חומר רקע

ד' באלול התש"ף 24 באוגוסט 2020 אל: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה הצעת חוק ההוצאה לפועל (הקפאת הגבלת רישיונות נהיגה (הוראת שעה – נגיף הקורונה החדש), התש"ף-2020 (מ-1358); הצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון – ביטול הגבלת רישיון נהיגה), התש"ף-2020 (פ/32/23) של ח"כ קרעי וח"כ אחרים; הצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון – ביטול הגבלת רישיון נהיגה), התש"ף-2020 (פ/399/23) של ח"כ שרן מרים השכל; הצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון – מגבלת רישיון נהיגה), התש"ף-2020 (פ/983/23) של ח"כ עמאר וח"כ אחרים; הצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון – הגבלת רישיון נהיגה), התש"ף-2020 (פ/1089/23) של ח"כ עסאקלה וח"כ אחרים; הצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון – ביטול הגבלת רישיון נהיגה) (הוראת שעה), התש"ף-2020 (פ/1099/23) של ח"כ סעדי וח"כ אחרים הגבלות בהוצאה לפועל – רקע אחד מעקרונות תיקון מס' 29 לחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז-1967 (להלן – החוק), אשר נכנס לתוקפו בשנת 2009 וערך רפורמה מקיפה בחוק, היה הגברת יכולת הגבייה מנכסיו של החייב תוך צמצום הפגיעה בחירותו. לשם כך, נקבעו בתיקון אמצעים לקבלת מידע על נכסי החייב מהם ניתן לגבות את החוב, ונוסף לחוק פרק ו'1 שמאפשר לרשמי ההוצאה לפועל להטיל הגבלות שונות על חייבים, שפגיעתן קטנה מזו של מאסר שהשימוש בו נאסר במסגרת התיקון. במסגרת פרק ו'1 האמור, ניתנה לרשם ההוצאה לפועל הסמכות להטיל על חייב את ההגבלות הבאות: הגבלת החייב מלקבל, מלהחזיק או מלהאריך את תוקפו של דרכון ישראלי; עיכוב יציאת החייב מן הארץ; הגבלת החייב כ"לקוח מוגבל מיוחד" לפי חוק שיקים ללא כיסוי; הגבלת החייב מעשיית שימוש בכרטיס חיוב; הגבלת החייב מלייסד תאגיד או מלהיות בעל עניין בתאגיד; והגבלת החייב מלקבל, מלהחזיק או מלחדש רישיון נהיגה (סעיף 66א לחוק). כדי להטיל הגבלה, נדרש רשם ההוצאה לפועל להשתכנע כי הטלת ההגבלה מוצדקת בנסיבות העניין, בהתחשב בפגיעה בחייב ובהליכים אחרים שננקטו לשם גביית החוב. כמו כן, יש צורך שיתקיים אחד מהתרחישים הבאים (סעיף 66ב לחוק): מדובר בחוב מזונות; מדובר בחוב של 500 ₪ לפחות, ו-(1) החייב הובא לפני הרשם, הוכח לרשם שהוא בעל יכולת שמשתמט מתשלום חובותיו ולא ניתן הסבר סביר לאי התשלום; או (2) החייב מוגדר כבעל יכולת המשתמט מתשלום חובותיו וחלפה שנה ממועד המצאת האזהרה לחייב בהמצאה מלאה; מדובר בחוב של 2,500 ₪ לפחות – החייב מוגדר כבעל יכולת המשתמט מתשלום חובותיו וחלפו 6 חודשים ממועד המצאת האזהרה לחייב בהמצאה מלאה. הגבלה שהטיל הרשם אינה נכנסת לתוקף באופן מיידי, אלא לאחר שחלפו 30 ימים מהיום שבו מנהל לשכת ההוצאה לפועל המציא לחייב התראה, שבו יצוין שההגבלה תיכנס לתוקף בתום 30 ימים אם החייב לא ייפרע את החוב או יתייצב לחקירת יכולת בפני הרשם (סעיף 66ג לחוק). ההגבלה תבוטל אם נפרע החוב, אם החייב מקיים הוראות של צו תשלומים או הוראות הסכם בינו לבין הזוכה, או אם הרשם החליט, מיוזמתו או לבקשת החייב, לבטל את ההגבלה (סעיף 66ד לחוק). הצעת החוק הממשלתית בשל התפרצות נגיף הקורונה נקטה מדינת ישראל בצעדים מרחיקי לכת כדי לצמצם את התפשטות המחלה. בין היתר, הוטלו מגבלות שונות על שירותי התחבורה הציבורית ועל הנוסעים בה. מגבלות אלה מצמצמות את יכולתם של אנשים להתנייד ממקום למקום ועקב כך פוגעות ביכולתם של אנשים להגיע למקום עבודתם. הצעת החוק הממשלתית מבקשת להקפיא כהוראת שעה לתקופה של חצי שנה, את ההגבלות המוטלות על קבלה, החזקה וחידוש של רישיון נהיגה לפי סעיף 66א(6) לחוק. לפי המוצע, בתקופת הוראת השעה רשם ההוצאה לפועל לא יהיה רשאי להטיל על חייב הגבלה חדשה על קבלה, החזקה או חידוש של רישיון נהיגה, והגבלה כאמור שהוטלה על החייב אף טרם נכנסה לתוקף – תתבטל. באשר להגבלות שכבר תלויות ועומדות נגד החייב, יחול ההסדר הבא: הגבלות על החזקת רישיון נהיגה – יבוטלו. הגבלות על קבלת רישיון נהיגה – יבוטלו לאחר פנייה מצד החייב למנהל לשכת ההוצאה לפועל; הגבלות על חידוש רישיון נהיגה – לא יבוטלו באופן גורף, אך חייב יהיה רשאי לפנות לרשם ההוצאה לפועל בבקשה מנומקת לביטול ההגבלה לפי סעיף 66ד לחוק; ההסדר האמור לא יחול על הגבלות תלויות ועומדות בתיקי מזונות. בדברי ההסבר להצעת החוק צוין, כי הקלה על חייבים בהוצאה לפועל בהגבלות הנוגעות לרישיון נהיגה עשויה לתרום בשני היבטים: ראשית, סיוע בשמירה על בריאות הציבור ועל ריחוק חברתי; שנית, הענקת גמישות גדולה יותר לחייבים בחזרה לתעסוקה ובמציאת תעסוקה חדשה. הצעות החוק הפרטיות במקביל להצעת החוק הממשלתית, מונחות על שולחן הוועדה 5 הצעות חוק פרטיות בנושא ההגבלות שניתן להטיל על רישיון נהיגה מכוח סעיף 66א(6) לחוק. מדובר בהצעות החוק הבאות: (1) הצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון – ביטול הגבלת רישיון נהיגה), התש"ף-2020 (פ/32/23) של ח"כ קרעי וח"כ אחרים והצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון – ביטול הגבלת רישיון נהיגה), התש"ף-2020 (פ/399/23) של ח"כ שרן מרים השכל – שתי הצעות החוק הזהות הללו, מבקשות לבטל באופן קבוע את האפשרות להטיל הגבלה על רישיון הנהיגה של החייב; (2) הצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון – מגבלת רישיון נהיגה), התש"ף-2020 (פ/983/23) של ח"כ עמאר וח"כ אחרים – ההצעה מבקשת לצמצם את היכולת להטיל הגבלה על רישיון הנהיגה של החייב רק למקרים של חוב מזונות. (3) הצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון – ביטול הגבלת רישיון נהיגה) (הוראת שעה), התש"ף-2020 (פ/1099/23) של ח"כ סעדי וח"כ אחרים – ההצעה מבקשת לקבוע כי חייב ששילם 10% מסכום החוב או 15% מסכום החוב בתיק שבו סכום החוב קטן מ-10,000 ₪ תבוטל ההגבלה על רישיון הנהיגה שלו, ובלבד שרישיון הנהיגה שבו הוא מחזיק יוגבל לתקופה של שנתיים שבמהלכה יוכל החייב להסדיר את החוב, ואם לא יעשה כן, הזוכה יהיה רשאי לבקש לחדש את הטלת ההגבלה על רישיון הנהיגה שלו. (4) הצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון – הגבלת רישיון נהיגה), התש"ף-2020 (פ/1089/23) של ח"כ עסאקלה וח"כ אחרים – הצעת החוק מבקשת לקבוע סייגים ליכולת הרשם להטיל הגבלה על רישיון הנהיגה של החייב: מוצע כי גם פגיעה בעיסוקו של בן משפחה קרוב של החייב תהיה שיקול שלא להטיל את ההגבלה; לפי המוצע, ההגבלה לא תוטל אלא 7 ימים לאחר שנשלחה לחייב הודעה על הכוונה להטיל עליו הגבלה כאמור; עוד מוצע, כי ייאסר על רשם להטיל הגבלה על רישיון הנהיגה של חייב שעובד כנהג. נוכח העובדה שהצעות החוק הפרטיות (שעברו קריאה טרומית) צפויות להתמזג לתוך הצעת החוק הממשלתית (שעברה קריאה ראשונה), ולפי סעיף 84(ד) לתקנון הכנסת הוועדה דנה במיזוג כאמור על בסיס הצעת החוק שעברה קריאה ראשונה, דהיינו: על בסיס הצעת החוק הממשלתית, ההתייחסות שלהלן תהיה לנוסח הצעת החוק הממשלתית. סעיף 1 – הגדרות מוצע להגדיר מונחים שונים שבהם נעשה שימוש בהצעת החוק. סעיף 2 – הוראת שעה כדי לסייע בשמירה על בריאות הציבור ולחזק את יכולתם של חייבים לשוב לתעסוקה או למצוא תעסוקה חדשה, מוצע לקבוע כי לפרק זמן של חצי שנה יחולו ההוראות הבאות: הגבלות חדשות – מוצע לקבוע כי בתקופת הוראת השעה לא יוטלו הגבלות חדשות על קבלה, החזקה או חידוש של רישיון נהיגה לפי סעיף 66א(6) לחוק. הגבלות כאמור שהוטלו אך טרם נכנסו לתוקף – כי לא חלפו 30 ימים מהיום שבו מנהל לשכת ההוצאה לפועל המציא לחייב התראה (לפי סעיף 66ג(א)) – יתבטלו. הגבלות קיימות – בשל קשיים מיחשוביים של הרשויות לבצע ביטול גורף של הגבלות מסוימות והחזרתן לתוקף בתום התקופה, מוצע לקבוע כי בתקופת הוראת השעה יחולו ההסדרים הבא: הגבלה על החזקת רישיון נהיגה – ההגבלה לא תחול עד לתום תקופת הוראת השעה. בשל הקשיים המיחשוביים האמורים, הקפאת ההגבלה לא תבוא לידי ביטוי במחשבי רשות האכיפה והגבייה ובמחשבי המשטרה (קרי: במחשבי הרשויות יהיה רשום כאילו על החייב מוטלת הגבלה על החזקת רישיון נהיגה גם בתקופת הוראת השעה), אך מבחינה מהותית ההגבלה לא תחול והמשטרה תונחה שלא לאכוף את ההגבלה, על אף שהיא תמשיך להיות רשומה במחשביה. הגבלה על קבלת רישיון נהיגה – ההגבלה לא תחול עד לתום תקופת הוראת השעה, לאחר הודעה של החייב למנהל לשכת ההוצאה לפועל. הפתרון לקשיים המיחשוביים שניתן לגבי החזקת רישיון נהיגה (אי אכיפה של הגבלה שקיימת במחשבי הרשויות) אינו רלוונטי בהקשר של קבלת רישיון נהיגה, שכן לא מדובר באי אכיפה של הגבלה אלא באקט פוזיטיבי של הענקת רישיון נהיגה, שאותו לא ניתן לעשות כשההגבלה עדיין קיימת במחשבי הרשויות. לכן, כדי להסיר את ההגבלה תידרש הודעה של החייב למנהל לשכת ההוצאה לפועל על הצורך בביטול ההגבלה, שאליה יצרף החייב אסמכתה על כך שעמד בהצלחה במבחן מעשי בנהיגה ("טסט"). הגבלה על חידוש רישיון נהיגה – חידוש רישיון נהיגה מותנה בהתקיימותם של תנאי סף שונים של משרד התחבורה (לעיתים יש צורך בשיעורי נהיגה, במבחן מעשי וכו'), אשר חלק מהחייבים שחלה עליהם הגבלה אינם עומדים בהם. משכך, קביעה כי ההגבלה על חידוש רישיון נהיגה לא תיאכף באופן גורף על אף שמופיעה במחשבי הרשות (כפי שמוצע לקבוע לגבי החזקת רישיון) היא בעייתית, שכן המשמעות היא שיחודשו רישיונות של חייבים שאינם עומדים בתנאי הסף הנדרשים לצורך חידוש הרישיון. לכן, בשונה מההגבלות האחרות, ההגבלה על חידוש רישיון נהיגה לא תוקפא. עם זאת, חשוב לציין כי גם ללא הקפאת ההגבלה, החייב רשאי לפנות לרשם ההוצאה לפועל בבקשה מנומקת לביטול ההגבלה לפי סעיף 66ד לחוק. לאחר תום תקופת הוראת השעה, ההגבלות שהיו בתוקף לפני הוראת השעה יחולו מחדש על החייב, בלא צורך במשלוח התראה מחודשת. נקודות לדיון: הגבלה על חידוש רישיון – מדוע לא ניתן להחיל את המסלול המוצע לגבי קבלת רישיון נהיגה – קרי: פנייה פרטנית של החייב למנהל לשכת ההוצאה לפועל שיסיר את ההגבלה – גם על ההגבלה של חידוש רישיון נהיגה? בדרך זו, ההגבלה על חייב שפנה למנהל לשכת ההוצאה לפועל תוסר באופן פרטני ממחשבי הרשויות – ולא תהיה אי אכיפה גורפת של ההגבלה – והחייב יוכל לגשת למשרד התחבורה ולנסות ולחדש את רישיונו. אם החייב יעמוד בתנאי הסף של משרד התחבורה לחידוש רישיון – הרישיון יחודש, ואם הוא לא יעמוד בתנאים האמורים – הרישיון לא יחודש? סעיף 3 – תחולה מוצע לקבוע כי הקפאת ההגבלות על רישיון נהיגה לא יחולו בעל הנוגע לחוב מזונות., וזאת נוכח ייחודו של חוב המזונות והעובדה שגביית החוב נדרשת לקיומם היומיומי של ילדי החייב. נקודות לדיון: ההצדקה להחרגת חוב מזונות – אמנם חוב מזונות נחשב כייחודי במסגרת הוראות חוק ההוצאה לפועל, אך דווקא נוכח התכליות של הצעת החוק, כפי שהללו הוצגו בדברי ההסבר להצעה, לא ברור האם מוצדק להחריג את חוב המזונות מההסדר המוצע. כך, הן הרציונאל של שמירה על ריחוק חברתי והן הרציונאל של לאפשר לחייב לחזור לתעסוקה ביתר קלות כדי שיוכל לשלם את חובו רלוונטיים – ואולי אף ביתר שאת – גם בחוב מזונות. משכך, לא ברור מדוע להחריג את חוב המזונות מתחולת ההסדר המוצע? סעיף 4 – תוקף מוצע לקבוע כי ההסדר בדבר הקפאת ההגבלות על רישיון נהיגה יחולו לתקופה של 6 חודשים. נקודות לדיון: אורך הוראת השעה – מוצע לוועדה לבחון את אורכה המוצע של הוראת השעה – נוכח התחזיות באשר למצב התחלואה העתידי – והאם יש מקום להאריך את התקופה או שמא דווקא לקצרה. בחוק זה – "הגבלה תלויה ועומדת" – הגבלה לפי סעיף 66א(6) לחוק שנכנסה לתוקף לפי סעיף 66ג(א) לחוק; "החוק" – חוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז–1967‏; "חייב" – כהגדרתו בחוק; "רשם ההוצאה לפועל" – כמשמעותו בחוק. על אף האמור בסעיף 66א(6) לחוק, בתקופת תוקפו של חוק זה – (1) לא תוטל על חייב הגבלה מקבל, מהחזיק או מחדש רישיון נהיגה מכוח סעיף 66א(6) לחוק; הגבלה שהוטלה לפני תחילתו של חוק זה ולא נכנסה לתוקף לפי סעיף 66ג(א) – בטלה; (2) הגבלה תלויה ועומדת מהחזיק רישיון נהיגה – לא תחול; (3) הגבלה תלויה ועומדת מקבל רישיון נהיגה – לא תחול, ובלבד שהחייב הגיש למנהל לשכת ההוצאה לפועל הודעה ולפיה יש לבטל את ההגבלה כאמור . הוראות חוק זה לא יחולו על הגבלה שתוטל לפי סעיף 66א(6) לחוק או על הגבלה תלויה ועומדת בתיק הוצאה לפועל שנפתח בשל בקשה לביצוע פסק דין למזונות. חוק זה יעמוד בתוקפו עד תום שישה חודשים מיום פרסומו.