיבטים על מנת .להפוך את הביטוח לכדאי ואפקטיבי משרד מבקר המדינה מעיר לרשות שוק ההון כי העובדה שהרשות לא קיבלה תלונות על הפוליסות ייתכן שנובעת מחוסר ידע של הציבור שרוכש את הפוליסות הללו. תנאי הפוליסות כיום עלולים למנוע את הקמת הבניין מחדש למרות רכישת הביטוח על ידי ועד הב ,ית. כמו כן תנאי הפוליסות מטילים צל כבד על המוכנות הפיננסית של בעלי דירות בבתים משותפים שהטילו יהבם על הביטוח של ועדי הבתים לרעידת אדמה, שכן ציפיותיהם לקבלת פיצוי בגובה מספק עשויות להינגף אל פני .המציאות משרד מבקר המדינה סבור כי על ועדת ההיגוי, בשיתוף אגף החשכ"ל- שנציגו עמד בעבר בראש הצוות להיערכות פיננסית - ורשות שוק ,ההון לבחון את הכשלים בשוק ביטוחו של הרכוש המשותף ואת הצורך בפוליסה תקנית לרכוש משותף בבית משותף, בדומה לפוליסה הקיימת לביטוח דירות. כן יש לשקול מתן סיוע מקצועי לוועדי הבתים המשותפים ברכישת .הפוליסה המתאימה לצורכיהם גובה ההשתתפות העצמית לפי הפוליסה התקנית, גובה ההשתתפות העצמית הוא עד10% מהסכום המבוטח והיא אינה נגזרת מהיקף הנזק . משיחות עם פעילים בתחום הביטוח עולה כי מרבית המבוטחים אינם מודעים לאפשרות להקטין את ההשתתפות .העצמית תמורת תוספת פרמיה, וכי פחות מאחוז מהבוטחים עושה זאת לדוגמה, אם עלות בנייתה של דירה ששטחה120 מ"ר היא כ- 720,000 ש"ח וזה גם סכום ביטוחה, גם אם ייגרם לה נזק בגובה90,000 ש"ח (שהם13% מעלות כינון הדירה), המבוטח ישלם את ההשתתפות העצמית בסך72,000 ש"ח הראשונים ויקבל פיצוי בסך18,000 ( ש"ח בלבד20% מהנזק). לפיכך, במקרים שבהם נזקה של רעידת אדמה לדירות המבוטחות מסתכם בשיעור שאינו עולה בהרבה על שיעור ההשת ת ,פות העצמית המבוטח ים ייא לצו לשאת בחלק נכבד מעלות תיקון הנזק. כך, לדוגמה, כמעט כל נזקיה של רעידת האדמה שפקדה את אילת בשנת2004 מומנו באמצעות השתתפות עצמית של המבוטחים222 . 222 המועצה הלאומית לכלכלה, היערכות פיננסית לרעידות אדמה בישראל ,, נייר מדיניות ( 2010 .) 138 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים פוליסת תאונות אישיות לתלמידים אינה כוללת כיסוי לפגיעה עקב רעידת אדמה הממצאים העולים מפרק זה- התניית החזר כספי הביטוח בהשלמת הכינון בתוך 12 חודשים , היעדר כיסוי ביטוחי ל שליש מ האוכלוסייה בקירוב , תלותם של הדיירים בבניינים משותפים בשאר דיירי הבניין בשיקום הבניין המשותף לאחר רעידת האדמה וחוסר מודעות לגבי משמעות הכיסוי הביטוחי העולה מהפוליסות- מלמדים ש פוליסות הביטוח (הפוליסה התקנית והפוליס ות הלא תקני תו לוועדי בת ים )אינן נותנות מענה מספק לנזקים לאחר רעידת אדמה . על רשות שוק ההון לבחון את הצרכים בתחום ביטוחי הדירות מפני נזקים של רעידות אדמה ולוודא כי הפוליסות הקיימות נותנות מענה ראוי, וכי ברגע האמת לא יעמדו .המבוטחים לפני שוקת שבורה היעדר כיסוי ביטוחי במערכת החינוך לסיכוני רעידת אדמה חוק לימוד חובה, התש"ט- 1949 (להלן- ,)חוק לימוד חובה קובע כי כל ילד בישראל חייב להיות במסגרת חינוך (גן ילדים או בית ספר). חוק לימוד חובה תקף מגיל3 , מ גן עד סיום כיתה י"ב. החוק מחייב את הורי הילד לר ו שמו למוסד .החינוכי ולדאוג להופעתו הסדירה ללימודים משרד ,החינוך דואג לביטוח עובדיו מוריו223 והתלמידים בבתי הספר שלו בתחומים שונים224 . תלמיד הנפגע בעת שהייתו במוסד חינוכי יוכל לקבל פיצוי מביטוח תאונות אישיות225 . רכישת ביטוח תאונות אישיות עבור כל תלמיד היא תשלום חובה החל על ההורים. הכיסוי לפי הפוליסה בביטוח זה כולל פיצ וי בסך150,000 ש"ח בקירוב בגין מוות ועד 600,000 ש"ח בקירוב בגין נכות מלאה226 . בין החריגים לכיסוי בפוליסה לביטוח תאונות אישיות נקבע: "המבטח לא יחויב בתשלום תגמול תאונות אישיות בשל תאונה שנגרמה במסגרת ו/או ."כתוצאה מרעידת אדמה 223 כיסוי חבותו של משרד החינוך ועובדיו: קיים הסדר ב ין משרד החינוך לחברת ענבל, המכסה את חבותו של משרד החינוך ועובדיו בלבד, בגין תביעות שמגישים תלמידי מוסדות החינוך וכלפי צדדים שלישיים אחרים, בכל הנוגע לגרימת נזק גופני. כיסוי זה מכסה את אחריותם של משרד החינוך ועובדיו בלבד, בכל הנוגע לגרימת נזק גופני הנגרם עק ב תאונה שהתרחשה בעת פעילות .רשמית של בית הספר או גן הילדים בתוך המוסד החינוכי או מחוץ לו, כגון טיול 224 משרד החינוך מעניק הטבה סוציאלית המאפשרת לתלמידי מערכת החינוך ששיניהם נפגעו בתאונה לקבל טיפול ללא תמורה באמצעות הסדר עם ספק שירות אשר זכה במכרז פומבי שפר סם משרד החינוך. על פי ההסדר, תלמיד שנפגע בשיניו, בכל מקום ובכל זמן, זכאי לקבלת .טיפול רפואי בהתאם לרשימת טיפולים המקיפה את מירב סוגי הטיפולים הנגרמים עקב חבלה .הטבה זו כלולה בתקציב משרד החינוך וכפופה לקיומה של עתודה תקציבית מתאימה 225 תאונה היא אירוע חיצונ י גלוי לעין, בלתי צפוי, הגורם להיזק גופני. עקרון הפיצוי מחברת הביטוח .בשל פגיעה מתאונה אינו מצריך הוכחת רשלנות או אשמה של צד כלשהו 226 נוסף על התלמידים מבוטחים גם הורי תלמידים שנפגעו בעת השתתפותם בפעילות של בית .הספר מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 139 מנהל אגף תקציב וביטוח במשרד החינוך מסר לצוות הביקורת כי הכללת כיסוי לפגיעה עקב רעידת אדמה הייתה מייקרת את הפרמיות, וארגוני ההורים התנגדו .לייקור הביטוח ולהגדלת הנטל על ההורים במערכת החינוך הממלכתי אותרו כ- 1,600 מבני בתי ספר שנבנו לפני1980 ומצריכים לכאורה חיזוק, ומהם חוזקו כ- 50 מבנים בלבד. פוליסת כיסוי חבויות של משרד החינוך לא תכסה פגיעה של תלמידים עקב קריסת מבני חינוך שטרם חוזקו והצורך בחיזוקם ידוע. יצוין כי משרד החינוך מנחה להדריך תלמידי כיתות י' ל סייע ב חילוץ קל של תלמידים בעת רעידת אדמה , והחריג לכיסוי .בפוליסה חל עליהם אם ייפגעו במהלך פעילותם רשות שוק ההון מסרה בתשובתה כי היא אינה קובעת את היקף הכיסוי הביטוחי .בביטוח תאונות אישיות לתלמידים מבירור שעשתה הרשות עולה כי החריג בדבר רעידות אדמה נוסף בשל הסתייגו יו ת של מבטחים שעלו תוך כדי ההליך ,המכרזי ועלה חשש כי אם לא יתווסף החריג לא תיגש שום חברת ביטוח .למכרז עלות הביטוח השנתית בביטוח תאונות אישיות לתלמידים נמוכה באופן משמעותי ביחס לביטוחי תאונות אישיות פרטיים, ו חברות ביטוח מעטות מביעות עניין ב מעורבות בש וק זה. לפיכך, כל הרחבה של הכיסוי הביטוחי שלא תהיה מלוות בעלי י ה של דמי הביטוח בהתאם, מעלה את החשש שלא יהיה מבטח .שמעוניין לקחת על עצמו סיכון זה נציג משרד החינוך מסר לצוות הביקורת כי משרד החינוך אינו מתנגד להקמת קרן לפיצוי תלמידים או הכללת הכיסוי במסגרת הקרן הפנימית תוך בחינת המקורות לרכישת הכיסוי. עוד מסר הנציג כי קרן כאמור רשאית להתנהל אך ורק באישור החשכ"ל בכתב ומראש , וכי תוקפ ה ומעמד ה של קר ן כאמור עשוי לנבוע מכוח חוק, מכוח הוראות חקיקה או כתוצאה מהחלטה מ י.נהלית אגף החשכ"ל מסר בתשובתו כי הקרן הפנימית אינה מס פקת כיסוי זה לתלמידים זה למעלה מ- 20 .שנה מ בדיקה שע שה אגף החשכ"ל ניתן לרכוש בשוק .הפרטי כיסוי לתלמידים בגין תאונות אישיות כתוצאה מרעידת אדמה נמצא כי משרד החינוך, אגף החשכ"ל ורשות שוק ההון לא בחנו הקמת קרן לפיצוי תלמידים על פגיעות גוף שנגרמות בעקבות רעידות אדמה או .במסגרתה מן הראוי שמשרד החינוך, משרד האוצר ורשות שוק ההון ישקלו שוב את ההיבטים של חבות המדינה בהקשר של היפגעות תלמידים ברעידות אדמה בעת הימצאותם במסגרת החינוכית. על המשרדים להביא בחשבון את חובתם של התלמידים להשתתף בפעילות בית הספר מכוח חוק לימוד ח ובה ואת העובדה שרבים מבתי הספר נבנו לפני1980 .וטרם חוזקו 140 |מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים סיכום בשל מיקומה של ישראל על בקע ים המלח ועל העתק הכרמל , צופים כי תתרחש בה רעידת אדמה חזקה שמוקדה לאורכו של אחד מקווי השבר האלה ו השפע ת ה על אזורים שונים במדינה תהיה.עצומה גורמים מקצועיים סבורים שרעידת אדמה חזקה בישראל היא ודאית. לא נותר אלא להיערך לה. קשה לחזות את מועד התרחשותה של רעידת אדמה, את מקומה ואת עוצמתה, ולכן אי אפשר למנוע לחלוטין את נזקיה. ואולם ניסיון העבר במדינות אחרות מלמד כי להיערכות מקדימה ל רעידות אדמה יש הש פעה מכרעת על אִפחּותם של ה ,נזקים הנגרמים לתשתיות, למבנים ולרכוש ועל שמירת חיי אדם .ככל שהמבנים והתשתיות עמידים יותר ברעידות אדמה , כן יקטן היקף הנזק שייגרם להם ,ויפחתו המשאבים שיידרשו להצלת חיי אדם ולטיפול בתשתיות שנפגעו. בשנים האחרונות פעלה ועדת ההיגוי הבין- משרדית להיערכות לרעידות אדמה להגברת המודעות בקרב האוכלוסייה הכללית, משרדי הממשלה וגופי תשתית שונים לסיכוני רעידת אדמה ולדרך שבה יש להיערך לקראתה. משרדי הממשלה וגופי התשתית השונים הרחיבו בשנים אלה את הפעולות לחיזוק התשתיות לשם צמצום הנזק שייגרם בעטייה. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב מגמה זו, המהווה שיפור לעומת עבר. עם זאת, בביקורת נמצא כי המדינה אינה ערוכה כנדרש לאירוע של .רעידת אדמה על מנת שהיערכות ם של הממשלה ו שאר הגופים הנוגעים בדבר ל רעידת אדמה תהיה מיטבית , יש לנקוט עוד פעולות ארוכות טווח: להקצות את המש אבים והתקציבים ;שהממשלה החליטה על הקצאתם לפעול להתקנתן של מערכות התר עה; להשלים את קביעת התקנים הנחוצים על מנת שבסיס הידע לחיזוק תשתיות יהיה רחב, אחיד ומשותף ככל האפשר; לפעול להרחבת הידע בנושא בקרב המתכננים; לחזק ,תשתיות מבני ציבור ומבני מגורים בטכנולוגיות;חדשות לוודא כי הנחיות הגורמים האמונים על ההיערכות לשעת חירום ייושמו במלואן על ידי כלל הגופים הנוגעים בדבר; לגבש ות כניות לעידוד פעולות חיזוק בעיקר לאורך קווי השבר ; ולהבטיח את קיומה של מערכת ביטוחית שלמה שתיתן מענה מיטבי .לאזרחים שניזוקו, בגופם או ברכושם מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים | 141 ועדת ההיגוי משמשת הגורם המקצועי, המתאם ומכווין את פעילות הממשלה בתחום ההיערכות לרעידות אדמה. הוועדה פועלת רבות להרחבת המחקר בתחום זה, לחיזוק תשתיות, מבנים ומוסדות ממשל .ולקידום המודעות וההכנה של הציבור לקראת רעידת אדמה חזקה פעילותה המבורכת של ועדת ההיגוי ה כרחית לשם העמקת המודעות ,בקרב מקבלי ההחלטות ושיפור המוכנות של האוכלוסייה. עם זאת הוועדה פועלת בלי שהוקנו לה סמכויות אופרטיביות הכרחיות, ופעילותה הועברה לאחריותו של ראש רח"ל והיא כפופה למדיניותו. מאחר שרח"ל בעיתות שגרה ובשעת חירום עוסקת במוכנות העורף על כלל היבטיה .השונים, הרי שתחום ההיערכות לרעידות אדמה אינו עיקר עיסוקה לפיכך, על מנת להבטיח את המשך ההיערכות המתמדת של העורף לרעידת אדמה ואת אפקטיביות פעילות הוועדה ויכולת הפיקוח שלה על היערכות הרשויות לקראת רעידת אדמה, יש להבטיח את עצמאותה, את מעמדה ואת סמכויו.תיה נזקים לרכוש ופגיעה בנפש עקב רעידת .אדמה אינם גזירת גורל השקעת משאבים בהיערכותם של משרדי ממשלה, של הרשויות המקומיות ושל .חברות התשתית, לצד גופים פרטיים והציבור כולו, עשויה למנוע נזק רב לשם כך על ועדת ההיגוי, המשמשת הגורם המקצועי המנחה, לוודא כי הגופים הנוגעים בדבר נערכים באופן מלא לרעידת אדמה ולפעול ,להגברת המודעות הציבורית לחשיבותה של ההיערכות לרעידת אדמה אשר אף כי יש ספק לגבי מקומה, עוצמתה והעיתוי שלה - ברור כי בוא תבוא.