חומר רקע
פורום רשויות החוף מייצג את כלל רשויות חוף הים בישראל, ופועל תחת מרכז שלטון מקומי ומרכז
מועצות אזוריות ובחסות המכון לשלטון מקומי, אוניברסיטת תל אביב
1.
פורום רשויות החוף מ תריע על דחיפות הטיפול במצוקי החוף והחומרה במצב
.הקיים
2.
רשויות החוף דורשות לשנות את מרחב אחריותה של החברה הממשלתית
,למצוקי החוף גם למצוקים היבשתיים שנמצאים בתחום אחריותן של
הרשויות המקומיות .
•
אף שחלפו תשע שנים מאז החליטה הממשלה שיש להגן על המצוק, במרבית קטעי המצוק-
בחדרה, עמק חפר, נתניה, הרצלייה, תל אביב-
יפו, בת ים, גן רווה ואשקלון-
טרם בוצעו
הגנות ימיות שהיו באחריות המשרד להגנת הסביבה והחברה
.להגנת המצוק
•
מחלוקת בסוגיית מימון ההגנות היבשתיות: תשע שנים לאחר החלטת הממשלה להקים
הגנות על המצוק לא נמצא פתרון למחלוקת בין הרשויות המקומיות למשרדי הממשלה ובין
משרדי הממשלה עצמם בסוגיית מימון ההגנות היבשתיות. המחלוקת מעכבת את הביצוע.
מתוך דוח
,מבקר המדינה על מצב מצוקי החוף ,יולי2020
.
המצוק החופי
לאורך45
ק"מ מתוך-
190
הק"מ של חוף הים התיכון קיים מצוק חופי בלתי יציב בגובה ממוצע של כ-
10
מטר מעל פני הים, המגיע בשיא גובהו לכ40
מטרים. המצוק, הבנוי בעיקרו מכורכר, נמשך
לסירוגין עשרות קילומטרים, מאשקלון בדרום ועד חדרה בצפון. המצוק עובר תהליך התמוטטות
ונסיגה הדרגתית מזרחה ב של תהליכים טבעיים ומעשה ידי אדם, שתוצאותיהם מועצמות על ידי
עליית מפלס פני הים. הנסיגה מתרחשת בתהליך טבעי מתמשך שעיקרו חתירה וסחיפת בסיס המצוק
.על ידי גלי הים ובעקבותיו התמוטטות חזית המצוק באופן מדורג ולסירוגין בקטעי חוף שונים
התמוטטות המצוק טומנת בחובה סכנ ות לרכוש ולנפש במיוחד ביישובים שנמצאים בעורף המצוק
.ושיש בהם מבנים הבנויים על גג המצוק
,לאחר עשרות שנים בהן נעדרה כל התייחסות סטטוטורית או מדיניות ארצית לנושא נסיגת המצוקים
גברה ההכרה כי יש לספק מענה ברמה הממשלתית לבעיות הנובעות מנסיגת המצוקים והתמוטטותם
–
אם פגיעה בקניין באזורים הבנויים או יצירת סיכונים בטיחותיים. בנוסף, ארעו כמה מקרים
.מצערים, בהם נפגעו אנשים מהתמוטטות המצוקים ואלו חייבו נקיטת פעולות מיידית
ב2009
נערכה עבודה ביוזמת המשרד להגנת הסביבה ע"י מכון ירושלים וזו היתה הראשונה שעסקה
בבעיה כנושא
:שנדרשת בו פעילות מתואמת וממומנת של המדינה
"התמוטטות המצוק בחופי ישראל–
דרכים להתמודדות והמשמעויות הכלכליות, הציבוריות
( והסביבתיות2010
" )
המסמך, שהוכן על ידי מכון ירושלים לחקר ישראל והמשרד להגנת הסביבה, עוסק בהתמוטטות
מצוק החוף ובנסיגת חזיתו מזרחה בתהלי ך מתמשך ומכיל המלצות לקביעת מדיניות להתמודדות עם
התופעה. המסמך אושר על ידי הממשלה ב-
2010
(החלטה1620
) ושימש כבסיס לתמ"א9/13
, תכנית
.המתאר הארצית להגנת מצוקים, שמיישמת את עקרונות המסמך
פורום רשויות החוף מייצג את כלל רשויות חוף הים בישראל, ופועל תחת מרכז שלטון מקומי ומרכז
מועצות אזוריות ובחסות המכון לשלטון מקומי, אוניברסיטת תל אביב
במסגרת העבודה מופה המצוק באורך מצטבר של45
ק"מ בקטע שבין חדרה לאשקלון
ולאורכו רצועת
סיכון ברוחב50
מטרים המוגדרת כתחום בו תתרחש התמוטטות המצוק בפועל ו/או לא יתאפשר בה
שימוש בטוח מבחינה הנדסית ובטיחותית. רוחב רצועת הסיכון נקבע על בסיס ההנחה כי התמוטטות
המצוק ברצועה זו הינה וודאית, אך מועד התרחשותה בקטעים שונים יהיה בטווח של50-100
השנים
הבאות, בקצב של0.5-1
.מטר בשנה
המסמך סוקר את רצועות המצוק ומציע לגבי כל אחת מהן אילו פעולות יש לנקוט למען הגנה על
המצוק, שמירה על בטיחות הציבור, הסדרת הפעילות בעורף המצוק והבטחת הגישה החופשית אל
.החוף
מוצעות שתי פעולות עיקריות: הקמת הגנות פיז יות לייצוב המצוק ולמניעת התמוטטותו וכן רגולציה
.שלטונית במישור הקנייני והתכנוני
מומלץ בו לא לבצע את ההגנות הפיזיות בשטחים פתוחים, על
מנת שלא להתערב בתהליכים טבעיים שלא לצורך, אלא לבצען רק על מצוקים שבעורפם שטחי בנייה
עירונית, צמודי קרקע ובאתרים ארכיאולוגיי ם ייחודיים. תינתן עדיפות ליישום הגנות במצוקים
ובחופים שבעורפם פיתוח עירוני אינטנסיבי, על מנת למנוע נזקים כבדים לנפש ולרכוש שברצועת
.הסיכון וכן להבטיח חופי רחצה רחבים ובטוחים לציבור
יחד עם ההגנות הפיזיות ניתן לשלב הסדרה רגולטורית, הכוללת פיקוח והסדרת בנייה עתידית לאורכו
של המצוק, קביעת מתחמים להריסה, קביעת הוראות האוסרות הוצאת היתרי בנייה וכדומה. עיקר
הפעילות הרגולטורית תתמקד במניעת הסבת שטחים פתוחים בתחום רצועת הסיכון לשטחים
לפיתוח. כמו כן, המלצות ספציפיות ניתנות ביחס לתכניות בשלבי תכנון שונים וביחס למבנים
קיימים. בתכניות שטרם אושרו, אך נדונות במוסדות התכנון, מומלץ לקבוע בהוראות התכנית כי
.מיגון וייצוב המצוק הוא תנאי להוצאת היתר בנייה, במקרה שנמצא שהדבר הכרחי וכדאי כלכלית
בנוגע לתכניות שאושרו אך טרם מומשו מומלץ להקפיא מתן היתרי בנייה מתוקפן באמצעות שימוש
בסע יפים77
ו-
78
לחוק התכנון והבניה (הודעה על הכנת תכנית חדשה ואיסור על הוצאת היתרי בניה
צתוקף התכנית הקיימת). לבסוף, במקרים בהם יש להרוס מבנה קיים, ניתן לעשות זאת באמצעות
.הליכי הפקעה או לקדם תכנית להריסה
התמודדות עם התמוטטות המצוק דורשת פעילות מתמשכת שאינה מ וגבלת בזמן ומחייבת התאמה
לתנאים הפיזיים המשתנים. לשם כך יש צורך בהקמת מנגנון ניטור, תחזוקה, בקרת נזקים ושימור
.וכן בהתייחסות מערכתית למרחב החופי במכלול
•
החלטת הממשלה בנושא מצוקים ותכניות המתאר הארציות להגנת מצוקים–
תמ"א9/13
ותמ"א9/13
א
בעקבות אימוץ מסמך ההמלצות, החליטה הממשלה ב-
2011
(החלטת ממשלה3097
)
להמליץ למועצה הארצית לתכנון
ולבניה להורות על הכנת תכנית מתאר ארצית כללית לעניין
ההגנות על
המצוק
החופי . כן הוחלט על הקמת גוף ביצועי ייעודי שיהיה אחראי לתכנון וביצוע
ההגנות הימיות ועל
הטלת האחריות לתכנון וביצוע ההגנות היבשתיות על הרשויות המקומיות
.שבתחומן נמצא המצוק
ב-
2015
אושרה תמ"א9/13
/
א–
.תמ"א חלקית מפורטת להגנה על מצוקי החוף לאורך הים התיכון
תמ"א זו התמקדה באזורים שדורשים טיפול דחוף ובמקביל נערכה תמ"א9/13
.לכל המצוק החופי
האחר
ונה אושרה ב-
2017
ושנה לאחר מכן אושר גם תיקון לתמ"א9/13
/
א-
תמ"א9/13
/
/א1 ,
שהתאימה את הגבולות המסומנים בה לתחום תמ"א9/13
והוסיפה הוראת גמישות לפיה ניתן
.להרחיב תאי שטח לתכנון לפי ממצאי הניתוח הסביבתי
פורום רשויות החוף מייצג את כלל רשויות חוף הים בישראל, ופועל תחת מרכז שלטון מקומי ומרכז
מועצות אזוריות ובחסות המכון לשלטון מקומי, אוניברסיטת תל אביב
מטרת תמ"א9/13
/
א היא הגנה על מצוק הכורכר לחופי הים התיכון, תוך התמקדות באזורים
שדורשים טיפול דחוף כאזורים עירוניים אינטנסיביים. התכנית קובעת סל פתרונות מותרים למיגון
המצוק בכל תא שטח, הנחיות לניתוח תאי שטח, תנאים למתן היתרי בנייה, הנחיות לעריכת מסמך
סביבתי שיצורף לבקשה להיתר בנייה, הנחיות לביצוע פעולות ניטור ותחזוקה וכן הוראות למניעת
.מפגעים סביבתיים ובטיחותיים
הוראות התכנית קובעות כי לכל תא שטח יוכן ניתוח לקביעת אמצעי המיגו ,ן המתאימים למצוק
בהתאם לנספח הנחיות לניתוח תא שטח שמצורף לתכנית. מצוינת העדפה לפתרונות מיגון
שמאפשרים מעבר חופשי לציבור לאורך רצועת החוף. תנאים להוצאת היתר בנייה יהיו התאמת
הבקשה לנספח ניתוח תא השטח, כפי שאושר על ידי הולחוף, הכנת מסמך סביבתי וקבלת חוו"ד
ה .משרד להגנ"ס עליו וכן הכנת נספח נופי
על פני הדברים נראה כי כדי לזרז את הטיפול בבעיה הדחופה לא נדרשה תכנית מתאר אלא היתר
בניה בלבד, שאינו מפורסם להתנגדויות, אולם בפועל, מאז אישור התמ"א ב-
2015
החלו עבודות מיגון
.ימיות רק על תא שטח אחד באשקלון
תמ"א9/13
מחל קת את המצוק החופי למקטעים בהתאם לסוגי ההגנות שניתן לאשר בכל מקטע
וקובעת הנחיות מפורטות להכנת תכניות להגנה על המצוק. בתחום התכנית ניתן לאשר תכנית
מפורטת או מתן היתר בנייה גם לשימושים שאינם הגנה על מצוק, בתחום רצועת הסיכון ובלבד
שיעמדו בתנאים שהיא קובעת לעני .ין הגנה על המצוק ושמירה על הבטיחות במקום
עוד נקבע כי מוסד תכנון רשאי לפטור מתסקיר השפעה על הסביבה ולהמירו במסמך סביבתי אחר
לאחר שהתקבלה חוו"ד שתומכת בכך על ידי המשרד להגנ"ס. התכנית מחריגה שטחים בטחוניים
.מהוראותיה
הוראות התמ"א קיבלו ביטוי גם בתכניות מתאר ארציות למקטעי חוף של נתניה ותל אביב ובתכנית
המתאר הכוללנית של תל אביב. למשל, תמ"א6/13
לחופי נתניה קבעה שעל תכניות בשטח הימי
/להתייחס להשפעות הבנייה על המצוק. התכנית הכוללנית של תל אביב, תא5000
,קבעה תנאים
להפקדת תכנית על המצוק החופי, בהם איסור בנייה50
מט ר משפת המצוק העליונה, מלבד פיתוח
.שאין בו לפגוע ביציבות המצוק ותשריט העיצוב העירוני מכיל סימון של מצוק חופי להגנה ולשימור
החברה הממשלתית למצוקים
בהמשך להחלטת ממשלה3097
, שקבעה כי תכנון וקידום ההגנות
הימיות
על מצוק החוף יהיה
באחריות גוף ביצוע ייעודי שיוקם לצורך זה ובהתאם להחלטת ממשלה5053
מיום09.08.2011
,
הוקמה בסוף שנת2013
החברה הממשלתית להגנות מצוקי חוף הים התיכון , אשר נועדה להיות זרוע
.ביצועית תחת בעלות המדינה, לטיפול בהתמוטטות מצוק חוף הים התיכון
השר הא חראי הוא השר
.להגנת הסביבה ומשרדו מממן את פעילות החברה
מטרתה העיקרית של החברה היא לתכנן, לבצע ולתחזק את הקמת ההגנות הימיות וכן מתן שירותי
.ניהול, תיאום וייעוץ למדינה בכל הנוגע להגנות היבשתיות לעניין התמוטטות המצוק החופי
לפי החלטת הממשלה תכנון וקידום ההגנ ות
היבשתיות
על המצוק הוטל על הרשויות המקומיות, שגם
יממנו אותן מתקציבן. החלטת ממשלה3097
קבעה כי תוקם ועדה בין-
משרדית, בראשות מנהל מינהל
השלטון המקומי במשרד הפנים ובהשתתפות נציג שימנה מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה ונציג שימנה
הממונה על התקציבים במשרד האוצר, אשר תהיה רשאית לאשר סיוע במימון ההגנות היבשתיות
לרשויות מקומיות, בדגש על מועצות אזוריות ורשויות מקומיות חלשות, אשר לא יוכלו לשאת בנטל
המימון המלא של תכנון והקמת ההגנות היבשתיות בהתאם לקבוע בהמלצות מסמך המדיניות. הסיוע
פורום רשויות החוף מייצג את כלל רשויות חוף הים בישראל, ופועל תחת מרכז שלטון מקומי ומרכז
מועצות אזוריות ובחסות המכון לשלטון מקומי, אוניברסיטת תל אביב
לרשויות המקומיות, בהתאם לסעיף זה, יועבר לר שויות באמצעות משרד הפנים, וימומן ממקורות
כספיים של מיהל מקרקעי ישראל, בנוסף על הסכום הכולל שהוא אמור להעביר למשרד להגנת
.הסביבה לשם מימוש השלב הראשון של התכנית
בפועל, מאז אישורה, קודמו מסמכים והיתרים לכמה תאי שטח, בהם הדחופים ביותר לטיפול, כמו
אשקלון ונתני .ה
הליך העבודה בפועל מבוסס על עבודה החברה הממשלתית למצוקים, אשר עורכת את הנספח
.הסביבתיים לפי הנחיות המשרד להגנת הסביבה ואלו מובאים לאישור הולחוף
.החברה מנטרת את נסיגת המצוק ומעסיקה במקרי הצורך מומחים בינלאומיים בנושא
הנספחים הסביבתיים מכילים את המצב הקיים ,, קצב נסיגת המצוק הספיצפי במקרה שזה ידוע
.חלופות לפתרונות המוצעים מתוך סל הפתרונות המוצע בתמ"א וכן עלותם
המסמך מכיל הן פתרונות בתחום הימי והן היבשתי, כאשר הרשויות המקומיות וכן רשות הטבע
.והגנים בשטחים שבניהולה אחראיות על יישומם
נכון לקייץ2019, אושרו בולח ,וף נספחים לתאי שטח רבים בארץ, ביניהם מצוק בית ינאי, מצוק נתניה
.מצוקי תל אביב, בת ים, אשקלון ועוד
עם התקדמות הידע בנושא, נראה שהבעיה הדחופה ביותר היא הגנה על המצוק באשקלון, שסובל
מהארוזיה הרבה ביותר ומהסיכון למבנים ולפיתוח קיים על גג המצוק. במקרה זה אושר גם היתר
הבניה ותוכננה הגנה ימית ע"י הצבת שוברי גלים מטובעים מחומר בלתי קשיח (גאוטיוב) אולם עד
.כה הביצוע להצבתם לא צלח
במקביל להגנות הימיות, שעלותן מגיעה למיליוני שקלים, מתוכננת במקומות מסויימים גם הזנת חול
.להרחבת החופים. כך בצפון אשקלון ובנתניה
הזנות חול
.אלו תלויות במקור בטוח לחול ועקב מחסור במשאב זה, נוספה אי ודאות להליך ההגנות
ועוד, ההגנות היבשתיות, שביצוען הינו באחריות הרשויות המקומיות, אינן מבוצעות עקב קשיי
מימון. ההחלטה כי החברה הממשלתית למצוקים תבצע את ההגנות הימיות ואילו היבשתיות יבוצעו
ע"י הרשויו ,ת מערימה קושי גדול על הרשויות ואלו, מצידן, לא ביצעו עד היום כל הגנה יבשתית
.למרות שקביעתן ובדיקתן נעשות ע"י החרבה הממשלתית למצוקים
רק במקרה אחד, בו היתה אבדה בנפש עקב התמוטטות המצוק, בבת ים, יש כוונה של הרשות
.המקומית לבצע פעולות להגנת המצוק ביבשה
נושא זה, של הגנות המצוקים בתחומי הרשויות הינו אחד מהנושאים המחייבים שינוי של המצב
.הקיים